국회 윤리특별위원회 비상설화에 대한 비판

김종세(Kim, Jong-Se) 한국법학회 2020 법학연구 Vol.79 No.-

외부인사로 구성된 윤리심사자문위원회는 국회 윤리특별위원회가 운영되기 전의 사전 심사자문기구이다. 이런 윤리심사자문위원회가 2019년 3월 7일 국회 윤리특별위원회로부터 사전자문의뢰를 회부받은 18건의 의원 징계안을 2019년 4월 5일 자문위원회를 개회하여 심사할 계획이었다. 그러나 자유한국당의 추천 위원 3명과 바른미래당의 추천 위원 1명이 참석하지 않음으로써 개회 정족수 미달로 심사가 이루어지지 못했다. 윤리심사자문위원회는 사회적으로 논란이 되었던 518 광주 민주화운동에 대한 모욕적 발언과 관련한 3건의 징계안, 의원의 내부정보 악용으로 부동산 투기 관련 1건의 징계안, 직위남용으로 피감기관인 법원에 영향력을 행사한 1건의 징계안을 포함하여 18건의 징계안을 심사할 계획이었다. 앞서 지난 3월 21일 자유한국당 정당이 추천한 자문위원 사퇴하는가 하면 28일 한 차례 정족수 미달로 회의가 무산되었고, 4월 8일 심사자문 회의도 동일한 이유로 무산됨에 따라 윤리심사자문위원회가 국회 윤리특별위원회에서 의견 제출기간으로 요구한 4월 9일까지 의견서를 제출하는 것이 사실상 불가능하게 되었다. 이에 심사자문위원장은 국회 윤리특별위원장에게 추가적으로 1개월 간의 기한연장을 요구하였고, 기한연장이 있는 경우 4월 17일 자문위원회를 소집하여 개회할 계획이었다. 윤리심사자문위원회는 현행 국회법 제29조 및 제29조의2에 규정된 의원의 겸직 및 영리업무 종사와 관련된 의장의 자문과 동법 제46조 제3항의 의원의 징계에 관한 사항을 국회 윤리특별위원회의 사전 자문에 응하기 위하여 설치된 기구로서 현재 위원장 1명을 포함한 8명의 자문위원으로 구성되며, 국회의장과 국회 윤리특별위원회는 동 자문위원회의 의견을 존중하도록 동법에 규정되어 있다. 1991년 이래로 국회의원의 윤리심사를 담당해왔던 상설특별위원회인 윤리특별위원회는 제20대 국회 후반기 원(院)구성 과정에서 비상설 특별위원회로 전환되었다. 2019년 6월에 비상설 윤리특별위원회의 임기종료 이후 2020년 6월 현재까지 국회는 의원윤리 심사기구의 공백상태에 놓여 있다. 국회의원 윤리심사기구의 상설화는 국회의원이 의정활동에서 윤리규범을 준수하도록 하고, 국회에 대한 국민의 신뢰성 회복을 위해서도 중요하다. 이러한 시점에서 본 연구논문은 국회 윤리특별위원회가 갖는 의미를 재확인하기 위하여 그 연혁과 문제점 및 개선방안을 고찰하였다. An ethics review advisory committee composed of outside figures is a pre-examination advisory body before the National Assembly’s special ethics committee is operated. The ethics review advisory committee was scheduled to open an advisory committee on April 5, 2019 to review 18 disciplinary measures for lawmakers who were asked to ask for advice from the ethics committee on March 7, but failed to open due to the lack of a quorum due to the absence of three recommended members of the Liberty Korea Party and one recommended member of the Bareunmirae Party. On the same day, the advisory committee was scheduled to review 18 disciplinary measures, including three recent socially controversial disciplinary measures against the Gwangju pro-democracy movement, one for real estate speculation using internal information, and one for influence peddling, to the court, which is an inspection agency, using its position. It has become difficult for the advisory committee to submit its opinion by April 9, which was designated by the Special Committee on Ethics by the Special Committee on Ethics, as the meeting on March 21 was canceled due to a lack of a quorum on March 28, and the meeting on April 8 for the same reason. In response, the advisory committee chairman asked the chairman of the Special Committee on Ethics to extend the one-month deadline, and was scheduled to convene an advisory committee on April 17 if there was an extension of the deadline. The Ethics Review Advisory Committee shall be comprised of eight advisory members, including one chairperson, who shall respect the opinions of the Advisory Committee on Ethics, as an organization established to provide advice on the matters concerning the concurrent positions of members and for-profit employees prescribed in Articles 29 and 29-2 of the National Assembly Act and the disciplinary action of members under Article 46 (3) of the National Assembly Act. The Special Committee on Ethics, a standing special committee that has been in charge of the ethics review of lawmakers since 1991, was transformed into a special committee on non-permanent affairs during the formation of the 20th National Assembly’s second half. Since the end of the term of the extraordinary ethics committee in June 2019, the National Assembly has been left vacant by the parliamentary ethics review body as of June 2020. The standing of the parliamentary ethics review body is also important to ensure that lawmakers abide by ethical standards in parliamentary activities and to restore public confidence in the National Assembly. At this point, this research paper considered the history, problems, and improvement measures to reaffirm the meaning of the Special Committee on Ethics of the National Assembly.

