청탁금지법 결정요인 분석 : 정책아이디어와 행위자 선호, 전략의 상호작용을 중심으로

최슬기 연세대학교 대학원 2021 국내석사

This study seeks to provide an alternative explanation of what are the k ey variables that affect public policy decisions and how they affect the dec isions through what channels. It concentrates on the case of the Improper Solicitation and Graft Act(the anti-graft law) which demonstrates a policymaking process that is difficult to understand with existing approaches bas ed on the conception of self interested behaviour. Although the anti-graft l aw was a public policy that regulate the lawmakers themselves, the anti-g raft law was passed at the plenary session of the National Assembly with the approval of an absolute majority of lawmakers. This study noted that public sentiments can affect public policy decisions by changing specific pr ogram ideas that reflect the preferences, strategies, preferences and strategi es of individual or group actors involved in policy-making. In the beginning, contrary to public support for the anti-graft law, lawm akers had a strategy to delay legislation of the law, which would regulate their actions. Even after the Sewol Ferry disaster and resultant Guanpia fr ame became popular in 2014, the delay and avoidance was maintained and the government and legislators only used the anti-graft legislation as a pol itical rhetoric. However, with the release of Lee Wan-koo's transcript, publ ic sentiment turned into a frame that links the objection to the anti-graft l aw to corrupt acts seeking private interests, which was perceived as a poli tical threat to the next election. Both the ruling and opposition parties shift ed their strategy to quickly legislate the anti-graft law through a negotiati on between the leader, and in the process, issues of content were ignored or decided in a way that can avoid immediate responsibility. Opposition from media companies and private schools was expressed, but it was impossible for them to practically oppose the law, since they could not form a coalition with policy-makers in the system due to the overwhel ming public sentiment that emphasizes publicness and fairness. As a result, the conflict over the issues of the anti-graft law, which required social dis cussion and agreement, was also settled only temporarily. 본 논문은 공공정책 결정에 영향을 미치는 핵심 변수가 무엇이며, 어떤 경로를 통해 어떤 영향을 미치는지에 대한 설명을 제공하고자 하였다. 청탁금지법의 정책결정과정에서 정책 아이디어로서 공공의 정서와 주요 행위자들의 선호, 아이디어가 상호작용하고 변화하는 양상과 정책 프로그램 아이디어의 변화를 분석함으로써 공공정책 결정의 핵심 변수로서 공공의 정서의 역할에 대한 통찰을 제공하고자 하였다. 입법 과정과 법 내용과 체계 등에 대해 졸속 입법, 과잉입법이라는 비판이 만연했던 것에 비해 실제 청탁금지법의 입법 과정에서 절차적 합법성이나 정치적 합리성을 저해하는 국정 파행 없이 국회의원 다수의 찬성으로 국회본회의에서 가결되었다. 본 연구는 청탁금지법 입법 과정에서 정책 아이디어로서 공공의 정서가 정책결정에 참여하는 개인 또는 집단 행위자들의 선호와 전략과 상호작용하며, 선호와 전략을 반영하고 있는 구체적인 프로그램 아이디어를 수정변화시킴으로써 공공정책의 결정에 영향을 미칠 수 있다고 보았다. 공공의정서를 포함한 정책 아이디어들은 담론화되어 행위자들에게 인지되는데 정책을 둘러싼 담론은 언론 보도를 통해 대중에 전달되고, 정책결정 참여자들 또한 공공의 정서와 여론을 인지함으로써 이 과정에서 언론매체가 매개 역할을 하게 된다. 정부와 국회의 공식 문건, 언론 매체 보도 등의 문헌조사를 통해, 공직사회 부패를 사회문제로 인식하고 이를 해결하기 위해 엄격한 처벌과 감시의 도입을 골자로 하는 반부패 제도 개혁이 필요하다는 공공의 정서를 반영한 프로그램 아이디어로 청탁금지법이 제시되었으나 폐쇄적인 한국 입법 제도 내에서 프로그램 아이디어의 수정과 채택, 결정에 실질적인 권한이 집중된 국회의원들이 자신들의 행위를 규제하게 될 해당법의 입법을 지연하는 전략을 가지고 있었음이 확인되었다. 2014년 세월호 사건의 책임론과 관피아 프레임이 확산될 때까지도 청탁금지법 입법을 여론을 인식한 정치적 수사로서만 활용하는 지연과 회피 전략은 유지되었다. 이완구 총리후보의 녹취록 공개를 계기로 공공의 정서는 입법 지연의 고의성에 초점을 맞추어 청탁금지법 입법을 반대하는 정치인은 사익을 추구하는 부패 정치인이라는 프레임으로 변화하고 나서야 차기 선거 낙선과 정당 지지도 상실의 잠재적 위험을 회피하는 것을 선호한 여당과 야당 모두 합의를 지도부 합의를 통해 입법을 강행하는 전략을 추구하게 되었다. 공공성, 공정성의 가치를 강조한 압도적인 공공의 정서가 프로그램 아이디어를 압도하면서 법 적용 대상으로 포함된 직능집단들의 반발과 비판들은 수용되지 못했고, 제도 내 정책결정자들과 연합을 형성하지 못하여 조직적인 반대도 불가능해지면서 사회적 논의와 합의가 필요했던 법안의 쟁점들도 봉합되었다. 본 연구를 통해 공공정책, 특히 물질적 이익이 연관되지 않은 규제적 성격의 공공정책 결정과정에서 정책의 결정에 영향을 미치는 요인으로서 규범적 프레임의 공공의 정서가 중요한 역할을 하였음을 확인할 수 있었다. 정책결정과정에서 대중의 정책 아이디어와 정책결정자들의 아이디어, 선호의 상호영향력을 확인함으로써 사적 이익에 비해 부차적인 것으로 간주되던 정당성, 규범성 등 가치 변수의 영향을 재고할 수 있었다.

