중앙행정기관 평가제도 변천에 관한 연구 : 신제도주의적 관점의 적용

김형성 韓國外國語大學校 大學院 2009 국내박사

정책평가란 국가에서 실시한 정책의 성패여부를 측정하거나, 더 나아가 결과의 원인이 무엇인가를 규명하는 것이라면 정책평가제도는 정부가 정책평가를 통하여 달성하고자 하는 목적을 구체적인 규정이나 법으로 체계화 시킨 것이라고 할 수 있다. 우리나라에서는 정책평가제도의 기원을 5.16이후 군정에서 도입한 기본운영계획의 심사분석에 두고 있다. 정책평가제도의 시작 이후 정권이 바뀔 때마다 많은 변화를 겪어왔는데, 박정희 정부의 심사분석에서부터, 전두환 정부의 심사평가, 노태우 정부에서 도입한 정책평가, 김대중 정부의 기관평가, 노무현 정부의 통합평가까지의 변화이다. 하지만, 지속된 변화에도 불구하고 유사한 문제점들이 지속적으로 발생하여왔다. 공통적인 문제점으로는 평가인력의 확충과 전문성 개선의 미흡, 효과성에 대한 평가를 계획하고 있지만 실제로는 진도파악에 머무는 점, 평가과제선정의 비합리성, 평가활용의 미흡, 정치적 지지 결여 및 부처의 공무원들의 비협조 등 이다. 많은 선행연구는 위의 문제를 해결하기 위하여 평가제도 내부의 문제에 초점을 맞추어 평가의 방법론이라든가, 평가설계의 부적절성에 대한 해결책 제시, 평가활용의 문제점을 지적하고 그 해결책을 제시하는 것에 치우쳐져 있었고, 많은 해결책이 제시되었지만, 문제점은 지속적으로 발생하였다. 따라서 본 연구에서는 보다 근본적인 문제로 정책펑가제도의 내부의 문제보다는 외부의 제도적 제약 요인에 대하여 그 초점을 맞추었다. 그리고 다음과 같은 질문에 답을 제시하기 위하여 연구를 수행하였다. 첫째, 정책평가제도가 지속적으로 변하게 하는 원인은 무엇인가? 둘째, 정책평가제도가 지속적으로 변화함에도 불구하고 그 변화를 제약하는 제도적 맥락은 무엇이며, 어떠한 특징을 가지고 있는가? 셋째, 그렇다면 정책평가제도에서 행위자의 역할은 어떠한가? 그들이 가지고 있는 아이디어가 어떻게 제도변화에 영향을 주는가? 넷째, 정책평가제도 변화에 있어서 제도적 맥락이 어떤 영향을 주고 있는가? 본 연구에서는 위의 근본적인 문제점들을 파악하기 위하여 신제도주의적 관점을 적용하였다. 신제도주의는 세 가지 분파로 분류된다. 역사적 신제도주의, 합리적 신제도주의, 사회학적 신제도주의가 그것인데, 이들 각 분파는 최근 자신들의 약점을 보완하기 위하여 서로의 주장을 받아들이는 수렴 현상을 나타내고 있다. 이러한 현상은 본 연구에서 제시하는 통합적 접근을 가능하게 하고 있다. 수렴현상에서 가장 중요한 것은 제도의 제약성의 인정과 더불어 행위자(개인)의 전략적 선택이 제도에 영향을 미치는 다는 것에 대한 인정이다. 즉, 제도와 행위자를 같이 고려하여야 한다는 것이다. 분석의 결과 정책평가제도의 변화에 영향을 미치는 제도적 맥락은 다음과 같이 파악되었다. 자체평가제도의 제도적 맥락을 종합하면 다음과 같다. 첫째, 정책평가제도가 행정개혁에 대하여 부가적인 성격을 갖는다는 것이다. 정책평가제도의 목적을 고려한 정책평가제도의 합리적 개편보다는 행정개혁과 이에 따른 조직개편에 따라서 부가적으로 평가제도의 변화가 이루어졌다. 권위주의 시기와 과도기에는 정책평가제도의 변화가 주로 담당부서를 어디로 변경할 것인가에 초점이 있었다. 그 예를 들면 전두환 정부는 국무총리 기획조정실에서 담당하던 업무를 경제기획원으로 이관하였으며, 노태우 정부는 이와 더불어 국무총리 행정조정실에 정책평가업무를 신설하였고, 김영삼 정부는 문민정부라는 타이틀에 걸맞는 행정개혁을 위하여 막대한 권한을 소유했던 경제기획원을 약화시키고자 심사분석과 정책평가업무를 면밀한 고려없이 국무총리 행정조정실에 이관하였다. 김대중 정부도 자민련과의 업무를 분담하는 과정에서 대통령의 권한 강화라는 비판에 직면하여, 기획예산처를 대통령 직속으로 하였다. 하지만 별다른 영향력이 없는 정책평가제도는 자민련이 분담하던 국무총리실에 그대로 남겨두었다고 볼 수 있다. 둘째, 권위적 대통령의 통제지향적 평가사고이다. 권력구조에서 주목할 것은 권위주의적 대통령의 리더십이 지속되었고, 따라서 관료들에 대한 시각을 개혁의 대상으로 바라보게 되며, 정책평가제도를 통제 지향적으로 사용하려는 평가 사고를 가지게 된다. 이러한 대통령의 통제 지향적 평가사고는 정책평가제도가 자체평가제도로 설계되었지만 외부평가제도의 형식으로 운영되게 하는 결과를 낳았다. 특히, 전두환 정부는 이전 정부에서 발생한 인플레이션 등 경제적 문제를 해결하기 위하여 경제기획원을 강화시킬 필요가 있었고, 물가안정을 기조로 한 정책의 운용은 정책평가제도를 경제기획원이 담당하는 것이 보다 낫다고 할 수 있었다. 노태우 정부는 정책평가제도를 국무총리의 내각통할권이라는 관점에서 접근하였다. 민주화 시기인 김대중 정부 역시도 정책평가제도는 국정의 한 축인 자민련 김종필 총리에 대한 권한 분담차원에서 접근하였다. 셋째, 작은 정부지향의 행정이념이다. 1980년대부터 행정의 이념으로 작용하던 작은 정부의 강조는 우리나라 행정규모와 기능에 대한 고려없이 행정개혁에 적용되어 평가기능의 활성화를 위하여 꼭 필요한 평가인력확보에 악영향을 미치게 된다. 정책평가제도의 문제점을 탐구하던 많은 학자들은 줄기차게 정책평가인력의 전문성과 적절한 인력의 확보를 하여야 한다고 주장하였으나, 작은 정부를 기조로 했던 정부에서 정책평가제도를 담당한 인력은 확대되지 못하였다. 따라서 부족한 인력과 전문성의 확보를 학자들을 통하여 메우려고 하였다. 따라서 박정희 정부의 평가교수단, 노태우 정부의 평가자문위원, 김영삼 정부의 평가작업반 운용, 김대중 정부의 정부업무평가위원회와 각 부처별 자체평가위원회, 노무현 정부의 정부업무평가위원회와 정부업무평가실무위원회, 부처별 자체평가위원회와 같이 학자 중심의 전문가 그룹을 활용하였다. 이는 자체평가제도의 유형으로 설계된 정책평가제도의 이점과 외부평가의 이점 모두를 포기한 것이었다. 행위자의 전략적 선택을 종합하면, 첫째, 관료들의 소극적․문제회피적 참여였다. 관료들의 참여는 두 가지로 살펴볼 수 있는데, 평가제도 변화 시 제도개혁에 참여하는 것과 평가제도의 운영에 참여하는 것이다. 먼저 우리나라 평가제도의 변화 시에 참여하여 강행규정을 임의규정으로 바꾸는 소극적인 참여를 하였으며, 이러한 참여는 국무회의록에 지속적으로 보여지나, 민주화 시기 이후 정책평가제도가 법률로 개편될 때에는 그 영향을 미치지 못하고 있었다. 다음으로 평가제도 운영에 있어서 문제를 들어내지 않으려는 문제회피적 참여를 하게 하여 평가의 활용에 악영향을 미치게 된다. 이는 현재까지도 지속적으로 영향을 미치고 있으며, 평가제도가 그 목적을 달성하지 못하는 가장 큰 문제로 작용한다. 둘째, 학자들의 관리지향적 평가 아이디어이다. 학자들 역시도 평가제도의 변화 참여하였으며, 평가제도의 운영에 참여하였다. 먼저 학자들의 참여는 초기에는 평가제도의 변화에 간접적인 영향을 끼쳤다. 왜냐하면, 정책평가제도의 개혁은 정권초기 최고의사결정권자의 관심사항이 아니었고 학자들의 참여는 행정개혁에 집중되었다. 하지만 이에 따른 조직개편은 평가기능의 이관 등의 영향을 미쳤다. 민주화 시기 이후 정책평가위원회의 구성은 정책평가제도의 변화에 결정적인 영향을 미쳤는데, 김대중 정부에서 제1기 정책평가위원회는 정책평가제도를 법률화 할 것을 제안하였고, 기관평가를 기반으로 하는 정책평가기본법이 입안되었다. 다음으로 정책평가제도 초기부터 정책평가제도의 운영에 학자들이 관여하고 있었다. 제도적 제약요인으로 제시된 작은정부 지향의 행정이념은 평가제도 운영인력의 확충 및 전문성의 확보를 어렵게 하였고, 이는 외부전문가인 학자들에게 의존하는 계기가 되었다. 학자들은 정책평가제도 운영에 참여하면서, 정책평가제도 개편을 위한 아이디어 구축하게 되었으며, 이는 이후 정책평가제도 개편에 많은 영향을 주었다고 볼 수 있다. 위와 같은 제도적 맥락은 정책평가제도 변화에 경로의존성을 발생시키게 되었는데, 첫째 법·규정의 경로의존성으로 평가제도가 법으로 제정되는 김대중 정부에 까지도 평가활용을 강행규정으로 제정하지 못하도록 하였다. 둘째, 평가인력의 확충 및 전문성 확보를 어렵게 하였다. 셋째, 평가 유형을 고착화 시켰는데, 제도는 자체평가로 설계되었으나, 실제로는 외부평가로 운영되게 하였다. 넷째, 평가대상선정에 최고결정자의 의지가 매우 크게 작용하게 하였다. 본 연구의 의의는 크게 두 가지가 있다. 첫째, 신제도주의 세 가지 분파의 통합적 접근을 위하여 분석의 지표를 설정할 수 있었다. 이는 신제도주의의 이론적 적용 영역의 확대를 의미한다. 둘째, 그간 정책평가제도의 연구가 정책평가제도의 근원적인 문제에 접근하지 못하고 있음을 파악할 수 있었으며, 정책평가제도의 근본적인 원인을 파악하여 그 해결의 실마리를 찾을 수 있도록 하였다. 따라서 본 연구의 결과를 시작으로 정책평가제도의 문제들을 보다 심도 있게 파악하고, 그 해결 방안을 연구하도록 하는 이후의 연구방향을 설정하는 것이 바람직하다. 첫 번째, 정책평가제도 뿐만 아니라 여타의 다른 정책들의 구성에서도 제도적 맥락을 주목할 수 있도록 한다. 정책평가제도의 변화를 위하여서는 본 연구에 지적된 사항들을 장기적 관점으로 개선하는 작업이 필수적이다. 이를 위해서는 대통령이 통제지향적 평가사고에서 벗어나는 것이 우선적이라고 할 수 있다. 또한, 관료들의 행정개혁의 대상으로 취급하는 데에서 벗어나 행정개혁의 파트너로 대우하여야 한다는 것을 제시한다. 이러한 것들이 우선적으로 변화를 할 때 정책평가제도가 그 목적에 맞게 운영될 수 있다는 것을 파악할 수 있다. 두 번째, 기존의 연구들이 평가제도 효과적 재편에 초점을 두어, 평가제도를 둘러싸고 있는 제도적 맥락을 파악하지 못하고 있었다는 것을 지적하여 앞으로의 연구에는 이러한 맥락들의 개선에 초점을 두어야 한다는 것을 말해준다. 차후의 연구에서 제기된 제도적 맥락의 개선을 단계적으로 개선시키는 연구를 수행할 수 있도록 하여야 할 것이다. The goal of public program evaluation as an institutional system is to institutionalize an array of purposes and objects that government seeks to achieve into laws and regulations, while public program evaluation as an activity is aimed at examining and analyzing how successive government policy programs were and identifying what the cause of the results was. It is customary to trace the origin of a program evaluation system in the Korea government to Review and Analysis of Operation of Primary Program introduced by the Park Jung-Hee Administration. Every time a change of regime took place, each Administration attempted to bring various changes to its policy evaluation system, which led to the creation of Monitoring Evaluation in the Jun Doo-Hwan Administration, Policy Evaluation in the Noh Tae-Woo Administration, Agency Evaluation in the Kim Dae-Joong Administration, and IPSES( Integrated Public Service Evaluation System) in the Roh Moo-Hyun Administration. Despite such continuous efforts in each Administration, however, similar problems have continued to persist, among which are lack of professional personnel equipped with expertise, practical limitations in evaluating the effectiveness of public policy, procedural improperness in selecting policy programs to be evaluated, deficiency of political support, and lack of cooperation of agencies and departments. There has been a large body of research that has attempted to identify and solve the problems with policy evaluation systems, most of which has been focused mainly on micro-level issues such as evaluation methodology, improperness of evaluation design, and problems with utilization of evaluation results. Despite such efforts for improvement, however, problems have continued to occur. Therefore, this study focused on contextual and institutional factors as more fundamental rather than on the micro-level problems of policy evaluation systems. To this end, this study attempted to solve the following questions: First, why have there been continuous changes to policy evaluation systems? Second, What are the factors that restrict fundamental changes in systems? And What are the characteristics of the factors? Third, what roles do actors play in developing policy evaluation systems? And what influences do they have on the system changes? Fourth, what impacts do institutional contexts have on the changes in policy evaluation systems? This study developed and applied a New institutionalist perspective to identify the fundamental problems with policy evaluation systems. New Institutionalism is commonly classified into three approaches: historical, rational, and sociological New Institutionalism. Recently each approach has partly accepted the points of view of one another to correct their own theoretical defects, which indicates that the three approaches could be integrated into one that would enable us to better understand the institutional context in which policy evaluation systems have developed. What has been widely agreed upon among the different approaches, though, is that there is a limitation in fully achieving the ultimate goals of policy evaluation with its institutional settings alone, and actors in the systems have been strategic to influence the way the systems have been developed. Following this point of view, it is suggested that an institutional system and its actors be considered together. The study’s findings are as follows: First, policy evaluation systems have been introduced as part of government reform efforts. Restructuring of policy evaluation systems has been initiated as part of government reforms and the ensuing Cabinet reorganizations rather than as an effort to correct the problems of previous systems on a rational basis. In the authoritarian and transition period, changes have been made to policy evaluation systems focusing mainly on which office to place in charge of implementation of the systems. For example, the Jun Doo-Hwan Administration transferred the tasks that the Prime Minister’s Office of Planning and Coordination had carried out to the Office of Economic Planning. Under the Noh Tae-Woo Administration, the role of policy evaluation was transferred to the Prime Minister’s Office of Planning and Coordination. As a first civilian government, the Kim Young-Sam Administration scaled back the Office of Economic Planning that had had an extensive control over government operations, and transferred policy review and evaluation tasks to the Prime Minister’s Office of Planning and Coordination without serious consideration. In the process of dividing tasks with the then United Liberal Democrats, the Kim Dae-Joong Administration placed the Office of Management and Budget under the direct control of President being under the criticism that it would reinforce presidential power. But the then policy evaluation system, which held little influence, was left in the Prime Minister’s Office which was under the control of the United Liberal Democrats. Second, during authoritarian regimes, policy evaluation systems were introduced in an attempt to control bureaucracies. What should be noted about political structure is that under authoritarian leadership, bureacrats were viewed as the object of reform, and policy evaluation systems were used for control of bureaucracies. During the authoritarian regimes, policy evaluation systems were originally designed as self-evaluation, but control-oriented implementation of the systems resulted in them being under external influences. In particular, the Jun Administration needed to expand the roles of the Office of Economic Planning to deal with economic issues such as high inflation that began to occur around the close of the previous Administration, and thus it was believed to be more effective to put the Office of Economic Planning in charge of the task of policy evaluation to the effect of price stabilization. The Noh Tae-Woo Administration approached the issue of policy evaluation in the context of Cabinet control. During the Kim Dae-Joong Administration, also, the policy evaluation system was left to be implemented by the United Liberal Democrats to the effect of sharing power with the then Prime Minister Kim Jong-Pil, who was one of the leaders of the government. The third is administrative philosophy that pursued smaller government. As the administrative philosophy of smaller government has been applied to policy evaluation systems since the 1980s’ without consideration of administrative capacity, it had negative effects in building the capacity necessary to carry out the role of policy evaluation. There has been continuous argument by scholars and researchers that professional personnel equipped with expertise for policy evaluation should be secured, but it was not realized under the underlying ideology of smaller government. Instead, scholars were widely employed for professional expertise, and various expert groups that consisted mainly of scholars were formed. Such an approach, however, resulted in the failure to make full use of the merits of both self-evaluation and external evaluation. To sum up the findings on actors’ strategies, first, bureaucrats were found to tend to be passive and evasive in participating in their evaluation systems. Bureaucrats participate in largely two ways; one is participation in the process of restructuring evaluation systems, and the other in implementing the systems. It was found that they kept evaluation systems from exerting control over them by downgrading the requirements regarding policy evaluation from mandatory to discretionary. Such a strategy is consistently identified in Parliment minutes, but it is shown to have diminished since a civilian government was established. It was also found that they strategically prevented problems with implementation of evaluation systems from being brought to view affecting utilization of evaluation results. Such behavior by bureaucrats has continued up untill the present, which serves as one of the most important factors that prevents evaluation systems from achieving their goals. Second, the study found that scholars tended to be management-oriented in restructuring evaluation systems. Scholars also participated in amending and implementing evaluation systems. Scholars had an indirect influence in revising evaluation systems in the early period. Scholars focused their participation on administrative reform, since the issue on evaluation systems was of little concern to chief decision makers. The ensuing Cabinet reorganizations, however, affected the way the role of policy evaluation was transferred. The Committee of policy Evaluation, which was established with the advent of a democratic government, played a critical role in bringing a change to evaluation systems. The Committee proposed institutionalization of a evaluation system into a law, and drafted policy evaluation legislation based on agency evaluation. Scholars were involved in running evaluation systems from the beginning phase. The administrative philosophy toward smaller government hindered expansion of professional personnel and expertise necessary for meaningful implementation of evaluation systems, and consequently resulted in relying on scholars as an external expert. Participating in implementation of evaluation systems, scholars built up ideas and plans for reorganization of evaluation systems, which have had a large influence in actual implementation. Such an institutional context resulted in path dependency in the way evaluation systems were restructured, which, as a result, has prevented requirements for policy evaluation from being made mandatory. Second, it made it difficult to secure professional personnel equipped with expertise for evaluation. Third, evaluation systems were originally designed as based on self-evaluation, but evaluation systems were run by external experts in actual implementation. Forth, chief decision makers had a large influence on selection of policy to be evaluated. The significance of this study is as follows: First, this study built a framework of analysis for an integrative New Institutionalist approach, which is expected to serve to expand the theoretical applicability of the New Institutionalist perspective. Second, the study’s findings implicitly suggests that previous studies on policy evaluation systems have failed to identify fundamental problems with the systems, and are expected to make contributions to improvement in an evaluation system by providing practical solutions to the problems. Therefore, this study suggests future research as follows: First, it also needs to pay attention to the institutional context not only of a policy evaluation system but of other government systems. It is crucial for improvement in evaluation systems to take a long-range perspective. For doing so, President should first break from the conventional way of implementation of evaluation systems. Along with this, government officials should be treated as a partner for government reform rather than the object of reform. Only then policy evaluation systems would be able to achieve their goals Second, given that previous research has payed disproportionate attention to effective reorganization of evaluation systems, future research needs to focus on improving the institutional context surrounding a system, and its results should be utilized for incremental improvements.

