Der gegenwärtige stand des kommunalrechts in Korea

홍정선(Hong Jeong sun) 한국지방자치법학회 2004 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol.4 No.2

한국은 1948년에 제헌헌법을 제정하면서 민주법치국가로서 출발을 하였다. 한국의 제헌헌법 제96조는 지방자치에 관한 규정을 두었다. 이러한 규정으로 인해 한국의 역사상 처음으로 지방자치의 실시가 가능하게 되었다. 현행헌법도 제117조와 제118조에서 지방자치에 관한 규정을 두고 있다. 헌법에 근거하여 1949년 7월 4일에 제정된 지방자치법은 그 후 25번의 개정이 이루어졌다. 규범상으로는 지방자치헌법과 지방자치법이 있었지만, 정치적 사유 등으로 인해 행정의 실제상으로는 지방자치가 제대로 이루어지지 못하였다. 진정한 의미의 지방자치는 1991년부터 시작되었다. 최근에는 지방자치법의 특별법으로 지방분권특별법이 제정되었다. 지방분권특별법의 제정으로 인해 한국의 지방분권과 지방자치는 보다 강력하게 추진될 것으로 보인다. 한국의 지방자치법은 지방자치단체의 종류, 지방자치단체의 사무, 주민의 권리와 의무, 조례, 지방의회, 지방자치단체의 장, 국가의 감독 등에 관한 규정을 두고 있다. 한국의 지방자치법을 독일 지방자치법과 비교할 때, 한국의 지방자치단체의 조직은 대통령제형의 기관대립형을 취하고 있다는 점, 지방자치단체의 사무는 자치사무와 단체위임사무의 2원적 구조를 취하고 있다는 점, 그리고 조례와 관련하여 명문으로 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다(한국 지방자치법 제15조 제1항) 는 규정을 두고 있다는 점 등을 특히 언급할 만하다. 한편, 국가 및 지방자치단체의 지방분권에 관한 책무를 명확히 하고, 지방분권의 기본원칙ㆍ추진과제ㆍ추진체계 등을 규정함으로써 지방을 발전시키고 국가경쟁력을 높이는 것을 목적으로 지방분권특별법이 제정되었다. 지방분권특별법은 2004년 1월 16일 공포와 동시에 발효되었다. 동법은 사무의 배분, 지방재정의 확충, 주민참여의 확대, 그리고 지방의회의 강화 등에 관해 규정하고 있다.

韩国的地方自治制度

흥정선(洪井善),吳东,鎬 한국지방자치법학회 2006 지방자치법연구 Vol.6 No.2

I. 한국에서 지방자치는 「일정한 구역을 단위로 하는 각 지방이 법률상 국가로부터 독립성을 갖는 자치단체라는 점, 이러한 지방자치단체의 대표기관(집행기관인 지방자치단체의 장과 의결기관인 지방의회)은 당해 지방자치단체의 구성원인 주민에 의해 직접 선출된 자로 구성된다는 점, 당해 지방자치단체의 사무는 당해 지방자치단체의 대표기관에 의해 처리된다는 점」 등을 기본요소로 하는 지방행정제도로 이해되고 있다. 한국에서 지방자치는 1948년의 제헌헌법을 통해 처음으로 도입되었다. 그 후 여러 차례 개정된 헌법 뿐만 아니라 현행 헌법도 여전히 지방자치에 관한 규정을 갖고 있다. 정치적 사유 등으로 인해 지방자치는 제대로 시행되지 못하다가 1991년의 지방의회 의원선거, 1995년의 지방자치단체의 장 선거가 전국적으로 실시됨으로써 실현되었다. II. 한국에는 지방자치에 관한 기본법으로 지방자치법이 있다. 한국은 단일국가이므로 연방국가와 달리 1개의 지방자치법만을 갖고 있다. 현행 지방자치법은 전 10장(제1장 총강, 제2장 주민, 제3장 조례와 규칙, 제4장 선거, 제5장 지방의회, 제6장 집행기관, 제7장 재무, 제8장 지방자치단체 상호간의 관계, 제9장 국가의 지도ㆍ감독, 제10장 서울특별시 등 대도시행정의 특례) 및 부칙으로 구성되어 있다. 