지방자치법상 주민직접참여제도의 발전과정과 개선방안

노현수 ( Roh Hyun-su ) 경상대학교 법학연구소 2020 法學硏究 Vol.28 No.4

지방자치에 대한 민주적 정당성은 주민의 선거를 통해 선출된 지방의회 및 지방자치단체장에 의한 간접적인 방법으로도 확보될 수 있지만, 주민들이 지역의 현안을 직접 결정하는 직접적인 방법을 통해서도 가능하다. 특히, 지방자치의 실질적 기반을 마련하기 위해서는 주민직접참여를 본질적 요소로 한 제도적 기반은 필수적 일 것이다. 우리나라의 주민직접참여제도의 법제화는 1994년 주민투표제도, 1999년 조례제정개폐 청구제도와 주민감사청구제도, 2005년 주민소송제도, 2006년 주민소환제도가 지방자치법에 도입되었고, 주민직접참여제도를 구체화한 법률은 2004년 주민투표법, 2006년 주민소환법이 제정되었다. 이후 여러 차례의 개정을 통해 주민의 참여확대를 위한 법적 근거와 제도적 기틀을 마련해 오고 있다. 하지만 이러한 발전과정에도 불구하고 주민직접참여제도는 형식적ㆍ소극적으로 운영되고 있는 실정이다. 이는 지방자치법과 관련 개별법의 개정연혁에서 본 바와 같이 주민직접참여제도와 관련된 대부분의 개정은 타법개정에 따른 수동적 개정에 그치고 있고, 주민직접참여제도의 문제점으로 비판받고 있는 사항들에 대해서는 제대로 반영하지 못하고 있다. 지방자치에 있어서 주민직접참여의 확대를 통한 주민통제와 주민자치의 실현은 최대의 과제이며, 지방자치제도의 성패와 관련된 중요한 문제이다. 따라서 주민직접참여제도가 활성화되기 위해서는 각 제도별 문제점을 개선하는 것뿐만 아니라, 지방자치법상 주민자치회를 신설하거나, 주민의 알권리 보장을 위한 정보공개 확대, 주민투표 및 주민소환 등의 제도에 온라인 청구방식 도입 등 새로운 주민참여제도의 도입가능성도 적극적으로 검토해야 한다. 이를 통해 지방행정에 대한 주민의 직접 참여를 확대하고, 지역사회에 대한 참여와 관심을 독려함으로써 지방자치가 한층 더 성숙해질 수 있도록 노력해야 할 것이다. Democratic legitimacy of local autonomy is carried out through indirect methods by local councils and heads of local government elected by residents and direct methods by which residents directly determine local concerns. In particular, institutional infrastructure with direct participation of residents as an essential element is indispensable for local governments to prepare a substantial infrastructure. The legislation of the Korean resident participation system introduced the residents referendum system in 1994, the residents claims for regulations system and the resident inspection claims system in 1999, the residents lawsuit system in 2005, and the residents recall system in 2006. The residents referendum law in 2004 and the residents recall law in 2006 were enacted as the laws that embody the direct participation system of residents. Since then, the Local Autonomy Law and related individual laws have been revised many times to establish legal grounds and institutional frameworks for expanding the participation of residents. However, in reality, the direct participation system of residents is formally and passively managed despite such development process. This is because most of the revisions related to the direct participation system for residents, as seen in the history of revisions to the Local Autonomy Law and related individual laws, have been passively revised due to the revision of the percussion law. The facts that are criticized as problems of the public participation system are not properly reflected. Realization of resident control and resident autonomy through the expansion of direct participation of residents in local autonomy is the biggest issue and an important issue related to the success or failure of the local autonomy system. Therefore, in order for the direct participation system of residents to be effective, in addition to improving the problems of each system, it is necessary to establish a new residents' association under the Local Autonomy Law. In addition, new resident participation systems such as the expansion of information disclosure to guarantee the rights of residents and the introduction of an online billing system for systems such as referendum and recall of residents should be actively considered. In this way, efforts must be made to further mature the local government by expanding the direct participation of the residents in the local administration and encouraging the participation and interest in the local community.