이른바 국회선진화법의 위헌여부와 적실성에 관한 고찰

조한상(Cho Hansang) 한국법학회 2015 법학연구 Vol.60 No.-

대한민국 국회는 민주화 이후에도 여전히 후진적인 모습을 탈피하지 못하고 있다. 눈뜨고 보기 어려운 폭력사태로 점철되었으며, 이로 인해 국회의 기능 마비, 국민의 신뢰 저하, 국가의 대외적 평판 하락 등 막대한 손실이 발생하였다. 이에 제18대 국회의 막바지였던 2012년 5월 국회는 “의안처리 개선 및 질서유지 등을 위한 국회법 개정안”을 통과시켰다. 언론이 이 개정안에 붙인 별칭이 이른바 국회선진화법이다. 국회선진화법은 ‘대화와 타협을 통한 갈등제어’ 그리고 ‘효율성과 생산성 제고’라는 목적을 가진 다수의 제도를 포함하고 있다. 따라서 국회선진화법은 다양한 목적을 가진 수다한 제도들의 입법 패키지라고 할 수 있다. 그 중에서도 직권상정 제한제도와 무제한 토론제도가 핵심이라고 할 수 있으며, 이들 제도가 국회선진화법 논란의 중심에 있다고 볼 수 있다. 최근 이들 제도가 헌법상 다수결 원칙에 위반한다는 주장, 헌법상 내재적 한계에 위반한다는 주장, 의회주의에 위반한다는 주장, 교섭단체 제도의 취지에 위반한다는 주장 등 다양한 위헌론이 제기된 바 있다. 그러나 이들 제도의 문제점이 위헌의 정도에 이르렀다고 보기는 어렵다는 결론에 도달하였다. 무엇보다 이들 제도는 국회의 입법절차를 본질적으로 변경한 것이 아니며, 대화와 타협을 유도하기 위해 특정한 요건 하에서만 발동되는 절차일 뿐이다. 적절한 시기에 적절한 요건으로 만들어진 제도가 아니라는 아쉬움이 남기는 하지만, 그렇다고 하여 국회에게 부여된 합법적인 법률 개정 권한을 부인하는 것은 어렵다고 본다. 또한 헌법소원 심판 내지 권한쟁의심판의 청구요건을 충족하기도 쉽지 않을 것이라고 본다. 위헌이 아니더라도 과연 적실한 제도인지에 대한 검토가 필요하다. 최근 직권상정 제한으로 인하여 국회의 입법지체와 입법교착이 극심해 지고 있다는 주장이 제기되고 있지만, 이를 입증할 객관적 근거는 아직 없다고 본다. 무엇보다 국회의 효율성을 강화하기 위하여 과거의 직권상정 제도로 환원하는 것은 국회를 다시 폭력이 난무한 위헌적 공간으로 만드는 것이라는 점에서 동의하기 어렵다. 다만 무제한 토론제도의 경우에는 국회의 구조적 대표성을 혼돈에 빠지게 만들고 이로 인해 대의민주주의, 책임정치, 나아가 국민주권 원리를 위태롭게 할 위험이 있다는 점에서 최선의 제도는 아니며, 가급적 폐지하는 것이 옳다고 본다. Even after Democratization, National Assembly of Republic of Korea could not escape the backward level. It is plagued by extreme violence, so function paralysis, trust decreasing and reputation falling are appearing together. For this reason, last 18th National Assembly made amendments of National Assembly Act, so-called National Assembly Advancement Act. This Law includes many institutions, which aim to control conflicts through dialogue and compromise and to improve the efficiency and productivity. National Assembly Advancement Law is a legislative package institutions for various purposes. Above all, Limited ex officio proposal of the Speaker and filibuster are key institutions of National Assembly Advancement Law. It is claimed as follows: these are against constitutional majority rule, inherent constitutional limitations, and principles of parliamentarism, etc. However, I think that theses institutions do not reach the unconstitutional. More than anything, these change general legislative procedure, but work only under certain conditions in order to enabled the dialogue and debate. Although not unconstitutional, Are these are adequate institutions? Recently, media and academia says that Limited ex officio proposal of the Speaker makes legislative delays. However, objective data to prove it is not enough. Turning back to past ex officio proposal of the Speaker is returning to the unconstitutional situation. Filibuster is but likely to violate representative democracy, political responsibility and national sovereignty principle. I argued that it is right to abolish Filibuster.

