중증장애인 고용정책 연구

최종철,홍자영,진홍섭,이효성,현정훈 한국장애인고용촉진공단 고용개발원 2006 연구개발 Vol.- No.14

I. 연구의 목적 장애인복지가 추구하는 목표는 장애인의 사회통합이며, 이를 위한 가장 기본적인 방안은 직업재활이다. 우리나라는 1990년 「장애인고용촉진 등에 관한 법률」이 제정되고, 이에 따라 고용의무제가 도입되면서 장애인 고용정책의 일대 전환을 맞게 된다. 그러나, 고용의무제가 시행된 후 해가 거듭할수록 고용정책의 최우선 대상으로 삼아야 할 중증장애인은 고용의 기회조차도 얻지 못하게 되고, 경증장애인 위주의 고용이 이루어지고 있다. 따라서 본 연구는 먼저 현행 고용의무제도 하에서 중증장애인의 고용현황을 살펴보고, 그간의 중증장애인 고용정책과 그에 대한 문제점을 도출하고자 한다. 또한, 우리나라와 가장 비슷한 제도를 운영 중인 일본과 독일에 있어서의 중증장애인 고용정책을 살펴본 후 이들 국가에 있어서의 시사점을 도출한다. 마지막으로 앞에서 검토한 내용을 바탕으로 향후 우리나라의 중증장애인의 고용정책 방향을 제시하고자 한다. II. 연구내용 우리나라에서는 '중증장애인'을 '장애인 중 근로능력이 현저하게 상실된 자로서 대통령령이 정하는 기준에 해당하는 자'로 정의하고 있다. 이에 대해서는 「장애인고용촉진 및 직업재활법」에서만 구체적으로 정의하고 있으며, 다른 법률에서는 명확한 기준이 없다. 2005년 12월 현재 장애인 1,777천명 중 중증장애인은 659천명(37.1%)이며, 상시 50인 이상 전체 고용의무 사업체에 고용된 장애인 55,009명 중 중증장애인은 10,332명(18.8%)으로 나타나 경증장애인에 비해 중증장애인 고용이 저조한 것으로 나타났다. 이는 전체 고용의무 사업체 17,414개소 중에 중증장애인을 1명 이상 고용한 사업체는 3,429개소(19.7%)에 불과한 것이다. 그러나, 열악한 고용상황에도 불구하고 고용의무사업체의 중증장애인 근로자들의 평균 근속년수는 5.9년으로 나타나 일반노동시장 전체 근로자의 5.8년에 비해 0.1년 높은 것으로 나타났으며, 1,000인 이상 사업체에 근무하는 중증장애인 중 37.2%가 10년 이상 근속한 것으로 나타났다. 이는 대기업이나 양질의 일자리의 중요성을 보여 주는 사례라 하겠다. 그간 우리나라의 중증장애인 고용정책은 중증장애인이 장애로 인해 장시간 근무하기 어렵거나 치료 등의 사유로 인해 탄력적 근무가 필요한 경우 최소 하루 1시간 이상 근무를 하더라도 근로자로 인정하여 주는 '단시간 근로 인정제도', 장애로 인해 근로능력이 현저하게 상실된 중증장애인의 취업과 원만한 직장적응을 지원하기 위한 '지원고용제도', 사업주 무상·융자 지원시 중증장애인 우대 및 지원금을 상향하여 주는 '사업주 우대 지원제도', 취업이 어려운 중증장애인의 일자리를 마련하고 사회통합으로 이끌 목적으로 설립된 사업장을 지원하는 '장애인표준사업장제도', 공무원 채용시험에 응시하는 장애인의 응시상한연령을 중증장애인인 경우 3세, 그 밖의 장애인인 경우 2세를 각각 연장하는 '공무원 응시상한 연령 연장제도', 장애인 고용장려금 지급시에 중증장애인의 경우 기본 장려금단가의 125%~150%까지 차등 지원하는 '장애인고용장려금 차등 지원제도'와 '중증장애인 특별 한시 지원', 중증장애인을 고용하는 경우 납부하여야 할 부담금 총액의 2분의 1 이내의 범위에서 중증장애인의 수에 부담기초액의 2분의 1을 곱한 금액(25만원)을 감액하여 주는 '부담금감면제도' 등으로 실시되었다. 그러나, 현행 정책은 여러 가지 문제점을 안고 있다. 첫째, 고용정책대상을 복지법상 등록장애인과 국가유공 상이자 등 타 법률에서 정하고 있는 장애인 기준을 그대로 준용한 결과 복지정책 대상보다 더 넓은 영역을 정책대상으로 하고 있어 고용정책의 효과성을 저하시키고 있다. 둘째,「국민기초생활보장법」상 장애인복지관 및 장애인직업재활시설에서 실시하는 직업재활사업에 참가하여 얻은 소득만 차감을 하여 주기 때문에 실업 중에 있는 장애인수급자가 수급권과 의료급여권을 담보로 일반노동시장으로 진입을 생각하기가 쉽지 않다는 것이다. 결국 이러한 제도로 인해 장애인들의 자립을 촉진하기 보다는 오히려 일반노동시장으로 진입을 방해하는 요인으로 작용하고 있다. 셋째, 기술의 급격한 변화로 인해 지속적인 직업교육의 필요성을 증대되고 있음에도 불구하고, 아직까지 대부분의 장애인 직업교육이 노동시장 진입에 초점이 맞춰져 있어 진입 이후 전직이나 중도퇴직등에 대한 대책이 없는 실정이다. 넷째, 중증장애인들의 고용 창구가 보호고용임에도 현재 직업재활시설은 보호고용의 기능보다는 단순보호 기능을 수행하는 시설로 전락한 상황으로 전이실적이 거의 전무한 상태이다. 