주민참여예산제도 활성화 및 참여의사에 미치는 영향요인

김경범(Kyung-Bum Kim),현성욱(Sung-Wook Hyun) 한국콘텐츠학회 2016 한국콘텐츠학회논문지 Vol.16 No.6

본 연구는 광역자치단체에서 시행하고 있는 주민참여예산제도 운영에 있어서 주민참여예산제도의 활성화 및 재정구조 이해도 향상에 미치는 영향요인, 그리고 주민참여예산제도와 재정구조 이해도가 향후 주민참여예산제도 참여의사에 미치는 영향 요인을 파악하는데 목적이 있다. 연구목적 달성을 위하여 Edbon & Franklin(2006)의 예산과정의 설계에서 하위 요인으로 분류하였던 주민참여 활성화 요인들을 독립변수로 구성하여 분석하였다. 분석결과, 우선 주민참여예산제도 활성화에 유의한 영향을 미치는 변수는 정책 인지도, 위원 대표성, 사업선정절차의 공정성, 예산사업의 지역발전 적정성, 예산배분방식으로 나타났다. 둘째, 재정운영구조 이해도 향상에 유의한 영향을 미치는 변수는 정책 인지도, 위원 대표성, 사업선정절차 공정성, 가이드라인 제시로 나타났다. 마지막으로 주민참여예산제도 참여의사에 주민참여예산제도의 활성화와 재정운영구조 이해도 변수가 유의한 영향을 미치는 것으로 나타났다. 그러나 본 연구의 한계는 연구대상을 제주특별자치도 주민참여예산제도 운영에 한정하였기 때문에 연구결과가 모든 지역을 대표하지 못한다는 것이다. The purpose of this study was to identify the influence factors on understanding the financial structure and activating of citizen participation budgeting system, which is implemented local governments. And Identify the factors that will influence participation intention of citizen participation budgeting system The activating citizen participation factors previously classified as sub-factors in the Edbon & Flanklin’s(2006) design of the budget process was constituted independent variables to accomplish research purpose. the results were as follows in summary. First, The significant affecting variables for activating the citizen participation budgeting system were found to the policy perception, the committee representation, the fairness of the selection process, the budget project adequacy for regional development, the methods of budget allocation. Second, The significant affecting variables for understanding financial structure were found to the policy perception, the committee representation, the fairness of the selection process, the guidelines given by the local government. Finally, The Activating citizen participation budgeting system and understanding financial structure also showed the significant variables to the participation intention. However, It was the Limitation of this study that it’s results did’t represent all regions because of operating citizen participation budgeting system in Jeju.

주민참여예산제도 효과의 결정요인에 관한 실증연구 : 서울시를 중심으로

이지문(Lee, Ji Moon),권자경(Kwon, Ja Kyung) 한국지방정부학회 2015 지방정부연구 Vol.19 No.1

본 연구는 주민참여예산제도를 효과적으로 운영하는데 영향을 미치는 결정요인을 실증적으로 검증하고, 제도의 효과를 향상시키기 위한 방안을 모색하는데 목적을 두었다. 이에 주민참여를 독립변수로, 주민참여예산제도의 효과를 종속변수로 설정하여 그 인과관계를 살펴보았다. 각 변수를 측정하기 위하여 독립변수인 주민참여는 주민참여예산위원회의 다양성, 개방성, 투명성, 심의성으로, 종속변수인 제도의 효과는 주민참여예산제도에 의해 선정된 사업수와 그 사업의 예산총액으로 조작적으로 정의하였다. 전국 지방자치단체 중 주민참여예산제도를 가장 많이 실시하고 있는 지역인 서울시를 대상으로 조사하여 분석한 결과, 1) 주민참여예산위원회 위원수가 많을수록, 2) 위원회에 예산편성 권한을 부여할수록, 3) 예산편성 기준에 제한을 두지 않을수록, 4) 예산회의를 위원회가 주관할수록, 5) 독자적으로 위원회 운영을 할수록, 6) 동별지역회의를 설치할수록, 7) 조정회의에 의사결정 권한을 부여할수록 주민참여예산제도로 선정된 사업수가 많아지고, 배정된 예산액이 증가한다는 것을 알 수 있었다. 본 연구를 통해 주민참여의 수준이 높을수록 주민참여예산제도의 효과는 증가한다는 것을 재차 확인하였다. This study aims to review the theory of Financial Democracy, empirically investigate determinants of Participatory Budgeting in local governments, and find ways to propel this process. The causal relationship between factors influencing Participatory Budgeting (PB) and the efficacy of PB is tested in this paper with the former as the independent variables and the latter as the dependent. Citizen participation can be reified as diversity, openness, transparency, and deliberation, while the efficacy of PB can be found in the form of how many programs PB selects and how much money is allocated to PB. The key findings of the empirical analyses are as follows: 1) the more the member of the committee, 2) as the committee has authority to make a budget, 3) as there is no limit to budget formulation directive, 4) as the committee conducts a meeting, 5) as the committee operates the organization its own self, 6) as there is the local meetings, and 7) as the coordination meeting has the right of making-decision, as the number of programs selected increase and the budget sum selected increases. Conclusively, the results of this study indicate that as the level of resident participation is high, as the efficacy of participatory budgeting increases.

