地方行政體制改編에 關한 論議와 成果에 대한 考察

하승완(Ha, Seung-Wan) 조선대학교 법학연구원 2010 法學論叢 Vol.17 No.2

지방행정체제개편에 관하여는 오래전부터 많은 논의가 있었으나 별다른 성과를 거두지 못했다. 그런데 이명박 정부가 출범하면서 2008. 10. 7. 지방행정체제개편을 100대 국정과제의 하나로 선정하고, 국회가 2009. 3. 지방행정 체제개편 특별위원회를 구성하여 활동을 시작함으로써 지방행정체제개편안은 국회차원에서 급물살을 타게 되었다. 국회 지방행정체제개편 특별위원회는 그동안 발의된 지방행정체제개편에 관한 여러 법안을 대상으로 수차례의 법안심사소위원회와 지방순회 공청회 등을 거쳐 2010. 4. 27. 제289회 국회(임시회) 제9차 지방행정체제개편 특별위원회에서 「지방행정체제개편에 관한 특별법안(대안)」을 의결함으로써 국회 지방행정체제개편 특별위원회의 활동을 사실상 마무리했다. 지방행정체제개편은 단순히 지방행정이나 지방자치의 문제만은 아니다. 지방행정체제개편은 국가구조 및 국가의 틀과도 관계가 깊은 것이므로 지방행정체제개편은 중앙정부나 정치권의 이해관계에 따라 좌우되어서는 안되고, 국가의 백년대계와 국가기능의 최적화 및 지방자치와 지방분권이라는 시대적 소명을 함께 아우르는 것이어야 한다. 이러한 시대적 요청에 따라 국정의 중심에 있는 국회가 「지방행정체제의 개편에 관한 특별법안」을 마련한 것은 나름대로 그 의미가 크다고 할 수 있다. 그런데 이 법안의 내용을 들여다보면 정치권에서 지금까지 추진해 오던 도(道)의 폐지와 지방행정계층의 단층화 또는 도와 시ㆍ군ㆍ구의 중간정도 규모의 광역화를 통한 지방자치행정의 내실화와 지방자치행정능력의 제고를 위한 방안이나 대책은 오간데 없이, 기초지방자치단체의 통합방안을 입법화한 것에 불과하여 지방행정체제개편의 의미와 취지를 크게 퇴색시키고 있다. 그리고 이 법안은 통합 기초지방자치단체의 지나친 광역화를 꾀하거나 특별시 및 광역시의 관할구역 안에 있는 구(區)를 자치구로 하면서도 구의회를 두지 않도록 함은 물론 그 통합결정을 주민투표에 의하지 않는 등 여러가지 위헌적 요소를 내포하고 있다. 따라서 本稿에서는 2005년 이후 지방행정체제개편에 대한 정치권을 비롯한 각계의 논의와 이 법안의 성립과정에서 논의되거나 형성된 정치권과 중앙정부의 지방행정체제개편안 및 이 법안이 헌법과 헌법이념이 추구하는 국민의 기본권 및 지방자치제도의 보장과 지방자치의 본질에 비추어 타당한 것인가의 여부를 살피고 지방행정체 제개편에 관한 올바른 방향을 제시해 보고자 한다. There have been a number of discussions on reorganization of local administrative system, but no particular results have been achieved. However, as the President Lee's administration was officially launched on October 7, 2008, reorganization of local administrative system was designated as one of 100 grand schemes and an ad-hoc committee for reorganization of local administrative system was developed, which was promoted in the level of the National Assembly. The 9th ad-hoc committee voted for the special bill on reorganization of local administrative system on April 27, 2010 via a few times of judging committee and local public hearings targeting several bills proposed on the reorganization. The reorganization of local administrative system is not related only to local administration or self-government. As it is closely related with national structures and frames, it must not rely on central government or political interests, and comprehend national callings such as grand schemes, optimalization of national functions, realization of self-government and local decentralization. According to such callings, the national assembly developed 「Special Bill on Reorganization of Local Administrative System」, which has a great meaning. However, as it did not pay special attention to directions for abolition of provincial systems, stratification of local adminstration classes, and promotion of internal stability in local governments which have been discussed by political parties and just legislated directions on integration, it deteriorated the meaning and intent of the re-organization of local administrative system. This bill has unconstitutional factors in that it forces excessive integration of local government systems, approves no district council while accepting districts as autonomous regions or does not allow residents to decide their integration Therefore, this study examines whether discussion on the reorganization of local administration system in various areas including political parties, and the bill on the reorganization proposed by political parties and central government are valid according to Constitution, basic rights of the public, guaranty and essence of local government system, and presents right directions for the reorganization of local administrative system.