利益集團과 公共政策決定에 관한 硏究 : 韓藥調製權에 관한 利益表出과 葛藤事例를 中心으로

이구원 慶南大學校 1997 국내박사

본 연구는 공공정책결정과정에서 정부(보건복지부)와 이익집단간의역학관계변화를 분석하는데 논의의 초점을 두고 있다. 그러나 본 연구는정부와 이익집단의 관계를 단순한 평면적 관계로 보지 않고 정책결정과정에서정부와 이익집단간의 관계를 이익집단의 이익표출양태와 이익집단에 대한정부의 대응력 및 이익집단과 정부의 역학관계라는 측면에서 고찰하였다.여기서 이익집단의 이익표출양태에서는 이익집단의 이익표출양태에 영향을미치는 변수를 내외적 측면으로 나누어 각각의 변수가 이익집단의이익표출양태에 어떠한 영향력을 미치고, 그 영향력은 정책결정과정에서정책결정체제에 어떠한 역할을 하는지를 중심으로 살펴보았다. 그리고이익집단에 대한 정부의 대응력 및 이익집단과 정책결정체제와의 역학관계에대해서는 약사법 개정이라는 사례분석을 통하여 고찰하였다. 그리고 본연구에서는 이익대표체계를 분석하기 위한 준거모형으로서, 이론적으로는다원주의와 조합주의 모형이라는 두 가지의 대칭적인 설명을 도입하였고,이익집단으로는 약사법 개정과정에서 상호 적대적 이해관계에 있었던한의사회와 약사회를 대상 집단으로 선정하였다. 따라서 본 연구는이익집단의 영향력 결정구조와 이익표출양태, 그리고 정부의 반응이라는구성요소가 약사법 개정이라는 정책결정과정에서 이익집단의 종류별로다원주의모형과 조합주의모형의 어느 특성에 더욱 근접하여 왔으며, 정부는이에 어떻게 대응하여 왔는지를 분석한 것이다. 그러나 정책과정이란 각종의참여자들이 개입되는 매우 복잡하고 동태적인 과정이며, 계속적이고 순환적인과정이기에 정책과정에서의 정부와 이익집단의 관계를 고찰하는 것은명료하거나 용이한 일이 아니다. 결국 연구의 진행과정에서는 연구의 대상과분석 범위에 대한 인위적인 한계 설정이 필요하게 되는 데, 본 연구에서는필요상 연구의 대상과 범위를 다음과 같이 제한한다. 첫째, 본 연구는정책과정에서 이익집단들의 대응관계를 분석하고자 한다. 따라서 정책의 전과정을 분석할 수는 없고 정책결정과 집행에만 국한한다. 둘째, 본 연구는국가와 이익집단의 관계를 이익대표체계의 관점에서 파악하였고,이익대표체계를 구성하는 행위자로서는 국가와 한의사회, 그리고 약사회에초점을 맞추었으며 정책결정과정에서의 정당과 언론 등은 보완적으로만취급하였다. 셋째, '국가 또는 정부'의 범위에 관해서는 많은 논란이 있으나,본 연구에서는 이를 주로 행정부 특히 해당 정책의 주무부서인 보건복지부를중심으로 다루었다. 넷째, 본 연구의 대상은 한약조제권 분쟁으로 야기된약사법 개정안 결정과정을 사례로 선정하였다. 한약조제권 분쟁의 당사자인약사회와 한의사회의 영향력 및 이에대한 정부의 대응 능력을 중심으로정부와 이익집단간의 역학관계등을 대상으로 하였다. 또한 본 연구는 이론의탐색단계, 분석들의 형성단계, 참여자 집단의 구조분석단계, 사례분석 단계로연구를 진행하였다. 구체적으로 본 연구의 진행방법을 보면 첫째, 본 연구는분석모형을 설정하기 위해서 이익집단의 영향력과 정책결정체제의 대응능력결정변수를 내외적 변수로 구분하여 내적변수로는 조직의 목적, 규모와응집력, 재정력, 리더쉽, 의사결정구조를 외적 변수로는 환경적 특성을선정하여 분석하였으며, 변수들을 이론적으로 모형화하기 위해 문헌 및기존의 연구들을 광범위하게 탐색하였다. 둘째, 본 연구는 기본적으로 정부와이익집단의 대응방법의 변화 추세 등을 현실 그대로 파악하고자 하는데주안점을 두었으며, 이를 위해 사례연구의 방법을 도입하였다. 따라서 본연구는 기본적으로 규범적, 인과론적 방법보다는 현실 분석적, 서술적연구방법에 주로 의존하였다. 셋째, 본 연구는 기본적으로 내용분석의 방법에치중하였다. 이는 정부와 이익집단의 관계의 변화를 계량화하는 것이현실적으로 거의 불가능하기 때문이다. 넷째, 자료의 수집방법은 기존의연구자료, 이익집단의 각종 발행자료, 정부간행물, 일간지, 기타 정기간행물등에 크게 의존하였다. 그리고 연구에 인용된 각종 통계자료는 보건복지부의사회통계연보나 보건백서 등을 이용하였다. 끝으로 본 연구가 의도하는 바는정책결정과정에서 국가와 이익집단들의 영향력을 분석하고자 하는데 있으며,현실 처방책을 제시하고자 함은 아니다. 