경기도 주민참여예산제도의 운영 및 개선방안

최성환,최준규,김수란,윤소은,이진수 경기연구원 2017 정책연구 Vol.- No.-

현 정부 출범과 함께 주민참여예산제도가 재조명되고 있다. 현 정부는 국정운영 5개년 계획을 통해 지방재정의 건전성 확보 수단으로 주민참여예산제의 확대를 강조하였다. 지방자치단체 핵심정책 및 사업까지 주민참여예산제를 확대하여 주민에 의한 자율통제를 강화함으로써 지방재정의 건전성 등을 확보하겠다는 것이다. 지역의 주민들이 지방자치단체의 예산편성 과정에 직접 참여하여 자신들의 수요에 따라 예산안을 결정할 기회를 제공함으로써 참여와 자기결정이라는 지방자치의 이념을 구현하기 위한 주민참여예산제도가 국내에 입법적으로 도입된 지 10여년에 불과하다. 또한, 기초지방자치단체에서 시작되고 활발히 운영된 연유로 광역지방자치단체의 동 제도 관련 역할 정립은 쉽지 않은 상황이다. 경기도 역시 이와 마찬가지로 구역 내 시․군과의 차별적인 제도 운영 및 개선 방안의 도출이 쉽지 않은 상황이라 할 것인바, 결국 경기도 주민참여예산제도의 운영 활성화 방안에 대한 전면적 검토 필요성이 제기된다고 하겠다. 이러한 상황 하에서, 본 연구는 우선 주민참여예산제를 법제도적인 측면에서 검토할 필요가 있다고 하겠다. 주민참여예산제도의 일반이론을 개괄적으로 고찰하고, 외국 주요 도시의 사례와 국내 광역지방자치단체의 자치법규 규정 내용을 비교분석한 다음, 이를 바탕으로 현행법상 문제점을 지적하고 몇 가지의 법령 개정안을 제안하는 것이 본 연구의 목적이다. 다음으로, 본 연구는 경기도 주민참여예산제도의 운영 활성화를 위해 실효성 있는 방안을 제시한다. 주민참여예산제도의 일반이론 검토 및 국내외 사례 비교분석은 이러한 목적을 달성하기 위해서도 의미 있는 작업이다. 경기도 주민참여예산제도의 운영현황 분석 및 문제점 진단, 동 제도의 전략 체계 도출, 추진전략 및 추진사업의 구체화를 통해 동 제도 운영 활성화를 위한 다수의 방안을 제시할 것이며, 이 역시 본 연구의 주요 목적 중 하나이다. 결론적으로, 본 연구는 광역지방자치단체와 기초지방자치단체의 제도 운영이 구분될 필요성이 있음을 강조하고, 현행 지방자치법령 등을 바탕으로 광역성의 원리, 범지역성의 원리, 보완성의 원리, 균형성의 원리 등을 그 구분기준으로 도출한 다음, 이를 광역지방자치단체와 기초지방자치단체 간 제도 운영의 차별화를 위해 지방재정법에 명시할 필요가 있음을 주장하였다. 또한 제도의 실질적 정착을 강조하며 지방재정법 시행령의 개정방안도 제시하는바, 주민의견 제출의 범위, 홍보 및 교육활동 규정, 지방자치단체의 정보제공의무, 그리고 지방자치단체장의 주민의견 적극반영의무 명시 등이 그 내용이다. 다음으로, 본 연구는 경기도 주민참여예산제도의 운영 활성화를 위한 실효성 있는 다수의 정책방안 등도 제시하였다. ‘주민참여를 통한 재정민주주의 실현’이라는 미션 하에 ‘예산 편성과정에서 주민참여 및 소통의 제도적 기반’을 비전으로 설정하고, ‘주민참여’, ‘네트워크’, ‘민주주의’를 미션과 비전을 달성하기 위한 3대 핵심가치로 제시하였다. 이와 함께, 미션과 비전을 효과적으로 달성을 위하여 ‘주민참여의 대표성 강화’, ‘참여주체의 전문성 강화’, ‘참여예산의 실효성 강화’를 3대 추진전략으로 설정하였고, 주민참여위원의 지위 다양화, 주민참여의 경로 확대, 도와 시·군 간 주민참여예산제도 생태계 구축, 주민참여예산 연구회의 활성화, 부문별 전문가 포럼 구축 및 운영, 참여예산 교육의 다양성 및 전문성 강화, 경기도 주민참여예산센터 설립 등 지원체계 확충, 예산과정에 따른 재정정보 공개 강화, 주민참여 예산제도 평가 환류체계 구축 등 총 9개의 추진사업을 각 전략별로 구분·제안하였다.