그 주요 내용은 다음과 같다. (1) 지방자치단체에는 광역지방자치단체인 특별시와 광역시 및 도와 기초지방자치단체인 시와 군 및 구가 있다. 현재 광역지방자치단체는 16개(1특별시, 6광역시, 9도)가 있고, 기초지방자치단체는 230개가 있다. (2) 지방자치단체는 그 관할구역의 자치사무와 법령에 의하여 지방자치단체에 속하는 사무(단체위임사무)를 처리한다. 현재로서 단체위임사무의 예를 찾아보기는 어렵다. 그리고 지방자치단체의 장은 기관위임사무도 처리한다. 광역지방자치단체와 기초지방자치단체 사이에는 기초지방자치단체우선의 원칙이 적용된다. 광역지방자치단체는 광역적 사무와 조정적 사무를 처리한다. (3) 주민은 소속지방자치단체의 공공시설이용권, 지방선거권, 주민투표권, 조례제정 개폐청구권, 감사청구권, 주민소송제기권, 주민소환권을 갖는다. 뿐만 아니라 주민은 법령이 정하는 바에 의하여 그 소속지방자치단체의 비용을 분담하는 의무를 진다. (4) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다(법률의 유보). 따라서 법률의 위임이 없이는 지방자치단체는 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙을 제정할 수 없다. 지방자치단체는 조례로써 조례위반행위에 대하여 1천만원 이하의 과태료를 정할 수 있다. (5) 한국 지방자치법상 지방의회와 시장(단체장)은 대등한 관계에 놓인다. 말하자면 대통령제 정부형태 하에서 국회와 대통령의 관계와 유사하다. 지방의회의원은 주민의 보통ㆍ평등ㆍ직접ㆍ비밀선거에 의하여 선출한다. 선거에 관한 자세한 사항은 「공직선거법」에서 규정되고 있다. 지방의회의원의 임기는 4년이다. 지방의회는 매년 2회 정례회를 개최한다. 임시회소집도 가능하다. 지방의회는 의원 중에서 광역지방자치단체(시도)의 경우 의장 1인과 부의장 2인을, 기초지방자치단체(시군 및 자치구)의 경우 의장과 부의장 각 1인을 무기명투표로 선거하여야 한다. 의장과 부의장의 임기는 2년으로 한다. 지방의회의 의장 또는 부의장이 법령을 위반하거나 정당한 이유없이 직무를 수행하지 아니한 때에는 지방의회는 불신임을 의결할 수 있다. 지방의회는 의원이 이 법 또는 회의규칙에 위배되는 행위를 한 때에는 의결로써 이를 징계할 수 있다. 징계의 종류에는 공개회의에서의 경고, 공개회의에서의 사과, 30일 이내의 출석정지, 그리고 제명이 있다. 제명에는 재적의원 3분의 2 이상의 찬성이 있어야 한다. (6) 지방자치단체의 장은 주민의 보통ㆍ평등ㆍ직접ㆍ비밀선거에 의하여 선출한다. 지방자치단체의 장의 임기는 4년으로 하며, 지방자치단체의 장의 계속 재임은 3기에 한한다. 지방자치단체의 장은 당해 지방자치단체를 대표하고, 그 사무를 통할한다. 지방자치단체의 장은 소속직원을 지휘ㆍ감독하고 법령과 조례규칙이 정하는 바에 의하여 그 임면ㆍ교육ㆍ훈련ㆍ복무ㆍ징계등에 관한 사항을 처리한다. 지방자치단체에는 당해 지방자치단체의 경비로써 부담하는 지방공무원을 두되, 그 정원은 대통령령이 정한 기준에 따라 당해 지방자치단체의 조례로 정한다. (7) 행정자치부장관 또는 시ㆍ도지사는 지방자치단체의 자치사무에 관하여 보고를 받거나 서류ㆍ장부 또는 회계를 감사할 수 있다. 이 경우 감사는 법령위반사항에 한하여 실시한다. 지방자치단체의 사무에 관한 그 장의 명령이나 처분이 법령에 위반되거나

