북한의 지방행정체제와 통일 후 지방자치제의 정착방안에 관한 試論

최우용(崔祐溶),박지현(朴智賢) 동아대학교 법학연구소 2015 東亞法學 Vol.- No.66

현재 북한의 행정구역은 1직할시, 2특별시, 9도로 크게 나눌 수 있다. 하부 행정구역으로는 시, 군, 구역, 구, 지구, 읍, 리, 동, 노동자구가 있으며, 도, 시, 구역, 군에는 북한의 지방행정기관인 지방인민회의와 지방인민위원회를 두고 있다. 지방인민회의는 우리의 지방의회와, 지방인민위원회는 우리의 지방자치단체의 장과 그 위상이 비슷하다. 그러나 각각의 수행 역할을 비교해 볼 때 근본적인 차이가 있음은 물론이다. 북한의 노동당은 지방에도 노동당 지방 조직을 두고 있는데, 지방인민회의와 지방인민위원회는 노동당의 지방조직의 영향으로 인하여 지방행정기관으로서의 의사결정과 집행 등 자치적인 역할을 하지 못하고 단순히 노동당의 결정을 승인하고 수행하는 형식적인 기관에 불과하다. 북한은 해방 이후 남한의 지방행정구역수가 북한보다 더 많은 것을 의식하여 양강도와 자강도를 새롭게 신설하였다. 오늘날 남한과 북한이 사용하고 있는 지방행정구역의 명칭과 규모는 일제 강점기인 1914년 지방행정구역 개편시에 그 기틀이 확립되었다. 통일 후 남한과 북한의 지방행정구역 통합은 1914년 개편을 기준으로 하여 해방 후의 지방행정구역인 ‘14도’로 통합할 필요가 있다. 북한의 주민들은 경제난으로 인하여 생존권 및 교육권과 같은 기본적 인권이 침해되고 있다. 우리의 경우 지방자치법에서 주민의 복지에 관한 사무와 교육에 관한 사무는 지방자치단체의 사무로 규정하고 있으나, 북한의 지방행정기관에 관한 법률인 지방주권기관법은 주민의 기본적 인권 보장을 위한 지방행정기관의 역할과 임무를 구체적으로 규정하고 있지 아니하다. 통일 후 북한 지역의 경제난으로 인한 주민들의 기본적 인권 침해 문제는 계속될 것이다. 따라서 주민의 기본적 인권 보장을 위해서는 북한 지역에도 진정한 의미의 지방자치제도가 조속히 정착되어야 할 필요가 있다. 그러나 북한 지역은 지방자치제를 경험하지 못하였다는 한계가 있다. 따라서 지방자치제도의 정착을 위해서는 북한지역과 남한지역 간 교류와 협력이 되어야 할 것이다. 지방자치제도 정착을 위한 북한지역과 남한지역의 교류?협력 방안으로서 북한지역 지방자치단체와 남한지역 지방자치단체간 통일사업 수행을 위한 남북한 지방자치단체조합의 신설이 가능하도록 남북한 정부의 노력과 제도적 정비를 추진하는 것도 필요하리라 생각한다. 통일을 맞이하기 위해서는 통일 후를 위한 준비가 필요하다. 지방행정구역통합과 지방자치제도 정착을 위한 방안에 대한 준비와 연구는 막대한 통일비용을 줄일 수 있고, 통일 후의 시행착오로 인한 혼란을 줄여 남북한의 동질성을 조기에 회복시킬 수 있는 좋은 준비가 될 수 있을 것이다.