다만 미력하나마 정책결정과정에서국가와 이익집단의 역학관계를 연구하는데 이론적으로나마 기여하고자 하는의도는 갖고 있다. 이러한 방식으로 진행된 본 연구의 결과는 다음과 같다.먼저 본 연구에서 이익집단의 분석 대상으로 선정한 한의사회나 약사회 모두조합주의적 특성을 지니고 있었다. 한의사회와 약사회의 이러한 조합주의적특성은 정부와의 관계에서 더욱 더 확연하게 나타났는 데, 여기에는 정부에의한 법제적인 편익제공이 결정적이니 요인으로 나타났다. 그러나 정부에의한 이익집단에 대한 법적인 통제수단은 약사회의 경우는 약사법에 의거,한의사회의 경우는 의료법에 의거 법적인 측면에서는 강하였으나 실재로행사된 측면은 크지 않았다. 그 동기는 정부의 입장에서는보건의료정책과정의 필수적인 정책전달자인 전문인들을 효과적으로 통제하고,이들의 전문지식을 정책과정에서 활용하며, 정책집행과정에서 순응 확보를용이하게 하는 데 있었다. 물론 그렇다고 해서 이들 이익집단에 대한정부통제가 전혀 없다는 것은 아니다. 그리고 약사법 개정이라는정책결정과정에서는 양이익집단 가운데서 대한약사회보다는 한의사회의경우가 개정된 약사법의 결과에서도 나타났듯이 정부의 정책파트너로인정되는 경우가 더 강했다. 이는 정부 입장에서는 한의사회가정책과정에서의 기능적 중요성이 더욱 높으며, 이들의 전문지식과 사회적지위면에서 더욱 높게 평가되고 있으며, 집행과정에서의 순응확보가필수적이기 때문이었을 것으로 분석된다. 이익집단의 이익투입활동과관련해서 이익집단은 자신들의 목표를 달성하기 위해서 다양한이익투입활동을 하는데, 다원주의는 이익집단의 활동대상은 행정부만이아니라 의회, 정당 등도 동등하게 중시하며 언론, 일반 대중을 상대로한활동도 활발하다고 본다. 이에 반해서 조합주의는 이익집단의 주된활동대상은 주로 행정부로 집중되는 경향이 있으며, 의회 등에 대한투입활동은 제한적이고 부차적으로 이해한다. 왜냐면 조합주의는 행정부가정책과정에서 가장 주도적이고 강력한 실체라고 보기 때문이다. 그러나이러한 이익집단의 이익표출양태는 본 연구의 사례분석에서도 살펴보았듯이정책결정과정에서의 정책대안 및 이익집단의 유형에 따라 상당히가변적이었는데, 이는 이익집단의 이론적 모형과 반드시 일치하지 않는것으로 보여진다. 즉, 조합주의적 구조가 잘 형성되어 있는 경우에도이익집단은 극단적인 형태의 다원주의적 활동방식을 사용할 수가 있는것이다. 이처럼 한의사회나 약사회가 조합주의적 특성을 가지고 있음에도불구하고 다원주의적 이익표출양태를 취한 이유는 첫째, 한의사회나 약사회모두 강력한 다원주의적 방식을 선택할 수 있는 내적 자원을 구비하고 있다.즉, 구성원이 수적으로 많으며, 이해가 동질적이며, 응집성이 높으며,의사결정구조가 민주적이었으며, 따라서 성원에 대한 통제력도 높았다. 둘째,정책결정과정에서 대부분의 이슈들이 상대 집단과의 영역 다툼에 관계되는것이어서 이슈자체가 자신들의 실질적 이익과 관련해서 사활적인 성향이높았던 것이었다. 따라서 이들은 자신들의 집단이익을 보존, 확장하기 위해서극단적인 다원주의 방식도 취한 것이다. 셋째, 이들이 사용하는 다원주의방식은 비교적 효과성이 높다는 점이다. 이는 근본적으로 이들이 해당 이슈에대한 고도의 전문성을 갖고 있어 대체가 불가능한 상태에서 정부는 이들의행동에 대해서 양보적으로 되는 경우가 많기 때문이다. 따라서 이들양이익집단의 경우는 한약조제권을 둘러 싼 약사법 개정이라는정책결정과정에서 빈번하게 다원주의 방식을 동원하였으며, 이러한 방식은상당한 정도의 성과를 거두기도 하였다. 이는 근본적으로 강력한 구성원통제력, 기능적 중요성, 전문적 지식 등에 근거하여 조합주의적 관계 구조를오히려 자신에게 유리하게 활용할 수 있었기 때문이다. 따라서 한의사회나약사회는 실질적인 조합주의적 관계 구조속에서도 활동방식과 관련해서는상당한 자율성을 확보하게 된 것으로 분석된다. 또한 본 연구에서 나타난이익집단의 이익표출양태에 대한 정부의 대응방식은 전반적으로 조합주의적대응양식에 가까웠다. 물론, 구체적인 반응양식은 양이익집단과 사회단체의주장을 부분적으로 수용하는 등 이슈의 성격에 따라 가변적인 경우도있었으나 전반적으로는 국가 자율성을 바탕으로 한 단순한 중재자의 위치가아닌 자체의 이해관계를 갖는 강력한 실체였음을 알 수 있었다.