로스쿨에서의 지방자치법 교육 및 교과과정

홍정선 한국지방자치법학회 2008 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol.8 No.2

(1) Korea will introduce new post-graduate law school system in March 2009. The 25 Korean law schools will emulate the US system that requires three years study after completing an undergraduate degree. This will replace the current practice of training the newly admitted lawyers for two years at the Judicial Research and Training Institute. A US style law school system was created to meet the rising demand for lawyers ahead of the opening of Korea’s legal market. (2) As the Act for the Establishment and Operation of the Law School reflects, the stronger legal foundation of local autonomy is needed since the establishment of local governments in 1995. The Korean Local Government Law Association has been the primary resource in this area and this paper is written in order to open up for more discussion among the member community. (3) The legal notion of local autonomy law can be defined as the regulation of legal status of local governments and residents, the organizational relationship of local governments and their organs, the affairs of local governments(economic and financial aspects) and the relationship between the local governments and the State. (4) The local autonomy law class can be taught as below; <표> (5) Article Two of the Act for the Establishment and Operation of the Law School stipulates that “the educational goal of new law school is to prepare lawyers with specialized skills...”. In order to achieve this goal, the local autonomy law should be taught as one independent subject and not as a part of Special Administrative Law class. Constructing separate local tax law, local finance law and local official law classes will also help law schools to cultivate law students' legal knowledge in this area. (6) There are many ways to teach local autonomy law but the two main methods of teaching would be the traditional way of lecturing and using case method. The traditional lecture is more suitable to cover the substance of law within the time frame given; however, the case method is favored among those who seek deeper understanding of the subject. It is hard to present a mathematical number or a set standard as to how much time should be allocated to each method, but the class should be taught both in lecture style and the case using method. (1) 한국에서는 2009년 3월부터 법조인양성을 위한 교육기관으로 25개의 로스쿨(법학전문대학원)이 출범한다. 로스쿨 졸업자를 대상으로 하는 국가시험(변호사시험)에 합격한 자가 변호사의 자격을 취득하는 로스쿨시스템의 도입으로 인해 국가시험(사법시험)을 거쳐 대법원 소속의 사법연수원을 졸업하는 자가 변호사의 자격을 취득하는 현행 제도는 조만간 사라지게 된다. (2) 지방자치제가 1995년에 전면적으로 실시되고 이제 그 뿌리를 내리려고 하고 있는 이 시기에 로스쿨에서 지방자치법강좌가 잘 운영되어야 한다는 것은 「법학전문대학원 설치·운영에 관한 법률」 제2조가 규정하는 교육이념의 구현에 부응하는 것이지만, 동시에 우리 한국지방자치법학회의 설립목적에도 부합한다. 이러한 시각에서 로스쿨에서의 지방자치법의 교육에 관한 의견을 정리하고, 아울러 지방자치법의 연구와 교육에 대하여 1차적인 책임을 부담하는 한국지방자치법학회의 회원들의 의견교환을 위한 소재의 하나로서 이 글을 작성하였다. (3) 공법의 한 부분으로서 지방자치법의 개념은 실질적 의미로 파악될 수도 있고, 형식적 의미로 파악될 수도 있으나, 이 글에서 실질적 으미로 파악한다. 실질적 의미의 지방자치법은 지방자치단체의 법적 지위와 지방자치단체의 주민의 지위, 지방자치단체의 조직내부(기관)의 법관계, 지방자치단체의 사무의 법관계(재정법관계와 경제법관계 등 포함) 및 공법상 법인(국가와 지방자치단체)과의 법관계 등의 규율을 내용으로 한다. (4) 필자는 로스쿨에서의 지방자치법 강좌의 내용별 강의시간 수를 아래와 같이 하는 것도 하나의 방법일 것이라 생각한다. <표> (5) “법학전문대학원의 교육이념은 … 복잡다기한 법적 분쟁을 전문적·효율적으로 해결할 수 있는 지식 및 능력을 갖춘 법조인의 양성에 있다”는 「법학전문대학원 설치·운영에 관한 법률」 제2조에 비추어 볼 때, 지방자치법 강좌는 행정법각론(행정법Ⅱ)의 한 부분으로서 강좌가 아니라 독립된 과목으로의 지방자치법 강좌로 이루어져야 할 것이다. 뿐만 아니라 전문성을 추구하는 로스쿨의 취지에 비추어 본다면 지방세법, 지방공무원법, 지방재정법 등도 독립된 강좌로 운영되는 것이 필요하다. (6) 크게 보아 지방자치법 강좌의 수업방식으로는 전통적인 강의방식과 사례연구방식이 있을 것이다. 전통적인 강의방식은 제한된 시간 내에 지방자치법 전반에 대한 이해를 도모하는데 적합할 것이고, 사례연구방식은 심도 있는 이해에 유익할 것이지만 지방자치법 전반에 대한 연구에는 시간상 어려움이 있을 것이다. 양자를 적절히 조화시키는 방법이 바람직하다고 본다. 다만, 조화의 방법과 정도에 대한 표준을 말하는 것은 어렵다.