다섯째, 중증장애인의 개별 특성을 고려한 세부적인 지원책이 마련되어 있지 않아 어렵게 취업을 하고서도 고용환경에 적응을 못하고 또다시 실업자로 전락하는 사례가 발생하고 있다. 여섯째, 장애인근로자의 해고보호제도가 없어 노동시장에서 불리한 입장에 처해 있는 장애인근로자들을 우선적으로 보호할 수 있는 방법이 없으며, 해고로 인해 실업이 되어도 본인이 고용지원 기관을 찾아가지 않으면 서비스를 받을 수 없는 현실이다. 우리나라와 가장 비슷한 제도를 운영 중인 일본과 독일의 중증장애인고용정책을 살펴보면, 일본은 중증장애인의 정의를 우리나라와 거의 비슷한 수준정하고 있으나, 최고 경증인 7급은 고용정책대상에서 제외하고 있으며, 중증장애인의 고용촉진을 위해 중증장애인 더블카운트제도, 특례자회사 제도, 중증장애인 단시간 근로제도, 재택근무제도 등을 두고 있고, 부담금제도에 근거한 조성금 등 각종 지원제도를 통해서 중증장애인의 고용을 유도하고, 해고 신고제도를 도입하여 근로자를 보호하고 있다. 독일은 고용정책대상을 중증장애인으로 한정하고 있다. 중증장애인은 "장애정도가 50%이상이고 사회법전의 장소적 적용 범위 내에 합법적으로 거주, 상시 체류하거나 혹은 법률상의 고용상태에 있는자"로 정의하고 있으나, "장애정도가 50%에 이르지 않지만 30%이상이며, 중증장애인의 다른 요건을 충족시키는 경우로서 고용보장을 위한 조치가 없으면 법률상의 고용의 기회를 취득 혹은 유지하지 못하는 상태"에 있는 준중증장애인도 고용정책의 대상으로 인정하고 있다. 그 밖에 장애인 관련법을 통합하여 「사회법전 제9권」으로 법전화하여 장애인의 상황을 고려하여 충실히 보호할 수 있게 하였으며, 장애인의 권리를 실현하고 이익을 대변할 수 있는 조직이나 기구가 설치되어 있고, 장애인의 특성과 여건을 고려하여 단계적으로 평생직업교육을 실시하여 급변하는 사회환경 변화에 적응토록 하고 있으며, 특별한 경우를 제외하고는 고용관계가 지속될 수 있도록 해고보호제도를 도입하고 있으며, 장애를 이유로 한 임금차별금지, 초과근무 면제, 추가 휴가 지급, 재택고용 및 가내공업에 대한 의무인원 산정 등을 실시하고 있다. III. 향후 정책 방향 앞에서 살펴본 내용을 토대로 향후 중증장애인의 고용정책 방향을 제안하면 다음과 같다. 첫째, 고용정책대상을 재조정하여야 한다. 2005년 12월말 기준으로 현행 고용의무제로 보호받을 수 있는 장애인, 즉 고용의무인원은 11만 1천여 명에 불과하다. 이는 정책대상이 1,865,794명(등록장애인 1,777,400명, 국가유공 상이자 88,394명)임을 감안하면 전체의 5.9%만이 고용의무제로 보호를 받을 수 있다는 것이다. 그러나, 이 또한 현행과 같은 규정을 그대로 유지하게 된다면 향후 고령화나 장애범주 확대로 인해 계속적으로 증가할 장애인까지 정책대상이 되는 것이다. 당연히 추가될 장애인은 현재의 등록장애인보다 더 경증화 될 가능성이 크기 때문에 현재 고용되어 있는 경증장애인도 보호를 받지 못할 가능성이 크다. 따라서, 실천적 대안으로 현재 장애인복지법에서 사용하고 있는 판단기준 자체가 의학적 기준에 따른 손실률을 토대로 하고 있기 때문에, 일차적으로는 복지법 대상자 중 통상적으로 직업수행에 별 어려움이 없다고 판단되는 경미한 등급을 제외하고, 이차적으로는 제외되는 복지대상 장애인 중 고용정책대상자로 인정되지 않으면 취업이나 고용유지가 어렵다고 이의를 제기하는 경우에 별도의 개별 판정절차를 거쳐 그 유무를 결정하도록 하는 것이 보다 타당할 것으로 판단된다. 둘째, 중증장애인의 노동시장 진입을 유도하기 위해 「국민기초생활보장법령」을 개정하여야 한다. 현행법상 장애인에게 장애인복지관 및 장애인직업재활시설에서 실시하는 직업재활사업에 참가하여 얻은 소득만을 차감하여 주기 때문에 실업 중에 있는 장애인수급자가 수급권과 의료급여권을 담보로 저임금의 노동시장으로 진입하겠다는 생각을 하기가 쉽지 않다는 것이다. 실제로 취업알선 현장에서는 수급자들이 소득이 노출되지 않는 직장을 원하고 있고, 그렇지 않을 경우 취업을 포기하고 있다고 한다. 따라서 장애인복지정책이 생산적 복지구현을 이념으로 종전의 임시방편적·시혜적 시책에서 탈피하여 근원적인 차원에서 장애인의 자립생활을 도모하고자 한다면 소득금액을 일부 상향 조정하고, 소득창구도 직업재활사업에 한정하지 않고 일반노동시장으로 까지 확대하여 장애인들이 추가적인 소득을 얻도록 열어 주는 것이 장기적으로는 국가 재정에 도움이 되고, 장애인에게도 직업생활의 경험을 쌓아 가는 계기가 된다고 생각한다. 셋째, 평생 직업교육 시스템을 구축하고 체계를 개편하여야 한다. 우리나라에서는 아직까지 대부분의 장애인 직업교육이 노동시장 진입에 초점이 맞춰져 있는 것이 현실이다. 