公共政策決定과 合理性 : 個人的인 政策決定과 集合的인 政策決定을 中心으로

최영훈 成均館大學校 1982 국내석사

公共政策決定과 住民抵抗에 관한 硏究 : 廢棄物處理施設立地選定에 관한 事例分析

허석 建國大學校 1996 국내박사

公共政策決定過程에 있어서 言論의 役割에 觀한 硏究 : 土地公槪念制度의 報道事例分析을 中心으로

강용수 건국대학교 행정대학원 1993 국내석사

정부-주민간 공공정책 갈등해소 영향요인 : 김해시와 철원군 보호구역 지정 갈등 사례를 중심으로

김두환 서울대학교 2006 국내박사

韓國의 公共政策決定에 있어서의 葛藤에 관한 硏究

한희도 東國大學校 1988 국내석사

공공경제정책의 의사결정 구축에 관한 실증연구 : 도시재생사업의 의사결정을 중심으로

백안희 목포대학교 대학원 2019 국내박사

In modern society, citizens' desire for legitimacy of public economic policy is rising. In the past, economic policy through procedures and contents became more important discourse in emphasizing role of public entities. The role of the public economy in urban regeneration is important because the interests of the entrepreneurs are complicated and diversified, making it difficult to enforce policies and drifting continuously. In order to overcome this, it is necessary to implement a policy that integrates the interests, values, and points of the policy participants in one direction. Especially, it is difficult for the economic policy with publicity to be clear about the principle of profit distribution. The values ​​pursued by the public economy must be accessible and open to the market, coupled with the interests of the community, and meet the public ideals. Urban regeneration is said to be much higher than other groups in terms of the desperation and expectation of local residents in that they are making use of the backward urban centers. Urban regeneration should be approached from the economic policy aspects of local governments. The reason for this is that expectation of the ripple effect from the input of finance is the basic business framework of urban regeneration. Although urban regeneration has been set as a policy goal of local governments, urban regeneration projects are being carried out in many regions. However, there are still many policies that are not sufficiently approachable in terms of public economy. The city revitalization project is a policy in which the private sector of the selected districts conducts public works on behalf of public institutions and seeks to revitalize and revitalize the city center. Therefore, it is necessary to actively coordinate the position and interests of local residents, The institutional apparatus and perception must be established. Therefore, legal and institutional arrangements should be made so that the economic benefits can be reduced to equity. In addition, efforts should be made to change the perception that the urban regeneration project is not a project that can be monopolized by either party, but that the project itself is to contribute to the formation of common property. In this study, we analyze the policy and system, the decision - making process, and the problem of sharing of profits in