지방행정체제 개편에 관한 특별법안의 헌법적 문제점

방승주(Bang Seung-Ju) 한국비교공법학회 2010 공법학연구 Vol.11 No.3

2010년 4월 27일 국회 지방행정체제개편특별위원회는 다수의 지방행정체제개편에 관한 특별법안들을 폐기하고 지방행정체제 개편에 관한 특별법안(대안) 단일안을 의결하여 법제사법위원회에 회부하였다. 이 법안은 지방행정체제개편을 위하여 대통령이 임명하는 지방행정체제 개편추진위원회의 설치, 특별시와 광역시 산하 자치구의회의 폐지 및 구정위원회의 설치, 도의 지위 및 기능 재검토 필요성 확인, 기존 관할구역의 경계에 제한을 받지 아니하는 시 · 군 · 구의 통합, 읍 · 면 · 동의 주민자치회의 설치, 공무원에 대한 불이익 배제와 재정지원 등 각종 인센티브를 포함하는 통합 지방자치단체 및 대도시에 대한 특례 등을 골자로 하고 있다. 이 법안의 핵심적 취지는 시 · 군 · 구의 통합을 통한 지방자치단체의 광역화 · 대규모화와 행정효율성 및 경쟁력 강화라고 할 수 있을 것이다. 하지만 이 법안은 중앙정부 주도의 지방행정체제의 전면적 개편을 의도하는 것으로서, 지방자치와 지방분권의 이념보다는 중앙집권적 효율성과 경쟁력만을 강조하고 있는 것으로서 헌법 제117조와 제118조에서 보장하는 지방자치의 이념과 지방의회의 보장규정에 정면으로 위반되는 위헌적인 법안이라고 생각된다. 첫째, 지방행정구역이 오래되었다고 하는 이유로 반드시 효율성과 경쟁력이 떨어진다고 할 수 없으며, 또한 지방자치단체를 통합하여 대규모화한다고 해서 효율성과 경쟁력이 제고된다고 입증된 바 없다. 지방행정체제를 개편하기 위해서는 공익원리에 따라서 개편 전보다 개편 후에 공익이 훨씬 더 증가한다고 하는 것이 명확하게 입증될 수 있어야 하는데, 이러한 공익이 입증되지 않고 있으며, 입법자가 필요한 형량을 하지 않고 있다. 둘째, 지방행정체제의 개편은 그 지역의 역사적, 전통적, 사회적, 경제적, 문화적 정체성이 보존될 수 있는 방향으로 이루어져야 한다. 전혀 동질성이 존재하지 않는 지역을 한 울타리로 묶어서 행정의 효율성만을 추구하는 것은 지방자치제도의 헌법적 보장정신에 위반된다. 따라서 기존의 도체제를 폐지하고 몇 개의 대규모 광역자치도로 통합하거나 아니면 70개정도의 광역시로 전국의 시 · 군 · 구를 통합하려 하는 시도는 이러한 관점에서 볼 때 허용될 수 없다고 생각된다. 셋째, 주민근접성과 조망가능성이 유지될 수 있는 범위 내의 인구와 면적이 유지되어야 한다. 지나치게 지방자치단체를 대규모화하고 광역화하게 되는 경우, 지역 주민의 참여가능성이 줄어들기 때문에 풀뿌리 민주주의의 이념을 실현하기 힘들다. 넷째, 지방분권은 반드시 행정구역 내지 지방행정체제의 개편을 전제로 하는 것은 아니다. 현재의 자치계층구조나 행정구역 하에서도 얼마든지 중앙정부에 집중되어 있는 여러 가지 권한들을 지방으로 이양할 수 있다. 권한의 이양을 먼저하고, 지방자치를 활성화시킨 후, 자발적으로 일어나는 통폐합의 움직임을 법률적으로 지원하는 방법으로 행정체제개편이 이루어져야 정도가 될 것이다. 다섯째, 지방행정체제개편도 법치국가원리에서 나오는 제반 원칙들을 지켜 가면서 이루어져야 한다. 특히 행정구역개편은 신뢰보호원칙의 관점에서도 지나치게 단기간 내에 추진되어서는 안 되고 충분한 기간 주민의 의견수렴절차를 거치면서 예측가능성이 보장된 상태에서 서서히 이루어져야 한다. 여섯째, 민주주의적 정당성이 보장되어야 한다. 즉 청문의 원리의 관점에서 볼 때, 지방자치단체와 주민들의 동의를 거쳐야 한다. 만일 지방의회와 주민투표의 결과가 상반될 경우에는 행정체제개편의 문제는 지방자치단체의 존폐에 관한 문제이므로 주민의 의사가 우선하는 것이고, 따라서 주민투표의 결과가 우선적 효력을 가진다고 보아야 할 것이며, 그에 구속력도 부여하여야 한다. 일곱째, 지방행정체제의 개편은 궁극적으로 전국이 골고루 잘 살 수 있는 생활환경을 지향하여야 하기 때문에 그러한 의미에서 사회국가이념과 지역균형발전의 이념에도 부합하여야 한다. 여덟째, 통일을 대비하기 위한 목적으로 연방주의를 도입할 것인지, 그리고 지방분권을 보다 효율적으로 실현하기 위해서 연방주의적 요소를 도입할 것인지에 대하여는, 연방주의의 In April 27. 2010, the Committee of the Reform of Local Administrative System abolished many special bills on the reform local administrative system and referred the one special bill which resolved for the alternative way to the Legislation & Judiciary Committee. The new bill focuses on establishing the committee for the promotion of the reform of local administrative system appointed by the president, abolishing of autonomous district council under metropolitan cities and establishing the committee of district administration(so-called ‘Gujung committee’), verification of the need to reconsider the function and position of provinces, consolidation town, district and borough unrestricted by the border of the existing jurisdiction, establishing autonomous residents council of Eup(town), Myeon(township), Dong, special clause for combined local self-government and big cities including special cases that is excluding the disadvantage government officials and enable financial support for them. The main aim of the bill is the improvement, enlargement of local government and to strengthen administrative efficiency and competitiveness by the unification of town, district and borough. However, this bill is to be sought to have an intention of entire reform of the local administrative system and emphasize only efficiency and competitiveness of centralism rather than local self government and the decentralization system. Therefore it is thought to be unconstitutional as that is breach of secure of local government and local council protected by Art 117 and 118 of the Constitution. Firstly, it is hard to say that the old local administrative area make less efficient and less competitive. Furthermore it is not proved that enlarging local government by unification raise efficience and competitiveness. In order to reform local administrative system, it has to be proved clearly that public interest increases significantly after the reform according to the principle of public interest. However, the public interest has not yet been proved and legislator is negligent in their duties on deciding the necessary sentences. Secondly, the local administrative system has to be reformed in a way to preserve historical, traditional, social, economic and cultural identity to the local area. It is a breach of the spirit of the constitution combining areas which have no common identities in order to pursuit administrative efficiency. Therefore, with this point of view, the attempt that abolishing existing Do(province) system and combining City, Gun(county), Gu(borough) into Metropolitan Self-Governing Province or Metropolitan City is thought to be not permissible. Thirdly, the population and area within the scope of that which can keep the proximity of residents and possibility of prospect have to be maintained. If local government is enlarged and improved, the ideology of grass-roots democracy would be hard to practice because the possibility of participation of residents would decrease. Fourthly, the decentralization system is not always set upon a premise that is a reform of local administrative system or administrative area. Under the current administrative area or the structure of autonomy class, many authorities concentrated on the central government can be transferred to local government. The administrative reform has to be carried forward in the way of legal support of self-merge after transfer of the authorities and then invigorating local self-government. Fifthly, the local administrative system has to be reformed within the rules that came from the fundamental of constitutional state. The reform of the administrative area can not be carried forward especially in a short period of time from the point of view of Estoppel principle. Therefore it has to be reformed in the state of guarantee of possibility of forcasting passing though the process gathering residents' opinion in sufficient period of time. Sixthly, the democratic l