국가와 지방자치단체 간 협력수단으로서의 사전협의제도 : 사회보장제도 신설·변경 협의제도를 중심으로

임현종(Lim, Hyun-Jong),김남철(Kim, Nam-Cheol) 한국지방자치법학회 2021 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol.21 No.3

우리나라에서 지방자치제도가 본격적으로 시행된 지 30여년이 지난 현재, 지방자치법 전부개정과 더불어 국가와 지방자치단체 간의 관계에는 많은 변화가 있었다. 행정이 복잡·다양해지면서 행정주체 상호간의 협력 필요성이 증가하고 있으며, 실제 다양한 협력의 방법이 제도로 구체화되고 있는 추세이다. 국가와 지방자치단체 간 사전협의제도 또한 양자간 협력제도의 한 유형에 속한다. 개별법상 국가와 지방자치단체 간의 사전협의제도는 국정 및 지방행정의 운영과정에서 국가의 지방자치단체에 대한 통제장치로 작용하는 한편 지방행정에 대한 국가와 지방자치단체 간의 협력과 조정을 가능하게 하고 지방자치단체의 의사를 국정에 반영하여 자치권 침해를 방지하는 역할을 동시에 수행하게 된다. 개별법상의 다양한 사전협의제도 중 이 글에서는 ｢사회보장기본법｣에서 중앙행정기관의 장과 지방자치단체의 장이 사회보장제도를 신설·변경하는 경우 보건복지부 장관과 협의하도록 한 ‘신설·변경 협의제도’를 중심으로 살펴보았다. 사회보장제도의 신설·변경 협의제도는 2012년 ｢사회보장기본법｣의 전부개정으로 도입되어, 2013년에 처음 시행된 이래 지금까지 지속적으로 변화하고 있는 제도이다. 이 제도를 통해 사전에 사회보장제도의 신설·변경에 필요한 제반사항들을 검토할 수 있다는 장점에도 불구하고, 시행하고자 하는 사업들의 사전통제수단이 된다는 점에서 지방자치단체의 자치권을 침해할 수 있다는 우려가 제기되어 왔다. 특히, 주민의 공공복리 증진을 목적으로 하는 복지사무의 신설은 대표적인 자치사무이기 때문에 신설·변경 협의의 대상이 대부분 중앙행정기관이 아닌 지방자치단체라는 점은 이 제도가 단순히 국가의 지도·감독수단으로 설계되는 것이 아닌, ｢지방자치법｣과 그 제반 원리를 고려한 제도로 설계되는 것이 필요하나, 다음의 측면에서 이에 대한 반영이 미흡한 것으로 판단된다. 첫째, 협의대상 및 협의기준의 문제점이 있는 것으로 판단된다. 협의대상에 있어서는 사무의 성격 및 사무의 귀속주체를 고려한 선정이 이루어지지 못하고 있다. 현행 협의대상은 지방자치단체의 사회보장 신설·변경에 대한 전반을 대상으로 하고 있으며, 일부 제외대상을 정하고 있지만 이러한 제외대상이 사무의 성격 및 사무의 귀속주체를 충분히 고려하여 결정되었다기 보다는 협의제도의 효율성 및 중복협의의 방지를 위한 것으로 보인다. 협의기준에 있어서도 국가 중심의 협의기준을 개선하는 것이 필요하다. 제도 신설에 앞서 기존에 존재하고 있는 사회보장제도와의 관련성을 검토하기 때문에 신설·변경하려는 제도와 기존 제도와의 유사·중복성 여부를 검토하는데, 이러한 기준으로 판단할 경우 기존에 시행되고 있는 국가 차원에서 결정한 사회보장제도가 우선시되는 측면이 있으며, 지방의 특색에 맞는 사회보장제도는 유사·중복성을 이유로 폐지되거나 국가 차원의 사회보장제도에 보충적인 역할만을 수행할 수밖에 없다. 따라서 협의 제외대상을 확대하여 지방자치단체의 자치사무이거나, 지방자치단체의 재원부담 비율이 국가의 재원부담 비율보다 높은 사무의 경우는 협의대상에서 제외하거나, 협의대상에 포함하되 구속력이 없음을 명확하게 규정하는 것이 필요하다. 둘째, 협의 불성립시, 강제수단을 두고 있는 것 또한 문제점으로 지적할 수 있다. ｢사회보장기본법｣상의 협의·조정 결과에 따르지 않는 경우 이를 지방자치단체가 법령을 위반하여 지나치게 많은 경비를 지출하였거나 수입 확보를 위한 징수를 게을리한 경우의 하나로 보아 지방교부세를 감액할 수 있도록 하였는데, 사무의 귀속주체 및 재원의 분담여부 등을 종합적으로 고려하여 협의 결과 수용 여부에 따른 지도·감독 수단을 차등적으로 적용하는 것이 타당한 것으로 생각된다. 셋째, 조정기구의 구성에 있어서도 지방자치단체의 이해관계를 충분히 반영할 수 있는 구성으로 보기 어려운 것으로 판단된다. 사회보장위원회는 중앙행정기관의 장이 절반의 비율을 차지하고 나머지는 민간위원으로 구성되는데, 사회보장위원회가 국가와 지방자치단체의 대립이 있을 수 있는 ‘국가와 지방자치단체의 역할 및 비용 분담’ 및 ‘사회보장제도 신설·변경에 관한 조정’ 등의 사항을 심의하여야 함에도 불구하고, 위원회의 구성은 중앙행정기관의 장 위주로 구성된다. 지방자치단체에 영향을 미치는 중요정책이나 결정을 심의하는 기구의 경우 지방자치단체를 대표하는 위원이 상당수 포함되는 것이 타당함에도 불구하고, 현행 사회보장위원회의 구성은 그러한 측면을 충분히 고려하지 않은 것으로 판단된다. 그동안 행정권한의 행사과정에서 다양한 이해집단의 의견수렴, 이해관계의 조정에 대하여는 중요성이 강 Third, the composition of the coordination body is considered difficult to see as a composition that can fully reflect the interests of local governments. The Social Security Commission consists of the head of the central administrative agency and the rest of the members of the private sector, although the Social Security Commission should deliberate on the role and cost sharing of the state and local governments, and the coordination on the creation and change of the central administrative agency. Although it is reasonable for the organization to deliberate on important policies or decisions affecting local governments to include a large number of members representing local governments, it is believed that the current social security committee did not fully consider those aspects. Although the importance of collecting opinions and coordinating interests of various interest groups has been emphasized in the process of exercising administrative authority, consultations among administrative agencies have been considered relatively negligent in the process of exercising administrative authority. Therefore, an in-depth review of the legal issues of administrative interaction with the relevant central administrative agencies in the process of exercising power will further clarify the scope and limitations of local governments’ autonomy, contributing to smoother mutual cooperation.