order to suggest a model of urban regeneration decision-making based on the public economy. As a research method, public economic models of urban regeneration projects, which are in the early stage of implementation, are designed to rationally regulate the interests of business participants to raise public value, to determine whether they are distributed according to economic interests, And conflict of interest in the legal system. In addition, the effects of public value pursued by urban regeneration projects on the public economy are presented and solutions for dysfunctional factors are suggested. As a result of the research, decision models were derived through the questionnaire responses of public institutions and local residents in order to present decision models of urban regeneration projects. And the possibility of applying it to practice. It is expected that the decision-making model will be able to derive the results that are appropriate for the purpose of the public economy through the urban regeneration project, which has been agreed through smooth communication among the project participants, by applying various factors appropriately to the nature of the urban regeneration project. 공공경제정책의 투명성과 정당성, 그리고 분배의 균등성이 강조되는 민주사회에서 도시재생사업의 절차와 내용을 통한 정책수행은 매우 다원화되고 복잡한 의사결정과정을 거친다고 할 수 있다. 즉, 도시재생사업에서 공공경제의 역할이 중요한 것은 사업주체들의 이해관계가 복잡화, 다원화되어 정책 집행이 어렵고, 지속적으로 표류하는 경우가 많기 때문이다. 이를 극복하기 위해서는 정책참여자들의 사업에 대한 공동의 지향점이 정립되어야 하고, 이를 융화시키는 공공정책이 필요하며, 결국은 공동의 공공 이익분배의 원칙이 명확해야 한다. 이러한 공공경제의 가치는 정보의 개방성이라는 시장경제의 원칙을 지키며 공공의 이념을 충족해야 한다. 우리나라 도시재생사업은 낙후된 지역의 지역주민들이 갖는 삶의 절박함과 기대감이 다른 집단보다 훨씬 높기 때문에 이익충돌이나 이해충돌이 빈번히 발생할 수 있는 사업이기도 하다. 그럼에도 불구하고 공공재정의 투입으로 인한 파급효과를 기대하는 것이 도시재생의 기본적인 사업의 틀이기 때문에 지자체는 다양한 거버넌스나 전문가 집단을 통해서 합리적이고 합의적인 사업을 진행하고 있으나 공공 경제라는 측면에서 접근하기에는 아직도 매우 미흡한 정책들이 많은 실정이다. 결국 도시재생사업은 어느 일방이 독점할 수 있는 사업이 아니라 사업자체가 공동의 재산형성에 기여하기 위한 것이라는 인식변화의 노력도 병행되어야 한다. 본 논문에서는 공공경제에 기반한 도시재생사업의 의사결정 구축모형을 제시하고자 관련 정책과 제도, 의사결정 과정, 이익의 공유 문제 등을 공공성 관점에서 분석하였다. 또한 도시재생사업의 공공경제모델들이 사업 참여자들의 이해관계를 합리적으로 규제해서 공공 가치를 상승 시키는지, 경제적 이익에 따르는 분배가 맞는지, 사업주체들 간의 역할, 권한, 책임이 부여되는 법적 제도의 이해충돌 등 다양한 공적 갈등요인을 분석하였다. 이를 바탕으로 도시재생사업이 추구하는 공공의 가치가 공공경제에 미치는 영향을 제시하고 역기능적인 요소 등에 대한 해결방안을 제시하였다. 연구의 결과물로는 도시재생사업의 의사결정 구축모형을 제시하기 위해 공공기관 및 지역주민들의 설문응답을 통해서 의사결정 구축모형을 도출 하였다. 지역적으로 한계는 있을 수 있지만 전남지역의 경우에는 공공기관 종사자들과 전문가들, 그리고 도시재생사업지구의 주민들 간에 이해와 갈등이 상충되는 경우가 많았고, 아직은 공공기관 중심으로 사업이 진행되고 있으며, 지역주민들 간의 갈등요소도 어느 정도는 있는 것으로 파악되었다. 결국 도시재생사업의 특성 상 지역주민들의 의견수렴을 거친 공공기관의 정책수립결정을 통해야만 갈등 요소가 사라진다는 것을 예측할 수 있었다. 이러한 연구결과를 토대로 본 논문에서는 의사결정 구축모형을 도출해서 도시재생사업에서 발생하는 갈등 요소와 해결방안을 수치화하여 실무에 적용할 수 있는 가능성을 제시하였다는 점에서 의의가 있다고 할 수 있다. 지역적인 한계점으로 인한 도시재생사업의 순기능적인 정책 확장성을 다 언급하지 못한 것은 본 논문의 한계이다. 그럼에도 불구하고 공공경제정책사업의 갈등을 해소하기 위한 의사결정 구축모형을 통해서 도시재생사업의 성격에 적합하게 적용하여 공공성의 목적에 합당한 결과를 도출할 수 있을 것으로 기대한다.