따라서 장애의 특성과 여건을 고려하여 다양한 훈련프로그램의 개발과 노동시장 진입 이후의 고용유지, 전직, 재취업훈련 등 급변하는 사회환경에 대응할 수있는 평생직업교육 시스템을 구축하여야 한다. 또한, 공단, 특수교육기관, 복지관, 공공훈련기관 등을 연계하여 지역별 직업교육네트워크 체계를 구축하여 효과적으로 훈련이 이루어 지도록 하여야 한다. 넷째, 직업재활시설을 재편하여 일반고용을 유도하여야 한다. 현행 직업재활시설 중 사실상 보호시설의 역할만을 수행하는 직업재활시설은 보호시설로 재분류하고, 보호고용 기능을 수행할 수 있는 시설만 보호고용시설로 분류하여야 한다. 또한, 보호시설로 재분류된 시설은 일반회계 지원으로 운영하되 기존 직업재활서비스는 하나의 프로그램으로 설계하여 운영하도록 하며, 보호고용시설로 재분류된 시설은 전국적 네트워크 체제로 재편성하여 상호 연계 하에 운영하도록 하고, 정부 및 대기업과의 연계활성화를 통해 보호고용 전국네트워크 체제의 운영 원활화 도모한다. 이 경우 보호고용에서 생산 가능한 품목을 정부가 우선적으로 계약한다면 효과적일 것이다. 그 밖에도 외국의 경우처럼 보호적 고용의 기본적인 형태 틀을 유지하면서, 일반고용이 갖는 장점을 도입하기 위해 사회적 기업의 개념인 "장애인협동조합"이라는 방식으로 보호고용에 접목시키는 것도 좋을 것으로 판단된다. 다섯째, 장애유형별·특성별 고용지원 대책을 강구하여야 한다. '장애유형별 접근'보다는 '프로그램적 접근'을 해 온 결과 경증장애인에 취업지원 서비스가 집중되는 왜곡현상 발생했다. 따라서 장애인 고용서비스의 질적 개선을 실효성 있게 추진하기 위하여 장애유형에 따른 고용지원 대책을 체계적·전략적·단계적으로 수립하여야 한다. 또한, 장애유형별 특성을 고려한 현실적인 대책을 수립하기 위하여 유형별 당사자 단체 및 전문단체의 참여와 협력을 통해 고용대책을 수립하여야 하며, 유형별로 전략직종 및 적합직무 개발이나 직업영역 확대를 위해 프로그램 운영과 관련 연구를 병행해 나가야 한다. 그리고, 중증장애인에게 주택 신축 및 임차 지원, 버스기사 위촉지원, 통근 도우미 위촉 지원, 주차장 임차 지원 등 세부적이고 구체적인 부분까지 지원함으로써 별 어려움 없이 출퇴근이 가능하도록 지원하여 중증장애인의 고용창출과 고용유지를 유도하여야 한다. 여섯째, 대기업의 적극적인 고용창출을 유도하여야 한다. 대규모 사업장 내에 모든 편의시설을 갖추는 것은 비용발생이 크지만, 장애인이 근무할 수 있는 별도의 중소규모의 작업장을 갖추는 것은 상대적으로 비용발생이 적으며, 고용의무 미이행에 따른 부담금 납부와 사회적 비난을 의식하고 있는 기업에 대해 유력한 대안이 될 수 있다는 것이다. 현재 논의되고 있는 대기업 자회사형 표준사업장의 경우 설립 단계부터 작업장, 편의시설 등 하드웨어(Hard Ware)와 인사관리 등 소프트웨어(Soft Ware)가 장애인에게 적합하도록 설계되기 때문에 별도의 고용관리 비용의 발생이나 직장동료와의 위화감이 발생할 가능성이 낮고, 장애인의 직업능력문제에 있어서도 장애인의 특성을 미리 고려하고 그에 맞게 사업장과 직무내용을 설계하게 될 것이므로 대기업이 장애에 대하여 올바른 인식을 갖게 되는 계기가 될 수 있다. 이는 최근 모든 대기업이 크게 관심을 갖고 있는 기업의 사회적책임(CSR) 이행에 유력한 대안이 될 수 있으며, 이를 통한 기업의 홍보효과도 매우 커서 기업이미지 상승을 위한 기회로 받아들일 수 있을 것이다. 일곱째, 재택취업지원제도를 도입하여야 한다. 중증장애인의 경우 장애상태, 이동, 건강, 가사, 양육 등의 문제로 인해 재택취업을 하는 경우가 많다. 그러나 대부분의 재택취업이 영세·단순임가공 수준이거나 물량확보에 어려움을 겪고 있는 것으로 나타났다. 일반 노동시장으로의 진입이 어려운 이들에게 현재 별도의 지원책이 마련되어 있지 않은 실정이다. 현재 열악한 환경에 있는 재택취업과 가내공업의 지원을 할 수 있는 방안을 마련하여 중증장애인의 고용창출을 유도하여야 한다. 여덟째, 중증장애인근로자 보호제도를 도입하여야 한다. 중증장애인의 고용유지적인 측면과 신속한 고용서비스의 지원을 위해 '해고 신고제도' 또는 '해고 사전 동의제도'를 도입하고, 장애인의 권리를 실현하고 이익을 대변할 수 있는 조직 또는 기구의 설치하며, 장애를 이유로 하는 취업ㆍ임금ㆍ승진ㆍ전보ㆍ퇴직 등에 있어서의 차별을 금지하여야 한다. 또한, 초과근무시 본인의 동의가 없으면 초과근무에서 면제토록하고, 장애 및 건강관리 등을 위해 단시간 근로제를 강화하며, 통상적인 휴가에 추가적으로 유급휴가를 지원토록 하는 등 여러 가지 제도적 장치의 마련이 필요하다.