다중 행정가치 측면에서 주민참여예산제도의 효과에 대한 실증분석

오영민,신헌태 대한지방자치학회 2018 한국지방자치연구 Vol.20 No.3

주민참여산제도는 예산과정에 국민이 참여하는 제도이다. 우리나라에서 주민참여예산제도는 광주북구에서 최초로 도입되었으며 2011년 「지방재정법」의 개정으로 전체 지방자치단체로 확대되었다. 최근 주민참예산제도는 지방재정뿐만 아니라 중앙정부재정에까지 확대되어 중앙부처 예산에 국민이 제안한 사업을 편성하는 국민참여예산제도가 도입되었다. 이렇듯 주민참여예산제도가 예산과정에 확대되고 있지만 참여예산제도의 효과를 행정가치 측면에서 종합적으로 분석한 연구는 드물다. 이런 의미에서, 본 연구에서는 주민참여예산제도가 다양한 행정가치(효율성, 효과성, 형평성)에 미치는 효과에 대하여 실증분석을 실시하였다. 분석 결과, 주민참여예산제도는 재정운영의 효율적인 운영과 관계가 있는 경상경비와는 관계가 없는 것으로 나타났지만 사회복지 분야 지출을 증가시켜 재정지출의 형평성과 관계가 있는 것으로 분석되었다. 또한, 주민들이 재정집행과정에 더 많이 참여할수록 주민들의 행정서비스 만족도는 높은 것으로 나타나 주민참여예산제도는 재정지출의 효과성과 관계가 있는 것으로 나타났다. 본 연구는 이러한 분석결과를 토대로 주민참여예산제도의 개선방향에 대해 정책적 시사점을 제시하였다. Participatory budgeting is the system that allows local residents to participate in the budget process. Since the first participatory budgeting in Korea was adopted in the Dong-gu in Gwangju, many local governments have established the participatory budgeting. Even though local governments operate the participatory budgeting, few studies have examined the outcomes of participatory budgeting in terms of the multiple public values such as efficiency, effectiveness, and equity (3Es). In this sense, this study examines the outcomes which the participatory budgeting in Korea produces in terms of various values. The results indicate that the participatory budgeting does not reduce the overhead cost in terms of efficiency, but it contributes to effectiveness by enhancing citizens’ satisfaction on local public services. Also, the participatory budgeting relates to the equity because local governments have a higher level of social expenditure when the participatory budgeting is actively operated. Based upon the research findings, the study provides how to effectively design the participatory budgeting in Korea.