유럽 볼로냐 프로세스의 제도화 과정 및 성과분석

박지회 성균관대학교 2013 국내석사

The main purpose of this study is to analyse the institutionalization process of the Bologna process in Europe and its characteristics drawing on theories of new institutionalism by researching its performance. In doing so, it is able to explore what the performance implies to the reformation of European higher education in the new institutionalism perspective. The main aim of this thesis is to examine the institutionalization process of the Bologna process and its institutional characteristics in an academic view, mainly through sociological institutionalism. The Bologna process, which is based on the Bologna Declaration in 1999, is a higher educational system in Europe founded to build European Higher Education Area. Previous studies about the Bologna process up till now were mostly about the countries participating in the Bologna process, case approach as an European higher educational reformation, and specific goals of the Bologna process. However, the limitation of these studies is that they have only probed into the Bologna process at the practical level. Therefore, the focus of this study is to research the meaning structure of the Bologna process as an institution at the academic level as well as the activities and outcomes at the practical level. There are three topics in this study. Firstly, what is the goal of the Bologna process based on comprehensively. Moreover, what are the results of the activities and outcomes of the Bologna process turn out to be in national and non-national organizations at the institutional performers' level. Secondly, how can the institutionalization and the characteristics of the Bologna process be explained in the sociological institutionalism perspective? Lastly, what do the activities and outcomes of the Bologna process imply in Europe's higher education system in the sociological institutionalism perspective? The study was mainly conducted via literature review and three analysis frameworks were used. Firstly, to search for the reformation of higher education led by national organizations, 4 countries(France, Great Britain, Italy and Germany) were studied under 5 criteria of the goals of the Bologna process. Secondly, Tolbert and Zucker’s 3 levels of institutionalization model(habitualization, objectification, and sedimentation) were applied to analyse the institutionalization process of the Bologna process. Lastly, to analyse the Bologna process’ institutional characteristics, the institutionalization process. The overall performances and the activities of institutional performers along the progress of the Bologna process were put together and were analyzed. Based on the sociological institutionalism, this was done focusing on the characteristics of the institution which are taken for grantednessness, legitimacy and isomorphism. The results of the analysis are as below. Firstly, the Bologna process has brought positive outcomes to the reformation of higher education system in Europe at the first stage, at the institution performers’ level and comprehensive level of the Bologna process. Secondly, in view of the sociological institutionalism, the Bologna process has been settled and founded as an institution through the institutionalization process and it shows the characteristics that explained by sociological institutionalism: taken for grantednessness, Isomorphism, and Legitimacy. Lastly, in the sociological institutionalism perspective, the implications to higher education in Europe are as follows. The study of the Bologna process can be extended for it can be discussed in other institutionalism perspectives as well and it is not an absolutely positive nor reasonable institution in the institutional performers level. Moreover, the Bologna process needs to enhance cultural characteristics in all countries to boost the fascination of the higher education system. 본 연구의 목적은 볼로냐 프로세스의 활동 및 성과를 살펴보면서 신제도주의 이론을 통해 볼로냐 프로세스의 제도화 과정 및 특징을 분석하고, 이러한 결과들이 신제도주의 관점에서 유럽 고등교육 개혁에 어떠한 시사점을 주는지 탐색하는 것이다. 특히, 신제도주의 중에서도 사회학적 신제도주의를 중심으로 볼로냐 프로세스의 제도화 과정 및 제도적 특성을 학문적 관점에서 성찰하는 것을 주요 골자로 한다. 볼로냐 프로세스는 유럽고등교육지역 구축을 위해 1999년 볼로냐 선언을 토대로 탄생한 유럽의 고등교육 제도이다. 지금까지 볼로냐 프로세스에 대한 국내외 선행연구들은 주로 볼로냐 프로세스에 참여국에 대한 연구, 유럽의 고등교육 개혁에 대한 사례로서 볼로냐 프로세스에 접근한 연구, 그리고 볼로냐 프로세스 세부 목표와 관련된 연구 등에 초점을 두고 이루어져왔다. 하지만, 이러한 연구들은 전반적으로 볼로냐 프로세스를 실제적 차원에서만 다루었다는 한계를 가진다. 때문에 본 연구에서는 볼로냐 프로세스의 실제적 차원에 대한 활동 사항 및 성과분석과 더불어 학문적 관점에서 볼로냐 프로세스가 가지는 제도로서의 의미체계를 연구하는데 중점을 두었다. 본 연구에서는 다음과 같이 세 가지 연구 문제를 설정하였다. 첫째, 볼로냐 프로세스 활동 및 성과는 국가 조직 및 국가 외 조직의 제도행위자 차원과 볼로냐 프로세스의 목표에 기반한 종합적 차원에서 어떻게 나타나고 있는지, 둘째, 사회학적 신제도주의 관점에서 볼로냐 프로세스의 제도화 과정 및 특징은 어떻게 설명되어지는지, 셋째, 볼로냐 프로세스의 활동 및 성과가 사회학적 신제도주의 관점에서 유럽 고등교육 개혁에 어떠한 시사점을 주는가이다. 연구 방법은 주로 문헌 연구를 토대로 이루어졌으며, 총 세 가지의 분석틀을 사용하였다. 첫째, 국가조직차원의 고등교육 개혁을 살펴보기 위해 프랑스, 영국, 이탈리아, 독일 4개국 사례를 중심으로 볼로냐 프로세스 목표 중 다섯 가지 준거에 맞추어 고등교육 개혁을 파악하였다. 둘째, 볼로냐 프로세스의 제도화 과정을 분석하기 위해 사회학적 신제도주의 학자인 Tolbert와 Zucker의 습관화(habitualization), 구체화(objectification), 누적화(sedimentation)라는 3단계 제도화 단계 모델을 적용하였다. 셋째, 볼로냐 프로세스의 제도적 특성을 분석하기 위해 제도화 과정과 더불어 볼로냐 프로세스의 추진경과에 따른 종합적 성과 및 제도행위자들의 활동 등을 전반적으로 종합하였고, 사회학적 신제도주의에서 설명하는 제도의 특성인 당연시 여기는 특성(taken for grantedness), 정당성(legitimacy), 그리고 동형화(isomorphism)를 중심으로 살펴보았다. 세 가지 연구 문제에 대한 결과는 다음과 같다. 첫째, 제도행위자 차원과 볼로냐 프로세스 종합적 차원에서의 볼로냐 프로세스 활동 및 성과는 대체적으로 유럽 고등교육 1단계 개혁에 긍정적 성과를 가져왔다. 둘째, 사회학적 신제도주의 관점에서 볼로냐 프로세스는 제도화 과정을 거치면서 결국에는 제도로서 자리매김하였으며, 그 과정에서 사회학적 신제도주의에서 설명하는 당연시 여기는 특성(taken for grantedness), 동형화(isomorphism), 정당성(legitimacy)을 나타내고 있다. 셋째, 사회학적 신제도주의 관점에서 유럽 고등교육 개혁에 주는 시사점은 우선, 볼로냐 프로세스 연구가 타 제도주의 관점에서도 충분히 논의될 수 있다는 점에서 연구가 확장될 수 있으며, 다음으로는 제도행위자 차원에서 볼로냐 프로세스가 반드시 긍정적이거나, 합리적이라 볼 수 없으며, 마지막으로 볼로냐 프로세스는 각 국가의 문화적 차원의 특성화를 강화하여 고등교육 매력도를 제고시킬 필요가 있다.