지방자치단체의 통합과 선거구획정에 따른 법적 과제

정극원(Jeong, Kuk-Won) 한국토지공법학회 2012 土地公法硏究 Vol.56 No.-

우리나라는 1991년 주민의 직접선거에 의한 지방의회의 의원을 선출하고 이어 1995년에 주민의 직접선거에 의한 지방자치단체의 장까지 선출하게 됨으로서 형식적으로 본격적인 지방자치가 이루어지면서 실질적으로도 지방자치의 효율성이 극대화될 수 있도록 하기 위한 행정구역의 개편의 필요성이 제기되었다. 지방행정체제의 개편은 국가와 지방자치단체의 효율성과 경쟁력 강화를 이룰 수 있다는 장점이 있지만 통합에 의하여 결국 하나 혹은 다수의 지방자치단체가 소멸하게 된다는 점에서 행정체제의 개편 혹은 지방자치단체의 통합의 문제는, 정치적, 경제적, 사회적, 문화적, 역사적인 이해관계가 첨예하게 충돌하고 얽힐 수 있는 국가적으로 매우 중대한 헌법적 사안이라고 할 수 있다. 그리고 지방자치단체의 통합에 의한 지방의회의원의 선거에 있어서의 선거구획정의 문제도 제기되기 때문에 이러한 이해갈등과 상충의 문제를 오로지 공익의 관점에서 판단하여 결정할 것이 아니라 오히려 지방자치와 지방분권의 가치실현의 관점에서 판단하여야 할 것이다. 지방자치단체의 통합은 그 효율성과 경쟁력의 강화라는 목적의 실현에 기여하는 것이 되는 것이라 하지만 중앙집중의 심화현상으로 인하여 오히려 지방에 대한 중앙통제의 강화로 나타나게 될 것이라는 우려도 제기된다. 지방자치단체의 통합이 중앙집중을 더욱 강화되게 된다면, 이는 지방자치와 지방분권의 실종으로 이어지는 것임으로 경계하여야 할 것이다. 지방행정체제의 개편은 지금까지 시행착오를 거치면서 그 뿌리를 잘 착근해 온 지방자치를 송두리째 흔드는 지방정치의 중앙정치의 예속화를 초래하는 개악이 될 수 있다. 지방행정체제 개편에 관한 특별법 제1조에는 “행정환경의 급속한 변화에 부응하여 현행 지방행정체제를 개편하기 위한 추진기구 및 절차, 기준과 범위, 국가의 지원 등을 규정함 으로써 지방의 역량 강화, 국가경쟁력 제고, 주민의 편의와 복리 증진에 이바지함을 목적”으로 한다고 규정하고 있다. 이러한 목적의 실현은 지방자치단체의 통합이라는 방안만이 능사가 아니라 오히려 지방자치의 정착과 지방분권의 강화 및 지역균형발전 등을 통해서도 가능하다. 통합의 실현을 위해서 지방행정체제 개편에 관한 특별법 제4장의 ‘통합 지 방자치단체 및 대도시에 대한 특례 등’의 규정에 따른 예산(제25조), 특별지원(제26조) 등을 규정하고 있는데, 자치단체간의 통합시에 이러한 지원을 할 것이 아니라 현재의 각 기초지방자치단체에도 이와 같은 지원을 한다면 지방자치와 지방분권을 보다 강화할 수 있게 한다. 지방행정체제 개편에 관한 특별법 이라는 법적 근거에 의하여 행정구역의 개편 과 지방자치단체의 통합이 현실화되고 가시화될 것으로 보여 지고 있지만, 지방행정체제 개편추진위원회가 2011년 9월 8일 발표한 매뉴얼에 따르면 “그 추진에 있어서 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 통합건의서를 광역자치단체의 시ㆍ도지사에게 의견서를 제출하고, 시ㆍ도지사는 이를 지방행정체제 개편추진위원회에 원칙적으로 2011년 12월 말까지 제출하여야 하고, 개편위원회는 2012년 6월 말까지 시ㆍ군ㆍ구 통합방안을 대통령과 국회에 제출하며, 2012년 7월 이후에 지방자치단체간의 통합권고 및 지방의회의 통합의사를 확인한다.”라고 하고 있다. 그러나 이러한 절차에도 불구하고 2011년 12월 말까지 기한안에 지방자치단체가 자발적으로 통합건의서를 내는 곳은 한곳도 없었다. 이러한 점에서 본다면, 행정체제 개편에 의한 지방자치단체의 통합은 ‘아니면 말고’식의 우려로 끝나게 될 것이라는 염려가 제기된다. 지방행정체제 개편의 논의만으로도 나름의 의미를 축적할 수 있는 것이기는 하지만, 이러한 ‘아니면 말고’식의 특별법이 될 경우 이에 대한 국가와 사회가 지출하게 되는 비용은 너무나 크다고 할 것이다. 따라서 지방행정체제의 개편의 진행을 국가와 지방자치단체의 효율성과 경쟁력 강화라는 목적의 실현이라는 측면에서 뿐만 아니라 지방자치와 지방분권의 가치실현이라는 측면에서도 신중하게 고려하여 추진하여야 할 것이다. Full-scale local autonomy has been achieved formally in our country by selecting local assemblyman of the entity in 1991, and then local governors by resident’s direct elections at 1995, but the necessity of administrative district’s reorganizations have been proposed for maximizing efficiency of the local autonomy practically. Though local administrative system’s reorganizations have merits of being able to strengthen efficiency and competitiveness of the local autonomous entity, but it could be said that matters of administrative reorganizations or its integrations are very important constitutional issues nationally in that one or a lot of local autonomous entities are disappeared by integrations, and it would entangle and make conflicts from political, economical, social, cultural, and historical interests sharply. And a matter of electoral district demarcation will be occurred in elections of local councils’ assemblymen by local autonomous entities’ integrations, thus these interest’s conflicts and contradictions have to rather be judged from value realizations’ perspectives in decentralization of power, not from public interests only. Integrations of local autonomous entities would contribute to goals such like its efficiency and competitiveness’s enhancement, but worries are being suggested that it could come out to central control’s reinforcement owing to intensified symptoms of centralism. If integrations of local autonomous entities become to strength centralism, this has to become on alert because it follows to disappearance of local autonomy and decentralization. Local administrative system’s reorganization having been taken roots well while experiencing trials and errors till now could become a retrogressive revision that would cause subordination of local politics to central ones and thus shaking local autonomy completely. Chapter 1 of he Special Act on the Reform of the Local Administrative System is regulating “promotion organizations and procedures, standard and scopes, and national support etc for reorganizing current administrative system by coping with rapid changes of administrative environments, and aims at contributing to local competency’s enforcement, national competitiveness’s enhancement, and resident’s convenience and welfare’s promotions”. Realizing such purposes is rather available through local autonomy’s settlement, decentralization’s enforcement, and region’s balance developments than considering the method of local autonomous entities’ integrations as the top priority. For realizing integrations, Chapter 4 of he Special Act on the Reform of the Local Administrative System is regulating budget (Article 25) and special supports (Article 26) etc according to ‘exemptions on integrated local autonomous entities and large cities,’ but local autonomy and decentralization are able to be strengthened if same supports are made to current each basic local autonomous entity instead of doing such supports to the integrated city between autonomous entities. Though administrative district’s reorganizations and local autonomous entities’ integrations are shown as being visualized and actualized by legal bases like he Special Act on the Reform of the Local Administrative System but it regulates that “In its promotions, MayorㆍCounty headmanㆍDistrict leader submit their opinions to MayorㆍProvince Governor, and then the latter submit it to Promotion Committee for Local Administrative System’s Reorganizations till end June, 2012 in principle. And then the Committee submits integrated plans of local administrative bodies to President and National Congress, and confirms integrated recommendations between local autonomous entities and integrated willingness of the local council after July 2012.” However, regardless of these regulations, there were not any local autonomous entities that submit integrated proposals voluntarily within the deadline of end December, 2011.

영국의 지방자치제도 발전과정에 관한 고찰* - 행정체제개편, 지역법시스템 및 성과평가・협약제도를 중심으로 -

방동희 한국지방자치법학회 2023 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol.23 No.4

A review of the development process of Britain's local self-government system- Focusing on Administrative District System Reorganization, Regional Act System, and Performance Evaluation/Agreement system - Bang, Dong-Hee (Professor School of Law Pusan Nat’l Univ. (Busan, South Korea)) Problem-solving methodologies for the development and maturation of local self-governance systems may be very diverse, but it is more meaningful to check the methodologies of advanced countries overseas than anything else. In this article, we will examine the history and development process of the British local self-governance system and identify areas that can serve as a starting point for improving our local self-government system. In particular, the history of practical and practical operation of the local self-government system through flexible reorganization of the British administrative district system reorganization, including the creation and development of British local governments, has significant implications for the improvement of our local self-government system. The British Parliament institutionally guaranteed autonomous legislative rights to each region by enacting regional acts granting legislative authority to each region's parliament. The model of legislative decentralization in the UK's local decentralization can also be considered a legislative example that can be used as a reference for us as we examine the realization and guarantee of self-governing legislative rights. In the relationship between the central and local governments, the local public service agreement system implemented in the UK is a system that secures autonomy and responsibility through an equal relationship between the central and local governments. Experiencing the trials and errors of centralized market economics, and in order to overcome them, the federal decentralization law was enacted and implemented, and despite being a country with an unwritten constitution, local decentralization and fiscal decentralization were gradually established and local autonomy and decentralization entered a mature stage. The British local autonomy model can be reviewed as a mechanism to overcome the various problems our local autonomy is currently facing. Measures to diversify the composition of institutions and strengthen the responsibility of local council members, which appeared during the development of the UK's local autonomy legislation, were newly established in the recent revision of our Local Autonomy Act. It is believed that the UK's local autonomy system development model, which has similar situations and conditions as a single country, is worthy of reference in Korea. Recently, as the progressive implementation of the local autonomy system has become a national social agenda, the reorganization of the practical administrative system that has already been implemented and successfully established in the UK, the granting of autonomous legislative rights through the enactment of local Acts, and the granting of autonomous rights through agreements and evaluations between the central and local governments. There is a need to actively review measures to account for reasonable transfers in accordance with our local autonomy system. Key Words British Local Self-government System, Administrative District System Reorganization, Autonomous Legislative Power, Regional Act System (Region's Parliament, Regional Act), Performance Evaluation System between Central and Local governments 영국의 지방자치제도 발전과정에 관한 고찰- 행정체제개편, 지역법시스템 및 성과평가・협약제도를 중심으로 - 지방자치제도의 발전과 성숙을 위한 문제해결방법론은 매우 다양하겠지만, 그 무엇보다도 해외 선진국의 방법론을 확인하는 것은 그 의미가 크다고 하겠다. 이 글에서는 영국의 지방자치제도의 연혁과 발전과정을 살펴봄으로써 우리 지방자치제도 개선의 실마리가 될 수 있는 부분을 확인하고자 한다. 특히 영국 지방정부의 생성과 발전 등 영국의 행정체제의 유연한 개편을 통한 지방자치제도의 실질적이고 실용적인 운영의 역사는 우리의 지방자치제도의 개선에 있어 시사하는 바가 크다. 영국 의회는 각 지역의 의회에 입법권한을 부여하는 것을 내용으로 하는 각 지역 법률을 제정함으로써 각 지역에 자치입법권을 제도적으로 보장하였다. 영국의 지방분권에 있어서 입법분권 모델 역시 자치입법권의 실현과 보장을 검토하는 우리에게 참고할 만한 입법례라 할 것이다. 중앙과 지방의 관계에 있어서 영국에서 시행한 지방 공공서비스 협약제도는 중앙과 지방의 대등한 관계를 통하여 자율성과 책임성을 확보하는 제도이다. 중앙집권적 시장경제주의의 시행착오를 경험하고 이를 극복하기 위하여 연방주의적 분권법을 제정하고 시행하면서 불문헌법국가임에도 지방분권, 재정분권을 점진적으로 안착시키고 지방자치와 지방분권에 있어서 성숙의 단계로 접어들고 있는 영국의 지방자치모델은 현재 우리의 지방자치가 당면하고 있는 여러 문제상황을 극복할 수 있는 기제로 검토할 수 있다. 영국의 지방자치법제 발전과정에서 나타났던 기관구성의 다양화, 지방의회의원의 책임성 강화 조치는 최근 우리 지방자치법 개정 때 신설되었다. 단일국가로서 여러 상황과 조건이 유사한 영국의 지방자치제도 발전 모형은 우리나라에서 충분히 참조할 만하다고 생각한다. 최근 지방자치제도의 발전적 시행이 국가적 사회적 과제이니만큼 영국에서 이미 시행했고 성공적으로 안착시킨 실용적 행정체제의 개편, 지역 법률의 제정을 통한 자치입법권의 부여, 중앙과 지방간의 협약과 평가를 통한 자치권의 합리적 이양 등은 우리 지방자치제도에 맞게 계수하는 방안도 적극적으로 검토할 필요가 있다.