공공부문 장애인 고용모델 연구

전영환,김호진 한국장애인고용촉진공단 고용개발원 2007 연구개발 Vol.- No.1

I. 연구의 필요성 및 목적 의무고용제도 도입 후 10년까지 장애인 고용에 대한 정부의 역할은 미약했다고 할 수 있다. 하지만 2000년대로 접어들면서 정부의 책임이 강화되고, 특히 참여정부 출범과 함께 장애인 등 소수계층에 대한 적극평등인사정책이 강화되면서 공공부문에서 장애인 고용이 크게 증가하였다. 정부의 이러한 고용성과에도 불구하고 공공부문의 장애인 고용요인에 대한 연구는 매우 제한적이었고 대부분의 관련 연구는 민간부문에만 집중되어 왔다. 이에 공공부문의 장애인 고용정책 발전을 위해 공공부문의 장애인 고용성과에 대한 실증적 연구의 필요성이 제기되고 있다. 따라서 본 연구는 공공부문의 장애인 고용성과가 민간부문을 포함한 장애인 고용정책 전반에 영향을 미친다는 점을 전제로 모범 고용주로서 그역할에 충실할 수 있는 공공부문 장애인 고용모델을 제시하고자 한다. II. 연구문제 본 연구의 주된 연구문제는 다음과 같다. 첫째, 공공부문 장애인 고용에 영향을 미치는 요인은 무엇인가? 둘째, 공공부문 장애인 고용모델을 어떻게 제시할 것인가? III. 연구방법 본 연구는 공공부문의 고용성과의 영향 요인 탐색과 그에 따른 모델 제시가 주 내용이다. 기존 선행연구 검토와 장애인 고용에 있어 공공부문의 범위와 장애인 고용의 의의 및 역할을 제시하고, 공공부문의 장애인 고용정책과 고용현황을 분석하고 있다. 아울러 미국, 영국 등 제외국의 공공부문 장애인 고용정책을 탐색하였다. 또한 공공부문의 실태조사를 실시하여 정부기관과 공공기관의 장애인 고용실태 및 장애인 고용요인을 파악하였다. 설문대상은 개별 정부기관과 공공기관의 인사담당자로 하였으며, 주요 조사내용은 조사 대상 기관의 장애인 고용실태와 장애인 고용의 물리적, 제도적, 의식적 환경에 대한 영향요인을 파악하는 내용으로 구성되어 있다. 아울러 실태조사 결과를 토대로 사례조사를 병행 실시하였으며, 공무원 시험을 준비하고 있는 수험생의 욕구도 파악하였다. 이상의 연구 과정들에서 분석한 결과를 토대로 공공부문 장애인 고용요인을 도출하고, 요인들간 비교·검토·재정의·구조화 등을 통해 공공부문 장애인 고용 모델의 기본틀을 제시하였다. IV. 연구결과 공공부문의 장애인 고용에 영향을 주는 요인으로는 '의지, 인식, 태도요인', '법·제도 요인', '적정한 배려 요인', '인적특성 요인' 순으로 나타났으며, 모든 개별 항목들에 대해 영향력 점수를 살펴보면 '의무고용제도', '기관장의 의지', '대통령, 장관 등의 의지', '기관만의 특성', '장애에 대한 인식개선' 등이 공공부문 장애인 고용에 큰 영향을 준다고 응답하였다. '의지, 인식, 태도 요인'의 세부 항목별로는 '기관장의 의지', '대통령, 장관 등의 의지'가 '사회의 장애인 고용에 대한 의지', '비장애인 근로자의 의지'보다 높은 영향력을 준다고 판단하였으며, '법ㆍ제도 요인'의 세부 항목별로는 '의무고용제도'가 압도적으로 많은 영향을 준다고 응답하였다. 그 다음으로는 '균형인사정책', '장애인 구분모집', '장애인 특별채용', '적용제외 폐지 또는 축소', '경영평가에 장애인 고용실적 반영' 등의 제도가 공공부문 장애인 고용에 영향을 준다고 판단하였다. '적정한 배려 요인'에서는 '장애에 대한 인식개선', '비장애인과의 차별금지', '인사차별금지(승진)', '인사차별금지(임용)' 등 실질적이고 구체적인 배려사항 보다는 인식개선, 차별금지 등의 배려사항이 더 큰 영향력이 있다고 응답하였다. 마지막으로 '인적특성 요인'에서는 '사회성', '장애정도', '자격과 기술', '장애유형' 등이 '성별', '연령' 보다 더 큰 영향을 미친다고 하여 장애인의 성실성, 책임감, 대인관계 등의 중요성을 피력하였다. 위와 같은 인식 사항을 실제 개별 기관의 상시근로자 대비 장애인근로자 비율에 접목시켜 보았을 때 장애인 고용 2% 달성 여부에 유의미한 관계가 있는 요인으로는 '법·제도 요인', '인적특성 요인'으로 나타났다. 이때 '법·제도 요인'은 장애인 고용에 강한 양의 영향을 주며, '인적특성 요인'은 음의 영향을 주는 것으로 분석되었는데, 이는 다음의 두 가지 시사점을 주고 있다. 하나는 '기관장의 의지' 등 '의지, 인식, 태도 요인'도 장애인 고용에 중요한 영향을 주는 것은 사실이지만, '의무고용제도' 등 '법·제도 요인'의 실질적인 영향이 큰 것으로 보이며, 다른 하나는 장애정도, 자격과 기술 등 개인의 인적특성을 고용에 있어 중요하게 생각하는 경우, 실제 고용은 이루어지기 어려움을 보여준다. 아울러 같은 공공부문이라 하여도 정부기관과 공공기관은 장애인 고용실태와 인식 수준에서 많은 차이를 보이고 있다. 고용요인에 대해 살펴보면, 정부기관은 '법·제도 요인', '의지, 인식, 태도 요인' 등의 영향력을 높이 평가한 반면에, 공공기관은 '인적특성 요인'을 더 큰 영향력이 있다고 평가하고 있다. 나아가 '인적특성 요인' 중에서도 '자격과 기술', '교육수준', '직업훈련' 등을 정부기관 보다 더 영향력이 있다고 판단하여, 장애인의 학력이나 기술수준 등을 중요하게 생각하고 있는 것으로 보인다. 반면에 정부기관의 경우 '의무고용제도', '균형인사정책, '장애인 구분모집' 등 현재 시행되고 있는 '법ㆍ제도' 항목들의 영향력을 높이 평가하여 대조를 보였다. 이러한 특성은 실태조사 결과와도 맞물려 해석할 수 있겠다. 공공기관의 경우 중증장애인 비율, 여성장애인 비율 등이 정부기관에 비해 낮으나, 상급직 중 장애인 비율은 오히려 정부기관보다 높다. 또한 장애인을 별도로 구분모집하는 경우보다는 일반공개채용 시 가산점을 부여하는 기관이 많고 이 때 채용기준에 적합한 장애인력이 없어 애로사항을 겪고 있는 것으로 나타났다. 그러나 채용 후에는 고용관리에 대해 큰 어려움이 없으며, 정부기관보다 장애인근로자에 대한 만족도가 더 높은 것으로 나타났다. 반면에 정부기관의 경우에는 보직부여 및 전보 등 고용관리 측면에서 공공기관 보다 어려움을 겪고 있는 것으로 나타났다. 장애인 비율별로 분석한 결과는 2% 이상 장애인을 고용하고 있는 기관의 경우 '법·제도 요인', '의지, 인식' 태도 요인'의 영향력을 높이 평가하였으며, 반면에 2% 미만 기관은 '인적특성 요인'을 중요하게 평가하여 대조를 보였다. 특히 '법ㆍ제도 요인' 중에서도 '장애인 특별채용', '균형인사정책', '경영평가에 장애인 고용실적 반영', '장애인 차별금지정책', '응시연령범위 확대' 등의 세부항목에 대해 2% 미만 기관과 통계적인 차이를 보여 해당 요인들이 장애인 고용 성과에 중요한 영향을 주었다고 응답하였다. 본 연구에서는 이상의 장애인 고용영향 요인을 토대로 공공부문의 장애인 고용모델의 기본틀을 제시하고 있다. 모델구성 요소로 법제도 강화, 기관장의 의지, 적정한 배려 모델, 인적자원 개발 및 연계 등을 제안하고 있다. V. 연구의의 본 연구가 가지는 의의로는 공공부문의 장애인 고용요인에 대한 연구가 전무한 현실에서 장애인 고용성과에 대한 영향요인을 파악하였다는 것과 실태조사, 사례분석, 문헌고찰 등 다양한 연구방법으로 연구문제를 해결하려는 노력을 들 수 있다. 마지막으로 본 연구는 실증결과에 의한 고용모델의 기본틀을 제시하는 것에 제한되어 있으므로 이러한 기본적 틀에 입각한 모형의 구체화 작업이 후속연구로 이어지기를 기대한다.