우리나라 국회의원 선거제도의 개선방향

김광수(Kwangsoo Kim) 유럽헌법학회 2010 유럽헌법연구 Vol.7 No.-

국회의 구성원인 국회의원을 선거하는 일은 국민생활의 안정과 삶의 질 향상을 위하여 큰 의미를 가진다. 이 글은 국회의원 선거제도의 현황을 소개하고, 국회의원의 활동을 평가하는 몇 가지 준거점에 의하여 국회의원 선거제도에 대한 개선안을 제시함을 목적으로 한다. 우리 국민은 정치적 관심 및 의식수준이 매우 높은 편이다. 시민 누구나 정치제도의 발전에 대하여 나름대로의 진단과 대안을 내놓을 정도이다. 어떻게 보면 이 글도 필자의 정치인식에 근거한 정치발전을 위한 하나의 제언에 불과하다. 종래의 여러 글들과 다른 점이 있다면 민주주의뿐만이 아니라 법치주의의 관점에서 국회의원 선거제도가 어떻게 변화되어야 할 것인지 모색하고 있는 점일 것이다. 주권자인 국민의 자유로운 의사에 의해 국회의원을 선출함으로써 민주주의는 완성된다. 그러나 헌법이 정하는 국회의원 직무의 효율적인 수행을 위해서는 실질적으로 누가 당선될 것인지에 대한 관심으로 방향전환이 필요하다. 이는 이제까지의 권력배분 위주의 선거제도에서 국회의원의 직무능력 향상을 위한 선거방법으로의 질적인 변화를 의미한다. 고귀한 국민의 의사에 의하여 당선된 것만으로 국회의원은 정당성을 가진다. 그렇지만 헌법이 규정하는 국회의원의 직무수행에 보다 적합한 후보가 선택되도록 하는 제도의 모색이 필요한 시점이 아닌가 생각한다. 이 글에서는 헌법의 규정에 의한 국회의원의 활동을 입법활동, 의결활동 그리고 국정감시활동으로 나누고 이를 충실하게 수행하는 일이 필요하다는 전제 아래에 논의를 전개하였다. 어떻게 보면 법률전문가 위주의 발상이라고 할 수 있으나 반드시 그렇지는 않다. 왜냐하면 국회의원의 입법활동이나 국정감시는 혼자서 연구한 결과가 아닌 많은 지역구 주민들과의 대화 속에서 방향을 찾음으로서 더 좋은 결론에 도달할 수 있기 때문이다. 따라서 이 글은 결국 국민들의 의견을 겸허히 수용하고 이를 합리적으로 정책에 반영시킬 수 있는 대표자를 선출해야 한다는 논의에 기초하여 있다. 선거구제는 소선거구 제도를 유지하여야 한다는 입장을 취하였다. 유권자의 입장에서 복잡한 제도는 우리 정서에 맞지 않는다고 생각한다. 자신이 가장 선호하는 후보에게 투표를 하고 그 결과를 수용하는 방법이 간명하다. 비례대표제와 관련해서 후보자 추천에 있어서 각 산업별, 지역별 그리고 미래세대 등을 대표할 수 있는 다양한 후보를 추천하여야 한다는 제언을 하였다. 그리고 정당마다 후보를 선정한 기준을 명확하게 제시해야 한다는 전제도 달았다. 이 경우에 비례대표 정수의 증가가 있을 수 있다. 후보선정에 있어서 투명성만 보장된다면 이는 허용될 수 있는 일이 아닌가 생각한다. To elect members of Congress has great meaning for job stability as well as quality of life for people. This article introduces the status of the election institution in Korea. Through this, I am going to give a few suggestions on the election system. The level of political interest and awareness of our people is very high indeed. Every citizen has her own view of political system and an alternative policy. This thesis also bases on my point of view on political situation in Korea. But in this paper, I wanted to explore how to change our electoral system for the rule of law as well as for democracy. We may think that democracy is consumated by free election of representatives. However, election is only the starting point of democracy. To fulfil the duties as prescribed by the Constitution, persons qualified for Assemblymen should be elected. So far election functioned as means to allocate powers between political parties. We thought it is the essence of democracy. But it is time to consider the quality of congressmen, too. In this article, duties of members of the National Assembly under the provisions of the Constitution and legislation are divided into legislation, decision making and checking other agencies. Among these, legislation activities are most important. We can say that we should elect more legislation specialists. But this does not mean that legal experts or lawyers are more qualified than others. My opinion is that persons whose ears are open to the voices of people should be elected as representatives. I preferred small election districts to medium or major election districts. Voters don`t like a complicated system. In a small election district, people know who is who and vote for the most favorable candidate. With regard to proportional presentation, candidates representing various callings should be included. Parties must show criteria of the list making clearly. Thinking the importance of proportional representation, an increase of numbers is recommended. Before this, more transparency is needed.

국회선진화법과 19대 국회의 과제

정진민(Chung, jinmin) 서강대학교 현대정치연구소 2013 현대정치연구 Vol.6 No.1

본 논문의 목적은 국회선진화법이 통과 된 이후 시작된 19대 국회가 정치변화에 대한 국민적 요구에 부응할 수 있도록 이전의 국회와 뚜렷하게 달라진 형태로 운영되기 위해서는 무엇이 어떻게 바뀌어야 되는지에 집중하여 논의하는 데 있다. 이를 위해 먼저 민주화 이후 국회가 파행적으로 운영되어 온 실태와 이를 야기한 구조적 요인들, 그리고 대통령제하에서 원활한 국정운영을 위한 협력적인 정치의 필요성에 대해 논의하고 있다. 이어서 파행적 국회운영을 극복하기 위해 마련된 국회선진화법의 주요 내용을 간략하게 검토하고, 국회선진화법 이후의 국회가 파행적 국회운영의 극복이라는 입법 취지를 성공적으로 실현해 내기 위해서는 어떠한 변화들이 이루어질 필요가 있는지를 원내정당 운영방식을 포함한 국회 운영방식과 대통령-국회 관계를 중심으로 제시하고 있다. This article aims to explore what is to be done in the 19th National Assembly in order to respond to Korean voters’ strong demand for the change in legislative process. The National Assembly Act was revised in May 2012 to overcome frequent confrontations and deadlock in the post-democratization Korean legislature. After discussing the importance of accommodation and compromise in legislative process and governance under the presidential system of Korea, this article briefly examines major contents of the revised National Assembly Act. In order to have a more consensual legislative process in accordance with the revised National Assembly Act, it is suggested that the autonomy of lawmakers as well as parliamentary party needs to be enhanced, and that the establishment of a new presidential-legislative relationship is required to facilitate conciliatory practices among key players in legislative process, including president, governing party and opposition party.