지방행정체제 개편방향에 관한 연구 - 시·군·구 를 중심으로 -

이승철 대한지방자치학회 2011 한국지방자치연구 Vol.13 No.2

본 연구에서는 지방행정체제 개편의 현황을 살펴보고, 시·군·구 통합결과에 대한 선행연구 분석을 기초로 지방행정체제 개편방향을 제시하고자 하였다. 대체적으로 지방행정체제의 개편은 필요하다고 인식하고 있었으며 통합(계층 통폐합, 행정구역 통합 등)에 있어서 효율성을 중심으로 찬성하는 입장과 민주성을 중심으로 반대하는 입장이 상반대고 있는 입장이다. 또한, 통합시의 효과성에 대한 선행연구에서도 효과성이 있다는 주장과 없다는 주장이 나타나고 있는데 통합이라는 측면을 고려할 때에는 이러한 가치들을 모두 포함할 수 있는 거시적인 측면에서 접근해야 할 것이다. 민주성, 효율성의 가치뿐만 아니라 형평성, 통합성, 지역성 등 다양한 가치들이 포함된 것이어야 한다. 그러나, 지방행정체제 개편보다 선행되어야 할 것은 중앙정부와 지방자치단체간의 관계로서 지방분권에 대한 재정립이다. 지방분권에 대한 중앙정부의 거시적인 정책과 목표가 분명하게 마련되어야 한다. 이러한 점이 선행되지 않으면 지방행정체제의 개편은 중앙정부의 의지가 중심이 되어 지방자치단체의 이익과는 관계없이 개편될 가능성이 높다. 이러한 개편은 지역주민들의 삶의 질을 향상시키는 방향은 아닐 것이다. 이러한 점들을 고려하여 지방행정체제 개편에 대한 방향을 제시하면 다음과 같다. 첫째, 지방분권에 대한 재정립이 필요하다. 이는 중앙정부가 지방자치단체에 대해 실질적인 지방분권이 수립될 수 있는 정책을 수립하고 실행하여야 한다. 여기에는 중앙정부가 지방정부로의 분권수준과 내용이 명확하게 설정되어야 한다. 둘째, 지방행정체제 개편은 점진적이고 신중하여야 한다. 현재의 통합논의와 과정은 너무 성급하고 단기적이다. 이러한 과정은 지방자치단체의 역사성, 지역성, 정체성 등을 고려하지 못한 것으로 통합을 강행하는 경우 주민갈등을 일으켜 더욱 큰 사회문제를 발생시킬 수 있다. 따라서 이들을 이해하고 설득하기 위해서는 충분한 시간을 가지고 장기적인 관점에서 접근해야 할 것이다. 셋째, 지방행정체제 개편을 전담할 전문적이며 지속적인 기구를 설치해야 한다. 현재의 지방행정체제 개편 추진위원회를 지방의 지역성 및 특수성이 충분히 반영되도록 지방자치단체 위원 수를 늘여야 한다. 또한 지방행정체제 개편에 대한 지속적인 연구 및 분석을 위하여 현재에 한시적인 위원회제도를 상시적인 위원회로 전환해야 할 것이다. 넷째, 지방행정체제 개편은 지역주민의 자발적이고 자율적인 방법에 의해 추진되어야 한다. 지방행정체제 개편은 과거와 같은 하향식의 통합은 지양되어야 한다. 따라서 주민들의 필요성에 의한 자발적인 통합이 될 수 있도록 중앙정부는 지원하는 역할을 수행하여야 한다. This thesis looked into discussions on local administrative system restructuring and presented the directions to restructure local administrative systems through precedent studies. Generally speaking, the discussers recognized local administrative system restructuring to be necessary. But they expressed their opinions contrary each other. Some of them agreed with consolidation (consolidation of strata, consolidation of administrative sections) to enhance administrative effectiveness, local competitiveness, and local decentralization. The others disagreed with it, asserting that it would bring about consolidation expenses and undermine local equality. Some asserted them to be effective, but the others not. Those who agreed with consolidation laid an emphasis on effectiveness, but those who disagreed with consolidation on democracy and equality. But, those who study consolidation have to approach this subject at a macroscopic aspect to implicate the values in a certain degree. They have to implicate various values such as equality, consolidation, and locality, not democracy and effectiveness. But, as a precedent subjectin restructuring local administrative systems, restructurers have to put in a triangular position repeatedly local decentralization, as a relationship between the central government and local self-governing bodies. They have to prepare macroscopic policies and aims of the central government on local decentralization. Not preparing the policies and aims precedently, restructurers may possibly restructure local administrative systems irrespective of the interests of local self-governing bodies, for the wills of the central government may be reflected. The kind of restructuring cannot enhance inhabitants’ life quality. This thesis presents, considering on the points, suggests the directions of local administrative system restructuring as followings. First, restructurers have to put into a triangular the point of view on local decentralization. Second, restructurers have to restructure local administrative systems gradually and prudently. Third, restructurers have to establish special and continuous organizations in charge of restructuring local administrative systems. Fourth, restructurers have to reflect inhabitants’ spontaneity and autonomy in restructuring local administrative systems. This thesis used the secondary materials a lot and cannot hold objectivity so much with limited analysis of the study results in a part, but presented the directions of restructuring local administrative systems on the basis of the materials. In the future, it is necessary to consider on why local administrative systems have to be restructured and what is the best selection in a deep level.