공직자윤리법상 지방자치단체장의 주식 보유 가능성

홍정선 한국지방자치법학회 2016 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol.16 No.4

지방자치법제상 주민참여제도의 한일비교

강재규(姜在圭) 한국지방자치법학회 2010 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol.10 No.4

오늘날 대의제(의회제)민주주의는 그 제도가 가진 결함으로 인해 헌법의 가장 본질 적이고 기본적인 원리라 할 수 있는 국민주권주의와 민주주의원리의 구현에 커다란 장애요인이 되고 있다. 즉 이들 헌법 원리가 국가나 지방자치단체의 정치 행정 영역에서 제대로 구현되지 못할 뿐만 아니라, 이들 헌법의 기본원리가 궁극적으로 지향하는 인간의 존엄과 행복의 실현조차 위협을 받고 있다. 따라서 이러한 문제를 근원적으로 극복하려는 노력이 국가 차원뿐만 아니라, 자방자치단체 차원에서도 활발하게 전개되고 있는 것이다. 최근 국가나 지방자치단체의 정치행정에 국민(주민)이나 NGO NPO 등 시민단체들이 의사결정주체로서 적극적으로 등장하게 되고, 이러한 추세는 앞으로 더욱 가속화될 것이다. 앞에서도 검토한 바이지만, 유럽지방자치헌장과 세계지방자치선언의 내용 및세계지방자치헌장을 마련하기 위한 국제적 차원의 노력들, 그리고 미국, 프랑스, 독일, 일본 등 지방자치 선진국에서 전개되는 지방자치 관련 논의들을 살펴보더라도 지방자 치의 확대강화 및 정치 행정에 대한 주민참여의 확대는 거스를 수 없는 세계사적 흐름이자, 우리 인류사회가 나아가야 할 바람직한 방향임이 분명하다. 즉 현재의 세계사적 흐름은 민주주의의 확대강화와 이를 위한 지방분권의 확대, 그리고 지방자치단체나 주민의 자기결정권 강화 쪽으로 나아가고 있고, 이러한 지방자치의 확대강화는 우리 헌법이 규정하는 민주주의와 국민(인민)주권주의를 실질적으로 구현하고, 국민(주민)의 기본권 실현이라는 헌법의 궁극적 이념과 목적을 달성하는데 필요불가결하다. 따라서 본 논문은 이상과 같은 인식을 토대로 오늘날 주민참여의 의의와 기능, 전통적인 주민참여 및 현대적 주민참여의 형태를 개관하고, 열린 주민참여 시스템의 제도화라고 할 수 있는 한일 지방자치단체의 대표적인 주민참여 관련 조례들을 살펴보 았다. 다음으로 주민참여 활성화를 제도적으로 뒷받침하기 위해 주민참여를 국가 법령이나 지방자치단체의 조례로써 보다 체계적이고 충실하게 제도화할 필요성을 주창하고, 또 “국민(주민)참여이익”의 법적 권리화를 주장하였다. 국민(주민)참여의 기본원리와그 제도화를 위한 국가법령(가칭 “국민참여기본법”)의 제정이나 지방자치단체의 “주민참여기본조례”의 제정은 주민참여를 법적 권리화하는데 크게 기여할 것이라 기대된다. 주민참여의 제도화는 이른바 “인민주권”의 원칙에서 볼 때에도 헌법상의 요구인 것이며, 또한 주민참여는 그러한 헌법 원리를 국가나 지방자치단체의 정치 행정 영역에서 구현하려는 유용한 방안의 하나일 것이다. 今日代議制(議会 の民主主義は、その制度が付いている問題により、憲法の最も本質的であり、基本的な原理とすることができる国民主権主義と民主主義の原則の実現に大きな障害となっている。つまり、これらの憲法の原理が、国や地方自治体の政治行政の領域では適切に実現されないだけでなく、これらの憲法の基本原理は、最終的に指向する人間の尊厳と幸福の実現は脅威にさらされている。 したがって、これらの問題を根源的に克服しようとする努力が、国家レベルだけでなく、自治体レベルでも、活発に展開されているのである。 最近、国や地方自治体の政治行政への国民住民やNGO NPOなどの市民団 体が、意思決定の主体として積極的に登場することになり、このような傾向は今後さらに加速化するだろう。前にも検討したが、ヨーロッパ地方自治憲章や世界地方自治宣言の内容と、世界地方自治憲章を準備するための国際的なレベルでの努力、そして米国、フランス、ドイツ、日本などの地方自治の先進国で展開されている地方自治関連の議論を見ても、地方自治の拡大強化と政治、行政への住民 参加の拡大には逆らえない世界史的な流れであり、私たち人類社会が進まなけれ ばならない望ましい方向であることは明らかである。つまり、現在の世界史的な流れは、民主主義の拡大強化とそのための地方分権の拡大、そして自治体の住民の自己決定権の強化の上で進んでおり、このような地方自治の拡大強化は、我々の憲法が規定する民主主義と国民人民主権主義を実質的に具現して、国民住民の基本的権利の実現という憲法の究極的な理念と目的を達成するために必要不可欠である。 したがって、本論文は、以上のような認識をもとに、今日の住民参加の意義と機能、伝統的な住民参加と現代的な住民参加の形を概観し、開かれた住民参加システムの制度化とすることができる日韓地方自治団体の代表的な住民参加に関連 される条例を調べてみた。 次に、住民参加活性化を制度的に保障するために、住民の参加を国の法令や地方自治体の条例により、より体系的かつ忠実に制度化する必要性を提唱し、また、“国民住民参加の利益”の法的な権利化を主張している。国民住民参加の基本原理とその制度化のための国の法令仮称“国民参加基本法” の制定や、地方自治体の“住民参加の基本条例”の制定は、住民参加の法的な権利化に大きく寄与 するものと期待される。 住民参加の制度化は、いわゆる“人民主権”の原則から見ても、憲法上の請求者のものであり、また、住民参加は、そのような憲法の原則を国や地方自治体の政治行政の領域で実現しようとする有用な道具のひとつだろう。

지방의회에서의 법제사법위원회 구성논의의 문제점에 대한 법적 고찰 - 지방자치단체 조례의 법체계 정합성 및 완결성 강화를 위한 논의를 중심으로 -

강인태 한국지방자치법학회 2020 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol.20 No.2

The ordinance of local governments greatly affects the welfare of residents and the quality of life. For this reason, in the process of enacting and amending ordinances in local councils, it is important to ensure the consistency of the legal system and completeness of ordinances. In order to enhance the consistency of the legal system and completeness of ordinance, recently several local councils have been discussing or are in the process of forming a Legislative and Judiciary Committee to introduce the system for examination of the system, forms, and wording of the National Assembly's Legislative