소위 `국회선진화법`의 의의와 평가

박경철(Gyung-Chul Park) 강원대학교 비교법학연구소 2016 江原法學 Vol.48 No.-

2012. 5. 2. 제18대 국회에서는 국회법을 개정하여 여당과 야당사이에 이견이 있는 쟁점안건의 심의과정에서 물리적 충돌을 방지하고 안건이 대화와 타협을 통하여 심의되며, 소수 의견이 개진될 수 있는 기회를 보장하면서도 국회의 의사진행이 효율적으로 될 수 있도록 하기 위해서 기존의 의사강행수단이었던 국회의장의 심사기간 지정 및 직권상정제도를 엄격히 제한하고 국회의원의 회의장 및 의장석 점거 금지 및 이에 대한 징계를 강화하는 등 일련 제도적 장치를 도입하였다. 이와 같은 개정은 종래 우리 정치문화를 지배하던 다수주의적 민주제에 수정을 가하고 여러 정치세력의 타협을 중시하는 합의주의적 민주제요소를 강화한 것으로 평가할 수 있다. 그런데 이와 같은 내용의 개정국회법, 소위 ‘국회선진화법’에 대해서는 크게 보면 두 가지 측면에서 비판이 제기되고 있다. 하나는 국회선진화법이 국회의장의 직권상정제도를 특별한 사정이 없으면 각 교섭단체대표의원과 합의한 경우에만 사용할 수 있도록 엄격하게 제한하고 있고(국회법 제85조 제1항 제3호, 제86조 제2항 제3호), 안건신속처리제도(국회법 제85조의2)나 무제한토론 종결제도(국회법 제106조의2) 등에서 재적의원 5분의 3이상의 찬성을 요구함으로 인하여 제19대 국회의 의안처리실태가 매우 비효율적이었다는 비판이 있다. 또한 국회선진화법에서의 국회의장의 직권상정제도와 재적의원 5분의 3이상의 찬성을 요구하는 안건신속처리제도 등이 다수결원칙과 대의민주주의의 기본원리에 반하여 위헌이라는 주장이 제기되고 있다. 실제로 2015. 1. 30. 여당인 새누리당 의원들은 이런 이유로 국회의장 등의 직권상정거부행위 등에 대해서 권한쟁의심판(2015헌라1)을 청구하기도 하였다. 그러나 가결된 법률안의 중요성과 법률안에 내포된 이해관계의 다양성, 그리고 당시의 정치상황 등을 고려할 수 없는 제약은 있지만, 형식적인 법률안 가결율이나 가결건수라는 측면에서 볼 때 국회선진화법이 적용된 제19대 국회에 대해서 적어도 국회선진화법 때문에 비효율적이었다라는 비판은 타당하지 않다고 판단된다. 또한 제19대 국회에 적용된 안건조정위원회제도와 무제한토론제도 등의 활용으로 안건의 심의 의결이 다소 지연되기는 하였지만 법률안이나 예산안 등 안건의 상정과 심의 의결과정에서 과거 국회와 달리 국회내에서 여야의원간의 물리적 충돌이 한번도 발생하지 아니하였으며, 제19대 국회 후반기에는 예산안이 헌법에 규정된 법정시한내에 의결되는 등 긍정적 모습이 있었다. 국회선진화법에 규정된 국회의장 직권상정제도와 안건신속처리제도가 다수결원칙과 대의민주주의의 본질에 위배되어 위헌이라는 주장은 국회는 독립된 헌법기관으로서 권력분립원칙상 의안심의를 위한 의사절차와 규칙을 스스로 결정할 수 있는 폭넓은 자율권을 가지고 있다는 점, 그리고 특히 헌법 제49조에서는 의결정족수에 관하여 단순과반수원칙에 대한 예외를 국회 스스로 법률로 정할 수 있도록 규정하고 있다는 점에서 위헌이라는 주장은 타당하지 아니하다고 판단된다. 헌법재판소도 이와 같은 입장에서 2015헌라1사건에 대해서 부적법 각하결정을 하였다. 안건신속처리제도, 예산안 등의 본회의 자동부의제도 등 국회선진화법에 내재된 여러 문제점과 더불어 입법지연이나 입법교착의 문제는 정치의 사법화현상을 지양하고, 국회내에서 여야가 국회선진화법의 그 동안의 운영경험을 토대로 대화와 토론, 설득과 타협을 통하여 개선해나가야 할 것이다. This article deals with the contents of the National Assembly Act(so-called the “National Assembly Advancement Act”(NAAA)), which was revised on May 2. 2012 in Korea and came into force as of May 30. 2012, and the problems of some controversial criticism on the NAAA. The purpose of NAAA is to set up new decision making processes, for example to restrict on the Speaker’s discharge right and to strengthen the disciplinary measures of parliamentary disorder in the committee and the plenum of National Assembly, to review bills by communication and compromise without physical conflict between the opposition party and the ruling party. Some processes aim to strengthen the majoritarian democracy, and some processes aim to strengthen the consensus democracy. But some people said that, NAAA made the legislation process be delayed, and that to restrict tightly on the Speaker’s discharge right and to introduce the qualified majority rule in NAAA is unconstitutional. I think, NAAA caused a legislation retard is not true. After NAAA came into force, not only disappeared the physical conflicts between the opposition party and the ruling party in the Assembly, but also the average processing duration for the review in the committee in this Assembly is shorter than in the last Assembly. And I think, to restrict tightly on the Speaker’s discharge right and to introduce the qualified majority rule in NAAA is not unconstitutional. Because the Assembly has the autonomy right to establish it"s own parliamentary procedures, according to Art. 49 of the Constitution of Republic of Korea. The Assembly can decide whether to demand qualified majority or to restrict tightly on the Speaker’"s discharge right or not. I think, NAAA was made by communication and compromise based on good will and mutual understanding between the opposition party and the ruling party and NAAA plays important roles in making more communications and compromises between the opposition party and the ruling party and so in making the korean assembly advanced.