통일한국에서의 북한지역 지방행정체제 개편 방안에 관한 연구

최우용 한국지방자치법학회 2020 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol.20 No.2

본문에서 고찰한 내용을 요약하면 다음과 같다. [1] 먼저 통일헌법에 대해서이다. 통일에 관한 헌법적 내용의 불비로 인한 소모적 정쟁에 대비하고, 효율적이고 주민친화적인 지방행정체제의 정비를 위해서라도 통일헌법의 제정은 필요하다. 지방행정체제의 관점에서는 최소 두 가지의 내용이 반영된 통일헌법이 필요하다. 첫째는 통일의 방식에 관한 구체적인 내용을 가진 헌법일 것, 둘째는 통일한국에서의 지방행정체제의 틀을 정한 헌법이어야 한다. 이 틀에는 지방분권에 입각한 지방자치제에 관한 내용이 담겨 있어야 한다. [2] 국가 정체로서의 연방제와 관련한 쟁점이다. 만약 통일한국이 연방제를 채택하고, 이를 근거로 한 지방행정체제를 구축한다면 미국식 연방정부에 비해 상대적으로 주(州)의 역할과 비중이 큰 캐나다 연방제도 고려해 볼 만하다고 본다. 국가의 대표정부로서 중앙정부의 우위를 수용하는 동시에 지방정부의 정체성과 보조성도 명확하게 인정하는 전략적 동거의 형태를 취하는 편이 좋을 것이다. [3] 남북 간의 법적 통합의 필요성이다. 통일의 구체적인 단계에 있어 법적 통합의 문제는 통일의 핵심 내용이다. 문제는 그 법적 통합 내지 법적 승계의 과정에서 북한의 특수성을 어떻게 반영하고 민주적 기본질서에 입각한 법적 체계를 어떻게 형성해 나갈 것인가이다. 이러한 관점에서 본다면 통일 과정에서의 북한 지방행정체제의 정비와 지방자치의 실시는 법적 동화(同化)를 위한 최선의 방책이며, 민의(民議)의 충실한 반영을 위한 좋은 도구가 될 수 있다. [4] 지방자치법에 근거한 행정체제의 정비가 중요하다. 우리의 통일 과정에서 통일 헌법 제정 시, 그 헌법에는 반드시 지방분권에 관한 문언 및 내용이 포함되어야 한다. 그리고 이러한 분권적 헌법의 가치를 구현할 지방자치법의 제정 역시 필수적으로 따라야 할 것이다. 통일한국의 초기에는 지방자치보다는 중앙집권적 경제성장을 강조할 여지가 크지만, 중앙집권 후에 따르게 될 지역 불균형의 문제와 주민 삶의 질적 보장을 고려하면, 애초 제도 설계 시에 집권보다는 분권적 국정 운영 체제를 확보하는 것이 중요하다. [5] 지방자치의 시행 시기에 관하여. 필자는 과거 지방자치의 궁극적인 목적인 주민의 복리 증진과 기본권 보장을 위해서라도 통일 후 곧바로 지방자치의 실시를 주장하였다. 여기에 다른 이유를 더 한다면, 지방자치제의 시행을 염두에 둔 잠정적인 연기보다는, 시행착오를 줄이기 위한 철저한 준비와 검증을 통하여 통일헌법에서 지방자치의 실시를 명시하고, 그 구체화로서 지방자치법을 제정하여 통일과 동시에 지방자치를 실시하는 것이 옳다고 본다. [6] 분권적 행정체제로의 개편의 필요성이다. 통일 과정에 있어 북한의 지역 사정을 무시하고 일괄적이고 중앙집권적인 지방행정체제의 선택은 자칫 지역민과 각 지방의 반발을 초래하여 큰 소요로까지 이어질 수도 있음을 명심해야 한다. 새로운 지역감정과 지역균형개발의 문제를 사전에 차단할 수 있는 행정체제의 개편이 필요한 이유이다. 이를 위해 필요한 것이 바로 지방분권적 지방행정체제로의 개편이라고 할 것이다. 이와 함께 헌법적 차원에서의 지방분권적 정치제도의 구현(개헌)도 함께 논의되어야 한다. [7] 지방행정체제개편을 위한 특별법 및 선거제도의 정비가 필요하다. 통일 이후 북한의 지방행정체제개편 문제에 앞서 선 ... The contents considered in the text could be summarized as follows. [1] First, it is about the unified constitution. In order to get ready for exhausting political strife by the lack of constitutional contents about unification, and also to reorganize the efficient and resident-friendly local administration system, it is required to enact the unified constitution. In the perspective of local administration system, it is necessary to have the unified constitution reflecting at least two types of contents. First, the constitution should have the concrete contents about the method of unification. Second, the constitution should decide the frame of local administration system in the unified Korea. This frame should contain the contents about local government system based on the decentralization. [2] It is an issue related to the federal system as the national identity. If the unified Korea selects the federalism and then establishes the local administration system, it would be worth to consider the Canadian federal system that has relatively greater roles of provinces compared to the federal government of the United States. It would be advisable not only to accept the superiority of central government as a representative government of the state, but also to take the strategic cohabitation that clearly acknowledges the identity and subsidiarity of local governments. [3] It is the necessity of legal integration between South and North Korea. In the concrete stage of unification, the issue of legal integration is the core contents of unification. What is important here is how to reflect the unique characteristics of North Korea into the process of legal integration or legal succession, and how to form the legal system based on the democratic basic order. In this perspective, the reorganization of North Korean local administration system and the implementation of local government system could be the best plans for legal assimilation, and also great tools for the faithful reflection of public opinions. [4] The reorganization of administration system based on the Local Government Act is important. In case when the unified constitution is enacted in the process of unification, the constitution should include words and contents about decentralization of power. And it would be also essential to enact the Local Government Act that could realize the value of this decentralized constitution. [5] It is about the time to implement the local government system. Instead of tentative postponement keeping the implementation of local government system in mind, it would be better to clearly specify the local government system in the unified constitution through thorough preparation and verification to reduce trials and errors, and then to implement the local government system simultaneously with the unification by enacting the Local Government Act as its materialization. [6] It is the necessity of restructuring into the decentralized administration system. In the process of unification, the selection of comprehensive and centralized local government system without considering the regional conditions of North Korea could be led to huge disorders by causing the resistance of local residents and each region. This is the reason why it would be needed to reorganize the administration system that could prevent the problems like new regionalism and balanced regional development. [7] It is required to reorganize a special law and election system for restructuring the local administration system. The reorganization of laws such as a special law for restructuring the local administration system is the task that should be preceded before restructuring the local administration system in North Korea after the unification. Also, the completion of local administration system in North Korea is subject to the fact that the professional civil service system is vocationally settled down in North Korea. Above all, the civil service should be reborn as an organ...