일제침략기 지방행정구역 변천과정

김병문(Kim Byung Moon) 경성대학교 사회과학연구소 2010 社會科學硏究 Vol.26 No.1

본 연구는 일제침략기 지방행정구역의 변천을 안동지역의 사례를 중심으로 그 특징을 설명하였다. 일제침략기의 지방행정구역의 변천을 제1기(1910-1919), 2기(1919-1931) 및 3기(1931-1945)로 시기를 구분하여 그 시기에 특징적인 지방행정구역의 변천을 살펴보았다. 1910-1919년의 지방행정조직은 전국을 13도로 크게 기획하여 그 기반위에 부(府)ㆍ군(郡)ㆍ도(島)를 두었으며, 그 밑에 말단 행정 단위인 읍ㆍ면을 둔 3단계 조직이었다. 조선총독부는 부(府)ㆍ군(郡)의 구역을 개편해 가면서 군의 수를 대폭 감축하게 되는데 1910-1919년 사이의 안동의 행정구역은(안동군) 총 24개의 면에서 20개의 면으로 축소되었다. 1920년대의 지방관제의 개정은 종래의 중앙집권제가 완화되고 지방분권화가 실시되는 것을 특징으로 하였다. 부제와 면제를 개정해 부협의회원을 관선제에서 민선제로 하는 한편, 면장의 자문기관으로 면협의회를 두었으며, 또한 도지사의 자문기관으로 도평의회(道評議會)를 두었다. 그러나 이들 협의회와 평의회는 단순한 자문기관으로 불과했으므로 지방자치 제도는 실시되지 못했다. 1930년대에 와서 지방행정제도를 대폭 개정하여 그 당시 일본의 지방자치제를 모방한 중앙집권적ㆍ관치적 지방자치제를 실시하였다. 부제의 개정, 읍ㆍ면제의 제정, 그리고 도제가 새로이 제정ㆍ공포되었다. 1930년 이후부터 중앙집권적 관료지배의 지방자치제도를 시행하게 되면서 관료의 지배수단으로서 주민대표를 이용하고 주민의 광범위한 행정참여를 유도하기 보다는 일제에 대한 적대감정을 회유하거나 완화하기 위한 지방제도 개정을 하게 된다. 이러한 점에서 일제 강점기 동안의 지방행정의 변화는 결국 식민지 통치의 원활화와 한민족 말살정책의 연장선 속에서 일관되게 추진되어 왔다고 할 수 있겠다. This study is intended to describe transition of local administrative district during Japan's colonial rule. This study is based on the case study of Andong area for the describing the transition of local administrative district. This study is divided into three period for evaluating the characteristics of each transition of local administrative district. The first period (1910-1919), Japanese government divided Korea's administrative district as 13 provinces. Japanese government established "Bu" "koon" administrative district under the 13 provinces. And Japanese government also established "Up" "Myun" under the middle administrative district. Japanese government curtailed the number of "Koon" district. Andong area was also curtailed the Koon district by Japanese government. The second period (1919-1931) was characterized as decentralized policy. Japanese government intended to decentralize the local administrative district and provide the flexibility to council under "Bu" and "Myun" administrative district. However, this autonomous policy was not a real Japanese government policy, rather it was a policy for more control of Korean local district without difficulty. The third period (1931-1945), Japanese government returned to centralized and authoritative ruling policy. Japanese government changed the "Bu" Up, Myun" district for the easy control for their centralized policy. Andong area had been curtailed it's administrative district and the roll compared to the previous period.

지방자치제도에 있어 행정구역 개편의 법적 문제 : 일본의 행정구역 개편논의를 중심으로

조성규 전북대학교 동북아법연구소 2010 동북아법연구 Vol.4 No.1

일본 지방제도에서의 구역문제와 적정규모론: 기존 접근법의 재검토와 그 함의

강광수 대한지방자치학회 2011 한국지방자치연구 Vol.12 No.4

본 연구의 목적은 일본 지방자치단체 구역문제에 관련된 기존연구의 비판적 검토를 통해서 일본적 구역문제화의 소재를 탐색하고 이러한 연구들에 내재되어 있는 함의를 고찰하는데 있다. 본 연구의 주된 내용을 요약하면 다음과 같다. 첫째, 현대 일본 지방자치단체 구역문제 논의의 출발점이라 할 수 있는 주요 접근법은 구역과 행정기능과의 상관성, 구역의 고정성과 행정기능의 유동성, 사회경제적 환경과 지방제도와의 대립관계에서 구역문제를 도출하고 있다. 둘째, 이러한 구역의 문제화를 파악하는 접근법은 전후 일본 지방제도개혁 과정에서 주요한 쟁점을 구성한 구역의 적정규모론을 통해 계승되어 재생산되고 있다. 그것들은 주로 적정규모의 결정기준, 민주주의와 구역, 효율성과 구역, 적정규모론의 한계 등에 관한 논의로 구성되어진다. 셋째, 이상과 같은 일본적 구역문제의 접근법 및 구역의 적정규모론이 가지는 함의는 일본 지방자치단체의 행정적 양태로서 지역행정의 종합화 즉 지방종합행정체제를 전제로 하여 그것의 실현을 지향하고 있다는 점이다