국회 세종의사당 설치에 대한 헌법적 검토

윤수정(Yun, Soo-Jeong) 한국지방자치법학회 2020 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol.20 No.1

현재 세종특별자치시는 대한민국 17번째 광역자치단체로, 명실상부(名實相符)한 행정수도로서의 면모를 갖추어 가고 있다. 그러나 2004년 헌법재판소의 위헌결정으로 인해 당초 구상되었던 ‘행정수도’가 아닌 ‘행정중심복합도시’가 되면서, 그리고 국회와 청와대가 여전히 서울에 위치하고 있어, 대부분의 중앙행정부처가 세종시로 이전하였지만 국정운영의 비효율성은 증대되고 있다. 이러한 현실에서 국회분원(分院)인 세종의사당 설치는 헌법 개정이 이루어지지 않은 현 상황에서는 규범적으로나 현실적으로 가장 실현가능한 대안이라 할 수 있다. 현행 헌법 하에서 허용될 수 있는 국회 세종의사당은, 국회 본원(서울)이 다음 두 가지의 요건을 모두 충족할 때만 가능하다. 첫째, 국회의 수반(首班)인 국회의장이 국회 본원(서울)에 소재하고, 둘째, 국회의 여러 기능들 중 본질적 중추적 기능이라고 할 수 있는 입법기능 및 재정기능을 수행하기 위한 국회의 절차 중 최종단계인 본회의에서의 의결절차는 국회 본원(서울)에서 이루어져야 한다. 국회의원 전원이 참여하는 본회의의 결정만이 국회의원이 대변하는 국민의 의사라고 할 수 있기 때문이다. 이러한 요건이 충족된다면, 이전 단계에서의 위원회 활동 등이 국회 세종의사당에서 이루어지더라도 헌법상 허용되는 국회 분원의 범위를 벗어난 것으로 볼 수는 없을 것이다. 또한, 위원회를 제외한 국회 소속기관, 예컨대, 국회사무처, 국회도서관, 국회예산정책처, 국회입법조사처, 국회미래연구원 등은 국회의원 및 국회의 본질적이고 중추적인 기능에 비추어, 이를 보조하거나 지원하는 기능을 담당한다고 볼 수 있으므로, 이들을 국회 세종의사당으로 이전하는 문제는 입법정책적인 문제라 할 것이다. 세종시를 설립한 목적이 수도권 과밀해소와 이를 통한 국가 균형발전임을 되새겨 본다면, 국회 세종의사당 설치야말로 그 동안 낙후되었던 지방 발전의 계기, 그리고 자치분권의 서막(序幕)이 될 수 있음을 다시금 떠올려야 할 시기라 생각된다. Currently, Sejong Metropolitan Autonomous City is the 17th metropolitan government in South Korea, and is gradually becoming the administrative capital of the republic. However, due to the unconstitutional decision of the Constitutional Court in 2004, it became an ‘administrative center complex city’ rather than the ‘administrative capital’ originally envisioned, and the National Assembly and The Cheongwadae are still located in Seoul, and although most central administrations have moved to Sejong City, the inefficiencies of state affairs are increasing. In this reality, the installation of the Sejong Capitol, which is a member of the National Assembly, is the most feasible alternative, as a norm and realistically, in the current situation where constitutional amendments have not been made. The current constitution allows the Sejong Capitol to be held only if the Main Hall of National Assembly meets both of the following requirements: First, the parliamentary assembly, the head of the National Assembly, is located in the Main Hall of the National Assembly, and secondly, the voting procedure in the plenary session, which is the final stage of the parliamentary process for carrying out the legislative functions and financial functions that can be referred to as essential and pivotal functions of the National Assembly, shall be made in the Main Hall of the National Assembly. This is because only the decision of the plenary session, in which all members of the National Assembly are involved, is the will of the people represented by the National Assembly. If these requirements are met, the committee s activities at the previous stage would not be outside the scope of the constitutionally permissible members of the National Assembly, even if the committee s activities were carried out at the Capitol. In addition, the institutions belonging to the National Assembly, such as the Secretariat of National Assembly, the National Assembly Library, the National Assembly Budget Office, the National Assembly Research Service, and the National Assembly Future Institute, are responsible for assisting and supporting the essential and pivotal functions of the National Assembly and the National Assembly, so the issue of transferring them to the Capitol is a legislative policy issue. If you think that the purpose of establishing Sejong City is to eliminate the overcrowding of the metropolitan area and to balance the nation, it is time to think again that the establishment of the Sejong Capitol could be an opportunity for local development that has been underdeveloped for a long time, and a prelude to self-decentralization.