and Judiciary Committee to local councils. These discussions have four grounds of the need for examination of the system, forms, and wording of the ordinance bill; the need for coordination of interests among standing committees; the need for re-examination of the ordinance bill reviewed by each standing committee; and the need the above things performed by councilors elected by residents. However, it is not required to establish the Committee in the local council for an examination of the system, forms, and wording of the ordinance bill, and coordination of interests among standing committees to enhance the consistency of the legal system and completeness of the ordinance. Furthermore, considering the current examination of the legal system of the National Assembly's Legislative and Judiciary Committee, allowing the Committee to perform the functions of re-examination of ordinances reviewed by other standing committees will have more adverse effects than the good functions obtained by organizing and operating the Committee by local councils. In order to ensure the consistency of legal system and completeness of the ordinance, there are various systems such as legislative review of the ordinance submitted by the head of the local government, review of the ordinance bill at the standing committee, adjustment of the bill after the plenary of a local council, request for reconsideration to the plenary, and file a complaint with the Supreme Court asking to invalidate. Although these systems have limitations, if these systems are well utilized organically and the limits are supplemented, this objective can be fully achieved even if the local council does not organize and operate the Committee, and adopt the examination of the system, forms, and wording of ordinances. In addition, even if a local council introduces the system of examination of the system, forms, and wording of the Legislative and Judiciary Committee, it will be difficult to form and operate the Committee in local councils unless it resolves problems such as the current laws and systems, allowing plural standing committees, delaying legislation, extending the number of days of council’s sessions, and overloading of duties. 지방자치단체의 조례는 주민의 복리 증진과 삶의 질 향상에 큰 영향을 미친다. 이러한 이유로 지방의회에서의 조례의 제정・개정 과정에서 조례의 법체계 정합성 및 완결성 확보방안은 중요한 의미가 있다. 최근 조례의 법체계 정합성 및 완결성 강화를 위하여 몇몇 지방의회는 국회 법제사법위원회의 체계・자구심사 제도를 지방의회에 도입하기 위하여 법제사법위원회를 구성하자는 논의가 진행되었거나 진행 중에 있다. 이러한 논의는 첫째, 모든 조례안에 대한 체계・자구심사의 필요성, 둘째, 상임위원회 간 이해관계의 조정 필요성, 셋째, 상임위원회에서 심사한 조례안에 대한 재심의 필요성, 넷째, 이러한 심사・조정 기능의 지방의회의원에 의한 수행 필요성을 이유로 들고 있다. 그러나 조례의 법체계 정합성 및 완결성을 높이고, 상임위원회 간 이해관계를 조정하기 위하여 체계・자구심사가 필요하다는 주장과 논리에는 찬성한다. 그렇다 할지라도 이러한 체계・자구심사를 법제사법위원회를 신설하여 수행하도록 하자는 주장과 논거에는 여러 문제점에 비추어 동의할 수 없다. 나아가 다른 상임위원회에서 심사한 조례안에 대하여 법제사법위원회가 재심기능을 수행하도록 하는 것은 현재 국회 법제사법위원회의 체계・자구심사 제도를 보더라도 지방의회에서 법제사법위원회를 구성・운영함으로써 얻는 순기능보다는 역기능이 더 많을 것으로 본다. 현행 법령 등에서는 조례의 법체계 정합성과 완결성을 확보하기 위하여 지방자치단체장이 제출하는 조례안에 대한 법제심사, 상임위원회에서의 조례안 심사, 조례안의 본회의 의결 후 의안의 정리, 재의요구 및 대법원 제소라는 여러 제도가 마련되어 있다. 비록 이러한 제도는 각자가 조례의 법체계 정합성 및 완결성을 확보하기에는 충분하지 못하다는 한계를 가지고 있다. 그러나 이러한 제도들을 유기적으로 잘 활용하고 한계를 보완하면 지방의회에서 법제사법위원회를 구성・운영하지 않더라도 이러한 목적을 충분히 달성할 수 있다. 또한, 설령 지방의회에서 법제사법위원회의 체계・자구심사 제도를 도입하더라도 현행 법령 등과 제도에서 발생하는 상임위원회 신설의 어려움, 전속 소관 사항 부재, 복수상임위원회 허용, 입법지연, 의회회기 일수 연장, 업무과부하 등의 문제를 해결하지 않는다면 지방의회에서의 법제사법위원회를 구성・운영하기는 어려울 것이다.