장애인의 경제적 자립생활을 위한 직업재활지원방안에 관한 小考

강영실 한독사회과학회 2006 한독사회과학논총 Vol.16 No.2

우리나라 장애인의 생활안정을 위한 정책적인 방안은 1981년에 제정된 심신장애자복지법(현 장애인복지법)을 기본으로 하여 1990년에 제정된 ‘장애인고용촉진 등에 관한 법률’(현 장애인고용촉진 및 직업재활법)로 부터 본격적으로 시작되었다. 이 법률은 장애인의무고용제를 도입하면서 장애인의 고용지원을 도모하고, 장애인의 자립적인 사회생활이 가능하도록 한 것이다. 그러나 장애인의 직업재활정책은 기대만큼의 성과를 거두지 못하고 있다는 평가를 받고 있다. 이에 본고는 그동안 실시되어온 우리나라의 장애인직업재활정책의 현황과 문제점을 살펴보고, 이를 근거로 장애인 직업재활정책의 새로운 방안을 살펴보고자 하였다. 장애인고용의 문제는 단순한 노동의 개념이 아니라 생존의 문제로 받아들여야 한다. 특히 중증장애인의 고용문제는 개인의 삶을 지속할 수 있는지 등 생존과의 연관성이 매우 크다. 그러나 2005년도 현재 장애인의 경제활동참가율은 전체 38.16%로 나타나고 있으며, 직업을 갖는데 중요변수가 되는 교육수준은 매우 낮아 중졸이하의 학력이 약 75%정도로, 장애인의 경우 직업준비가 되어있지 않은 것으로 나타나고 있다. 본고는 장애인의 경제적 자립생활을 위한 직업재활정책의 목표를 장애인의 완전고용, 즉 안정된 직업생활을 영위할 수 있도록 하는데 둔다면 장애인의 취업알선보다 필요한 전문적인 서비스를 통해 직업생활을 장기적으로 유지할 수 있도록 지원하는 것에 중점을 두어야 할 것을 강조한다. 이는 장애인이 직업재활을 통해 사회구성원의 일원으로 당당하게 사회활동에 참여하게 됨을 의미하고, 사회적 통합을 가능하게 하는데 매우 중요하기 때문이다. 그러므로 직업재활정책은 장애인의 인격적이고 경제적 자립을 위한 목표를 수행할 수 있도록 비중을 두어야 할 것이다. 그리고 앞서 언급한 것처럼 장애인직업재활정책의 목표는 모든 장애인들의 일할 권리와 의무를 갖게 하는 방향에서 제시되어야 할 것이다.

장애인고용정책집행의 평가 : 집행부실과 문제점 진단 Some problems of incomplete implementation

이곤수 韓國行政硏究院 2002 韓國行政硏究 Vol.11 No.1

이 연구는 체계적인 집행과정 분석모형의 구성과 적용을 통해 장애인고용정책의 미진한 집행결과를 설명하고자 하였다. 이를 위해 정책결정과 집행의 연계성에 대한 이론적 논의를 검토하고, 집행결과에 영향을 미치는 핵심적 변수들(정책체계, 정책도구, 정책대상, 정책결정과정의 특징)을 도출하여 분석 틀을 제시한 뒤, 이를 장애인고용정책 사례분석에 적용하였다. 분석결과, 1) 조직간네트워크의 적절한 조정 결핍, 공단의 전문성 부족과 재정적 책임의 민간 의존 등 집행체계의 결함, 2) 정책도구선택의 편향성과 낮은 규제수준, 그리고 3) 피규제집단인 기업주의 장애인고용정책에 대한 적대적·소극적 반응 등이 부실한 정책결과를 초래한 것으로 파악되었다. 이러한 집행과정상의 문제점은 1)정책내용의 불명확성, 2)정책논리의 결핍, 3)정부 책임의 상징성, 4)잠재적 이익갈등의 봉합 등 장애인고용정책의 결정과 정상의 특징과 밀접한 관계가 있는 것으로 나타났다. This paper examines some problems of incomplete implementation, focusing on the major factors of influencing policy implementation for the disabled's employment. The article reviews the major theoretical studies of implementation discussing the interactions between policy formation and implementation. On the basis of the review, an analytical framework of implementation is developed, consisting of the following components; implementation system, policy instruments, critical actors, policy-making, and implementation outcome. According to the findings of this study, the poor implementation outcome of the policy for the disabled's employment is influenced by some problems in the implementation phase. It is suggested that problems of implementation process are affected by the characteristic of policy formation.