의원입법의 증가에 따른 국회입법지원조직의 효율화 방안

정극원(Jeong, Kuk-Won) 한국비교공법학회 2015 公法學硏究 Vol.16 No.1

& & 국민대표기관으로서의 국회는 행정부를 견제하고 감독하는 기능, 국민의 다양한 이해와 갈등을 조정하고 통합하는 기능, 사회적 현안의 문제를 입법화하는 입법기능 등의 기능을 수행하고 있다. 이러한 다양한 기능 중에서 입법기능이 국회의 가장 본질적인 기능이라 할 것이다. 우리 국회는 의원입법의 대폭적인 증가를 통하여 이러한 입법기능의 활성화를 꾀하고 있다. 최근 국회사무처 법제실의 보도자료에 따르면 국회사무처 법제실이 의원실로부터 법률안 입안을 의뢰받은 건수가 제19대 국회 개원(2012년 5월 30일) 이후 2년 5개월 이 지난 2014년 11월 4일부로 총20,000건을 돌파하였다고 한다. 이는 지난 제18대 국회의 같은 기간(2008년 5월 30~2010년 11월 4일) 법률안 의뢰건수인 7.024건과 비교하여 약 2,8배가 증가한 수치이다. 의원입법의 양적 증가는 궁극적으로 질적인 수준을 제고한다는 점에서 바람직한 현상이라 할 것이지만, 제출된 법률안의 내용을 면면히 살펴보면 정치적 고려에 수반된 인기영합적 입법, 같은 내용의 중복입법 등의 비중이 대폭적 증가한 것이거나 또는 소수 몇 개의 조문의 개정을 통하여 의원의 의정평가결과를 높이기 위한 내용 없는 졸속입법과 입법관여자의 전문성 부족으로 인한 부실입법이라는 새로운 문제를 등장시키고 있다. 의원입법의 대폭적인 증가의 추세에 있어서 가장 바람직한 것은 그에 상응하는 의원의 입법능력 겸비라 할 것이다. & & 그러나 현실에 있어서는 국회는 입법기관으로서의 기능뿐만 아니라 다양한 이해관계를 대변하는 국민대표기관이라는 점에서 국회의원 개개인이 이와 같은 입법능력을 다 갖추고 있기를 기대하기는 어렵다. 이러한 현실에서 의원입법의 질적 수준의 제고를 위하여서는 국회의원들이 입법활동에 있어서 다양한 분야의 입법지식을 제공하고 있는 국회입법지원조직의 기능을 보다 강화하고 이를 통하여 효율성을 제고하는 방안을 찾아야 한다. 우리의 경우 국회입법지원조직으로서는 국회사무처에 전문위원실과 법제실, 국회도서관, 국회예산정책처 및 국회입법조사처 등 5개의 지원조직을 두고 있다. 최근 들어 의원입법의 대폭적인 증가의 추세에 비추어 그 인원의 증원이 이루어지 않고 있는 현재의 입법지원조직인원으로는 그 수요를 다 감당하기에는 역부족이라 할 것이다. 의원입법증가에 능동적이고 효율적으로 대처할 수 있는 국회입법지원조직의 효율성을 제고 하고 그 기능을 강화하기 방안으로서는 첫째, 적재적소에 필요한 인력을 증강하는 방안, 둘째, 이러한 증강을 전제로 하는 업무의 효율성을 높일 수 있 시스템의 구축 및 개선에 의한 방안이 있다. 입법지원조직의 기능이 강화되면 될수록 그 만큼의 최적의 법률을 만들 수 있게 되어 이는 곧 국가의 정책의 효율성을 제고하며 국민들의 복리증진에 기여하게 된다는 점에서 전문인력의 증강과 시스템의 구축은 매우 시급한 과제라 할 것이다. & & The National Assembly as people’s representative institute has functions of holding the administration in check, supervising it, adjusting & integrating people’s varied interests & conflicts, legalizing pending social issues and etc. Among its varying functions, legislation can be considered as its most intrinsic function. Our National Assembly tries to activate its legislative function by greatly increasing Assembly member-initiated legislations. According to recent news release by Legislative Counseling Office under the National Assembly Secretariat, the number of legislative cases the office got from Assembly members’ offices reached a total of 20,000 cases as of 11. 04. 2014 two years and 5 months after the 19th National Assembly opened in 05. 30. 2012, which is about 2.8 times as high as 7,024 cases during the same period of the 18th National Assembly(5. 30. 2008~11. 4. 2010). Quantitative increase in National Assembly member-initiated legislations is desirable in that they will eventually enhance legislative quality, but closely looking into contents of submitted bills, one finds new problems such as politically considered populist bills, an increase in double legislations, poorly made bills with a bit of articles revised just to make an Assembly member’s legislative performance look better, and insufficient bills due to legislators’ lack of expertise. What’s the most desirable in this upward trend of greatly increasing legislations led by Assembly members is for the members to be equipped with legislative ability corresponding to such an upward trend. & & In reality, however, it’s rather hard for all the National Assembly members to have such legislative abilities in that the National Assembly is the institute representing people with various interests in addition to its function as a legislative body. To enhance quality of their legislative activities in such reality, plans should be made to more reinforce functions of organizations supporting the Assembly by offering its members with legislative knowledge of various fields, through which efficiency can be improved. In our National Assembly are five supportive organizations under the National Assembly Secretariat; Specialists Office, Legislative Office, National Assembly Library, National Assembly Budget Office and National Assembly Research Service. Taking greatly increasing trend of member-led legislations into account, its current legislation support organizations, the number of whose staff have been stagnant may find it too much to bear all the demands. Plans to enhance efficiency of National Assembly legislation support organizations that can actively respond to surging member-led bills are first, right personnel should be placed at right positions at right time, and second, a system should be built and improved to raise work performance on the premise of this personnel augmentation. As legislation support organizations function stronger, more optimal bills will be made, which eventually will enhance efficiency of the nation’s policies, and contribute to promotion of people’s welfare, in which sense, augmentation of experts and building of a competent system are very urgent tasks to be done.