국가교육과정 적정화 정책에 대한 역사적 신제도주의적 분석 : '집중이수제'와 '핵심개념'을 중심으로

황수아 고려대학교 대학원 2018 국내박사

국가 수준의 교육과정기준은 공공의 목적을 달성하기 위한 국가 교육의 기본 설계도로서, 국가의 주요 교육정책의 대상이다. 우리나라의 국가교육과정은 1차 교육과정 이후로 60여 년간 총 10차례의 큰 개정을 겪어왔으나 수십 년간의 개정의 역사와 그 위상에도 불구하고 내용 과다, 총론과 각론의 괴리, 교과 교육간 불균형, 교육과정 적정화 등의 문제점을 지속적으로 내포하고 있다. 이러한 문제들은 교육과정 개정 시기마다 반복적으로 제기되었으며 개정의 중점으로 다루어지면서 해결 방안이 모색되어 왔다. 특히 교육과정의 적정화 문제는 학생들의 학습 부담과 연결되어 4차 교육과정기 때부터 꾸준히 지적되었으나, 2015 개정 교육과정에서도 여전히 문제점으로 남아있다. 국가교육과정은 정책으로서 사회 문제와 요구를 해결하고 반영하기 위한 방향성을 가지고 있으며, 이것은 제도적 산물이다. 따라서 교육과정기준과 관련된 문제들을 교육적 측면뿐 아니라 정책적, 제도적 측면에서 파악하고 개선의 방안을 모색하는 과정 또한 필요하다(김용, 2003). 지금까지의 교육과정 적정화에 대한 연구가 적정화의 성격과 내용 분석에 중점을 두고 이루어졌다면(김정효, 1985; 김재춘, 2003; 소경희, 2004; 이양락 외, 2004; 이운발 2006; 황규호, 2004; 홍후조 외, 2008; 이은정, 2012; 구원회, 2013), 본 연구는 국가교육과정에서 나타나는 적정화 관련 내용을 정책의 관점에서 분석하였다는 것에 차별점을 두었다. 행정학적 측면에서 정책으로서의 교육과정 적정화를 살펴보는 것은 정책 환경, 권력 관계, 행위자 등 관련된 요인들에 대한 분석을 통해 정책의 성공적 정착과 실패에 대해 설명할 수 있다. 정책은 특정 시점에서 독립적으로 존재하는 것이 아니라 정책을 둘러싼 제도와 역사적 산물인 맥락을 통해서 분석될 수 있다(하연섭, 2003). 따라서 본 연구에서는 정책으로서의 총론의 개발과 적용의 양상을 분석하기 위한 틀로서 ‘역사적 신제도주의’ 관점을 활용하였다. 연구 문제와 연구 내용은 다음과 같다. 첫째, 국가교육과정 정책 연구에서 역사적 신제도주의 관점 적용의 가능성과 효과성은 무엇인가? - 역사적 신제도주의의 이론적 기초와 주요 개념을 파악하여 국가 교육과정 정책 연구에서의 적용 가능성을 탐색한다. - 국가교육과정 적정화 정책 연구에 대한 역사적 신제도주의적 분석을 통해 정책의 이해와 분석에 활용될 수 있는 역사적 신제도주의 관점의 효과성을 밝힌다. 둘째, 역사적 신제도주의 관점에서 국가교육과정 적정화 정책의 개발과 적용에 영향을 준 요인은 무엇이며, 각 요인은 어떻게 작동하였는가? - 역사적 신제도주의에 대한 이론적 탐색을 통해 국가교육과정 적정화 정책 분석 틀을 설정한다. - 총론적 차원의 각론 교육과정 운영 방식으로서 ‘집중이수제’와 ‘핵심개념’ 중심의 교과 교육과정 재구조화를 위한 정책의 개발과 적용에 대한 사례 분석을 통해 국가교육과정 적정화 정책에 영향을 주는 요인을 파악하고 각 요인이 정책 과정에서 어떻게 작동하였는지 분석한다. - 국가교육과정 적정화 정책에 영향을 주는 요인에 대한 분석을 통해 추후 정책 개발과 적용 과정에서의 시사점을 도출한다. 본 연구에서는 역사적 신제도주의 관점을 활용한 사례연구를 위해 2009 개정 교육과정의 집중이수제, 2015 개정 교육과정의 핵심개념과 관련된 공식적 문서, 학술 논문, 언론 기사, 에세이 등을 바탕으로 자료를 수집하고 문헌 분석을 실시하였다. 공식적인 문서로 드러나지 않은 내용을 보완하고 행위자 수준에서의 관련 요인에 대한 분석을 뒷받침하기 위해 면담을 병행하였으며, 분석 결과에 대해 다각검증을 실시하여 질적 연구에서 발생하는 연구의 타당성과 신뢰성 문제를 보완하였다. 첫 번째 연구 문제인 교육 정책에 대한 분석의 틀로서 역사적 신제도주의 관점의 가능성을 가늠하기 위해 신제도주의 이론에 대해 개관하고 각 신제도주의 분파가 교육 연구에 갖는 함의를 탐구하였다. 그 결과, 역사적 신제도주의에서의 맥락과 역사적 과정에 대한 강조는 우리나라에서 특징적으로 나타나는 교육과정 논의에 관해 설명할 수 있다는 점에서 유효하였다. 역사적 신제도주의 관점은 역사적 산물로서의 교육제도와 정책에 대한 분석을 가능하게 하며 국가-교육제도-사회의 관계를 분석할 수 있게 해준다. 이것은 우리나라의 맥락적 특성을 고려하여 교육 현상을 분석하는 수단으로 작용하며, 우리나라의 특수한 교육 환경을 반영한다는 측면에서 의미가 있다. 또한 역사적 신제도주의의 주요 개념들은 교육제도와 정책에서의 불평등한 권력자원 배분, 경로의존성에 의한 현상의 비효율성을 설명할 수 있는 효과적인 도구가 된다. 특히 역사적 신제도주의의 구조-제도-행위자의 통합적 분석 모형은 역사적 신제도주의가 갖는 미시적 분석의 약점을 보완할 수 있는 방법으로서(김윤권, 2005), 정책으로서 국가교육과정 연구에서의 활용 가능성이 높다. 위와 같은 유용성 확인을 바탕으로 두 번째 연구 문제를 탐구하였다. 우선 교육과정 적정화 정책의 역사적 과정을 살펴보기 위해 적정화 논의가 본격적으로 나타나기 시작한 4차 교육과정 시기부터 최근의 2015 개정 교육과정에 이르기까지 적정화 논의의 내용과 성격을 분석하여 보았다. 이 중 교육과정 적정화를 위한 새로운 수단이 구체적으로 드러나는 2009 개정 교육과정과 2015 개정 교육과정의 집중이수제, 핵심개념의 도입을 앞서 고안한 역사적 신제도주의 분석 틀을 활용하여 분석하였다. 두 번째 연구 문제인 교육과정 적정화 정책에 영향을 주는 관련 요인에 대한 분석 결과를 구조, 제도, 행위자 수준에서 정리하면 다음과 같다. 첫째, 구조적 수준에서는 시대적 상황과 정치적 변화로 인해 교육과정 정책 변화의 계기가 마련되었다. 빠르게 변화하는 사회의 모습이 추구하는 인재상에 반영되면서 교육과정 개정의 명분이 되었다. 특히 과학·기술의 발달, 세계화, 정보화로 인한 새로운 인재의 필요성은 정책 변화의 중요한 이유로 작용하였다. 이러한 시대적 변화가 정책 변화의 명분을 제공해 주는 것이라면, 실제적인 변화의 계기는 정권의 교체에 의해 마련되었다. 새롭게 형성된 정권의 국정 기조, 교육 정책들을 실현하기 위한 수단으로서 교육과정 개정이 이루어졌으며, 개정 교육과정 내의 교육과정 적정화 또한 정권에서 추구하는 교육 정책과 연결되어 나타났다. 둘째, 제도적 수준에서 오랜 기간에 걸쳐 형성되어 온 우리나라 고유의 제도적 환경은 행위자의 행위와 선호를 직·간접적으로 제약하며 정책의 변화를 제한하였다. 정책과 관련된 다른 제도, 정책, 체제 등은 제도적 상호보완성의 관점에서 정책 변화에 제약이 되기도 하고 기회가 되기도 하였다. 교육과정 개정에서 정책의 적용에 영향을 주는 우리나라의 고유한 제도적 환경으로는 정부주도의 의사결정 환경, 보수적인 교직 문화, 학력주의에 따른 입시 중시 풍토, 교과 중심 개정 체제(교과 이기주의), 총론과 각론의 분리 개발 관행 등을 꼽을 수 있다. 이러한 제도적 환경은 짧게는 교육과정 개정 역사를 통해서, 길게는 우리나라 교육 역사를 통해서 형성되어 왔다. 제도적 환경은 내부 행위자들의 선호와 그에 따른 행위의 선택에 영향을 주어 제도 변화에 제약을 가한다. 이것은 제도가 장기간에 걸쳐 안정성과 지속성을 띠며 경로의존적인 형태로 나타나게 하는 원인이 된다. 집중이수제와 핵심개념의 도입이 각각 새로운 교육과정 적정화 정책으로 부각되었을 때 관련된 집단의 반발이 거세게 일어났다. 기존의 제도적 환경에 의해 선호와 행위에 제약을 받는 행위자들은 변화보다는 기존 체제가 익숙하기 때문이다. 새롭게 시행된 교육과정 적정화 정책은 제도적 환경의 영향으로 인해 다시 기존의 모습으로 회귀하거나, 다소 왜곡된 형태로 나타났다. 제도복합체론에 기인한 제도적 상호보완성은 새로운 교육과정 정책의 수용에 기회를 제공하기도 하고 제약을 가하기도 한다. 교육과정 적정화 정책과 관련된 다른 제도, 정책, 체제 등이 서로 일치된 방향성을 갖고 있을 경우 상호 보완을 통해 정책 수용의 시너지를 발휘하였다. 2015 개정 교육과정에서 핵심개념을 도입하면서 총론과 각론의 분리된 개발 체제 극복을 위한 동시 개정 체제와 ‘국가교육과정각론조정위원회’를 설치한 것이 대표적이다. 핵심개념의 도입이 교과 교육과정 개발과 밀접한 관련이 있기 때문에 개발 체제에 변화를 꾀하면서 정책이 잘 시행될 수 있는 바탕을 마련하였다. 반면에 관련이 있는 다른 정책들이 새롭게 등장한 교육과정 적정화 정책과 불일치하면서 정책 수용에 제약을 가하는 경우도 있었다. 2009 개정 교육과정의 집중이수제의 경우 학교 교육과정 편성·운영 측면에서 학교 현장의 큰 변화를 유도했음에도 불구하고 관련되는 다른 정책들과 조율하는 조치가 미흡하였다. 집중이수제가 도입되었지만, 교원수급, 입시 정책 등 굵직한 정책들과 불일치하면서 상호 보완하지 못하고 결국 집중이수제의 안착은 제한되었다. 셋째, 행위자 수준에서 교육과정 적정화와 관련된 다양한 집단들의 의사결정과 행동을 통해 제도의 변화가 나타났다. 행위자들의 선호와 행위는 구조적, 제도적 제약 하에서 나타나지만, 행위자들의 전략, 선택, 행위자간 갈등 등이 제도 변화를 야기하기도 한다(김윤권, 2005). 우선 정책 결정을 이끄는 주요 행위자인 정부와 연구 집단은 아이디어를 통해 정책 변화에 영향을 주었다. 집중이수제는 학생들의 학습 부담을 증가시키고 심층학습을 방해하는 교과목의 무분별한 개설 관행을 타개하기 위한 개설과목수 적정화 방안이었으며, 핵심개념의 도입은 분절적이고 단편적인 지식 중심의 교육과정으로 인한 학습량 과다의 문제를 해소하기 위한 아이디어였다. 집중이수제와 핵심개념은 교육과정 적정화 문제를 해소할 수 있는 아이디어였으며, 특히 집중이수제의 경우 시행 당시 정책적 고려가 부족하여 제대로 수용되지 못하였지만 학생들의 학습 부담을 줄이고 교과목에 대한 심층학습을 가능하게 하는 수단으로서 여전히 유효한 교육과정 적정화의 아이디어이다. 이처럼 행위자는 문제 해결을 위한 아이디어를 제공함으로써 주체적으로 정책의 변화를 이끌어내기도 한다. 하지만 문제 해결을 위한 아이디어를 선정하고 적용하는 과정에서 권력 관계에 의해 아이디어가 변화하거나 왜곡되기도 하였다. 이 경우 정권에서 나오는 강력한 권력 자원을 바탕으로 개정을 주도하는 교육부의 선택이 가장 중요하였으며, 구체적인 프로그램을 제공하는 연구 집단의 선택은 그다음이었다. 정책 결정을 담당하는 두 주요 집단의 갈등이 존재할 경우, 우세한 권력 자원을 소유한 정부의 아이디어가 채택되는 것이 일반적이다. 이러한 정책 결정의 주요 행위자들 간의 아이디어에 대한 인식 차이는 결정 과정에서 갈등을 유발하고 적용 과정에서 혼란을 야기하기도 하였다. 집중이수제에 대해 자율화 정책으로 인식한 교과부와 적정화 정책으로 도입한 연구 집단의 사례가 대표적이며, 핵심개념의 도입 당시 총론 연구 집단과 각론 조정 연구 집단의 인식 차이로 인해 혼란이 야기된 경우도 한 예이다. 이렇듯 개발 과정에서의 주요 행위자 집단 간의 공유된 인식의 부족(박희경, 2016)은 정책 수용에 제한점으로 작용할 수 있다. 새로운 정책을 시행할 때 관련 집단과의 갈등은 정책의 변화를 야기하기도 하였다. 2009 개정 교육과정의 집중이수제는 제도적 측면에서의 제약이 많아 관련 행위자들의 반발 또한 거세었다. 교과부에서는 초반에 권력 자원을 바탕으로 새로운 정책을 학교 현장에 강력하게 추진하였지만, 관련 집단의 반발을 좌시할 수는 없었다. 결국, 제도적 수준에서의 영향과 관련 집단의 반발로 인해 집중이수제는 축소·완화되었다. 교사와 학생, 학부모 등 교육수요자는 교육 정책과 관련된 행위자이며, 교육 주체로서, 유권자로서의 권리와 지위를 권력의 자원으로 한다. 교육적 측면에서 뿐만 아니라, 사회가 발전함에 따라 그 지위 또한 점점 높아지고 있기 때문에 교육 정책에서 중요하게 고려해야 하는 집단이다. 2015 개정 교육과정의 경우 아직 완전히 적용되지 않았으며, 변화에 대한 교육 현장의 인식이 크지 않아 교사, 학부모, 학생 등의 행위를 찾기 어렵다. 반면 교과 교육과정 개발 과정에 정부와 연구 집단이 강력하게 개입하면서 교과 교육과정 개발자들과의 갈등이 발생하였다. 핵심개념의 도입이 교과 특성과 부딪히며 나타난 반발은 결과적으로 교육부의 강력한 추진 의지에 의해 억제되었다. 행위자 간 권력 자원의 차이에 의해 각 집단의 행위가 제한적으로 정책 변화에 반영됨을 살펴볼 수 있다. 하지만 핵심개념 도입에 대한 교과 개발자들의 반발은 현재진행형이며 다음 교육과정 개정에 어떠한 형태로든 반영될 여지가 있다. 이렇게 행위자간 해결되지 않은 갈등은 환경의 변화와 권력 자원의 이동에 따라 언제든지 정책 변화의 동력이 될 수 있다. 이러한 역사적 신제도주의 관점에서 정책 분석은 제도를 둘러싼 맥락을 분석하고, 교육과정과 맥락의 상호작용을 분석하여 국가교육과정에 나타나는 교육과정 적정화 정책에 대한 이해를 넓힐 수 있게 해준다는 의미가 있다. 본 논문을 통해 분석한 내용을 바탕으로 정책적 제언을 하면 다음과 같다. 첫째, 구조적 측면에서 교육과정 개정에의 정치적 영향력에 대해 재고가 필요하다. 둘째, 제도적 측면에서 하향식 정책 의사결정 체제에 대한 개선이 요구된다. 셋째, 정책 변화에 제약으로 작용하는 제도적 환경의 변화가 필요하다. 넷째, 제도적 상호보완성 측면에서 관련 정책에 대한 검토가 필요하다. 다섯째, 정책 결정을 담당하는 주요 행위자들 간의 충분한 숙의 과정에 따른 합의가 선행되어야 한다. 여섯째, 교육 주체의 정책에 대한 인식과 실천을 유도할 수 있는 정책이 마련되어야 한다. 각각에 대한 구체적인 방안은 추후 논의를 통해 이루어져야 할 것이다. 본 논문은 교육과정 정책의 성패는 획기적인 연구자들의 아이디어만으로 이루어지는 것이 아니라, 정책이 하나의 제도로서 다양한 요인들에 의해 영향을 받으며 형성되어 왔다는 관점에서 출발하였다. 역사적 신제도주의 관점을 활용하여 교육과정 적정화 정책에 대해 다각적으로 분석하였으며, 이를 통해 교육 정책에 대한 이해의 장을 넓혔다는 점에서 본 연구의 의의를 찾을 수 있을 것이다.