지방재정상 주민참여예산제도의 공법적 검토

강주영(Kang Jooyoung) 한국법학회 2012 법학연구 Vol.46 No.-

주민참여예산제는 지방재정에 있어서 재정민주주의의 강화를 위한 유효한 법적 수단으로서 논의되고 있다. 주민참여예산제가 가지는 재정법적 의의와 가치가 실효적으로 그리고 원활히 구현되기 위해서는, 예산에 대한 주민의 선호도가 적절히 반영될 것이 요청된다. 그 전제로서 주민참여예산제도를 통해, 첫째는 주민의 현안 및 숙원사업이 예산에 반영될 수 있어야 하며, 둘째는 재정투명성의 제고에의 기여를 목적으로 주민이 사전적 재정통제를 수행할 수 있어야 한다. 그러나, 현행 지방재정법은 주민예산참여제도의 중요한 사항을 규정하고 있지 않아, 지방자치법 등의 타법과의 관계에서 주민참여예산제도가 절차화·형식화 되는 상황에 있다. 그 핵심에는 지방자치법이 부여하는 지방자치단체장의 예산편성권한이 있으며, 각 지방자치단체가 자신의 재정상황에 맞는 주민참여예산제도를 조례화 하여 규범적 효력을 부여하는 경우, 지방자치법 위반이 되어 적절한 주민참여에산제도가 시행되지 못하는 법적 한계를 가진다. 이와 같은 상황은 제주특별자치도에서도 마찬가지이며, 제주특별법이 천명하는 고도의 재정자치권은 유명무실하게 되어, 그 밖의 지방자치단체와 마찬가지의 규율밀도를 가지는 주민참여예산제를 시행할 수밖에 없는 상황이다. 이러한 법적 한계를 극복하기 위해서는 제주특별법의 개정이 우선되어서 제주특별자치도의 법적 위상에 맞는 조례제정 권한이 제정되어야 할 것이다. 다음으로, 조례수준에서도 개선되어야 할 점이 있는 바, 제주특별자치도의 주민참여예산조례의 법률적합성을 높이기 위해, 공법관계에서 중요한 의미를 가지는 주민의 개념을 상위법에 맞게 개정해야 할 것이다. 또한, 주민자치위원회의 예산 건의기능이 주민참여 예산제의 각급회의의 기능과 중복이 될 개연성이 있어, 업무분장을 명확히 할 필요가 있다. 마지막으로 주민참여예산제도의 본래적 기능 중의 하나인 재정통제수단으로서의 기능이 더욱 강화되는 방향으로 조례를 개정해야 할 것이다.

경상남도 주민참여예산제도의 개선방안에 관한 연구

주기완(Joo, Ki-Wan) 한국공공사회학회 2015 공공사회연구 Vol.5 No.4

본 연구는 경상남도 주민참여예산제의 운영 실태를 제도구축, 제도운영 및 결과로 구분하여 분석하고, 이를 개선하기 위한 정책과제를 도출하는데 목적이 있다. 경상남도는 광역단체 중 최초로 주민참여예산제 운영조례를 제정하고, 전부개정에 의한 제도의 내실화를 통하여 부분적으로 도민의 예산참여 및 의견반영에 의한 재정민주주의 실현의 계기를 마련하였다. 그러나 주민참여예산제의 실제 운영에 있어서 몇 가지의 문제점이 발생하고 있으며, 본 연구에서는 이러한 문제점들을 해결할 수 있는 정책과제를 제시한다. 첫째, 조례로 규정하고 있는 주민의 예산참여 범위를 재설정하여 주민참여에 관한 권리를 보장하여야 한다. 둘째, 주민참여예산위원회를 구성함에 있어서 대표성과 적절성을 갖추어야 한다. 셋째, 주민참여예산제 운영에 따른 결과가 대표성을 갖추도록 주민설문조사 참여를 높여야 할 것이다. 넷째, 주민참여예산제의 미흡한 점을 개선하기 위하여 지역연구회의 설치․운영을 고려하여야 한다. 다섯째, 주민의 예산참여에 대한 홍보를 강화하여야 한다. 이러한 정책과제의 제시는 경상남도의 주민참여예산제 운영을 더욱 성숙시키고, 타 자치단체의 제도설계 및 운영에 대한 시행착오를 줄이도록 하고, 재정에 대한 실질적인 주민참여를 구현하는데 기여할 것이라고 생각한다. In this study, Gyeongsangnam-do Citizens’ Participatory Budgeting System is analyzed with its operating status based on design, building and management of the system to find out several politic challenges for improvement. Gyeongsangnam-do adopted Citizens’ Participatory Budgeting operating regulations for the first time among metropolitan councils in Korea and has partially provided an opportunity of financial democracy implementation by Citizen Participation through the substantiality of the institution by the continuous legislation and revise. In practice, however, the operation of the system still has some limitations and this study suggests politic guidances to overcome them. First, the right to public participation should be guaranteed through readjusting the range of Citizen Participation. Second, citizen participation Budget Committee should have the representativeness and appropriateness. Third, the ratio of citizen participation in the survey should increase for the representative result. Fourth, the regional research group can be considered to complement insufficient results of Gyeongsangnam-do Citizens’ Participatory Budgeting System. Fifth, citizen participation in the budget system should be strongly encouraged. These politic issues in this investigation can contribute to the effective operation of Gyeongsangnam-do Citizens’ Participatory Budgeting System and to realize the financial democracy. Furthermore, it is expected that they will be the basis to design and operate the citizens participatory budgeting system of other metropolitan councils reduce trial and error.