사회 갈등 해결을 위한 국회의 역할과 과제 -”국회 내 정당 양극화” 해소를 중심으로-

김형준 대한정치학회 2015 大韓政治學會報 Vol.23 No.1

본 연구의 목적은 국회 내 정당 양극화를 가져오는 요인들에 대한 고찰하고, 이를 토대로 국회가 사회 통합 기능을 회복할 수 있는 대안을 제시하는데 있다. ‘국회 양극 화’를 해결하지 않고는 국회를 통한 사회 갈등 조정은 불가능하다는 문제의식에서 출 발했다. 이를 위해 본 연구에서는 데이비드 이스튼(D. Easton)의 체제 이론(system theory)을 원용하여 국회 양극화를 설명하는 이론적 틀(theoretical framework)을 제 시한다. 국회에 관한 선행 연구들이 국회 파행과 교착 상태의 원인들에 대해 다양하게 분석하고 있지만 정교한 이론적 틀에 바탕을 두지 않고 국회내에서 일어나고 있는 현상에 대한 서술 또는 유형 분석에만 치중하는 경향을 보이고 있기 때문이다. 본 글에 서는 ‘국회 양극화’란 국회내에서 내부적 동질성을 가진 상호 이질적 집단(예컨대 여 당/야당) 간의 격리 거리가 증대되어 양극단으로 몰리는 현상으로 개념화한다. 본 연 구에서는 개방적이고 질서 있는 정치적 경쟁에 대한 태도, 정치 효능감, 정치 선호도 로 구성된 의원들의 신념체제(belief system)에 영향을 주는 정치 환경으로써 권력 구 조가 운용되는 방식, 국회의 규칙 및 절차, 정당 구조, 의원 충원구조 등에 대해 설명 한다. ‘국회 양극화’를 해결하기 위한 권력구조 차원의 과제로 당정 협의회 폐지 등을 제시한다. 국회 차원의 과제로써는 상시 국회운영체제 구축, 국회 협의적 정책 시스템 구축 등 갈등 고착화형 국회 구조의 개혁을 제시한다. 정당 구조의 개혁으로는 강제적 당론 종식, 파행적인 법안 연계 투쟁 종식을 제안한다. 국회의원 충원 구조 개혁의 핵 심으로 한국형 오픈 프라이머리 제도를 제시한다.

국회법과 국회규칙 - 국회의 내부규율에 대한 입법형식과 관련하여 -

양정윤 가천대학교 법학연구소 2017 가천법학 Vol.10 No.1

현행 헌법 제64조 제1항에서는 “국회는 ‘법률에 저촉되지 아니하는 범 위 안’에서 의사와 내부규율에 관한 ‘규칙’을 제정할 수 있다.”고 규정하 고 있고, 국회법 제1조에서는 “국회의 조직과 의사 기타 필요한 사항을 규정”한다고 하여, 국회법에서 국회의 조직과 의사에 관한 내부규율을 규 정하고 있으며, 국회법 및 국회규칙관련법에 근거하여 국회규칙을 제· 개정하고 있다. 그런데 국회의 조직과 의사에 관한 내부규율을 법률의 형식으로 규정하는 경우에는 대통령의 법률안거부권으로 국회의 권한을 사실상 행사하지 못하게 할 수 있어 권력분립의 원칙을 위반할 수 있다. 대통령의 법률안거부권 행사시 국회는 재의결이 가능하지만 재적의원 과 반수 출석과 출석의원 2/3이상의 찬성이라는 그 엄격성으로 인하여 여야 합의로 통과한 국회법개정안이 법률확정되지 못하고 사실상 폐기할 수 있어서이다. 이러한 점에서 국회의 조직과 의사에 관한 내용은 관련 국 회규칙으로 이양하여 그 자율성을 부여하고, 외부적 영향을 미치는 규정 만을 국회법에서 국회규칙으로 위임하는 형식이 아닌 법률형식으로 직접 규정하여 대통령의 견제기능에 놓이게 하는 것이 필요하다는 문제의식이 제기된다. 국회내부에만 영향을 미치는 국회의 조직과 의사에 관한 내용 적 문제점에 대한 규칙심사권은 대법원이 사후적으로 최종적 판단이 가 능하여서이다. 입법권자는 국회이고 그동안 대통령도 국회의 조직 및 의 사에 관한 내부규율에 대해서는 국회의 자율권을 존중하여 대통령이 관 여를 거의 하지 않았다는 점에서 볼 때에도, 국회의 조직 및 의사에 관 한 내부규율에 해당하는 사안을 국회법이라는 법률형식에 둘 필요는 없 어 보인다. 현행 헌법기준에서는 국회법과 국회규칙을 구분하는 것으로 하되, 외부적 영향을 미칠 수 있는 규정은 국회법에서 직접 법률의 형식 으로, 내부적 국회의 조직과 의사에 관한 사안의 규정은 국회규칙에서 규칙의 형식으로 규정하여 국회의 자율권을 최대한 확보하는 방안으로 개선하는 것이 입법권자인 국회의 자율권을 최대한 보호하는 방안이 아 닐까한다. Parliament Law regulates on the organization and proceeding in Parliament. Parliament rule is based on Parliament Law. But President can veto the Bill for Parliament rule due to the formality of law. This can violate the principle of separation of powers. The bill will be discarded due to rigidity of quorum for re-vote of Congress. The internal regulations in Parliament can be controled by President. Even though we should prescribe the formality of law for regulation directly affected the outside restraints in the Parliament Law, also consider the formality of rule for internal contents of Parliament. Supreme Court can decide the final determination on the constitutional problem of Parliamentary Rule. And President respects the autonomy of Parliament. In this side, we should regulate Parliamentary Law with the formality of law for regulation affected the external influence and Parliamentary Rule with the formality of rule for the internal rules of Parliament. Namely, Parliament Law and Parliament Rule is sorted. If Parliament Law and Parliament Rule isn’t divided, President can veto the bill with the formality of law, and then we cannot guarantee the autonomy of Parliament. Therefore, we should consider Parliamentary Law for external relationships and Parliamentary Rule for internal self-imposed control.