지방자치의 본질과 자치경찰제 논의

조성규(Cho, Sung Kyu) 행정법이론실무학회 2017 행정법연구 Vol.- No.50

행정법의 본질은 경찰법이라고 해도 무방할 정도로 행정에 있어 경찰작용은 본질적인 것이며, 이는 지방자치행정에 있어서도 다르지 않다. 그러한 이유에서 지방자치 내지 지방분권의 논의에 있어서 자치경찰제의 문제는 매우 중요한 법적 과제로 다루어지고 있지만, 그럼에도 불구하고 그 구체적 제도화에 대해서는 다양한 논의가 끊이지 않고 있으며, 실정법제화가 시도될 때마다 격렬한 찬반의 논쟁끝에 결국 결실을 거두지 못하고 있는 것이 현실이다. 그러한 문제상황은 여러 가지 이유에서 기인하지만, 본 고에서 지적하고 싶은 것은 그간의 자치경찰 논의는 주로 자치경찰제의 효율적 운영에 관한 정책적 관점을 중심으로 하여 왔을 뿐, 자치경찰의 본질에 대한 법리적인 접근, 특히 지방자치법원리에 대한 고려가 미흡하였기 때문이 아닌가 하는 점이다. 그러한 문제의식에서 본 고는 그간의 자치경찰제 논의와는 달리, 자치경찰의 구체적 제도화의 문제보다는 지방자치권의 본질이라는 차원에서 경찰개념을 통한 자치경찰제의 본질 및 자치경찰의 제도화의 방향성에 대해 고찰해 보고자 한다. 우선적으로 자치경찰의 대상과 관련하여, 경찰개념을 행정경찰과 사법경찰로 분류할 때, 자치경찰제의 논의에 있어서는 일단 제도적 의미의 경찰에 의한 행정경찰, 즉 학문상 보안경찰이 그 대상이 되어야 한다. 협의의 행정경찰은 자치경찰의 문제가 아닌, 일반적인 행정상의 자치권의 문제로 귀결되며, 동시에 사법경찰은 사법작용의 일환인 점에서 지방자치의 본질상 자치경찰제의 원칙적인 대상과 범위는 아니라고 할 것이다. 물론 법적 근거를 통해 자치경찰이 사법경찰작용을 수행할 수도 있으나, 그러한 경우에도 이는 자치사무가 아닌 위임사무로 보아야 하는바, 그 법원리적 의미는 전혀 상이하게 된다. 한편 자치경찰제를 법원리적으로 고찰하여 본다면, 지방자치의 헌법적 보장은 지방자치단체에 대해 지역적 사무에 대한 전권한성과 자기책임성을 보장한다. 그러한 관점에서 볼 때, ‘지역적 사무’의 개념이 불확정개념이기는 하지만, 그럼에도 불구하고 보안경찰사무는 기본적으로 지역적 사무로서 자치사무에 해당하며, 따라서 자치경찰은 당연히 자치권의 범위에 포함된다고 보아야 할 것이다. 지방자치단체의 관할 구역에서의 공공의 안녕과 질서유지는 전형적인 공간적 요소로서, 지역과의 관련성을 가진 사무이며, 특히 지역에서의 치안 및 질서 유지는 지방자치단체의 다른 행정작용, 가령 복리사무의 수행을 위한 당연한 전제인 점에서, 전형적인 지역적 사무로서 지방자치단체의 사무라고 할 것이기 때문이다. 결론적으로 지역에서의 공공의 안녕과 질서유지에 대한 경찰행정은 법원리적으로 당연히 지방자치영역에 포함되어야 하는 것으로, 자치경찰제 실시의 당위성은 헌법상 보장된 지방자치의 원리로부터 도출된다고 할 것이다. 따라서 종래 국가경찰제와 자치경찰제 사이의 선택의 문제를 입법정책적 문제라고 이해하는 입장도 다수 있으나, 지방자치를 헌법이 직접 보장하고 있는 현행 법제 하에서는 자치경찰제의 도입은 입법정책적인 문제가 아니라, 헌법규범의 실현으로 보아야 하며, 단지 어떠한 제도와 내용으로 자치경찰제를 구체적으로 제도화할 것인지에 대해서는 입법정책적 재량이 인정되는 것이라고 할 것이다. Police action is so essential in the administration that the administrative law is called the police law. It is the same in the local autonomous administration, therefore, the autonomous police system is a very important legal issue in the local government system. Nevertheless, the discussion on the introduction of the autonomous police system is still controversial and has failed to achieve the success of legislation. There may be many reasons for this, but the most important reason is that the autonomous police debate in the past focused on only the policy aspects of the efficiency of the autonomous police system, not the legal approach to the nature of the autonomous police system, especially in the principle of local autonomy. In this sense, this paper intends to study the legal nature of the autonomous police system and the legal direction of institutionalization in terms of the nature of local autonomy rather than the problem of concrete institutionalization of autonomous police system. In the administrative law, the concept of police is divided into administrative police and judicial police. On the premise of this distinction, in the discussion of the autonomous police system, the administrative police should be the target, and at the same time be the institutional police by the police agency, in other words, the so-called security police is the object of the autonomous police system. Because the administrative police in consultation is not a problem of autonomous police and it results in the problem of general administrative autonomy. At the same time, judicial police are not administrative and are not part of the autonomous police system, as they are part of the judicial process. Of course, although the autonomous police can perform the judicial police function through special legal grounds, in such a case, it is a delegated task, not an autonomous task, so the legal status is completely different. On the other hand, from a legal point of view, the constitutional guarantee of local autonomy guarantees local governments the right to autonomy over local affairs. Although the concept of local affairs is vague, it should nevertheless be seen that security police work essentially constitutes an autonomous task as a local affairs. Because the maintenance of security in the territories of municipalities is typically associated with the area of local governments, in particular, the maintenance of public well-being and order in the region is a prerequisite for the performance of other administrative functions. In conclusion, the police function for maintaining the local public order should be included in the domain of local autonomy as a matter of law, In conclusion, the police function for the maintenance of public well-being and order in the region should be included as a natural part of the local autonomy from the viewpoint of constitutional guarantee of local autonomy. From this, the necessity of introducing the autonomous police system is derived, in other words, the introduction of the autonomous police system is not a policy issue, but a legal order based on the Constitution. However, a considerable legislative discretion is recognized in the institutionalization of the autonomous police system, therefore, further research is needed on how to institutionalize the autonomous police system specifically.

행정통합과 지방분권

최우용(Choi, Woo-Yong) 한국비교공법학회 2020 공법학연구 Vol.21 No.4

[1] 현대는 광역행정의 시대이다. 지방자치단체는 광역행정에 대응하기 위한 다양한 방법을 강구하고 있다. 현행 법제도 하에서는 지방자치법상의 특별지방자치단체(특히, 지방자치단체의 조합)이라는 제도를 이용할 수 있다. 또한 중앙권한의 과감한 지방 이양을 통해[지방분권] 광역행정에 대응 할 수도 있다. 한편으론, 과감한 지방자치단체 간의 통합을 통해 광역지방자치단체를 설립하여 행정 수요에 대응하는 방안도 강구할 수 있을 것이다. [2] 지방분권을 추진함에 있어 주의할 것은, 지방분권과 지역균형발전에 관한 개념의 혼용이다. 지방분권과 지역균형발전은 근거 법률, 정책 목적과 수단 등에 있어 명백한 차이가 있다. [3] 특별지방행정기관의 정리가 필요하다. 특별지방행정기관의 무분별한 설치는 우리실정법 체계와도 부합하지 않는다. 이는 「지방자치법」 제102조나 「행정기관의 조직과 정원에 관한 통칙」 제18조에 대한 분석을 통해 알 수 있다. 두 법령에서는 특별지방행정 기관은 어디까지나 지방자치단체의 보완적이고 보충적인 기관으로 기능적 분권과 보충성의 원칙에 의한 설립을 주문하고 있다. 특별지방행정기관의 설치를 위한 근거는 행정법규가 아닌 법률로 정해야 한다. [4] 사무구분 및 사무배분체계의 개선이 필요하다. 현대적 행정 수요(특히 자치경찰제 도입, 교육자치 실시, 복지 행정, 안전 등)에 부응하는 새로운 기준 마련이 필요하고, 보충성의 원칙과 기초지방자치단체 우선의 원칙에 충실한 사무배분이 이루어져야 한다. 공동사무는 역기능적 측면(중앙정부의 재정분담 없는 지자체 감독, 지방이양 및 책임 회피 우려, 중복행정 등)이 많아 철저한 실태를 파악한 뒤 폐지하거나 최소화하는 것이 바람직하다. [5] 지방자치단체 간의 통폐합을 통한 행정통합의 경우, 다음과 같은 공법적 과제에 유의하여야 한다. 첫째, 헌법상의 지방자치 이념을 반영한 통합이어야 한다. 둘째, 지방자치단체의 폐치분합이 우선인지, 행정구역의 조정을 통한 광역행정에의 대응이 가능한지 철저한 검증이 필요하다. 셋째, 지방분권을 전제로 한 과감한 사무배분․재정배분의 문제를 함께 논의하여야 한다. 넷째, 주민 의사의 반영과 행정절차의 준수 등 민주적 정당성의 확보가 이루어져야 한다. [6] 지방자치단체 간의 통폐합을 통한 광역적 사무에 대응하고 협력적 지방자치를 구현하기 위해서는 본문에서 언급한 통폐합의 전제적 조건들에 충실하여야 한다. 과연 통합이 필요한지, 아니면 현재의 제도하에서도 협력적 지방자치를 구현해 나갈 수 있는지를 결정함에는 정치적 결단이 필요하겠지만, 지방자치의 기본인 “주민에 의한, 주민을 위한” 통합이 되어야 한다. 행정통합은 부수적인 도구에 불과하다. 목적이 되어서는 안된다. [1] Today is the era of regional administration. The local governments are seeking for various methods to cope with regional administration. Under the current legal system, the system called the special local autonomous government(especially, the association of local governments) in the Local Government Act could be used. It is also possible to cope with regional administration through the drastic transfer of central authority to regions. In the meantime, the measures for coping with administrative demand could be sought for by establishing the regional local governments through the drastic integration of local governments. [2] In the process of carrying out the decentralization, it would be necessary to pay attention to the mixed use of the concept of decentralization and balanced regional development. The decentralization and balanced regional development show clear differences in legal basis, and purpose and means of policy, which should not be overlooked. [3] The organization of special local administrative agencies would be needed. The thoughtless installation of special local administrative agencies is not suitable for the positive law system of Korea. This is shown in the analysis of the Article 102 of 「The Local Government Act」 or the Article 18 of 「The General Rules on the Organization and Fixed Number of Administrative Agencies」. Those two laws specify the establishment of special local administrative agencies by the principles of functional decentralization and subsidiarity as they are just complementary and subsidiary agencies of local governments. Also, the basis for the installation of special local administrative agencies should be decided by laws, instead of administrative regulations. [4] The affairs classification system and the affairs distribution system should be improved. It would be necessary to establish the new standard meeting the modern administrative demands(especially, the introduction of municipal police system, implementation of educational autonomy, welfare administration, safety, and etc.), and also to perform the affairs distribution faithful to the principle of subsidiarity and the principle of basic local government as the priority. As the common affairs have lots of adverse effects(local government’s supervision without the central government’s financial allotment, concerns about local devolution and evasion of responsibility, duplicated administration and etc.), it is desirable to abolish or minimize them after thoroughly understanding the actual state. [5] In case of administrative integration through the integration between local governments, it would be necessary to pay attention to tasks in public law as follows. First, it should be the integration reflecting the ideology of local autonomy in the constitution. Second, it would be necessary to thoroughly verify if the abolition/amalgamation of local governments would be prioritized, and if it would be possible to cope with regional administration through the adjustment of administrative districts. Third, with the premise of decentralization, the drastic affairs distribution and financial distribution should be discussed together. Fourth, the democratic legitimacy such as the reflection of residents’ opinions and observance of administrative procedure should be secured. [6] In order to cope with regional affairs through the integration between local governments and also to realize the collaborative local autonomy, it would be necessary to be faithful to the basic premises mentioned by this thesis. Regarding the matter of if the integration would be needed or the collaborative local autonomy should be realized under the current system, there should be a political decision. However, it should be the integration “by residents and for residents” which is the basis of local autonomy.