중소규모 지방자치단체 관점에서 본 행정구역개편방안 : 경상북도 북부지역의 사례를 중심으로

손경희 대한지방자치학회 2010 한국지방자치연구 Vol.11 No.4

본 연구는 행정구역개편에 대한 논의를 검토하고, 행정구역개편이 중소규모 지방자치단체에 미치는 영향을 살펴봄으로써 행정의 효율화 방안을 모색하였다. 현재 논의되고 있는 행정구역 광역화 중심의 통합논의는 중소규모 자치단체의 입장에서 규모의 경제를 통한 효율화를 기대하기 어렵고, 지방자치의 본질을 훼손할 가능성이 높다. 그러므로 지역간 갈등의 소지를 안고 있는 시군통합 보다는 지역주민의 저항을 줄이면서 행정의 효율성을 확보할 수 있는 행정서비스 구역의 광역화로 협약에 의한 공동사무처리, 행정협의회, 행정특별구의 설치 등을 제시하였다.

지방행정체제개편의 논의의 방향과 과제

이기우 한국제도경제학회 2009 제도와 경제 Vol.3 No.1

정치권에서 주장하는 행정체제개편론은 한마디로 도를 폐지하여 자치2계층을 자치1계층으로 단순화하고 시·군을 통합하여 도가 수행하는 기능을 맡기겠다는 것이다. 이는 현행 지방행정체 제의 문제점을 잘못 짚고 있다. 한국 지방행정체제의 근본적인 문제는 광역지방자치단체인 도의 규모가 경기도나 서울을 제외하고는 너무 작다는데 있다. 반대로 시·군은 규모가 너무 크다. 오늘날 세계화로 전세계는 국경을 넘어 지역과 지역간의 장소경쟁을 치열하게 전개하고 있다. 기업과 주민을 유치하기 위한 경쟁이다. 이러한 세계적 규모의 경쟁에서 유리한 고지를 차지하려 면 다른 지역보다 효율적이고 적정한 규모를 갖출 필요가 있다. 우리나라의 지역들과 경쟁을 하 고 있는 동경, 북경, 상하이 등과 같은 다른 나라의 지역들이 주민 1,000만 내외의 규모로 경쟁단 위를 형성하고 있다. 우리는 서울·경기를 제외한 대부분의 지역이 300만에도 미치지 못한다. 국 제적인 지역간 경쟁을 위해서는 규모가 너무 작다. 그럼에도 불구하고 도를 폐지하거나 이를 분 할해서 여러 개의 '통합광역시'로 분할하려는 정치권의 발상은 아예 국제간의 지역간 경쟁을 포기 하려는 발상이다. 다른 한편으로 주민 가까이에서 주민들의 일상적인 생활을 챙겨야하는 시·군은 규모가 너무 크다. 서구의 기초지방자치단체들이 대체로 평균 주민수가 인구 5천명 내외이다. 일본의 경우도 최근에 대대적인 지방행정구역개편을 통해서 통합을 진행한 지금도 평균 주민수가 7만 명을 넘지 않는다. 우리는 시·군의 평균 주민 수는 20만이 넘는다. 세계에서 가장 크다. 이를 다시 통합하 여 규모를 더 크게 만들겠다고 하니 주민의 불편이 가중될 것은 명확하다. 기초지방자치단체는 주민들의 일상적인 생활을 챙기는 만큼 주민들 개개인의 문제를 파악할 수 있어야 하고 동네 구 석구석의 문제를 파악할 수 있는 구체적인 생활공간이 되어야 한다. 현재의 시·군도 너무 크기 때문에 주민 개개인의 생활문제는 지방정부가 챙기지 못하고 있다. 상황이 이러함에도 불구하고 시·군을 또 통합하여 지방정부를 주민으로부터 더욱 멀어지게 하려는 발상은 세계에 유래가 없 다. 정책방향이 근본적으로 잘못되었다. 논자에 따라서는 도의 기능과 시·군의 대부분 중복되어 낭비와 갈등이 유발되므로 행정체제를 개편해야 한다고 주장을 한다. 하지만 이는 국가와 도, 시·군간에 중복된 기능을 정리하는 기능 개편으로 해결할 문제이지 구역개편의 문제는 아니다. 특히 현재 국가의 기능이 과중하여 기능마 비가 나타나고 있으므로 국가적 기능을 도(道)로 대폭적인 이양을 하고 현재 도의 기능을 시·군 으로 이양하는 지방분권이 요구된다. 이를 위해서는 도는 일단계로 광역시와 합하여 더욱 광역화 해야 한다. 2단계로 도와 도간의 통합을 통해 도의 규모와 역량을 키우는 것이 필요하다. 시·군 은 일방적으로 통합할 것이 아니라 생활구역에 맞추어 행정구역을 일부 조정하는 것이 필요하다.