국회의 국정통제기능에 대한 검토

정만희 韓國憲法學會 2014 憲法學硏究 Vol.20 No.3

본고에서는 현행헌법상 국회가 국정통제기관으로서의 지위에서 행사하는 행정부 통제기능과 재정통제기능을 중심으로 그 제도적 의의와 운용상의 문제점을 분석하고 그 합리적 개선방안을 제시하는 것을 목적으로 하고 있다. 본 연구는 국회와 행정부와의 관계에서 국회의 국정통제장치의 이론과 실제를 검토함으로 써 헌법상의 대의제원리 및 권력분립원리를 우리의 정치현실에서 어떻게 구현시킬 것인가를 모색해 본다는 점에서 의미가 있다고 할 수 있다. 현행 헌법의 통치구조에 있어서 국회는 헌법과 법률에 규정된 일련의 권한행사를 통해 행정부와의 관계에서 권력적 균형을 유지하고 있는 것이 특징이다. 1972년 유신헌법에서 폐지되었다가 1987년 현행헌법에서 다시 부활된 국회의 국정감사제도는 행정부에 대한 통제기능이 대폭 강화된 것을 의미하며, 대통령의 국무총리·국무위원 등 고위공직자 임명에 대한 국회의 동의권 행사에 있어서 미국형의 인사청문회제도가 도입됨으로써 대통령의 인사권 남용에 대한 효과적인 통제기능이 이루어지고 있다. 탄핵제도는 과거 헌정사에 있어서 헌법상의 장식물로 간주되었으나, 2004년 3월 국회가 노무현 대통령에 대한 탄핵소추를 의결함으로써 탄핵제도가 이제는 헌법상 가장 강력한 행정통제수단임을 확인하게 되었다. 그러나 이러한 국정통제기능의 남용이나 불합리한 행사는 오히려 국가기관간의 갈등과 대립을 초래하고 국정운용의 효율성과 안정성을 침해하게 되는 문제가 있으므로 그 합리적 운용방안에 대한 논의가 필요하게 되는 것이다. 다른 한편, 국회의 국정통제기능이 특정 영역에서는 여전히 발휘되지 못함으로 써 대통령의 권한남용 억제를 위한 국회의 통제기능의 강화 또는 활성화가 요구되고 있음을 인식할 필요가 있다. 예컨대 대통령의 사면권행사에 대한 국회의 통제에 있어서 특별사면의 경우에는 일반사면과 달리 국회의 동의를 거치지 않기 때문에 이 점에서 국회의 통제기능이 약화되는 측면이 있다. 국무총리나 국무위원에 대한 국회의 해임건의권의 경우 해임건의가 대통령에 대한 구속력이 없기 때문에 그 행정통제기능으로서의 효과에 의문이 제기되고 있으나, 국회의 해임건의권에 관한 헌법조항의 취지를 실질적인 행정통제기능의 관점에서 적극적으로 해석하는 태도가 필요하다고 본다. 그리고 국회의 국정통제기능과 관련하여 정부의 재정행위에 대한 통제기능이 강조되어야 한다. 우리 헌법상 국회의 재정에 대한 통제기능은 행정권에 대한 통제기능에 비하여 실효성이 약한 것이 문제이므로 실질적인 재정통제기능의 강화가 요구된다. 예산심의·의결과 결산심사가 형식적인 절차에 그치지 않도록 하기 위해서는 예산결산특별위원회를 상임위원회로 전환하고 심의기간을 확대하는 등의 제도적 개선방안과 함께 국회가 재정관련 정보를 충분히 수집하고 분석하는 역량을 갖추는 것이 중요하며 국회의 재정통제기능을 효과적으로 지원할 수 있는 기구를 활성화하는 것이 필요하다. 국회의 국정통제기능은 정당정치와의 결합관계 속에서 양면성을 띠게 되는 문제가 있다. 국회의 국정통제기능은 ‘여소야대’의 분점정부 상황에서 더욱 활성화될 수 있다는 점에서 분점정부는 긍정적으로 평가될 수 있다. 그렇지만 그 통제기능이 야당에 의한 정쟁의 도구로 이용되는 경우에는 정국의 교착상태로 인해 국정운용의 효율성과 안정성을 해치게 되는 문제가 있다. 이 점에서 국정감사제도나 인사청문회제도 등의 합리적 개선방안에 관한 논의는 의미가 있다. 한편, 여소야대와 반대되는 ‘여대야소’의 단점정부 내지 통합정부의 상황에서는 권력의 집중현상으로 권력분립원리가 구현되기 어렵고 국회의 국정통제기능이 형해화될 우려가 있다. 그러므로 국회의 권력통제기능이 정당정치와의 결합관계와 상관없이 정상적으로 작동될 수 있도록 하는 것이 매우 중요하며, 그렇게 하기 위해서는 국회의원들이 정당기속에서 벗어나 국민의 대표자의 지위에서 국가이익우선의 헌법적 의무를 준수하는 것이 절실히 요구된다. 이 점에 관해서는 미국의 정당정치의 실제 및 대통령과 의회와의 관계에 관한 헌법운용에서 상당한 시사점을 찾을 수 있다고 할 것이다.