중앙정부 주도형 정책결정의 비효율성에 관한 연구 : 공공기관 지방이전 정책을 중심으로

민연경 숭실대학교 대학원 2008 국내석사

지방자치 시대에 전개되는 정부간 갈등은 흔히 NYMBY(Not In My Back Yard)라 불리는 혐오시설 회피 갈등과 PIMFY(Please In My Front Yard)라 불리는 선호시설 유치 갈등 이 두 가지로 표현할 수 있다. 이와 관련하여 선호시설 유치를 둘러싼 지방정부간 갈등은 계속해서 증가하고 있으며, 또한 선호시설 배치에 있어 중앙정부의 주도적 정책결정은 추진 과정에서 막대한 거래비용 즉, 비효율성을 발생한다는 점에서 적절치 못하다는 지적이 제기되고 있는 현실이다. 일반적으로, 중앙정부가 지방자치시대 지역주민의 목소리를 행정에 반영하는데 있어 “지시와 통제”, “조정”이라는 방식은 “자원의 희소성”을 둘러싼 지방자치단체간의 경쟁에서 지역이기주의나 집단갈등 등 심각한 문제를 야기할 수 있으며 자칫 “통치 불가능한 지방정부”의 상태를 가져올 가능성도 배제할 수 없다. 중앙정부는 사회전체의 이익을 대변하기 보다는 합리적 경제인으로서 정책적 선택을 할 수 있게 된다. 재선을 목표로 하는 지방자치단체장은 정치적 편익에 우선하여 정책결정을 하며 지방자치단체는 내재적 자원만으로 침체된 지역경제를 살릴 수 없는 상황에서 매력적일 수 밖에 없는 선호시설을 유치하기 위해 정치적 논리로서 연합을 형성하여 적극적, 배타적 경쟁 및 로비를 하게 된다. 따라서 선호시설 이전의 경우, 중앙 주도적 정책결정은 막대한 거래비용을 발생하게 된다. 이와 관련하여 본 논문에서는 중앙정부 주도형 정책결정에 따른 비효율성에 대한 대안으로 티부(Tiebout) 이론을 제시하고자 한다. 그 내용으로는 일반적으로 중앙정부는 정책적으로 큰 틀과 계획만을 선정해 준다면 선호시설의 이전에 있어 실주체기관인 공공기관은 결정권한을 가지고 자신들의 기대요구를 제시할 수 있다는 것이다. 뿐만 아니라 지방자치단체는 자체적인 재량권을 가지고 자신의 재정자립도, 공공기관 유치에 소요되는 비용과 편익을 토대로 경쟁 입찰(competitive bidding)에 참여할 수 있다. 결국 결정권을 가진 공공기관은 자원 활용 및 지속적인 산출량 증대라는 가장 큰 효율성을 제시하는 지방자치단체를 선택하게 된다는 내용이다.. 나아가, 이러한 분권적 정책결정이 제대로 작동하기 위해서는 중앙정부의 규제 및 개입이 적은 사회에서 자발적인 행동이 필수적이다. 또한 앞으로의 지역간, 정부간 경쟁은 잠재적 형태가 아닌 표출된 형태의 분권적 정책결정 시스템 하에서 효율적인 결과를 가져올 것이다. Facing with the emergence of the era of local government, we can identify two types of competitions among the local governments: the one is a competition of calling for favorable facilities called as PIMFY(Please In My Front Yard) and the other is a competition of avoidance of unfavorable facilities called as NYMBY(Not In My Yard). Increasingly conflicts is found among local governments related with the former type of competition. There is a voice that relocation of favorable facilities based on the decisions made by the central government could be one of causes of in inefficiency. Conflicts is resulted from the competition among local governments on the distribution of scarce resources. A local government is confronting with each other and it is getting worse when the local governments are involved with area-specific interests. In general, it is well known that if the central government adopt ways of “command and control” or “coordination” reflecting voices of local residents and it might increase administrative responsibility and responsiveness. However, it is not easy for the central government to relocate the facilities on its own decision. The central decision making is sometimes made by the principle of rational and economistic government behaviour or by political interests of incumbents of local governments. Frequently, these kind of decision making cause serious conflict between groups for regional self-centerdness and to make it matter worse, it might bring about an “uncontrollable anarchic situation” of the local government. It makes things worse when a local government has only a few options for economic development by utilizing its own limited internal resources. Faced with this limited situation, two or more local government may try to ally themselves or are forced to lobby for the exclusive acquisition of scarce resources of the centralized resources. All these cases exemplify clearly the typical problematics that centrallized decision makings in the procedure of relocation of facilities and institutions have a tendency to increase transaction cost dramatically. Some scholars indicate the Tiebout hypothesis as an alternative to the centralized decision making. The alternative theory stands that the central government only set a broad framework or plans, and each institution suggest its own expectation for the relocation and draw a basic rule as a stake-holder. A local government in turn can participate in the competitive bidding with its own relocation policies on financial support or benefits based on its own financial reliance or discretionary power. Ultimately, each institution or facility can choose a local government which suggests the most efficient option(s) or provides the way to make sure the institution's continuous growth in outputs. However, we need richer social capital and better institutional arrangement in local governments for the fulfillment of efficiency and for overcoming the tragedy of common land. In addition, we have to bear in mind that the autonomous actions can be created in the environment where is less controled or less regulatory by the central government. In future, efficient competition among governments or among regional areas would be possible not by the ambiguous way but by the manifest way of decentralized decision making.