「地方行政體制 改編에 關한 特別法」에 對한 考察

하승완(Ha, Seung-Wan) 조선대학교 법학연구원 2011 法學論叢 Vol.18 No.1

The National Assembly passed the 「Special Act on Reorganization of Local Administration System」 on September 16, 2010 and the government announced it on October 1, 2010. Since then reorganization of the local administration system has been implemented based on the act. As the reorganization of the local administration system brought changes to areas of local self-governing bodies and is related to the rights of the people in the Constitution along with the self-governing rights of local self-governing bodies, it should be considered based on the Constitution or principles of constitutional ideology rather than political and legal aspects. The National Assembly has gone through lots of discussion through the special committee for local self-governing bodies for such a long time to deal with such problems in advance and to implement nationwide and unified reorganization according to reasonable standards and principles. However, this act is not satisfactory and has a few problems in that it can not properly deal with desires and future of the people for reorganization of the local administration system and substantial self-governance. It targeted only basic local self-governing bodies although the National Assembly and the political sects discussed reorganization of all the governing bodies, basic or metropolitan. Although the Constitution regulates the types of self-governing bodies as a base of self-governance, they are regional, spatial, locational and legal ranges. As units of self-governance is closely related with local administrative districts or types, if they are too large, small, more or less, the value of self-governance can not be properly realized. Therefore, in consideration that the 「Constitution」 or constitutional ideology commands that the types of self-governance shall be regulated within ranges to realize the value and essence of self-governance, legislators should enact acts on self-governance to reinforce it in political, social and legal aspects and the types of self-governing bodies or local administration systems or districts should be considered in the same way. However, this act did not meet such expectation. As abrogation, division and merger of self-governing bodies under active implementation of self-governance is closely related with basic rights of the people, merger and abolition of individual bodies should reflect the opinion of the people to realize procedural justice, which corresponds with the ideology of basic rights assurance in Constitution if not