지방자치단체의 주민참여예산제도 개선방향

이장욱,서정섭 한국지방재정학회 2018 한국지방재정학회 세미나자료집 Vol.2018 No.12

주민참여예산제는 그동안 정부가 결정해 오던 예산의 일부를 주민이 결정하는 제도이다. 이 때문에 주민참여예산제는 참여민주주의와 주민자치의 이념을 실현하기 위한 제도이기도 하다. 향후 지방자치단체의 주민참여예산제는 더욱 발전할 것이며 활성화 될 것으로 전망된다. 본 연구는 이러한 주민참여예산제가 실질적으로 작동되고 새로운 방향으로 운영될 수 있는 발전방향과 과제들을 도출하여 제시하고자 하였다. 주요 연구결과로써 주민참여예산제도가 실질적으로 작동하고 운영될 수 있도록 다음의 개선방향 및 과제를 제시하였다. 첫째, 향후 지방자치단체의 주민참여예산제 운영은 주민이 참여할 수 있는 범위를 확대하고 참여방법을 다양화해야 한다. 둘째, 지방자치단체가 주민참여예산제를 실질적으로 운영하기 위해서는 주민참여예산위원회, 지역회의 등 주민참여구조를 구축해야 한다. 특히 주민참여기구 구성 시에는 주민의 대표성을 확보하는 것이 무엇보다도 중요하다. 주민의 대표성을 확보하기 위한 다양한 대안적인 방법들도 마련해야 한다. 셋째, 주민참여예산제의 성패는 주민의 자발적인 참여가 좌우하기 때문에 주민참여 플랫폼을 구축해야 하며, 주민이 적극적이고 실질적으로 참여할 수 있도록 유도해야 한다. 넷째, 주민참여예산제의 활성화 및 발전을 위해서는 각종 지원이 강화되어야 한다. 또한 중앙정부의 적극적인 지원도 필요하다. 주민참여예산제는 각 지역별로 특성을 고려하여 운영되어야 하기 때문에 기초 연구, 모델 개발, 우수사례 발굴 보급, 컨설팅 등을 필요로 한다. 따라서 중앙에서는 지방자치단체를 지원하기 위한 조직과 노력이 필요하다.