신제도주의 관점으로 본 학교단위 학교개혁 사례연구

최인성 한국교원대학교 교육정책전문대학원 2016 국내석사

본 연구는 ‘학교 단위 학교개혁의 특징, 그 동인과 원리가 무엇인가’에 관해 ‘신제도주의’ 관점으로 분석한 문화 기술적 사례연구이다. 그래서 교육정책 그 자체보다는 국가 주도의 하향식 학교개혁의 새로운 대안으로 주목받고 있는 학교 단위에서의 자발적인 변화에 초점을 두고 학교 단위에서의 자발적 학교개혁의 특징과 동인을 살펴보았다. 본 연구는 소망중학교 사례를 중심으로 학교 조직분야(field)를 배경으로 Scott(1994)의 층화모형(a layered model)을 토대로 일련의 제도, 학교 조직구조, 그리고 학교 구성원인 행위자 간의 상호작용 양상을 제도(거시)-구조(중범위)-행위(미시)로 계층화하고 이를 다시 연계함으로써 통합적으로 접근하여 제도적 환경의 결정론적인 논의의 한계를 벗어나 학교단위 학교변화의 요인 간의 역동적 상호연계를 확인하였다. 성공적인 학교단위 학교개혁으로 언급되는 소망중학교 사례연구의 분석결과, 신제도주의 이론에서 제시한 가정과 일치되는 부분은 제도는 학교조직과 행위자의 일상생활에서의 행위, 규범, 외부 또는 타인과의 관계, 더 나아가 정체성을 구체화하고 제약하였다. 하지만 학교조직이나 행위자는 일방적인 수동적인 대상이 아니며 능동적인 주체로서 제도를 재해석하고 재구조화하여 그 영향력을 약화하거나 강화하기도 하였다. 결국 제도-구조-행위는 상호 교호적이고 상호 독립변수이면서 종속변수가 되기도 하였다. 연구자는 소망중학교 사례를 통해 자발적인 학교개혁의 특징, 그 동인과 원리를 다음과 같이 도출할 수 있었다. 거시적인 제도적 특징으로 혁신학교, 교원순환근무제, 대학입시제도, 교실 수업들이 학교조직과 행위자인 교사들의 일상생활 양태에 중대한 영향을 주고 있었다. 구조적 특징은 학생 선발 등에서는 기존 공립학교와 특별한 다른 특징을 가지고 있지는 않았으나 기존 복도, 학교 교실 등 학교 공간, 학교조직은 수업활동 중심으로 재의미화, 재구조화가 이루어져 있었다. 미시적 관점에서 행위자 및 행위자 상호 간의 특징으로 자발성, 민주적 리더십, 진정성, 경험의 공유와 자유로운 소통을 보여 주었다. 그리고 자발적인 학교개혁의 구체적 동인과 원리는 제도의 전략적 수용, 핵심변화에 대한 선택과 집중, 행위자 상호의 경험과 역량의 공유 및 축적, 집단적 전문성 형성, 자유로운 의사소통, 민주적인 절차와 리더십, 상호 간의 배려 등 학교문화 형성이 있었다. 결론적으로 자발적인 교사참여를 전제로 학교단위 학교개혁은 진공상태에서 새로운 것을 만들어 내는 것이 아니라 기존의 제도, 구조, 행위자의 관계 등 학교구성원 간의 상호작용을 통해 재해석하고 재의미하고 재구조화하여 학교 내에서 제도, 문화로 정착시키는 제도-학교조직-행위의 순환적 과정이었다. 학교 내 행위자는 학교조직 분야에서 학교가 직면한 문제를 스스로 진단하고 그 필요한 조치를 스스로 결정하는 자발성이 요구되었다. 이러한 자발성은 무엇보다 자발성을 보이는 집단이 제시한 교육적 비전이 담고 있는 교육적 가치, 이들의 집단 내에서의 위상, 그리고 진정성은 집단적 자발성 창달의 기제로 작용하였다. 학교조직 분야에서의 집단적 자발성은 교사로서의 성취감과 밀접한 관계가 있었고 이는 교사로서의 존재적 위치설정 및 역할에 대한 정체성 재정립과 연계되어 있었다. 아울러, 교사들의 집단적 자발성을 기반으로 학교 구성원인 행위자는 ‘혁신학교’라는 제도를 전략적으로 수용하면서 정치적 정당성 및 행․재정적 지원을 획득하고 기존의 의미체제, 행위패턴, 규칙, 규제적 과정에 대한 재해석, 재의미, 재구조화하였다. 이러한 능동적인 행위자로서의 모습은 1990년대 ‘교실붕괴’와 ‘학교위기론’에 대해 교육 주체로서의 교사 스스로의 비판과 자기 정체성에 대한 인식에서 의존하고 있으나 이 또한 자기 반성적 의미부여 과정 속에 있었다. 그리고 제도-구조-행위의 선순환 과정을 위한 조건으로는 상기에서 언급한 거시적 제도적, 구조적, 미시적 조건들이 통합적으로 요구되었다. 본 연구는 이론적으로 그 동안 신제도주의 관점에서 초중등 학교조직 분야를 배경으로 한 학교단위 학교개혁 관련 연구가 거의 없는 상황에서 신제도주의 관점으로 자발적인 학교개혁의 특성, 동인 및 원리를 밝혔다는 의미가 있고 더구나 최근 신제도주의 연구에서 주목 받고 있는 구조-제도-행위자 간의 관계양상을 통합적으로 접근하여 학교 단위의 학교변화의 설명력과 적실성을 실증적으로 제고함으로써 정책적으로 향후 학교단위 학교개혁 확산에 기여할 수 있을 것으로 본다.