national and unified reorganization of local administration systems in accordance with certain national standards. However, the merger procedure based on this act optionally reflects the public opinion according to needs of the competent minister. It gives a limit to or damages the equal rights, the right to vote and self-governance as grassroots democracy, and does harm to decentralization and self-governing right against the trend of national development through reinforced self-governance. Therefore, this study aims to analyse the fact that this act attempts reorganization of only basic self-governing bodies for conurbation and did not introduce referendum system for merger of basic self-governing bodies is fit for basic rights of the people and self-governing system and presents proper direction of reorganization of local administration systems. 국회는 2010. 9. 16. 그 동안 논의해 오던 「지방행정체제 개편에 관한 특별법」을 통과시키고, 정부는 2010. 10. 1. 이 법을 공포하여 같은 날부터 이 법이 시행됨으로써 그 동안 논의되어 오던 지방행정체제개편은 이 법에 의하여 추진되게 되었다. 지방행정체제의 개편은 지방자치단체의 영역에 대한 변경을 가져와 당해 지방자치단체의 자치권과 더불어 그 주민의 헌법상 권리와도 관계되는 것이어서 정치적ㆍ법률적 측면보다도 헌법이나 헌법이념적 원리에서 출발하여야 할 것이다. 국회가 지방행정체제개편 특별위원회를 구성하여 오랜 기간 많은 논의를 거친 것은 바로 이러한 문제점 등을 사전에 정리하고 합리적인 기준과 원칙에 따라 전국적ㆍ통일적인 지방행정체제의 개편을 위한 것이었다고 보아야 한다. 그런데 이 법은 지금까지의 국회나 정치권에서 광역지방자치단체와 기초지방자치단체를 가리지 않고 이를 개편하는 것을 논의했던 것과는 달리 기초 지방자치단체만을 대상으로 통합을 추진하도록 하여 이 법이 국가의 백년대계와 지방자치의 내실화를 위한 지방행정체제개편 이라는 국민의 여망과 미래를 담은 것이라고 보기에는 미흡하기 짝이 없는데다가 여러 가지 문제점을 내포하고 있다. 비록 헌법이 지방자치의 기본이 되는 지방자치단체의 종류를 법률로 정하도록 하고 있다고 하더라도 지방자치단체의 종류는 지방 자치의 지역적ㆍ공간적ㆍ장소적ㆍ법률적 범위가 되는 것이고, 지방자치의 단위는 바로 지방행정구역이나 종류와 밀접한 관계가 있어, 그것이 너무 크거나 작거나, 너무 많거나 적을 경우 풀뿌리 민주주의의 원리로서의 지방자치라는 가치를 제대로 실현할 수 없는 것이다. 따라서 헌법이나 헌법이념은 지방자치라는 가치와 본질이 제대로 실현될 수 있는 범위 내에서의 지방 자치단체의 종류를 법률로 정할 것을 명하고 있는 것으로 보아 입법자는 정치적ㆍ사회적ㆍ법률적 의미에서의 지방자치를 강화하는 방향으로 지방자치에 관한 법률을 제정하여야 하고, 그것은 각 지역에 있어서의 지방자치의 기준이 되는 지방자치단체의 종류와 지방행정체제나 지방행정구역의 획정의 경우에도 마찬가지라고 할 것임에도 이 법은 그러한 기대에 미치지 못하고 있다. 또한 지방자치가 본격적으로 실시되어 생활자치가 정착되고 있는 상황에서 지방자치단체의 폐치ㆍ분합과 같은 문제는 주민의 기본권과의 관계에서 중대한 연관성을 가지게 되는 것이므로 국가가 법령에 의하여 일정한 기준에 따라 전국적ㆍ통일적인 지방행정체제의 개편을 하는 경우라면 몰라도 개별적으로 기초지방자치단체를 통ㆍ폐합하는 경우에는 반드시 주민의 의사가 제대로 반영되는 절차적 정의가 실현되는 것이 헌법상의 기본권보장 이념에도 합치되는 것이다. 그런데 이 법에 의한 기초지방자치단체의 통합절차에서 그 통합의 주인인 주민의 의사반영이 필수적인 것이 아니라 주무장관의 필요에 따라 선택적으로만 반영할 수 있도록 한 것은 주건재민(主權在民)과 지방자치제도를 보장한 헌법과 헌법이념이 추구하고 보장하는 국민의 평등권과 참정권 및 풀뿌리 민주주의로서의 지방자치를 제약하거나 훼손하고, 지방자치의 강화를 통한 국가발전이라는 시대적 흐름에 반하여 지방분권과 지방자치권을 形骸化시키는 것이라고 아니할 수 없다. 따라서 本稿에서는 이 법의 규정 중에서 지방행정체제의 개편을 기초지방자치단체만을 대상으로 하면서 그 광역화를 꾀하고 있는 점과 기초지방자치단체의 통합에 주민투표제도를 필요적으로 도입하지 않은 점 등이 헌법과 헌법이념이 추구하는 국민의 기본권과 지방자치제도의 적합한 것인가의 여부를 살펴 이 법에 따른 지방행정체제 개편의 올바른 방향을 제시해 보고자 한다.