지역고용정책은 청년 실업해소의 대안일 수 있는가?

이상아,이승윤 비판과 대안을 위한 사회복지학회 2018 비판과 대안을 위한 사회복지학회 학술대회 발표논문집 Vol.2018 No.5

본 연구는 서울시 청년고용정책 사례연구를 통해 한국의 청년노동시장 문제를 해결하는데 있어 지역고용정책의 가능성을 분석하였다. 이를 위해 지역고용정책의 개념과 속성을 예산의 독립성, 정책 형성의 주체성, 노동시장 정합성, 전달체계 연계성으로 구체화하고, 이를 바탕으로 서울시 청년고용정책을 분석하였다. 분석 결과, 서울시 청년고용정책들은 중앙정부의 예산 매칭 사업이 아닌 전액 시 예산으로 운영되고 있었고, 서울시 일자리노동정책담당관과 청년 정책 네트워크와 청년 허브로 연결되는 정책 결정 기구가 존재하였다. 서울시 일자리 정책담당관을 중심으로 한 중간조직과 운영기구 형식으로 통합적 전달 체계를 갖추고 있었다. 이러한 점은 서울시 청년고용정책이 지역고용정책으로써의 청년실업문제의 대안 가능성을 보여주었다. 한편, 일자리 질의 악화, 수요와 공급 간 미스 매치, 장기 실업이라는 서울시 청년 노동시장 문제에 대해 서울시 청년고용정책은 효과적으로 대응하지 못하는 한계가 존재하였다. 본 연구는 이를 통해 한국 청년 노동시장의 문제들을 해결하는데 있어 지역고용정책이 4가지 측면에 대해 적극적인 고려가 필요하다는 함의를 도출하였다.

외국의 공공부문 장애인고용정책연구 : 공무원을 중심으로

이성규,강동욱,이채식,전혜연,김혜경,김관용,백진주,이종아,최성이 한국장애인고용촉진공단 고용개발원 2006 용역연구 Vol.- No.1

일반 논문 : 중소기업 정책자금 고용효과의 지속성 분석

노용환 ( Yong Hwan Noh ),주무현 ( Moo Hyeon Joo ) 한국중소기업학회 2012 中小企業硏究 Vol.34 No.2

이 연구는 「중소기업 정책자금 융자사업」의 고용효과 분석을 통해 동 자금지원 사업이 ``고용 없는 성장``(jobless growth)의 해결방안으로 제 역할을 수행하고 있는지를 분석하고자 하였다. 기존의 대부분 정책금융 고용성과 분석은 정책금융기관의 입장에서 소규모 표본 설문조사나 산업연관표를 이용한 간접적 고용효과 추정에 머물러 있어 지나치게 공급자 입장만을 대변한다는 의문의 시각이 많은 것이 사실이었다. 또한 고용성과가 순수하게 정책자금에 기인하는 것인지, 아니면 정책자금 지원이 없었다 해도 거둘 수 있었을 것인지를 구분하지 못하는데서 발생하는 선택편이(selection bias) 문제로부터 자유롭지 못했다는 비판을 더할 수 있다. 반면에 이 연구는 처음으로 정책자금이 집행된 제조업, 도소매업, 서비스업 등 전 산업에 속하는 2만 5천여 개의 대표본 중소기업을 대상으로 정책자금 이용 기업 및 비이용 기업의 재무자료와 고용보험 DB의 상용근로자수 기준 고용통계 수집을 통해 미시경제적 관점에서 「중소기업 정책자금 융자사업」의 고용효과를 분석하였다. 보다 강건한 고용효과의 도출을 위해 기술통계분석, 이중차감법을 통한 분석, Heckman류의 2단계 추정을 통한 결과를 비교분석하였다. 정책자금 신청기업 중 채택기업을 처리집단으로, 탈락기업을 통제집단으로 구분하여 단순 이중차감방식으로 분석한 정책자금의 업체별 고용효과는 1년 후에 1.37명, 2년 후에 1.55명(누적치 기준), 3년 후에 1.84명(누적치 기준, 자금투입 1억 원당 0.5명) 수준으로 자금투입 초기에 집중되며, 3년 이후에는 더 이상 나타나지 않았다. 정책자금 이용기업이 정책자금을 이용하지 않았을 때 예상되는 성과와 정책자금을 이용한 경우에 얻은 성과의 차이인 평균 고용효과는 3년 후 0.12명에 불과하여 고용의 지속성이 낮은 것으로 분석되었다. 상대적으로 전기·전자·의료정밀·영상음향·통신장비·광학기계 제조업이 고용효과가 높은 생산활동 부문으로 분석되었으며, 자금유형별 고용효과를 보면 단기고용효과는 긴급경영안정자금이, 중장기 고용효과는 개발기술사업화자금, 신성장기반자금, 창업자금의 성과가 높게 나타났다. 자금용도별 고용효과의 경우 단기에는 운전자금이 중장기에는 시설자금의 고용효과가 더 높은 것으로 분석되었다. 한편 정책자금 승인이 중소기업의 고용에 미치는 효과는 업력이 낮고 고용자수가 적은 소규모 기업에서, 그리고 초기 매출액 영업이익률이 높은 미래 유망한 기업일수록 높게 나타났다. 반면에 기업의 담보수준과 부채비율 등 재무상태는 고용효과에 유의한 영향을 미치지 않는 것으로 나타났다. 따라서 정책자금의 고용효과 증대를 위해서는 경기둔화시 운전자금의 투입증가를 통해 고용을 유지하고, 경기회복 이후에는 다시 중·장기적 고용증대의 견인을 위해 설비투자자금의 투입비중을 증가시켜야 한다. 아울러 정책자금 투입으로 증가한 고용의 지속성을 강화하기 위한 노력이 수반되어야 한다. Since the Korean economy is considered as being trapped in a jobless economic growth stage, it is important to create jobs via implementing various economic policies. Among them, this study investigates whether the policy loan on the SMEs in Korea is being operated in employment-friendly ways. Using a micro-econometrics analysis, we compare the performance between treated and controlled establishments to calculate the employment impact. While the employment effects using an input-output table of a central bank in the perspective of macro-level public expenditure have an indirect impact on the establishments which have used policy loans, micro analysis could generate a direct impact on employment in the participating establishments relative to the non-participants. This study focuses only on the loans associated with the ``Small and medium Business Corporation`` (SBC), which is a non-profit public organization established to implement such government policies for the development of SMEs. Regarding this program, it is well known that commercial banks are reluctant to serve SMEs. This is mainly due to lenders` incomplete information about SMEs and the firms` lack of collateral to secure commercial loans. Policy loans for SMEs, therefore, are implemented to compensate commercial banks` losses and take inherent risks, while keeping borrowing rates low relative to the commercial rates. In this study, we evaluate the job-creation effects of the policy loans in the following ways: First, we use an establishment-level employment insurance database of the Korea Employment Information Service for the employment effects evaluation. Second, to cure a potential bias from treatment selection conditional on observed variables due to the effects of unobserved variables, we first introduce a simple two-period, two-group comparison associated with the employment effect before and after implementing government programs, which is well known as the ``difference in difference`` (DID) method. Third, since we do not know outcomes for untreated when it is under treatment, and for treated when it is not under treatment, individual performance cannot be observed simultaneously. Thus, we estimate the employment effect by comparing the performance of the treatment group that participated in the relevant policy and that of a similar control group. Forth, we propose strategies for increasing jobs with the support of policy loans for SMEs. Analyzing the effect of SME policy funds on employment, we extracted 25,613 establishments out of the establishments that applied for policy-loans between 2005~2010. To control for double support, the sample is restricted to the establishments that applied only once to the policy loan. The employment effect of the beneficiary establishments of the SBC policy funds is analyzed to see the T+1 year, T+2 year and T+3 year,starting from target year (T). After the policy fund support, within the three years of the research period, the result clearly shows that the number of average employees of participant establishments increased compared to that of non-participants. According to a simple DID analysis, the average number of employees of the participants increased by 1.84 persons after three years from receiving the policy loan compared with non-participants. This effect, however, seems to be a short-run phenomena as we have difficulty finding evidence of employment sustainability associated with policy loans. This result is robust with the Heckman (1976) type of adoption and usage models. It is also investigated that the employment effects are higher in the industries such as electronic components and precision instruments than other industries. The short-run effects are higher in policy loans associated with the management stabilization, while the long-run effects observed in loans associated with the commercialization of R&D results, foundations of new economic growth, and venture business start-ups. It was also found that in the short run, working funds are an effective way of maintaining and increasing employment rather than plant and equipment investment, and vice versa. The effect of approved policy loan on employment is negatively associated with firm age and its size, while it is positively associated with the return on net sales. It also found that the collateral and debt ration of establishments do not significantly affect establishments` employment. SME financing from the public sector seems to be essential. It has been shown that, at the minimum, there exists a significantly positive relationship between the policy fund and its effectiveness on employment in the short run. Our results also imply that when providing policy loans to increase the employees, it is more desirable to target young prospective SMEs rather than matured firms in terms of firm size and age. Lending to SMEs via commercial banks is decreased in a recession phase, while increased in the expansion phase, causing excess investment. Policy loans can play a pivotal role in alleviating this kind of co-movement between commercial loans to SMEs and the business cycle. In particular, for maintaining and increasing employment of SMEs, policy loans in the recession phase should be concentrated on short-run working funds, while those in the expansion phase should be concentrated on long-run plant and equipment investment. This paper is divided into four sections, including the introduction. In section 2, we introduce the methodology and the description of data used in the paper. In section 3, we empirically analyze the effect of policy loans on the establishments` employment using micro level pooled data. The last section concludes the paper by providing policy recommendations to reinforce the employment effect of loans from the public sector.