지방자치구현과 지역정당

강재규(Kang, Jae Gyeu) 한국지방자치법학회 2011 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol.11 No.2

The true realization of the local autonomy is the desirable direction of human society to go. The ultimate goal of decentralization is the realization of full democracy of State and society, by returning a political and administrative power in the area to the residents of local governments, especially to the closest residents from local governments. Also, the ideal of local autonomy is that our constitutional principles of national sovereignty and democracy will actually be realized in the local administration. For its realization, the constitutional principle of national sovereignty and democracy must be settled to the far corners of the country and society. And all institutions of state and local governments should be enhanced in direction that constitutional principles can be realized. I called this as a completion of national sovereignty and democracy. Today, developed local governments of the world shall exercise their various authorities, such as foreign policy, territorial jurisdiction of the sea, the rights to regulate private property, including a broad range of taxation. Because local governments were delegated such authority from States. Therefore, local governments can regulate them with their own ordinances. In Japan, many of the local governments enact their basic ordinances which is called as ‘Constitution of Local Government.’ I think these activities are closely related to the expansion of the autonomy of local governments. However, unlike the global trend such as for strengthening and expanding the autonomy of local governments, because the nature and operation of political party system in our current Constitution and Political Party Law is consisted of centralism and its operating too, national party subordinates local governments through the election. As well as it significantly hurts the ideal of local autonomy in Constitution, and compared to the flow of world history that is the true realization of local autonomy, this is a completely different direction. Therefore, this researcher thinks that ‘political decentralization’ is essential for strengthening and expanding of local autonomy, and also strongly argue that the free activity and establishment of local party should be guaranteed as a useful tool for political decentralization. Local party is a political association to collect the entire public opinion is secondary purpose, but to resolve the local issues and to gather public opinion of local residents is primary purpose. The local residents have a primary responsibility for local issues, so they should endeavor to resolve them. Under our current legal system, these local parties are not accepted, but they will be secured by the freedom of association in our Constitution(Article 21, Paragraph 1). But local parties can’t be the subject of rights and obligations under our current legal system, and also they can’t participate in the election, because they can’t be met the requirements that Political Party Law and Election Law need. Therefore, in order to guarantee the freedom of establishment and their activities, and to participate in local elections, the revision of our current Political Party Law and Election Law is urgently needed. If so, the national party and local party will be able to compete fairly in a the two-dimensional system. Then, our political system and the development of local government will be taking place concurrently. I hope that our current Political Party Law and Election Law will be amended soon. If these laws quickly will be amended, by looking at examples in other countries, the establishment of local parties can be institutionalized by law, and the national parties and local parties shall be equally protected by the Constitution and these laws. Once again, I strongly argue that the political decentralization is our urgent task to solve for true realization of local autonomy. 진정한 지방자치의 실현은 인류사회가 나아가야할 바람직한 방향이다. 지방분권의 최종적인 목표는 주민, 특히 주민과 가장 가까운 기초자치단체의 주민에게 지역의 정치․행정에 관한 권한을 돌려줌으로써, 국가․사회의 완전한 민주주의를 구현하는 길이다. 또한 지방자치의 이념은 우리 헌법이 최고의 원리로 삼고 있는 국민주권주의, 민주주의를 지방행정에 실현하는 것이다. 이를 위해서는 국민주권주의와 민주주의라는 헌법이념이 국가․사회의 구석구석까지 뿌리를 내려 활짝 꽃을 피울 수 있도록, 국가나 지방자치단체의 모든 제도는 이들 헌법원리가 구체적으로 구현될 수 있는 방향으로 개선해야 한다. 필자는 이를 일컬어 국민주권주의와 민주주의의 전국화 라고 부른다. 세계의 지방자치 선진국들은 지금까지 중앙정부의 권한이던 사무, 예컨대 외교정책, 영해 등 바다의 관할권, 재산권 등 기본권의 규제, 과세권 등을 포함한 광범한 권한까지 지방자치단체의 규범인 조례로써 규율할 수 있도록 허용함으로써, 지방자치단체의 권한사항으로 하고 있다. 일본에서 다수의 지방자치단체들이 ‘자치단체의 헌법’이라할 수 있는 자치기본조례를 제정하는 것도, 이러한 추세가 반영된 것이라 할 수 있다. 이상과 같은 지방자치의 확대강화를 위한 세계적 흐름과는 달리, 우리나라의 현행헌 법과 정당법상의 정당제도는, 그 제도가 갖는 중앙집권주의적인 성격과 그 운영방식 때문에 중앙당이 선거라는 형식을 통해 지역을 중앙에 예속시킴으로써, 헌법이 규정하는 지방자치의 본지를 현저히 해치고 있을 뿐만 아니라, 진정한 지방자치의 구현이라는 세계사적 흐름에 오히려 역행하고 있다. 따라서 본 연구자는 ‘정치의 지방분권화’야말로 지방자치의 확대강화를 위해 필수적 이라는 문제의식을 바탕으로, ‘정치의 지방분권화’를 위한 유용한 수단으로서의 지역 정당(local party)의 설립과 그 자유로운 활동이 적극 보장되어야 한다고 주장한다. 여기서 말하는 지역정당이란 “전국가적인 국민의사 형성과정에의 참여는 이차적인 목적에 지나지 않고, 주로 지역문제의 해결 내지 지역적 의사형성에 참여하는 것을 주목적 으로 하는 정치적 결사체”를 말한다. 이는 지역의 문제에 대해서는 지역주민이 1차적 으로 책임을 지고 해결하여야 하는 지방자치의 본지에도 부응하는 것이다. 이러한 지역정당은 현행법상 허용되지 않지만, 헌법상 결사의 자유(제21조 제1항)에 의해 보장될 수 있을 것이다. 지역정당은 현행 정당법상 정당설립의 요건을 충족시킬수 없기 때문에, 정당법상 권리와 의무의 주체가 될 수 없고, 선거법상 선거에 참여할 수도 없다. 따라서 지방선거에 참여할 수 있는 지역정당의 설립․활동의 자유를 보장 하기 위해서는, 입법론적으로 정당법과 공직선거법의 개정이 시급하다. 그럴 경우 정당 제도는 국가정당과 지역정당이라는 2원적 시스템으로, 상호 선의의 경쟁을 통해 정당 제도와 지방자치의 발전을 견인하게 될 것이다. 필자는 앞으로 우리나라도 현행 정당법과 공직선거법의 조속한 개정을 통해, 외국의 사례에서 보는 것처럼, 지역정당의 설립이 법적으로 제도화되고, 현행법상의 정당과 동등하게 헌법과 정당법의 보호를 받을 수 있는 길이 열리기를 희망한다. 또한 궁극적으 로는 현행법상의 정당도 지방선거에서 후보를 낼 수 있고, 반대로 지역정당 역시 대통령 및 국회의원 선거에서 후보자를 냄으로써, 현행법상의 정당과, 앞으로 설립될 지역 정당이 공정하게 경쟁할 수 있는 정당제도로 정착될 수 있기를 기대한다. 진정한 지방 자치의 구현을 위해서는 정치의 지방분권화가 무엇보다도 시급한 과제이기 때문이다.