부산광역시 수영구의 지방자치 삼고(三顧): 주민의 사회참여, 주민참여, 주민평가를 중심으로

류태건 ( Tae Gun Yoo ) 대한정치학회 2010 大韓政治學會報 Vol.17 No.3

본고는 우리나라 지방자치단체의 주민자치 현실에 대한 연구의 일환으로 기초자치단체 수영구의 주민을 대상으로 설문조사를 통해 이들의 사회참여, 주민참여 및 자치기관의 대의기능에 대한 주민평가의 현황과 이들 현황 사이의 관련성을 조사·분석한다. 1999년 및 2005년에 필자는 수영구 주민을 대상으로 동일한 주제의 설문조사연구를 수행한 바 있어, 본 2009년도 조사연구에서는 과거 조사결과와의 비교분석을 곁들이고 있다. 조사·분석 결과는 다음과 같다. 사회참여의 경우, 2009년 현재 수영구 주민들은 높은 사회참여도를 보이고 있는 가운데, 과거에 비해 비참여자의 비율이 늘어나는 반면 참여자들은 점점 더 많은 단체에 참여하는 사회참여의 양극화 현상이 나타나고 있다. 주민참여의 경우, 2009년 현재 수영구 주민들의 주민참여도는 0∼10점 범위의 척도에서 평균값 1.42점으로 측정되어, 사회참여와는 달리 정치참여는 그리 활발하지 않은 것으로 판단된다. 자치기관의 역할에 대한 주민평가를 살펴보면, 2009년도 조사결과 0∼24점 범위의 척도에서 전체 응답자의 주민평가도의 평균값은 14.67점으로 측정되어 2005년도의 15.1점보다 미미하게 낮아지긴 했으나 보통수준을 약간 상회한다. 한편 사회참여와 주민평가 사이에는 약한 상관관계가 있는바 비참여자보다는 참여자가 그리고 비정치단체참여자보다는 정치단체참여자가 자치기관의 역할에 대해 높게 평가하는 경향이 있다. 그리고 주민참여와 주민평가 사이에는 보통 수준의 상관관계가 있으며 주민참여도가 높은 사람일수록 자치기관의 대의기능에 대해 더 높은 평가를 내리는 경향이 있다. 이상의 연구결과를 종합해보면, 수영구의 경우 주민의사에 따른 주민자치는 자치기관을 통해 어느 정도 이행되고 있으나 주민 스스로의 참여를 통해서는 거의 이루어지지 않고 있다고 할 수 있다. 그러나 주민들의 활발한 사회참여는 이들의 주민참여도를 제고시키고, 제고된 주민참여도는 자치기관의 역할에 대한 주민만족도를 증대시키는 것으로 분석되었다. 이렇게 볼 때 사회참여와 주민참여의 활성화는 자치기관에 대한 신뢰를 증대시켜 지방자치의 안정적 발전에 도움이 된다고 할 수 있다. This paper studies the states of social participation, political participation and local government evaluation of the residents of Suyeong-gu, Busan, on the basis of a survey by questionnaire done in 2009 and in comparison with the results of the surveys by questionnaire done in 1999 and 2005 on the same region by the author. The results of the surveys are analyzed as follows. The degree of social participation of the residents is very high, while that of the residents` participation in local politics is very low. And the residents` evaluation of the general performance of the local government is somewhat positive in 2009 as well as in 2005. The analysis of the results shows also that the individuals of higher social participation in degree are more active in political participation and those of higher political participation in degree are more positive in the evaluation of the performance of the local government. This leads to a conclusion that broad social and political participations make citizens more conformist to local government, to render the local democracy more stable.

지방자치 주민직접참여와 더 많은 민주주의

김태호(Kim, Tae-Ho) 한국지방자치법학회 2017 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol.17 No.4