장애인고용 정책수단 유형 분석: 제5차 장애인고용촉진 및 직업재활 기본계획을 중심으로

김영애(Youngae Kim) 한국사회정책학회 2019 한국사회정책 Vol.26 No.3

본 연구는 정책 목표를 달성하기 위한 정책수단의 중요성을 인식하여 장애인고용정책을 중심으로 어떤 정책수단이 활용되고 있는지, 정책수단 유형 분석을 통해 특징을 분류한 후 향후 장애인고용정책의 발전방안에 대한 함의를 도출하고자 수행되었다. 이를 위하여 “제5차 장애인고용촉진 및 직업재활 기본계획(2018~2022)”을 연구대상으로 분석하였다. “제5차 장애인고용촉진 및 직업재활 기본계획은 4개 분야 16개 중점과제, 46개 세부추진과제로 구성되어 있는데 분석결과는 다음과 같다. “제5차 장애인고용촉진 및 직업재활 기본계획” 46개 세부추진과제의 정책수단들은 강제성과 직접성이 모두 높은 유형 Ⅰ이 11개 과제, 강제성은 높으나 직접성이 낮은 유형 Ⅱ에 해당되는 과제는 없었으며, 강제성은 낮으나 직접성이 높은 유형 Ⅲ이 25개 과제, 강제성과 직접성이 모두 낮은 유형 Ⅳ에 속하는 과제가 10개로 나타났다. 강제성 차원에서는 강제성이 높은 과제가 23.9%, 강제성이 낮은 과제가 76.1%로 나타났고 직접성 차원에서는 직접성이 높은 과제가 78.3%로 나타나, 강제성은 그리 높지 않으나 직접성이 높은 정책수단이 많이 활용되고 있음을 알 수 있다. 장애인 고용정책은 법적 의무 부과인 의무고용제와 장애인 고용을 확대하는 다양한 지원책들로 구성되어 있기 때문에 강제성 정도는 적절하게 활용되고 있는 것으로 보인다. 또한 정부(공단)의 책임성이 요구되는 분야로서 직접성이 높은 특성을 가지고 있는 것도 확인하였다. 이를 통해 향후에는 장애인고용의 성과 확대를 위해 민간기관과의 거버넌스 등을 고려한 간접적 정책수단 등도 좀 더 보완될 필요가 있음을 제언하였다. This study is to lead some implication for applying policy instruments which are important to accomplish policy goal with analyzing its characteristics in employment Policy for the persons with disabilities. For these purpose, the 5th master plan for employment promotion and rehabilitation of people with disabilities(2018-2022) which is consist of 46 specific programs, under 16 projects and 4 mains is reviewed. As a results, Type 1 with high forcedness and directness is 11 programs, Type 2 with high forcedness but low directness is zero, Type 3 with low forcedness but high directness is 25 programs, and Type 4 with low forcedness and directness is 10 programs. Although it is not high forcedness, it can be seen that the policy instruments with high directness are widely used. Since the quato system is the main contents of the employment policy for the persons with disabilities, it seems that the legal obligation imposed and the support policy means are appropriately utilized. It also confirmed that it has a high directness as a field requiring governmental responsibility. And it was suggested that indirect policy measures considering governance with private institutions should be further complemented in order to expand the outcome of employment of persons with disabilities.