제도적 환경 변화에 대한 고등학교 조직의 반응과 전략 : 혁신학교 및 마이스터고 사례 분석

이현서 한국교원대학교 교육정책전문대학원 2015 국내박사

본 연구는 신제도주의 관점에서 제도적 환경 변화에 대해 ‘고등학교 조직과 행위자가 어떻게 대응하는 가’에 관해 분석한 다중사례 연구이다. 연구를 수행하기 위해서 다음과 같은 가정을 중심으로 연구 범위를 규정하였다. 먼저, 고등학교 조직 분야는 하위조직 분야로 일반계고와 전문계고 조직 분야로 구분하며 ‘느슨한 결합조직’의 특성을 갖는다. 다음으로 제도적 환경 변화는 혁신학교 정책과 마이스터고 정책이 고등학교 조직분야에 적용되는 제도적 변화를 의미한다. 또한, 행위자는 고등학교 조직의 구성원인 교장, 교사, 학생으로 규정했다. 신제도주의 관점의 분석을 위해서 한국의 고등학교 교육 조직의 상황에 적합한 ‘국가-조직 분야 수준’과 ‘조직-행위자 분야 수준’의 두 가지 분석 틀을 제시하였다. 구체적인 연구문제는 다음과 같다. 첫째, 고등학교 조직을 제약하는 제도는 무엇인가? 둘째, 일반계고 조직 분야와 행위자는 제도적 환경 변화에 대해서 어떻게 동태적으로 대응하는가? 셋째, 전문계고 조직 분야와 행위자는 제도적 환경 변화에 대해서 어떻게 동태적으로 대응하는 가? 이다. 다중사례 연구의 대상은 일반계고 분야 하늘고, 바다고의 2개교와 전문계고 분야의 한국고, 미래고의 2개교로 선정했다. 1년의 연구기간 동안 문헌조사, 관찰, 심층 면담을 중심으로 삼각측정법으로 객관성과 타당성을 확보하며 다중사례 연구를 수행했고, 다음과 같은 연구 결과를 알 수 있었다. 첫째, 고등학교 조직 분야는 제도적 환경 변화 과정에서 ‘순응’, ‘완충’, ‘혁신’이라는 다양한 전략을 취했다. ‘순응 전략’은 기존의 이론과 마찬가지로 강제적, 모방적, 규범적 ‘동형화’ 현상을 보이며 조직 분야가 동질화되는 모습을 보였다. 한편, 조직의 순응 전략은 강제적 동형화 과정에서 갈등과 문제점이 발생하기도 했고, 한편으로는 완충 전략을 취하기도 했다. 고등학교 조직은 완충 전략에서 목적과 실행이 분리되는 ‘디커플링’ 현상을 보이기도 하고 믿음과 선의를 바탕으로 한 ‘신뢰의 논리’를 적용하며 제도 변화에 대응하는 모습을 나타냈다. 한편, 조직의 상황 맥락에 따라 ‘혁신’의 전략을 보이며 관습적 제도를 개혁하고, 새로운 제도를 창안하며 문화를 형성하는 모습도 볼 수 있었다. 둘째, 고등학교 조직의 행위자들은 ‘거부(무시)’, ‘소극적’, ‘적극적’이라는 다양한 반응으로 사례 학교마다 다른 반응을 보였다. 하위 조직분야의 다중사례 연구 결과는 다음과 같다. 먼저 일반계고 조직 분야로 선도 혁신학교인 하늘고와 후발 혁신학교인 바다고의 전략과 반응의 사례는 다음과 같다. 두 학교는 공식적 업무 구조는 팀제를 중심으로, 교육과정은 혁신학교의 가치를 중심으로, 배움과 돌봄 중심으로 구성되어 있었다. 수업은 교과교실제와 모둠 수업이 시행되었는데 이 과정에서 ‘동형화’를 통해서 선도 혁신학교를 후발 혁신학교가 따라가며 닮아가는 동질화되는 모습을 볼 수 있었다. 한편, 교과교실제와 모둠 수업을 ‘신화’와 ‘의식’의 관점에서 시행한 바다고는 ‘디커플링’과 ‘시행착오’를 경험했고, 강제적 동형화 현상이 나타났다. 한편, 미시적 제도 혁신으로 기존의 단체수학여행 방식을 소규모 테마 수학여행으로 변화시켰고, 연구수업과 전문적 학습공동체를 활성화시켜 교사들의 수업 성장을 돕는 제도를 정착시켰다. 또한 수평적 교장-교사, 교사-학생 문화를 형성하여 혁신학교의 제도와 문화를 확산시키려는 시도가 이루어졌다. 다음은 전문계고 조직 분야로 선도 학교는 마이스터고로 지정된 한국고, 후발 전문계고는 금융특성화고로 지정된 미래고이며 전략과 반응의 사례는 다음과 같다. 두 학교의 공식적 업무 구조는 학과를 중심으로 부분적인 팀제를 도입했고, 산업수요맞춤형 교육과정이 운영되었다. 수업은 전공별 전문교과를 중심으로 실습중심 수업이 진행되었고, 취업 지원 방식이 유사했는데 이 과정에서 주로 모방적 동형화와 규범적 동형화가 나타났고, 한국고의 시스템을 미래고가 닮아가며 동질화되는 모습을 볼 수 있었다. 한편, 한국고는 정부의 정책에 따라서 진학과 취업으로 목적을 변화시키며, 조직의 생존을 위해 마이스터고로 제도를 도입했는데 그 과정에서 전략적인 ‘디커플링’ 현상이 나타났다. 미래고는 예산지원과 학교의 선정을 위해서 금융특성화고가 되었는데, 관리자와 소수의 전문교과는 제도 정착에 적극적이었으나, 다수의 교사와 학생들은 소극적인 반응을 보여 기존의 정보산업고의 틀에서 벗어나지 못하는 모습도 나타났다. 한국고의 학생들은 정부의 ‘선취업 후진학’ 정책과 취업 성과에 기대감이 ‘신뢰의 논리’로 작용하여 교사를 존경하며, 엄격한 생활지도 규범을 따랐다. 미래고도 최근 금융권 취업 성과를 보이며 학교이미지가 좋아지고 입학생의 수준도 높아지는 긍정적인 변화가 있었다. 또한 취업 지원과 학교 홍보를 위한 제도를 창안하는 ‘혁신 전략’이 나타났다. 한국고는 선배가 후배의 취업을 돕고 사회에 나가서도 좋은 관계가 유지되는 문화가 형성되어 있었다. 신제도주의 관점의 결론은 다음과 같다. 이상과 같이 4개 고등학교 조직의 사례를 분석한 결과 기존의 선행연구에서 강조되었던 ‘순응 전략’의 ‘동형화’ 전략 외의 ‘디커플링’, ‘신뢰의 논리’의 ‘완충 전략’과 ‘혁신 전략’의 ‘제도 창안’, ‘제도 개혁’, ‘문화 형성’ 이라는 새로운 전략을 취한다는 것을 알 수 있었다. 그 과정에서 학교 조직의 행위자인 교사는 기존의 연구에서는 제도적 환경 변화 과정에서 주로 수동적 반응을 보이는 것으로 제시했으나 ‘무시(거부)’, ‘소극적’, ‘적극적’인 다양한 반응을 보였다. 또한 학생 행위자의 다양한 반응을 파악할 수 있었다. 교사와 학생 행위자의 반응과 역할이 제도적 환경 변화 과정에서 조직의 성장과 발전에 중요한 영향을 미친다는 것을 사례를 통해서 알 수 있었다. 행위자의 반응 사례는 신제도주의 관점의 기본 가정에서 제도와 개인의 상호관계 속에서 제도의 제약과 압력에 행위가가 수동적으로 적응하는 것이 아니라, 개별 행위자의 역할에 따라서 제도를 변화시킬 수 있다는 최근의 이론의 경향성을 사례로 확인했다는 점에서 의미가 있다. 본 연구는 고등학교 조직 분야의 제도적 환경의 변화 과정을 살펴보기 위해서 신제도주의 관점의 분석틀을 적용한 연역적 방법과 실증적 사례를 적용한 귀납적 방법으로 기존의 이론을 검증하였고, 신제도주의 이론을 확장시킨 ‘혁신’이라는 새로운 전략과 ‘다양한’ 행위자 반응을 사례로 제시했다는 점에서 차별성이 있으며 학문적으로 의미가 있다.