이 논문은 법제도를 개선하여 주민의 직접참여를 확대하고 민주주의의 질적 발전을 추구할 수 있겠는가를 궁리한 것이다. 우리나라는 지방자치법제에서 조례제정 및 개폐청구, 주민투표, 주민소환, 주민감사청구, 주민소송, 주민참여예산과 같은 주민참여제도를 이미 다양하게 도입하고 있다. 따라서 먼저 현재 존재하는 제도의 주요 내용과 운영 상황, 현실적으로 드러난 문제점을 분석한 다음 주민 직접 참여제의 발전 방향을 살펴볼 필요가 있다. 이 글이 주목하는 점은 무엇보다 현재 직접참여제도의 활용도가 매우 낮다는 점이다. 필자는 그 이유에 대해 현재의 주민참여제도가 주민의 참여를 매우 불편한 방식으로 제도화하고 있기 때문은 아닌지, 지방자치에 대한 참여가 스스로의 결정으로 주민의 삶을 바꿀 수 있다는 효능 감을 주지 못하기 때문은 아닌지를 살핀다. 그리고 주민이 자치참여로부터 효능감을 느끼려면, 단기적으로는 보다 실질적인 참여를 보장하는 제도의 개선을, 장기적으로는 분권을 통한 지방자치권의 확대를 추구해야 한다는 점을 지적한다. 새 정부가 내놓은 지방자치 로드맵(안)의 구체화 방향도 이러한 관점에서 세부적인 안을 마련해야 할 것이다. 주민직접참여제도의 확대는 더 많은 민주주의, 혹은 실질적인 민주주의 강화에 기여할 수 있다. 그 점에서 직접민주주의 참여민주주의적 제도는 헌법상 대의제의 기능을 대체하는 것이 아니라 보완하는 의미를 갖는다. 특히 지방자치 단위 참여 제도의 확대는 사회적 역동성과 다양성을 신장시킨다. 이러한 시도는 민주주의를 확대를 의미하는 것일 뿐만 아니라 궁극적으로 시민의 기본권 신장에 기여한다. 따라서 주민의 직접참여제도는 주민자치의 헌법적 권리와 지방자치 단위에서의 직접민주제 참여민주제 보장을 헌법 차원에서 명문화할 필요가 있다. 또 지방자치에 관한 법률은 주민의 참여권을 실질적으로 보장하는 방향으로 개정될 필요가 있다. 주민의 참여는 행정결정의 출발단계에서부터 행정통제에 이르기까지 실질적으로 보장되어야 한다. 참여의 구체적인 절차와 방법은 법률에서 조례에 상당부분 위임할 수 있도록 함으로써 각 지방자치단체마다 다양성을 보장하는 것도 가능하다. 또한 주민참여제도는 새로운 참여절차의 가능성에 대해 열려 있어야 할 것이다. 비교적 새로운 절차로서 공론화위원회 절차의 도입과 같은 심의민주주의적 참여 절차, 추첨 방식에 의한 참여자 선발과 교육제도, 주민자치센터나 마을공동체와 같은 자치단위를 기초로 한 주민자치의 모색과 같은 제도적 실험이 보장되고 확산 되도록 법제화를 모색해 나가야 할 것이다. This study examines possibilities and limitations of the legal system that seeks qualified democracy through expanding direct participation of residents. Korea has already introduced direct participatory systems at local level; the right of claim of proposition for ordinances, referendum of residents, recall of residents, audit demand of residents, residents’ suit and participatory budgeting, etc. Their current availability has been nevertheless very low. The author assumes the reasons in two directions: (1) whether the current direct participatory systems have been institutionalized in an inconvenient way to the residents or not; and (2) whether the system ultimately fails to provide residents a sense of efficacy that can change their lives by their own decision making or not. For expanding the efficacy of residents, the author addresses to revitalize practical involvement of the residents and share diverse measures in accordance with the local conditions for promoting their involvement in a short term perspective. On the other hand, in a long term view, the author also emphasizes the necessity to strengthen autonomous decentralization right through decentralizing power nationwide. From this perspective, it is required to elaborate of the Autonomous Decentralization Roadmap draft which has been recently proposed by the new Korean government. Expansion of direct participatory systems of the residents not only contributes to the establishment of democracy but also strengthens the quality of democracy in the end. Direct participation, therefore, can play a role as complementary goods of the representative democracy. Especially, the expansion of participatory system allows social dynamics and diversities at local level by allowing the residents to determine their own policies and services through their active and direct participations and to realize their human right through the whole processes. Institutionally, the author argues that a direct participatory system in local government should be guaranteed in the form of consitutional right and constitutional guarantee of direct democracy in the constitutional revision. Moreover, the “Local Autonomy Act” requires to be revised substantially assuring participatory rights of the residents. The author leaves possibility to delegate most part of the Act, including specific processes and methods, to the ordinances so that each local autonomous entity materializes diversities accordingly. Participation of the residents should be guaranteed not only from the initial stage of administrative decision making but also to the level of administrative controls. It is necessary to experiment and introduce deliberative democracy elements, such as the reduction of self-governing units centering on village communities, the introduction of the sortition democracy plus post-educational system, and the introduction of public opinion survey committee procedures as well.