유럽연합 공공서비스방송 정책결정과정 분석 : 공공서비스방송사업자의 역할과 재원조달 방식을 중심으로

김현주 이화여자대학교 대학원 2002 국내석사

본 논문은 유럽연합(EU)의 의사결정과정이 다양한 행위자에 의하여 역동적인 과정에 의하여 이루어지고 있음을 지적하고 있다. 이를 위해 본 논문은 유럽연합 역내에서 공공성 추구와 경쟁정책의 갈등 상황을 보여주고 있는 공공서비스방송의 역할과 재원에 대한 유럽연합의 논의 과정을 분석하고 있다. 1991년에 발효된 EEC조약 지침 89/552 '국경 없는 텔레비전(Television without Frontiers)'에 의하여 본격적으로 텔레비전 방송에 대한 EC조약의 적용이 이루어지기 시작하였다. 이를 시발점으로 방송영역에서 공공성 추구와 경쟁정책 간의 마찰이 시작되었으며, 이는 EC조약의 86조항과 87조항을 유럽연합 회원국들의 공공서비스방송 사업자들에게 적용하는 과정에서 발생하였다. 암스테르담 조약에 부속된 '공공서비스방송체계에 대한 의정서(the Protocol on the System of Public Service Broadcasting)'에서 공영서비스방송의 존재를 유럽연합의 법 차원에서 확인을 하고, 공공서비스방송의 재원조달에 대한 개별 회원국들의 권한을 인정하였지만, 동시에 공공서비스방송이 EC조약에 정해진 기업간의 경쟁에 관한 규정에 따라야 하는 존재라는 사실도 함께 인정하였다. 따라서 공공서비스방송에 관련하여 공공서비스의 전통적 역할과 재원, 그리고 방송영역에서의 개별 회원국 정부의 권한에 대한 지속적인 논쟁이 이루어져 오고 있으며, 이러한 유럽적 차원의 논쟁을 바탕으로 공공서비스방송에 대한 유럽적 의사결정이 이루어지고 있다. 1992년과 1993년 스페인, 프랑스, 포르투갈의 상업 방송사업자들이 자국 내에서 광고료와 공적 자금을 동시에 받고 있는 공공서비스방송 사업자(Public Service Broadcaster)들에 대하여 집행위원회에 제소를 하였다. 이에 집행위원회(DG IV)는 1995년 비공식적인 각 회원국 대표자 모임을 개최하여 공공서비스방송 사업자의 공공 서비스로서의 책임에 대한 보고서를 의뢰하고, 문화적 영역에서 공적 자금 조달에 관한 가이드라인의 초안을 작성하였다. 이 영역에 대해 집행위원회(DG IV)는 상업서비스방송 사업자들에 직접적으로 맞서기 보다 이에 대한 결정을 내리는 것을 계속 미루었다. 이러한 상황에서 1998년 유럽연합의 1심 재판소(the Court of First Instance)에서 집행위원회(DGIV)가 스페인 공영 서비스 방송 사업자에 대한 결정을 미루는 것은 용납될 수 없다는 판결을 내렸다. 이 문제들을 해결하기 위해 집행위원회(DGIV) 국가 원조 파트에서는 공공서비스방송 사업자들의 자원 조달에 대한 완전히 새로운 가이드 라인을 만들어 내었고, 이것은 1998년 10월 각 회원국들의 대표들이 모인 회의에서 논의되었다. 1998년 11월 비엔나에서 개최된 ‘문화, 시청각 각료 회의(Culture and Audiovisual Minister Meeting)'에서 공공서비스방송에 대한 결의안이 동의되었다. 이는 공공서비스방송이 보다 광범위한 프로그램을 제공하고, 다수의 시청자에게 접근하여야 하며, 디지털 시대에서 그들의 활동을 발전시키고 다양화해야 하는 필요성을 강조하며 암스테르담 조약을 개정한 것이다. 유럽연합의 공공서비스방송 영역은 IT산업이나 통신영역과 달리 개별 회원국들의 규제전통과 정책 스타일이 지속적으로 유럽연합 내 정책 결정물들에 대하여 결정적인 영향을 행사하기 위한 노력이 엿보이지만, 개별 국가의 경계를 넘어서는 유럽적 차원의 규제 또한 그 역량이 증대하고 있다. 이는 유럽의 방송서비스영역이 미국과 달리 전통적으로 공공서비스 개념을 중심으로 발전해 오면서 상업서비스방송 사업자들과 정부의 선호가 서로 상이하게 형성되었기 때문이다. 따라서 유럽의 상업서비스방송 사업자들은 단일시장을 추구하고 있는 유럽적 차원에서 논의를 이끌어 내고, 유럽적 차원의 규제와 역량을 통해 문제를 해결하고자 하였다. 유럽공동체의 경쟁정책 시행은 다른 어떤 유럽적 규제보다 유럽 방송 산업에 커다란 영향을 미치고 있다. 앞으로도 유럽연합의 경쟁 규정은 계속하여 방송영역에서의 유럽적 차원의 개입의 주요한 형태가 될 것이다. 방송 규제를 넘어서서 정치적 컨센서스에 도달하는 데 존재하는 여러 가지 어려움들과 유럽연합 방송 지침들이 각 회원국 내에서 실행되는 다양한 방법들 사이에 발생하는 광범위한 차이점들이 경쟁 사무국(DG IV)의 준-사법적 권한에 의하여 평형을 이루고 있다. 공공서비스방송에 대한 유럽연합의 의사결정과정은 권위가 하나의 중심에 축적되어 있기보다 여러 단계와 각각이 지닌 정치적 자원에 상호의존적인 협력의 관계를 가지고 이루어졌다. 유럽연합, 국가, 개별 이해관계자들 사이의 의견 조율을 통해 이루어졌다. 국가 정부들 간의 협상만을 통해 이루어지지 않았으며, 초국가적 기구의 주도만으로도 이루어지지 않았다. 이상의 연구는 공공서비스방송 사업자의 역할과 재원조달에 관한 논의를 중심으로 유럽연합의 공공서비스방송 영역에 대한 의사결정과정을 살펴본 결과이다. 이는 유럽공동체가 공공성과 경쟁정책을 통합과정에서 조화시켜나가는 과정을 살펴 본 것으로, 실제적인 유럽연합의 의사결정과정(European Union Policy Making Process) 분석을 통한 현재의 유럽통합의 모습에 대한 고찰을 시도하고 기존 연구들이 제안한 이론적 논의들의 적용범위를 확대하고자 한 것에서 의의를 찾고자 한다. Various actors play dramatic roles in the policy-making processes in the European Union. The policy-making process used to define the role and funding of the public service broadcasting system in the European Union shows the conflict and harmonization between the pursuit of public interest and the growth of the competition in the internal market. The application of the Treaty of the European Community to television broadcasting area was made by Council Directive 89/552/EEC on television without frontiers which entered into force on 1991. The dissention between the public interest and the competition in the broadcasting area emerged from the process of the application of Articles 86 and 87 of the EC Treaty to public service broadcasters in each of the Member states. The protocol on the System of Public Broadcasting in the Member States attached to the Treaty of Amsterdam confirms the presence of public service broadcasting in the level of European law and guarantees the powers of the Member States to fund public broadcasting. However, this protocol simultaneously recognizes that public broadcasters should observe the Competition Policy of the European Union. Because of the coexistence of the pursuit of public interest and the improvement of sound competition, vigorous arguments on the traditional role of public broadcasting, mechanism of funding, and the