공공조달 시스템의 합리적 구축에 관한 연구 : 분권조달 시스템을 중심으로

조용신 경희대학교 대학원 2022 국내박사

Although this study is in the era of local autonomy, public procurement activities are still focused on the centralized procurement system, which wastes unnecessary finances in some items, and weakens the finances of local governments due to an imbalance in procurement fees between the central and local governments. Why do the issues that are being asked continue to be raised among academics and some practitioners, In addition, research was started to check whether these problems could be solved by establishing a procurement system at the level of decentralization that they claim. Since the establishment of the Public Procurement Service in 1961, the current centralized procurement system has changed limitedly and microscopically, and has been operated with various advantages for national development. However, the central procurement system is exposed to several problems as presented above. In this study, in the context of the path dependence of new institutionalism that existing institutions restrict the establishment of new institutions, we propose to build a decentralized procurement system at the level of decentralization to solve the problems that occur continuously by focusing on central procurement, Through the rational distribution of tasks between the central and local governments, it was attempted to discover a room for further ideal development of public procurement, and to contribute to the vitalization of the local economy by cultivating the financial soundness of local governments. The entire amendment to the Local Autonomy Act was voted on in December 2020, and the Local Transfer Act came into effect in January 2021. What the two bills have in common is to strengthen the autonomy of local governments by transferring powers through office allocation. Based on the new institutional theory and previous research, the possibility of establishing a decentralized procurement system in order to overcome the limitations of the centrally operated procurement system and to transfer the distribution of procurement tasks suitable for local purposes in order to meet the era of decentralization. Questions were presented to procurement experts and their opinions were collected to derive results. According to their argument, some goods purchased through the central procurement system do not take local characteristics into account and cause budget inefficiency due to uniform supply. As a result, it is suggested to build a decentralized procurement system suitable for the era of decentralization, but it is not easy with the state-oriented legislation. It is considered that this is because the current centralized procurement system continues with constraints due to path dependence, such as the fixation of work due to excessive centralization and insufficient ability to discriminate transaction costs. On the other hand, although the Local Contract Act was enacted in 2005, the procurement system is still centralized, and the effectiveness of local government procurement can only be handled through the central procurement system, so its effectiveness is being pointed out. As such, various problems of the centralized procurement system have been exposed for a long time. On the other hand, the central procurement system has only limited and microscopic changes, which is the cause of the continuous discussion of improvement. Accordingly, in order to prepare a plan to establish a decentralized procurement system so that procurement work, one of the national affairs, can be transferred to the local government level, questions were presented to procurement experts and the necessity of implementation and operation possibility were investigated. The research method of this study is to discover the necessity and possibility in two aspects of financial decentralization and administrative decentralization through in-depth interview with FGI for procurement-related experts, and then 2 questions each in three aspects, such as the legitimacy of establishment in the aspect of institutional decentralization. A total of 6 questions were first designed, and detailed questions were added or discontinued in connection with the preceding questions. First, there is a controversy over the fairness of central procurement that appears repeatedly in the context of fiscal decentralization. The problems that arise from not being able to control the size of the public procurement market, such as the lack of uniformity due to the discrepancy between the market price and the national market, the suspicion of the appropriateness of the procurement fee collected by the demanding agencies, and the limitation in meeting the procurement demand among local governments, are addressed. If the decentralized procurement system is established, it was discussed sequentially in terms of transaction cost reduction and integration strategy. Second, from the perspective of administrative decentralization, the establishment of true decentralization comes from the transfer of authority. Therefore, when a decentralized procurement system is established as a way to transfer procurement, one of the national affairs, to local affairs, questions were sequentially presented to experts as to whether economic and social support, which can be said to be a policy tool, and the revitalization of the local economy are possible. Third, the institutional constraints of the National Contract Act were overcome and the legitimacy of the establishment was reviewed. The legitimacy was examined by examining the regulations related to the establishment of a decentralized procurement system as a separate notice by the Minister of the Interior and Safety under the Local Contract Act, the regulations related to the establishment of an in-house procurement system when the requirements of the Presidential Decree of the Electronic Procurement Act were satisfied, and the regulations related to the Procurement Business Act. The result required consultation with the Minister of Strategy and Finance and the discretion of the Director of the Public Procurement Service for the Procurement Business Act. At present, it seems urgent to provide a basis for the local contract law, but the wisdom of experts is required to estimate the logic to support it. Combining the opinions of experts, it is the opinion that a decentralized procurement system is necessary and possible in public procurement in terms of fiscal decentralization and administrative decentralization. In other words, the decentralized procurement system is necessary because it is possible to reduce the harm caused by the central monopoly and to create a new market through competition, so that it is possible to strengthen the soundness of local finances by reducing transaction costs. It is also of the opinion that economic and social support and regional economy revitalization will be possible as a policy tool. On the other hand, it is of the opinion that it is more reasonable to operate the procurement system in both central and decentralized procurement systems by distributing procurement tasks in the decentralized unit. In other words, it is necessary to allocate roles and functions between centralized procurement and decentralized procurement, and to classify costs and subjects and suitable items. In addition, for macro changes in the centralized procurement system, major contents such as the Local Contract Act, the Procurement Business Act, and the Electronic Procurement Act were reviewed and amendments and enactments were proposed from the perspective of institutional decentralization, it was intended to provide rationality for the establishment of a decentralized procurement system. In conclusion, in the context of path dependence of the new institutionalism, in order to promote the conversion of some of the centralized and sustained procurement work to the decentralized level of procurement work, the variables of economic and policy values are utilized, as a result of conducting in-depth interviews with FGI with procurement experts to explore the necessity and operational possibilities of the decentralized procurement system, in terms of fiscal decentralization and administrative decentralization, it was found that the decentralized procurement system was recognized as an immediate task in response to the times when decentralization was accelerating, to this end, opinions were gathered that a positive review is needed in terms of institutional decentralization regarding the legitimacy and rationality of operation of the decentralized procurement system in the future. 본 연구는 지방자치 시대임에도 불구하고 공공조달의 행위는 현재도 중앙집중식 조달제도 위주로 편중되어 일부 품목에서 불필요한 재정이 낭비되고, 중앙과 지방 간 조달수수료의 불균형으로 지방자치단체의 재정을 약화시키고 있다는 문제들이 학계와 일부 실무가들 사이에서 왜 계속 제기되고 있는지, 또한 그들이 주장하는 지방분권 차원의 조달시스템 구축으로 이러한 문제들이 과연 해결될 수 있는지 확인하기 위해 연구가 시작되었다. 현재의 중앙집중식 조달제도는 1961년 조달청 출범 이후 제한적·미시적으로 변화하면서 국가 발전을 위해 다양한 장점을 갖고 운영되어 왔다. 그러나 중앙조달제도는 상기 제시된 바와 같이 여러 가지 문제점을 안고 있는 것으로 노정된다. 본 연구에서는 기존에 구축된 제도는 신규 제도 구축을 제약한다는 신제도주의의 경로의존성 맥락에서, 중앙조달에 집중되어 지속적 발생하는 문제를 해결하기 위해, 지방분권 차원의 분권조달시스템 구축을 제안하여, 중앙과 지방 간 합리적인 업무 배분을 통하여 공공조달이 더욱 이상적으로 발전할 수 있는 여지를 발견하고, 지방자치단체의 재정건전성을 함양하여 지역경제 활성화에 기여하고자 하였다. 지방자치법 전부개정안이 2020년 12월에 의결되고, 지방이양일괄법이 2021년 1월부터 시행되었다. 두 법안의 공통점은 사무 배분을 통한 권한이양으로 지방자치단체의 자치권을 강화하기 위함이라고 할 수 있다. 그동안 중앙에 집중되어 운영되었던 조달시스템의 한계를 극복하고 지방분권화 시대에 부합되도록 지방 목적에 맞는 조달사무 배분의 이양을 위해 분권조달시스템의 구축에 관한 가능성을 신제도주의 이론과 선행연구에 기초하여 조달 관련 전문가들에게 질문을 제시하고 의견을 수렴하여 결과를 도출하였다. 그들의 주장에 따르면, 중앙조달시스템을 통해 구매한 일부 물품들이 지방 특성을 고려하지 못하고 일률적인 공급으로 예산의 비효율을 초래하고 있다는 것이다. 그 결과 지방분권화 시대에 부합하는 분권조달시스템 구축을 제안하지만, 국가 위주의 법제로 쉽지 않다. 이것은 현재 중앙집중식 조달제도가 가지고 있는 지나친 집중화에 따른 업무의 고착화, 거래비용의 변별력 미흡 등 경로의존성에 의한 제약요인을 갖고 지속되기 때문이라고 판단된다. 한편 2005년 지방계약법이 제정은 되었지만, 조달시스템은 여전히 중앙에 집중되어 지방자치단체의 조달사무는 중앙조달시스템을 통해서만 수행할 수 있기에, 그 실효성을 지적받고 있다. 이와 같이 중앙집중식 조달제도가 안고 있는 여러 문제점은 이미 오래전부터 노출되었고, 그에 반해, 중앙조달제도는 제한적·미시적으로만 변화하면서 개선의 논의는 여전히 지속적 발생하고 있는 원인이 되고 있다. 이에 따라 국가 사무 중 하나인 조달사무가 지방자치단체 차원으로 이양될 수 있도록 분권조달시스템 구축 방안을 마련하기 위해, 조달 전문가들에게 질문을 제시하고 구축의 필요성과 운영 가능성을 마련하고자 하였다. 본 연구의 조사 방법은 조달 관련 전문가 대상 FGI와 심층 면담을 통하여 재정 분권적, 행정 분권적 두 가지 측면에서 각각 필요성과 가능성을 발견하고, 이후 제도 분권적 측면에서 구축의 정당성 등 세 가지 측면에서 각 2문항씩 총 6문항으로 우선 설계하였으며, 세부 질문은 선행 질문과 연계해서 추가하거나 중단하는 방식으로 구성하였다. 첫째, 재정 분권적 측면에서 반복적으로 등장하는 중앙조달의 공정성 논란이다. 나라장터와 시장가격의 불일치에 따른 통일성 결여, 수요기관에서 징수하는 조달수수료의 적정성 의혹, 지방자치단체 간의 조달수요를 충족시키지 못하는 한계성 등 공공조달 시장의 규모를 통솔하지 못하고 발생하는 이와 같은 문제점들을 분권조달시스템이 구축되면 과연 극복할 수 있는지 거래비용절감과 통합전략 등의 차원에서 순차적으로 논의되었다. 둘째, 행정 분권적 측면에서 진정한 지방분권의 확립은 권한이양에서 비롯되는 것이다. 따라서 국가 사무 중 하나인 조달사무가 지방사무로 이양될 수 있도록 분권조달시스템이 구축되면 정책적 수단이라 할 수 있는 경제·사회적 지원, 지역경제 활성화가 가능한지 전문가들에게 순차적으로 질문을 제시하였다. 셋째, 국가계약법이라는 제도적 제약을 극복하고 구축의 정당성을 검토하였다. 지방계약법상 행정안전부 장관의 별도 고시로 분권조달시스템 구축 관련 규정, 전자조달법의 대통령령의 요구 조건을 충족하는 경우 자체 조달시스템 구축 관련 규정, 조달사업법 관련 규정 등을 탐색하여 정당성을 살펴보았다. 결과는 기획재정부장관과의 협의, 조달사업법도 조달청장의 재량이 필요하였다. 현재로서는 지방계약법에 근거 규정을 마련하는 것이 시급해 보이는데 뒷받침할만한 논리를 추정하기 위해 전문가들의 지혜가 요구되었다. 전문가들의 의견을 종합하면, 재정 분권적, 행정 분권적 측면에서 공공조달 상 분권조달시스템이 필요하고 가능하다는 의견이다. 즉, 분권조달시스템은 중앙의 독점으로 인한 폐해가 줄어들고, 경쟁을 통한 신규시장이 창출되므로 거래비용절감에 따른 지방재정 건전성 강화 또한 가능하기에 필요하다는 것이다. 또한 정책적 수단이 되어 경제·사회적 지원, 지역경제 활성화가 가능할 것이라는 의견이다. 한편, 분권 단위에서 조달시스템은 조달사무를 배분하여 중앙조달과 분권조달 양 체제로 운영하는 것이 좀 더 합리적이라는 의견이다. 즉 중앙조달과 분권조달 간의 역할 및 기능의 배분, 비용과 주체 및 적합한 품목의 구분 등이 필요하다는 것이다. 아울러 중앙집중식 조달제도의 거시적 변화를 위해 제도 분권적 측면에서 지방계약법, 조달사업법, 전자조달법 등 법조문의 주요 내용을 검토하여 개정 및 제정안을 제시하여, 분권조달시스템 구축의 합리성을 마련하고자 하였다. 결론적으로 신제도주의의 경로의존성 맥락에서 그동안 중앙에 집중되어 지속된 조달사무 일부가 지방분권 차원의 조달사무로 전환을 도모하기 위해 경제적·정책적 가치라는 변수를 활용하여, 분권조달시스템 구축의 필요성과 운영 가능성을 모색하기 위해 조달 전문가들 대상으로 FGI와 심층 면담을 실시한 결과, 재정 분권적, 행정 분권적 측면에서 분권조달시스템은 지방분권화가 가속화되는 시대적 상황에 부응하는 당면과제로 인식하고 있음이 발견되었고, 이를 위하여 향후 분권조달시스템 구축의 정당성과 운영 합리성에 대한 제도 분권적 측면에서 긍정적인 검토가 필요하다는 의견이 수렴되었다.

역사적 신제도주의 관점에서 대학구조개혁정책 변동요인 분석

문태열 전남대학교 2024 국내박사

본 연구는 역사적 신제도주의 관점을 적용하여 노무현정부부터 문재인정부까 지 대학구조개혁정책의 변동요인과 그 변동요인 간 상호작용에 의한 정책의 변 화과정을 분석하는 데 목적이 있다. 이 목적을 달성하기 위해 설정한 연구문제는 다음과 같다. 첫째, 노무현정부부터 문재인정부까지 대학구조개혁정책의 변화에 영향을 미친 요인은 무엇이고, 그 변동요인은 대학구조개혁정책의 변화에 어떻게 영향을 미쳤는가? 둘째, 노무현정부부터 문재인정부까지 대학구조개혁정책의 변 화유형은 어떠한가? 본 연구는 노무현정부의 ‘대학 구조개혁 방안’, 이명박정부의 ‘대학 구조개혁 추진 기본 계획’, 박근혜정부의 ‘대학 구조개혁 추진 계획’ 그리고 문재인정부의 2018년 ‘대학 기본역량진단 추진계획’을 연구대상으로 하였다. 이들 정책에 대하 여 구조적 수준, 제도적 수준, 행위자 수준으로 분석 수준을 세분화하여 정책의 변동요인을 탐색하고, 변동요인 간 상호작용에 의한 정책의 변화과정과 변화유형 을 분석하였다. 분석자료에는 정부별 대학구조개혁정책의 변동요인과 변화과정을 이해할 수 있는 단행본, 학위논문, 학술지, 언론기사, 정부 보도자료 등 다양한 문헌자료를 포함하였다. 주요 연구결과는 다음과 같다. 첫째, 구조적 수준에서 정권교체는 정책변화의 계기를 제공하였지만 모든 정부에서 반드시 정책변화를 가져오지는 않았으며 오 히려 정권교체에 따른 교육정책 결정구조 또는 행위자의 변동에 따라 정책의 변 화가 일어났다. 둘째, 구조적 수준에서 학령인구 감소는 정책변화의 계기를 제공 하였다. 다만, 행위자가 학령인구 감소를 받아들이는 위기의식 정도에 따라 산출 되는 정책의 양상은 달랐다. 셋째, 제도적 수준인 교육정책 결정구조에서 행위자 의 이념과 권한, 이용 가능한 수단과 방법 등에 따라 정책의 변화 모습은 달랐 다. 넷째, 정권교체에도 불구하고 정부 부처 내에서의 교육부의 입지와 기존 정 책의 영향 등으로 인해 정책의 변화 양상이 달랐다. 구조적, 제도적 변동요인은 행위자에게 정책변화의 계기를 제공함과 동시에 제 약요인으로 작용하였다. 이러한 구조-제도-행위자 수준의 변동요인 간 상호작용 결과, 국립대학 구조개혁정책은 전(全) 정부에 걸쳐 점진적으로 변화하는 ‘가겹’의 형태로 변화하였다. 한편, 사립대학 구조개혁정책은 노무현정부에서 새로운 경로 가 ‘창조’된 이후 문재인정부까지 ‘가겹’의 형태로 변화하였다. 이러한 연구결과를 바탕으로 다음과 같은 결론을 도출하였다. 첫째, 정권교체 또는 교육정책 결정권자의 정치적 성향에 따른 정책변화를 경계해야 한다. 대학 구조개혁정책은 입학정원 감축을 통한 고등교육의 질 제고와 경쟁력 강화에 그 목적을 두어야 한다. 이러한 목적 달성을 위해 사회적으로 합의되고 수용 가능한 정책이 도출되어야 한다. 둘째, 사회적 합의에 기반한 대학구조개혁정책이 추진될 수 있도록 법적·제도 적 보완이 필요하다. 동일한 구조적, 제도적 변동요인에도 불구하고 정부마다 정 책적 접근 방법이 달랐다. 대학구조개혁정책의 변화에 대한 예측 가능성을 높여 대학의 정책 수용과 참여를 유도하는 법적·제도적 장치를 마련할 필요가 있다. 주요어: 대학구조개혁정책, 역사적 신제도주의, 정책변화, 제도변화, 정책변화유형