외국인근로자 고용정책

전형배(Jun Hyoung-Bae) 한국법학원 2009 저스티스 Vol.- No.109

2008. 7. 말을 기준으로 한 정부통계에 의하면 국내에 체류 중인 외국인근로자의 총수는 약 72만 명에 달한다고 한다. 이들이 국내 노동시장에 미치는 영향은 더 이상 과소평가될 수 없는 상태에 이르렀고 특히 방문취업제도를 통해 국내에 취업한 외국인근로자의 수는 29만 명을 넘어서 그 숫자는 점차 증가하고 있다. 이처럼 외국인근로자가 국내 노동시장에서 차지하는 비율이 늘어나면서 이들에 대한 고용정책을 보다 섬세하게 입안하고 집행할 필요성이 생겼지만 현실의 법과 제도는 아직 이들에 대한 적극적인 고용관리를 하지 못하고 있을 뿐만 아니라 특히 방문취업제 외국인근로자에 대해서는 특별히 고용정책이라고 볼 수 있을 만한 적절한 관리가 이루어지고 있지 않다. 게다가 외국인근로자에 대한 정부의 정책에 대해선 사회의 전반적인 분위기가 인권의 시각에서 접근하고 있는 경우가 많아 고용정책이라는 틀로 이들의 고용문제를 적절히 논하지 못하고 있는 인상을 준다. 이 글은 이런 상황을 비판적으로 바라보면서 국가고용정책으로서 외국인근로자 고용정책의 기본원칙이 무엇이고 기본원칙에 비추어 볼 때 정부의 외국인근로자 고용정책에 어떤 문제가 있는지 살폈다. 나아가 원칙에서 크게 어긋나는 고용정책 혹은 현실을 어떤 방식으로 개선할 지에 대해서 언급했는데 이 글에서는 외국인근로자의 법적지위의 제고, 외국인근로자 도입규모의 산정방식, 방문취업 외국인근로자의 고용관리, 고용허가제 개선방안, 불법체류 외국인근로자의 부분적 합법화 문제를 다루었다. There are about 720,000 migrant workers in Korea according to the government statistics as of July 2008. The effect they have in Korea labour market can not be underestimated any more. Specially, The number of working visit migrant workers is over 290,000 and the number will increase gradually. This tendency and changes of labour market compels government to make more delicate employment policies on the migrant workers, but there is long distance between the reality of policies and the present status of labour market. For example, work permit system is so rigid that it infringes migrant workers' freedom to chose and change their occupation and work visit policy is too loose that there are few employment managements about work visit migrant workers. This paper deals with migrant workers matter as employment policy problem, suggesting 3 principles of migrant workers employment policy and then analyzes the present condition of migrant labour market based on the 3 principles mentioned above. This analysis shows what defects government policies have and what actions to be made to meet the 3 principles. Those actions contains raising the legal status of migrant workers, improving the procedure of estimating necessary number of migrant workers, employment management about work visit migrant workers, improving work permit system, and conditional legalization of illegal migrant workers.

항해와 정박효과의 은유를 통한 장애인고용정책집행의 해석

전영평 ( Young Pyoung Chun ),이곤수 ( Kon Su Yi ) 한국행정학회 2002 韓國行政學報 Vol.36 No.1

정책은 형성 초기에 완벽한 설계와 타협을 수반하기 어려우며, 입법 이후의 집행 상황도 예측하기 어렵기 때문에 마치 먼 바다를 항해하는 선박과 같다. 이 연구는 정책 변동과 정책집행의 한계를 [정책항해]와 [정책의 정박효과]로 규정하고, 장애인고용정책의 변동과 집행과정을 그 분석 사례로 하였다. 정박효과에 따른 사례 분석은 1)정책출범에 영향을 준 요인의 탐색, 2)입법과정과 타협과정, 3)정책 집행상의 특성과 문제점, 4)향후 정책항해의 예측으로 구성되었다. 장애인고용정책의 새로운 정책 항해를 촉진하는 요인으로는 1)정책목표의 불확실성으로 인한 정책집행의 일관성 결여, 2)정책논리의 부재에 따른 집행자의 선별적 대응, 3)정책비용전가에 따른 정책대상집단의 반발, 4)정책집행자의 재량권 확대와 낮은 규제수준, 5)이원적 집행체제와 전문성결여로 인한 정책 집행의 부실이 지적되었다. 실제로 이런 요인들은 정책 관련자들로 하여금 새로운 정책 정박-[장애인고용촉진등에관한법률]에서 [장애인고용촉진및직업재활법]으로의 이동-을 시도하도록 하였다. 그러나 이 정책이 원래의 정책 의도를 달성할 수 있을 지에 대한 의문이 제기되고 있다. 이는 장애인고용정책이 또 다른 항해와 정박을 거듭해야 하는 역동적 과정에 있음을 보여주는 징후라 할 수 있겠다. A new born policy is like a ship setting sail in that it has to start under conditions of servere uncrtainty in terms of imperfect design, unstable coalitions, and unclear knowledge, Furthermore, once the policy is anchored, the policy ship is confined to a very rstricted area. We can refer to this as the anchoring effect. The anchoring effect resembles the implementation process of a policy. By using this metaphor of policy sailing and an anchoring effect, this study tries to interpret the implementation process of the employment policy for the disabled in Korea. The interpretation develops and explicates such factors as policy sailing, the process of policy anchoring, and the anticipation of future policy sailing.