매립지 관할귀속결정제도의 법적 고찰

조성규 한국지방자치법학회 2024 지방자치법연구 Vol.24 No.3

'세계 최대규모의 간척사업'이라는 화려한 타이틀과 달리 우리 사회의 분쟁과 갈등의 대명사가 되었던 새만금 사업은 우여곡절 끝에 물막이 공사를 마무리하면서 국가와 지역의 발전에 일조할 것으로 다시 기대를 모았으나, 그 기대와는 다르게 근래 매립지에 대한 관할 귀속문제로 또 다시 사회적 갈등과 분쟁의 대명사로서 오명을 새롭게 얻고 있다. 매립지 관할귀속을 둘러싼 현재의 분쟁과 갈등 상황은 아이러니하게 토지의 신설이라는 특징으로 인해 지방자치단체 간의 갈등과 분쟁을 실효적으로 해결하기 위해 2009년 4월 「지방자치법」 개정을 통해 제5조에서 규정된 매립지 귀속결정 제도로 인해 오히려 야기되거나 심화되는 측면이 적지 않은바, 궁극적으로는 현행 법제의 입법적 해결이 필요하다. 다만 입법적 개선 이전까지는 현행법제 하에서 지방자치의 헌법적 보장의 이념에 부합할 수 있도록 관할결정 제도를 운용하는 것이 현실적으로 타당한 방향이다. 지방자치단체의 구역은 지방자치단체의 본질적인 구성요소이자 헌법상 보장된 자치권의 공간적 범위인 점에서 규범적 의미가 크다. 그럼에도 지방자치단체와 대등한 협력관계에서 존재하는 국가의 기관인 행정안전부장관의 결정, 그것도 일방적인 처분형식에 의해 결정하도록 하고 있는 현행 법제는 문제의 소지가 있다. 이에 대해서는 위헌이라는 논의도 있으나, 그러나 지방자치법제는 기본적으로 법률유보 하에서 존재하는 점에서 위헌이라고 보기는 어렵지만, 적어도 현행법제가 지방자치의 헌법적 보장의 이념을 구현하는데 적합하도록 합헌적으로 운용되어야 한다는 당위적 요청은 분명하다. 이를 위해서는 매립지에 대한 관할 결정이 갖는 규범적 의미에 충분히 천착하는 것이 필요하다. 새만금의 특성상 매립지에 대한 관할 결정에 국가, 관련 지방자치단체 간의 이해관계 등에 대한 정치적·정책적 고려의 필요성이 큰 것도 사실이나, 그럼에도 새만금 매립지 관할 귀속결정은 지방자치의 본질적 요소인 구역의 결정을 본질로 하며, 그러한 점에서 지방자치가 가지는 규범적 의미, 특히 헌법적 보장에 따른 본질적 가치와 의미가 훼손되어서는 안된다는 것 또한 분명하다. 그러한 점에서 중분위는 매립지 관할 결정에 대한 분쟁을 단순히 지방자치단체 간의 분쟁으로만 치부해서는 안되며, 지방자치단체의 구역이 가지는 규범적 의미에 대한 최대한 존중 하에서 독립적이고 규범적인 결정을 행하는 것이 필요하다. 지방자치법제에 있어 중분위의 존재의의는 독임제 행정청인 행정안전부장관에게 기대하기 어려운 협력과 조정에 대한 요청의 수행에 있으며, 이는 구조적으로 볼 때 중분위는 행정안전부나 다른 행정주체에 의한 정치적, 정책적 요청으로 벗어나 독립적이고 독자적인 결정을 수행함으로써 국가와 지방자치단체 간 또는 지방자치단체 간의 분쟁과 갈등의 해결에 기여하라는 의미로 이해된다. 그러한 점에서 매립지에 대한 귀속결정을 정치적·정책적 이유로 계속 지연하면서 이로 인한 소모적 논란과 사회적 갈등을 지속적 심화시키고 있는 현재의 상황은 중분위가 규범적 의무를 져버리고 있는데도 그 원인이 있다고 할 수 있다. “지연된 정의는 정의가 아니다”라는 법언과 같이, 현재의 갈등 상황의 해결이 쉽지 않다고 하여 최적의 해결을 위해 이를 지연하는 것은 또다른 분쟁과 갈등의 원인이 된다. 관 ...

일본 헌법의 지방자치특별법 규정에 대한 고찰

최환용(Choi, HwanYong) 한국지방자치법학회 2016 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol.16 No.1

일본 헌법의 지방자치에 관한 규정체계 중 지방자치특별법에 대한 주민투표 의무 규정이 존재한다. 즉 하나의 지방공공단체에만 적용되는 특별법에는 의회의 의결 뿐 아니라 해당 지역주민 과반수의 찬성을 얻어야 비로소 법률로서 성립된다는 규정이다. 이러한 일본 헌법 제95조의 지방자치특별법 규정은 국회가 개별법으로 특정 지방자치단체의 자치권을 침해하지 않도록 하는 입법권에 대한 제한규정으로 작용한다. 일본 헌법의 지방자치에 관한 규정은 제2차 세계대전 패전후 미 점령군사령부의 영향으로 도입된 것으로 이 때 지방자치특별법에 관한 규정은 미국 주헌법에서 주의 입법이 지방자치단체의 자치권 침해를 방지하기 위해서 두고 있던 입법제한규정을 모델로 하여 도입된 것이다. 그러나 현실적으로 일본 헌법 제95조에 따라 주민투표를 거쳐 제정된 지방자치특별법은 실질적인 의미에서의 지방자치특별법이 아니었다는 지적이 있다. 즉, 일본 헌법제95조는 특별법에 의한 자치권 침해 방지, 지방자치단체의 불평등한 취급 방지, 지방자치단체의 개성 존중, 지방행정에 있어서 주민의 의사 존중라는 취지 아래 규정된 것이나 형식적으로 제정된 지방자치특별법은 이러한 지방자치적 관점이 결여되어 있다는 것이다. 그러나 최근 일본에서 지방분권 개혁이 촉진되면서 일본 헌법 제95조의 지방자치특별법 규정을 적극적으로 활용함으로써 지방자치단체에 특유한 권한 부여가 가능하며, 다양한 제도실험이 가능하다는 견해가 등장하고 있다. 즉 1952년 이후 번거로운 입법제약을 회피하기 위하여 거의 사문화되어 왔던 일본 헌법 제95조에 근거하여 지방자치제도를 보다 정착시킬 수 있다는 측면에서 동 헌법규정에 대한 연구결과가 계속 등장하고 있다. 따라서 향후 일본 헌법 제95조가 일본의 지방분권 개혁과정과 지방자치제도의 발전에 미치는 영향에 주목하면서 우리나라의 지방자치제도의 발전에도 참고할필요가 있다. Of provisions on local autonomy system of the Japanese Constitution, there are referendums mandatory provisions of a special law on local government. In other words, the special laws that apply only to one local government as well as the decision of the Congress to get a majority in favor of the locals is finally being established prescribed by law. Article 95 of the Japanese Constitution sets these municipalities Special regulations will act as limits on legislative power of Parliament to prevent the infringement of the autonomy of the certain specific local government. Constitutional provisions relating to local government in Japan is that after World War II defeat in the introduction to the influence of the US Occupation Forces Command. Special provisions relating to local government will be introduced to the legislative restrictions that were placed in order to prevent violations of this careful legislative autonomy local governments in the United States Constitution as a model Recently in Japan, it is a leading opinion suggesting actively engaged with local authorities to establish special law provisions in the Constitution of Japan Article 95. The various institutional experiments that it is possible through the local government special law provisions. Article 95 of the Japanese Constitution Joe has been reluctant to interpret the purpose of avoiding the complex legislative restrictions. However, by applying the provisions of Article 95 and that can actively establish a local government system. In our country it is necessary to refer to the findings relating to the Japanese Constitution, Article 95 applies.