대학평가정책 변화에 대한 역사적 신제도주의 분석

이영신 한국교원대학교 2023 국내박사

본 연구는 역사적 신제도주의 관점을 적용하여 대학평가정책의 변화과정을 분석하였다. 제도를 통해 복잡한 사회현상을 설명하고자 하는 신제도주의 관점에서 특히 역사와 맥락을 강조하는 역사적 신제도주의 설명방식은 대학평가정책을 둘러싼 제도적 맥락과 제도변화 양상을 면밀히 살펴볼 수 있다는 강점이 있다. 아울러 현시점에서 이루어지고 있는 다양한 대학평가정책이 변화해온 과정을 되돌아본다면 향후 대학평가정책의 방향에 대해 시사점을 제공해 줄 수 있을 것으로 기대한다. 이를 해결하기 위해 설정한 연구 문제는 다음과 같다. 첫째, 대학평가정책의 맥락은 무엇이고, 각 맥락은 대학평가정책의 변화과정에 어떻게 영향을 미쳤는가? 둘째, 역사적 신제도주의 관점에서 본 대학평가정책 변화과정의 특징은 무엇인가? 셋째, 대학평가정책의 변화과정에 영향을 미친 지속 요인과 변화 요인은 무엇이며 이러한 요인들의 관계는 어떠한가? 연구 방법은 문헌 연구를 중심으로 수행하였으며 역사적 신제도주의의 관점과 대학평가정책의 변화과정을 이해할 수 있는 다양한 문헌 자료들을 검토하였다. 본 연구를 통해 밝혀진 연구 결과는 다음과 같다. 첫째, 대학평가정책을 평가 주체와 정책의 변화 내용을 중심으로 살펴본 결과, 체계적인 형식의 대학평가정책이라고 볼 수 있는 실험대학 평가정책이 운용된 1973년부터 2021년까지 다섯 시기로 구분할 수 있었다. 1973년에서 1980년은 실험대학 평가, 1982년에서 1992년은 한국대학교육협의회 평가, 1994년에서 2006년은 대학평가인정제, 2007년에서 2013년은 자체평가와 기관평가인증제, 2014년에서 2021년은 자체평가, 기관평가인증제, 대학 구조개혁 평가 및 대학 기본역량 진단으로 우리나라의 대학평가정책은 다양한 변화과정을 거쳐 왔다. 따라서 각 시기별로 변화되어온 대학평가정책의 맥락을 살펴보기 위해 통시적 관점에서 통합적 접근 방식을 적용하였고, 이를 통해 대학평가정책은 각 시기별로 구조, 제도, 행위자 수준의 맥락에서 제도변화를 제약하거나 제도변화를 위한 동력으로 작용하여 왔음을 알 수 있었다. 먼저 구조 수준의 맥락에서는 사회, 경제적, 정치적 상황이 대학평가정책 변화의 계기를 마련하였다. 특히 사회적․경제적 상황과 같은 시대적 변화가 대학평가정책변화의 명분을 제공하였다면, 실질적인 대학평가정책의 변화 계기는 정치적 상황인 정권교체에 의해 마련되었다고 볼 수 있다. 이러한 정권교체는 제도 수준의 국정 이념, 법령, 정책결정구조와 관련되면서 대학평가정책의 변화를 초래하였다. 제도 수준의 맥락에서 제도는 행위자의 행위를 직․간접적으로 제약하여 대학평가정책의 변화를 제한하였다. 국정 이념의 변화와 이를 반영한 관련 교육정책, 중앙집권적인 정부 주도의 의사결정, 교육자문기구의 존속과 역할, 관련 교육정책과 대학평가정책의 연계 등은 대학평가정책의 변화에 영향을 주는 제도적 맥락이라고 볼 수 있다. 따라서 대학평가정책과 관련된 제도, 정책 등은 제도의 상호보완성 측면에서 대학평가정책 변화에 제약과 기회로 작용하였다. 행위자 수준의 맥락에서 행위자는 구조적 및 제도적 제약이라는 제도적 맥락 하에 존재하므로 행위자의 선호와 행위가 제약되지만, 한편으로 대학평가정책의 변화를 초래하는 주체로 역할을 하기도 한다. 특히 정부 주도로 수행한 대학 구조개혁 평가와 대학 기본역량 진단에 대해서는 관련된 집단의 반발과 저항이 거세게 일어났다. 새롭게 등장한 대학평가정책에 대해 행위자들이 거센 저항을 일으킨 이유는 행위자들이 새로운 변화보다 기존의 대학평가정책에 익숙하기 때문이기도 하지만, 본질적으로는 자신들의 이익에 부합하지 않았기 때문이다. 둘째, 대학평가정책의 변화과정은 제도변화의 경우 경로진화 모형으로 제도 지속은 경로의존의 개념을 적용하여 설명하였다. 분석 결과 우리나라의 대학평가정책은 전환의 유형이 주로 발생하였고 대체, 표류, 경로의존의 양상도 때때로 나타났다. 즉 우리나라 대학평가정책은 급격한 변화보다는 장기간의 점진적인 변화과정을 통해 다양한 형태로 대학평가정책이 변화되어 왔음을 알 수 있었다. 셋째, 대학평가정책의 제도 지속 요인은 제도적 맥락과 제도의 상호보완성, 행위자의 권력 차이와 아이디어로, 제도 변화 요인으로는 신자유주의 기조, 인구구조의 변화와 정권교체, 국정 이념의 실현과 유관 정책과의 연계, 정부와 대학 관계 및 영향력 변화로 제시하였다. 그러나 대학평가정책의 지속과 변화 요인은 대학평가정책의 변화과정에서 한정적으로 명확하게 구분할 수 있는 요인이기보다는 대학평가정책을 둘러싼 맥락 속에서 상황에 따라 지속 요인으로, 때로는 변화 요인으로 작용하면서 동시에 영향을 미치기 때문에 복합적인 관계로 나타날 수 있다. 따라서 대학평가정책을 지속 및 변화시키는 요인들은 서로 연계되어 있어 대학평가정책에 미치는 지속 요인과 변화 요인의 영향력이 다양하게 나타난다는 것을 알 수 있었다. 이상의 연구 결과를 바탕으로 대학평가정책의 제도적 맥락 간 상호작용, 대학평가정책의 점진적 제도변화, 대학평가정책의 변화에 대한 행위자의 수용과 거부, 대학평가정책의 제도적 상호보완성에 대해 논의하였다. 본 연구 결과를 통해 결론을 제시하면 다음과 같다. 대학평가정책은 제도적 맥락 하에서 점진적인 제도변화를 거쳐 왔으며, 대학평가정책의 지속 및 변화 요인들은 서로 관계를 맺으며 대학평가정책의 변화과정에 영향을 주었다는 것을 알 수 있었다. 아울러 대학평가정책은 대학의 자율성을 강조하는 측면으로 변화되어 왔지만 여전히 정부의 직․간접적 개입이 이루어지는 모습을 보였다. 즉 역사적 신제도주의 관점에서 대학평가정책 변화과정을 분석함으로써 대학평가정책과 관련된 제도적 관계와 영향력을 통합적으로 고찰하였고 향후 대학평가정책의 방향을 제시하는 데 도움을 줄 수 있다는 것을 알 수 있었다. 본 연구의 결론을 토대로 한 정책적 제언은 다음과 같다. 첫째, 대학평가정책은 고등교육정책 및 다양한 제도적 요소들과 관계를 맺고 있으므로 정부는 대학평가정책을 수립하고자 할 때 유관정책들을 고려하여 설계할 필요가 있다. 둘째, 정책 입안자들은 대학평가정책에 영향을 미치는 요인들을 고려해야 한다. 셋째, 정치적 맥락인 이해관계자와 제도적 특징인 제도 운영자의 수준에 따라 대학평가정책의 제도변화 유형이 나타나기 때문에 정부는 대학평가정책의 변화를 예측하고 준비할 수 있는 방안을 고민해야 할 것이다. 넷째, 정부는 대학평가정책의 목적을 재점검하고 현장에서 대학평가정책이 대학평가의 목적에 부합하여 실시되고 있는지 검토해야 할 필요가 있다.