1906~1917년 일제의 지방제도 개편과 郡의 지위 정립

이원식 ( Lee¸ Weon Sik ) 서울대학교 국사학과 2023 韓國史論 Vol.69 No.-

본고는 1906년 통감부의 지방제도 개편부터 1917년 面制 실시로 식민지 조선의 지방제도 개편이 일단락되기까지 郡의 지위가 정립된 과정을 규명하고자 했다. 일제가 말단행정단위인 면을 중심으로 한국의 지방제도를 재편하는 과정에서, 군의 위상이 약화되기만 한 것이 아니라 식민지 조선의 지방통치를 뒷받침하기 위한 역할을 수행함으로써 지방통치단위로서 존속할 수 있었음을 밝히는 것을 목표로 하였다. 통감부는 한국의 내정을 장악하기 위한 명분으로 ‘시정개선’을 내세우고, 한국의 기존 지방제도에 대하여 지방관의 수탈과 지방재정 운영상의 문제를 지목하였다. 1906년 3월 시정개선협의회에서 합군을 통해 지방경비를 절감하고 지방관의 봉급을 올리는 개편안이 거론됨으로써, 본격적인 지방제도의 조사와 개편 작업이 시작되었다. 합군을 통해 지방경비를 절감하려던 계획은 지방민의 반발로 무산되었지만, 1906년 9월 일련의 칙령들을 통해 지방관의 봉급 및 임용 규정과 징세권의 분리를 내용으로 한 지방제도 개편안이 공포되었다. 이를 통해 지방관에 대한 중앙정부의 통제가 강화되었고, 이서층의 대거 정리와 함께 지방관아의 재정권이 박탈되었다. 1907년 7월 체결된 정미조약 이후 지방관의 권한에서 징세권과 사법권이 완전히 분리되었으며, 일본인 관리들이 각 지방관청에 배치되어 지방행정을 장악하였다. 군수는 중앙정부가 위임한 사무 외에 자의적으로 권한을 행사할 수 있는 영역이 줄어들었다. 일본군과 경찰 기구의 의병 탄압 활동을 군이 지원하는 과정에서 군수의 권한 위축과 중앙정부의 통제는 심화되었다. 이와 함께 한국인 군주사의 임용과 일본인 관리의 배치가 진행되면서, 군은 향후 식민통치를 뒷받침하기 위한 지방통치단위에 부합하여 갔다. 강제병합 직후의 지방행정 정비 과정에서 군은 면을 지도·감독하는 상급 관청의 지위를 확립하고 관내의 관제단체들을 통하여 지방사업에 관여하기 시작하였다. 한편 1911년 조선총독부 내무부는 당시 군의 재정권이 박탈된 점과 더불어 동시기 일본의 지방제도에서 군제 폐지론이 제기되던 상황을 참고하여, 식민지 조선의 군에 지방단체 지위를 부여하지 않는다는 방침을 정하였다. 군은 독자적으로 사업을 경영할 재원과 권한을 갖추지 못하였지만, 관제단체 성격의 계나 조합을 조직함으로써 지방의 공공사업에 관여할 수 있었다. 이로 인하여 1910년대 동안 군 단위의 산업단체를 비롯한 관제단체들이 활발하게 조직되었다. 1917년 면제의 실시 이후 군 내의 비공식적 재원은 도 지방비와 면으로 이관되었지만, 면의 경제적 능력이 여전히 열악했던 상황으로 인하여 군 단위의 관제단체를 통한 지방사업 운영 방식이 유지될 수 있었다. 일제의 지방제도 개편은 한국의 기존 지방통치구조를 해체하는 과정을 수반하였지만, 이 과정에서 군은 식민통치를 뒷받침하기 위한 지방통치단위로서 지위를 새로 정립하였다. 식민지 지방제도의 실질적인 운영은 총독부가 하달하는 방침을 각 지역 단위에서 관철하기 위한 강압적 정책과 관제 동원을 통해 이루어졌다. 하지만 이 과정에서 식민지민의 참여는 철저히 배제되었으며, 지방민은 총독부의 일방적인 통치 대상으로만 간주되었다. 군은 이와 같은 식민지의 지방제도 개편에 부합하는 방향으로 지위를 정립한 결과, 일제시기 동안 법인격이나 자치적 권한이 부재하면서도 일제의 지방통치를 뒷받침하는 한 축으로서 기능할 수 있었다. This paper investigates the process of establishing the status of Gun(郡) as a local administrative unit in early twentieth century in Korea. It explores how the status of Gun and Gunsu(郡守, Gun governor) changed during the reorganization of local administrative system. It is expected to reveal how Gun could exist and have its role, while the Japanese Governor-General of Korea stressed out the functions of Myeon(面) which was lower level unit of Gun. In 1906, the Residency-Genral proposed administrative reform as a justification for dominating Korea's internal affairs, pointing out exploitation of local governors and problems in local financs in Korea. In March 1906, a full-fledged investigation and reorganization of local administrative system were began. The plan of Gun consolidation was canceled due to strong opposition from local residents, however, in September 1906, a series of edicts about the reform of local system were finally promulgated. Through these, government’s control over local governors could be intensified, and financial rights of local government were deprived. After Korea-Japan treaty signed in July 1907, local governors lost their rights to tax and jurisdiction. Furthermore, their local administrations were dominated by Japanese officials. Except for affairs delegated by government, arbitrary exercise of Gunsu was reduced. Assisting suppression against righteous army by Japanese military and police organizations also contracted the power of Gunsu. This was a process in which Gun settled as local administrative unit to support the future colonial rule. In the process of reorganizing local administration after the Japanese Annexation of Korea, Gun established its status of higher level administrative unit to supervise Myeon office. In addition to this, Gun started to manage local projects through government-made organizations within its jurisdiction. On the other hand, in 1911, the Home Affairs Bureau of the Government-General decided not to grant any financial autonomy to Gun, referring to the deprivation of its financial rights and discussion on the abolition of Gun system(郡制) in Japan. Unlike other local administrative units, Gun could not have independent finances and authority to manage local public projects. However, by organizing government-made local communities(契) or associations, Gun was able to influence on various projects. This way stimulated organizing numerous government-made organizations at Gun level during the 1910s. Even after the whole informal financial resources within Gun were transferred to other administrative units in 1917, because the economic capacity of Myeon was still insufficient, the way to operate local projects through government-made organizations at Gun level could be maintained afterwards.