powers of the Member States in broadcasting have continued. These arguments have made the circumstance where the European decision-making to public service broadcasting can be constituted. In 1992 and 1993, Spanish, French and Portuguese private broadcasters instituted suits against public service broadcasters in each of the Member States which public broadcasting was financed by a combination of State funds and revenues from commercial activities, such as the sale of advertising space or programmes. Directorate-General IV (DGIV) of the European Commission, which is responsible for Competition Policy, held an informal meeting of Member States' delegation, in which the delegation discussed the role of public service broadcasting as a public service provider and made the first draft of the guideline to public funding in a cultural area. In public service broadcasting areas, the commission delayed making decisions, rather than standing against private operators. Under these circumstances, the Court of First Instance of the European Union sentenced in 1998 that DGIV should make decisions on Spanish public service broadcaster. To resolve this problem, the state-aid part of DGIV made a completely new guideline to the funding system of public service broadcasting. This guideline was scrutinized by Member States on October 1998. Cultural and Audiovisual Minister Meeting, held in Vienna in November 1998, adopted the decision on public service broadcasting. This decision amended the Treaty of Amsterdam, emphasizing that public service broadcasting should provide diverse programs, access to the mass population, inform public opinion and preserve diversity in each society. Policy-making processes in Public Service Broadcasting show the efforts of Member States of which regulatory tradition and policy style can influence European decisions. This is very different from policy-making process of IT and Telecommunication. However competence of regulation in European level beyond the border of each Member State has increased. This is because the European broadcasting sector has traditionally developed around the concept of public service. The differences between the preferences of private operators, which have emerged through the integration and liberlisation of the European market, and the preference of governments, which have preserved the tradition of public service made private broadcasters, lead arguments in the level of the European Union and try to solve the problem by regulation and competence of the European Union. The implementation of Competition Policy of the European Union influences the European broadcasting industry much more than any other European regulation. Regulation of competition in the European Union is continuously the main type of intervention at the European level. Difficulties in making consensus beyond broadcasting regulation, and wide gap between various ways to implement European directives on broadcasting in each Member State, are balanced by the quasi-judicial power of the European Commission (DGIV). Policy-making on public service broadcasting in the European Union is constituted by the cooperative relationship between various political resources and authorities in diverse political levels. Policy making process in this area is made through harmonization among the European Union, Member States and private sectors. This means that European policy making is not an intergovernmental negotiation centered process nor a transnational institution centered process. This study is the result of examining policy making process on public service broadcasting in the aspect of argument about the role and funding system. This policy making process shows us how the European Union harmonizes the pursuit of public interest and competition policy in the European Integration. The value of this study can be found in trying to study the real dynamic situation of European Integration and to enlarge the application scope of theoretical arguments of previous studies through policy making processes on public service broadcasting.