교육과정 변화에 대한 신제도주의 분석 : 혁신학교를 중심으로

신은희 한국교원대학교 교육정책전문대학원 2019 국내박사

이 연구는 신제도주의 통합적 관점에 따라 교육과정을 ‘제도’ 라는 관점으로 혁신학교에서 실행되고 있는 교육과정을 역사적 신제도주의의 구조-제도-행위자의 통합적 분석 모형(김윤권, 2005)을 이용하여 교육과정 제도의 지속성과 변화 요인을 종합적으로 탐색한 연구이다. 기존 국가교육과정 제도의 경로의존성이 오랫동안 학교교육과정의 관행 유지에 영향을 주었지만, 혁신학교에서 기존 관행을 극복하고 교육과정 개념(공유된 이해)과 지원 방식(조직 구조), 실행 방식(표준운영절차)을 변화시키는 것을 연구의 주요 분석 대상으로 설정하였다. 국가교육과정은 학교교육의 설계도로서 기능해야 하고, 교육과정 개정은 학교교육과정을 개혁하려는 정책과정이지만, 국가교육과정 정책은 처방규범 개념에 공학적 개발방식이 지속되며 현장이 배제되고 학교교육과정은 실적 점검용 행사와 교과서 진도 나가기 수업으로 분리되는 관행이 굳어졌다. 선행 연구가 주로 국가교육과정 개발 정책 과정이나 국가교육과정 변화가 현장의 변화 여부로 귀결되는지 여부에 대한 규범적이고 실증적인 연구 위주였다면, 본 연구는 혁신학교 교육과정 변화에 대한 신제도주의 분석으로 교육과정 제도에 대한 총체적 이해와 국가교육과정 정책 변화에 대한 시사점을 도출하였다. 연구 방법은 중범위 수준 다중사례연구로, 1기 혁신학교 중 초등학교 3 개교, 중학교 2 개교를 중심으로 면담하고 학교 교육과정 평가회 참여관찰, 문헌 문석을 통해 분석하였다. 학교 교육과정 운영과정에서 구조, 제도 요인들과의 상호작용에서 제도의 제약과 기회 요인 등을 역사적 신제도주의와 사회학적 신제도주의 관점을 통합하여 분석하였다. 연구 결과는 다음과 같다. 첫째, 혁신학교는 교육과정 개념에 대한 공유된 이해를 ‘학교에서 이루어지는 모든 교육활동’이라고 보고, 이를 실행하기 위해 교육과정 지원 구조(조직과 거버넌스 변화)를 목표에 부합하도록 변화시켜 학교를 학습조직으로 변화시켜 가고 있다. 교육과정 실행(표준행동절차) 방식은 다양한 교과서를 활용하고 교육과정이 다양화되어 기존 실적중심 교육과정에서 학생 성장 발달 중심 교육과정으로 변화되고 있다. 이는 문화와 구조가 변화되었다는 면에서 제도 변화로 볼 수 있다. 둘째, 혁신학교의 교육과정에 영향을 주는 구조, 제도 수준 요인은 무엇이며 행위자의 대응은 어떻게 나타나고 있는 지를 보면 다음과 같다. 행위자들은 구조와 제도 수준의 정책들을 어떻게 해석하고 활용하거나 갈등 상황에 대응하며, 아이디어와 담론을 통해 제도 변화를 어떻게 추구하는 지를 통합적으로 분석하였다. 구조 수준에서 교육부의 교장공모제, 전원학교 정책, 학업성취도 평가와 2009개정, 2015개정교육과정, 교육감의 혁신학교 정책 등이 교육과정 변화와 관련된 제도로 나타났다. 관련 정책과 제도는 교육부와 교육청 사이의 갈등을 유발하거나 공교육정상화, 교육다양화처럼 다른 맥락으로 작용하기도 하였다. 글로벌 거버넌스의 역량 담론 등은 학교가 아이디어를 담론으로 틀짓기(framing)하거나 차용(borrowing)하고, 이는 다시 지역교육과정, 국가교육과정으로 제도화되는 경로로 발전하였다. 역사와 제도 맥락으로 본 혁신학교 정책은 현장에서 먼저 실천된 학교개혁 사례를 제도화하여 교육청, 학교의 계층화된 권력관계도 변화시키고, 학교운영이나 교육과정 운영 관행까지 변화시켜 개인과 조직의 상호작용 패턴에 영향을 주었다는 점에서 게임의 규칙 자체를 바꾸는 제도 변화의 과정이라고 볼 수 있다. 또한 제도가 제약만이 아니라 기회요인으로도 작용한다는 것을 보여주었다. 위계적 제도로서 국가교육과정과 상호보완적 제도로서 지역교육과정을 보면 행위자들은 각종 지침이나 규정 등을 ‘해석’하여 학교교육과정 개발과 운영에 기회 요인으로 활용하고, 제약 요인은 최소화하거나 무시하는 전략을 활용하였다. 2009개정교육과정과 2015개정교육과정은 학교교육과정 변화를 추동할 제도적 변화로 이어지지 못하고 전원학교 정책이나 교장공모제 등이 혁신학교 정책과 상호보완 측면에서 더 영향을 주었다. 혁신학교에서 교육과정 개념은 교육내용 뿐 아니라 운영방법, 학교 문화까지 포함한 광의적 개념이고 숙의 과정으로 만들어 학교교육을 작동시키는 조향(steering)기능을 하고 교육과정 제도의 성격이 “교육과정 → 학교교육과정 → 교육활동과 수업”으로 변화되었다. 이는 국가교육과정의 처방규범 개념, 공학적 방식이나 교육내용과 운영 방법 중심 제도 요소와 성격이 달라졌다고 볼 수 있다. 셋째, 교육과정 제도의 지속과 변화 요인, 이들의 상호관계에 대하여 알아보았다. 역사적 신제도주의 관점에서 보면 여전히 제도적 맥락과 상호보완성에 의해 기존 제도를 유지하려는 경로의존성이 나타나고 있다. 여기에는 국가 주도 중앙집권형 교육과정 개발 정책, 총론중심 개정 체제, 교과중심 체계와 관련 제도 요소와 결합, 교과서 제도 등이 영향을 주고 있다. 다음으로, 행위자 권력 차이와 관행에 의한 경로의존성으로 교육과정-교과서-수업 형태의 제도화, 학교문화, 수능, 수업 운영 방식, 교육내용이나 교과 개발 구조에서 연구진과 교사들의 불균등한 권력 관계, 국가교육과정에 대한 구조적 무관심도 제도 지속 요인에 속한다. 제도 변화 요인은 정권 교체와 지방 분권 체제 강화 등 구조적 요인에 의한 변화 가능성과 제도 상호보완성에 의한 변화 가능성이 있다. 행위자 관점에서는 제도행위자들의 역할이 전보다 확대되고 교육과정 해석의 여지가 확장되었으며, 행위자들의 새로운 제도 개선 요구나 학교 교육과정 중심 거버넌스 변화가 제도 변화 요인이 될 수 있을 것으로 보았다. 이를 토대로 교육과정 제도의 변화와 지속의 상호보완성을 보면 구조와 제도에 의해 변화가 나타나고 행위자에 의해서도 변화가 나타날 가능성이 있다. 학교교육과정의 자율성이 더욱 확대되고 교육 분권화, 교육청의 지원 정책 등으로 기존 국가교육과정과 혁신학교 교육과정의 불일치는 더욱 커지면 제도 요소간의 불일치가 제도 변화를 추동할 동력으로 작용할 가능성이 높다. 반면, 입시 중심의 교육이 지속되고 고교 입시 다양화가 지속되고 있는 상황에서는 제도 변화에 경로의존성을 발휘하여 제약이 될 수도 있을 것이다. 본 연구를 통해 혁신학교에서는 교육과정 개발과 적용, 평가 체제가 시스템화되어 운영되고 있고, 교육과정에 대한 공유된 이해와 관행까지 변화시켜 학생 성장 발달 중심의 교육과정으로 변화되고 교육과정이 학교의 모든 활동의 기준이자 교육활동과 행정을 매개하는 조향(steering)기능을 하고 있음을 발견하였다. 또한 공학적 개발 방식을 벗어나 숙의 방식의 가능성을 볼 수 있었으며, 국가교육과정 제도 요소들과 갈등 요소까지 안고 있음을 볼 수 있었다. 혁신학교 교육과정은 Mahoney & Thelen(2010)의 제도 변화 모형에서 ‘가겹(laying)’으로 분류할 수 있다. 아울러 제도로서의 혁신학교 교육과정 탐색이 교육 정책과 교육과정의 관계, 교육과정과 연관된 제도 간의 관계를 통합적으로 통찰하고 관련 정책을 개선하는 데 도움을 줄 수 있다는 것을 알 수 있었다. 연구 결과를 토대로 한 정책 제언은 다음과 같다. 먼저 국가교육과정이 교육과정 변화의 중핵 기능을 발휘할 수 있도록 제도를 정비하고 교육과정에 대한 사회적 합의와 교육과정 대강화로 학교교육과정 변화의 폭을 넓혀줄 것을 제안한다. 또 교육부와 교육청은 행정규제 중심 관행에서 지원 체제 중심 거버넌스를 구축하고 학교가 실질적인 교육과정 변화를 주도할 수 있도록 학교-교육청-국가의 상향식 정책 수립 구조를 확립할 필요가 있다. ※ 이 논문은 2017년 전국시도교육청 국제학술대회에 발표된 공동연구물 “학교교육과정 혁신 토대 구축을 위한 국가교육과정 개선 방안 연구(손동빈 외, 2017)” 내용을 일부 포함하였고, 후속 연구의 성격을 가지고 있음.

아동 그룹홈 제도화 과정에 관한 연구 : 신제도주의 이론의 제도동형화의 관점에서

강경일 가톨릭대학교 사회복지대학원 2000 국내석사

우리나라의 정책결정은 외국제도 도입에 의해 이루어지는 것이 많다. 복지정책 역시 예외가 아니라 할 수 있다. 외국에서 1940년대 이후 나타난 변화처럼 대규모 사회복지시설이 소규모로 전환되고 그룹홈(Group-Home)이 제도화되는 현상이 1990년대 이후 우리나라 장애인시설, 정신지체인시설 등에서 나타나고 있으며, 아동시설에도 최근 그룹홈(Group-Home) 시범사업이 실시되고 있다. "대규모시설보다는 소규모시설 및 그룹홈(Group-Home)이 바람직하다"고 받아들여져 제도화되는 것은 "일단 성립된 제도는 행위자에게 영향을 미쳐 행위자를 제약하는 형식으로 작용한다"는 신제도주의의 설명, 특히 "제도동형화" 과정으로 설명할 수 있을 것이라는 점에 착안하여 이 연구를 전개하였다. 대통령의 "삶의 질 세계화선언"에 의한 "국민복지기획단"의 "국민복지기본구상"에 기초하여 기존 요보호아동 정책에 대한 하나의 개선방안으로 아동대상의 그룹홈(Group-Home)이 도입되었다. 국민복지기본구상은 "지역사회와 가정보호 강조", "탈시설화" 등 외국에서 오랜 기간에 걸쳐 논의되었던 이념을 기본방향으로 설정하고 있다. 당시 기획단의 논의내용과 논의에 참여한 행위자, 정책결정과정, 정책환경을 고려하여 볼 때 우리나라의 요보호아동을 위한 그룹홈(Group-Home)은 선진국의 사회복지제도를 모방한 제도동형화로 설명할 수 있다. 제도동형화의 유형 중에서도 "모방적 과정을 통한 동형화" 내지 "규범적 압력에 의한 동형화"로 설명하는 것이 설득력이 있다. 외국에서 사회복지시설의 비용절감방안으로 등장하여 제도화한 그룹홈(Group-Home)이 우리나라에서는 기존 아동시설보다 높은 비용구조로 제도화된 것은 우리의 문제의식에서 비롯된 것이라기보다는 모방적, 규범적 동형화에 의한 제도화로 설명할 수 있을 것이다. 또한 정책결정과 집행에 나타난 구체적 내용을 살펴보면 기존 아동보호체계에 의하여 변형된 형태로 제도화되었음을 발견할 수 있다. 정책이 도입되는 과정에서 동형화기제가 작용하였다는 설명이 가능하고, 구체화된 정책내용이 우리나라의 기존 아동보호체계에 의하여 변질되었다는 두 가지 측면에서 아동을 위한 그룹홈(Group-Home)도입에 제도적 요인이 크게 작용하였다고 할 수 있다. 또한 아동을 대상으로 하는 정책은 수혜대상자의 요구가 정책과정에 투입되어 그 결과로서 정책이 이루어진다는 수요측면의 설명은 곤란하기 때문에 제도의 공급측면의 설명에 치중하는 신제도주의적 접근이 더욱 설득력이 있다. 반면 신제도주의적 접근은 사회현상에 대한 보편적 분석방법이 결여되었고 제도적 결정주의를 야기할 우려가 있으며, 정책수요와 정책과정에서 이루어지는 정치를 경시한다는 한계가 지적되고 있다. 따라서 신제도주의적 설명이 설득력있는 정책에 대해서도 정책의 타당성여부에 대한 평가가 더욱 필요할 것이라는 현실적 요구가 있다. Policy-making in Korea has been usually done by simple introduction of advanced countries' systems. Welfare policy was not an exception. The welfare facilities for the children in needs, the handicapped, and the mentally retarded has a tendency to be minimized in size, and the Group-Home has been introduced and institutionalized in Korea. Such a shift of the welfare facilities in size has been regarded as desirable for the child care facilities, and the Group-Home has been undergoing as a pilot programme. This study has attempted to explain the institutionalization process of Group-Home for children using the institutional iso-morphism of new-institutionalism. According to the theory of new institutionalism, any system already launched will affect the behavior of human beings, and this will become a format limiting their behavior, specifically by the process of iso-morphism. Introduction of Group-Home in Korea was initiated by president Kim's declaration of "Quality of Life in Globalization Era" in his inauguration speech. After this declaration, the National Welfare Planning Team has been organized, and a study in depth was undertaken. Based on the result of the team's discussion, Group-Home was suggested as a welfare programme for the children in need in Korea. The programme suggested by the National Welfare Planning Team has such basic concept as local community, family centered, and de-institutionalism which have already been developed in the advanced countries. The major difference between Korea and the advanced countries regarding the implementation of the Group-Home is that in advanced countries the Group-Home was adopted as a measure for cost reduction, while in Korea cost saving was not taken into account. Considering the discussion of the National Welfare Planning Team, introduction of Group-Home in Korea can be explained as a process of institution assimilation imitating advanced countries' social welfare systems. It will be more desirable to explain this assimilation process as mimetic or normative pressure rather to explain as forced assimilation. The reason of relatively higher structuring costs of Group-Home compared to other social welfare institutions in Korea attributed to the fact that Korea's introduction of Group-Home is influenced by institutional factors, unlike in the advanced countries considering cost as the most effective factor. Since it is very hard to explain welfare policy in a word, especially for the children's welfare policies, as a result of input from the recipients, it is more convincing to explain this by supply aspect which is the approach of new institutionalism, instead of demand aspect . However, this approach has some limitations such as lack of general analysis on social phenomena, possible creation of institutional decision, and disregard on politics which involves in the process of policy demand and policy process.