일제지배 초기 대만과 조선의 지방제도 개편 비교

박찬승 ( Park Chan-seung ) 한양대학교 동아시아문화연구소(구 한양대학교 한국학연구소) 2021 동아시아 문화연구 Vol.85 No.-

1895년 대만을 합병한 일본은 대만총독부를 세운 뒤 대만의 지방제도 개편을 시작했다. 대만총독부는 대만의 지방제도를 3縣 1廳으로 개편했다. 1897년에는 이를 6縣 3廳으로 늘렸으며, 그 아래에 86개의 辨務署를 두었고, 다시 그 아래에 街·庄·社를 두었다. 辨務署는 전에는 전혀 없던 새로운 제도로 여러 개의 街·庄·社 위에 인위적으로 만들어진 행정기관이었다. 街·庄·社는 본래 자연촌락을 가리키는 것이었으나, 약 10개의 街庄社에 한 명의 街庄社長을 두어, 최하부 행정보조기관으로서의 성격을 갖게 되었다. 이로써 지방제도는 縣·廳-辨務署-街·庄·社의 3단계로 이어지는 형태를 띠게 되었다. 이는 1890년대 일본의 지방제도가 府·縣-郡-町村의 3단계로 되어 있던 것을 모방한 것이었다. 대만에서는 1901년 縣 제도를 폐지하고 辨務署를 확장하여 20개의 廳을 만들기로 하였다. 이후 1909년에는 20개 廳이 12개 廳으로 통합되었다. 이와 같은 廳-街·庄·社의 2단계 지방제도는 1909년 이후 廳 밑의 支廳의 권한과 위상이 강화되면서 사실상 廳-支廳-街庄社의 3단계로 다시 돌아갔다. 한편 조선에서는 1910년 설치된 조선총독부가 병합 직후 ‘面에 관한 규정’을 만들어 면에 국세징수, 호적작성 등 지방행정의 핵심적인 업무를 맡겼다. 이에 따라 조선에서 전통적으로 지방행정의 중심 역할을 해오던 郡은 소외되기 시작했다. 조선총독부는 1913년 ‘府制’를 실시하였다. 일본인이 다수 거주하던 옛 개항장과 개시장이 있던 곳이나 일본인이 많이 거주하는 도시를 중심으로 12개의 府를 설치하고, 府를 法人으로 하고 자문기구인 부협의회를 설치했다. 조선총독부는 1917년 ‘面制’를 추진하였는데, 일본 정부의 법제국은 面을 공공단체이자 법인으로 만드는 것을 거부했다. 결국 이 조항은 삭제되었다. 面의 법인화는 이루어지지 않았지만 사실상 준공공단체로 인정받았으며, 이후 面은 면 소유 재산을 늘리고, 자체 사업을 운영하고 세금 항목을 늘림으로써 재정을 크게 확대할 수 있었다. 이 시기 조선과 대만의 지방제도를 비교해보면 다음과 같다. 첫째, 지방제도 시스템에서 차이가 있었다. 즉 대만의 경우에는 3단계 제도를 하다가 2단계 제도로 바뀌고, 다시 3단계 제도로 돌아갔지만, 조선의 경우에는 계속 3단계 시스템을 유지했다. 둘째, 조선총독부 관리들은 1910년대 조선에서 府制와 面制를 실시했다. 그러나 대만총독부 관리들은 1910년대에 법인이나 공공단체의 성격을 지닌 지방제도를 굳이 추진하지 않았다. 셋째, 대만의 경우에는 지방행정과 경찰행정을 통합하여 운영했다. 반면에 조선의 경우에는 이를 분리하여 운영했고, 대신 헌병이 경찰 역할을 겸하는 헌병경찰제도를 만들었다. 넷째, 대만에서는 고다마 총독 시기에 고토 민정장관에 의해 전통적인 제도를 변용한 ‘보갑제도’가 도입되어 경찰과 행정의 보조기관이 되었다. 조선에서도 보갑제와 비슷한 오가작통제가 있었지만 제대로 작동해오지 않았기 때문에, 조선총독부는 이를 활용할 생각을 하지 않았다. Japan annexed Taiwan in 1895 and established the Japanese Government General of Taiwan and began to reorganize Taiwan’s local administrative system. In 1895, there were three fu (府) and one zhou (州) in Taiwan Province (臺灣省). The three fu and one zhou consisted of 11 xian (縣) and three ting (廳). Reorganized the local administrative system, the Japanese Government General of Taiwan changed three fu and one zhou to three xian and one ting. In 1897, the three xian and one ting were changed to six xian and three ting and 86 bianwushu (辨務署) offices were established under xian and ting. Jie (街), zhuang (庄), and she (社) were placed under bianwushu. Bianwushu office was a new administrative system. As a result, the local system took the form of being connected in three stages. Meanwhile, in 1901, it was decided in Taiwan that the xian system would be canceled and bianwushu would be expanded to 20 ting. Such two-level local administrative system was maintained until 1909. However, with the strengthening of the authority of zhiting (支廳) since 1909, it has effectively returned to a three-level system. Meanwhile, the Japanese Government General of Korea established in 1910 made “Myeon (面) offices” shortly after the Japan-Korea annexation and assigned to myeon key local administration affairs, such as collection of national taxes and family registry maintenance. The Japanese Government General of Korea also implemented the bu system (府制) in 1913. A total of 12 bu was established in old open ports and open cities with a large Japanese population, and bu was made a corporate body, which had a bu council, an advisory organ. The bu system in Korea was similar to the shi system (市制) in Japan in many ways. The Japanese Government General of Korea promoted the myeon system (面制) in 1917, and the Legislation Bureau of the Japanese government rejected the suggestion about making myeon a public agency and corporate body. In the end, myeon was practically recognized as a quasi public agency as it possessed property and operated its own business. Since then, myeon has been able to significantly expand their finances by increasing their own property, running their own businesses, and increasing tax items. A comparison of the local systems of Korea and Taiwan during this period is as follows. First, a three-stage system was introduced in 1897, and a two-stage system was implemented between 1901 and 1909 in Taiwan, but the three-stage system was maintained in Korea. Second, the officials of the Government General of Korea established the bu-system((府制) and the myeon-system(面制) in Korea in the 1910s. However, in the 1910s, officials of the Government General of Taiwan did not push forward with the local system with the characteristics of a corporation or a public organization. Third, in Taiwan, local administration and police administration were integrated and operated. On the other hand, in Korea, it was operated separately, and instead, in addition to the police, the military police also served as a police officer. Fourth, in Taiwan, during the period of the Governor General of Kodama, the ‘paochia system(保甲制),’ which utilized the traditional system, was introduced and became a subsidiary institution for the police and administration. In Korea, there was the ‘5-houses control system(五家作統制)’, but since it did not work properly, the Government General of Korea did not plan to use it.