지방행정체제개편의 기본문제

최우용(崔祐溶) 동아대학교 법학연구소 2010 東亞法學 Vol.- No.49

지방자치단체의 경쟁력을 확보하고 지방행정의 능률성을 향상시키기 위하여 지방자치단체간의 통ㆍ폐합 논의가 세계적인 추세에 있고, 우리 또한 최근 특별법을 제정하여 이에 박차를 가하려 하고 있다. 그러나 그 논의의 중심에는 헌법정신과 ‘주민’중심의 사고가 항상 존재해야 함은 두 말할 필요가 없다. 즉 지방행정체제의 개편은 주민자치를 중심으로 한 제도개혁 내지는 정치개혁으로 연결되어야 한다는 대명제하에서 논의 되어져야 할 것이다. 이제 특별법의 제정으로 본격적인 지방자치단체간의 통합, 특히 기초지방자치단체의 통ㆍ폐합이 사회적 주요 이슈로 등장하리라 생각한다. 그리고 그 통ㆍ폐합의 주요 이유로서는 ‘지방행정의 능률의 향상’이라는 명제가 대두되리라 생각한다. 그러나 ‘지방행정에 있어서의 능률이란 지방자치의 목적에 부합하는 수단적ㆍ기술적 의의를 가지는 것이지, 그 자체가 목적이 되어서는 안된다. 민주정치의 효과를 정확하게 하는 한도 내에서 능률이라는 것은 기능하는 것이기 때문에 능률원칙에 의해서 지방자치의 효과를 減殺해서는 안 된다’는 점을 잊어서는 안 될 것이다. 필자는 자치단체의 통ㆍ폐합 내지는 단층화에 있어서 가장 중요한 것은 ‘능률성’의 문제가 아니라, ‘주민의 의사를 바탕으로 한 민주주의의 원리’이며, 이때 법적ㆍ이론적 근거로 제기될 수 있는 것이 우리 헌법이 보장하고 있는 지방자치에 대한 규정이라 생각한다. 한편 이번에 제정된 특별법에는 많은 문제점 또한 제기되고 있다. 특히, 강제적인 통ㆍ폐합으로 인한 지역공동체의 파괴가 우려되며, 통합되는 지역에 투자되는 대단위 재정투자로 인한 지역 간의 빈익빈부익부 현상이 더욱 심화될 수 있다는 점, 그리고 새로운 행정시설의 건설로 대규모 토목공사가 야기되고 이로 인한 환경파괴로 이어질 수 있다는 점, 등에 대해서는 귀를 기울여야 할 것이다. 마지막으로 구의회의 폐지문제에 대해서 언급하면 다음과 같다. 헌법을 그대로 둔 상태에서의 자치구의회의 폐지는 위헌이라고 하겠다. 본문에서 살펴본 바와 같이 우리 헌법은 명확히 그리고 완고히 ‘지방자치단체에 의회를 둔다’고 하고 있다. 따라서 설령 법률로 자치구의 지방의회를 폐지하는 법률을 제정하였다고 하여도 이 법률은, 지방자치단체에는 의회를 두도록 한 헌법 규정에 위배되어 즉 자치구가 지방자치단체로 존재하는 이상 의회만을 없애는 것은 위헌이므로, 위헌이라 할 것이다. 따라서 우리 헌법의 규정을 그대로 둔 상태에서 자치구의회, 즉 지방자치단체의 의회만을 법률로 폐지할 수는 없다고 하겠다. 굳이 자치구의 의회를 폐지하려고 한다면, 지방자치단체의 종류는 법률로 정할 수 있으므로, 지방자치단체의 종류에 대한 법률적ㆍ정치적 그리고 국민적 합의를 거쳐 지방자치단체의 종류를 정하고 있는 지방자치법을 개정하여 자치구를 지방자치단체의 종류에서 삭제한 다음 구의회를 폐지한다면 위헌의 문제는 발생하지 않으리라 생각한다. 이러한 본고의 내용을 종합적으로 정리하면, 지방행정체제의 개혁은 우리 헌법상의 지방분권과 주민자치의 확립을 위한 제도설계가 되어야 하며, 지방자치단체의 존립의 기초인 ‘주민의 공동체 의식’을 바탕으로 한 민주성의 범위 내에서 행정의 ‘능률성’은 논의되어야 하고, 규모의 기준을 정함에 있어서는 지방분권과 주민자치의 실현을 위한 사무의 개혁이 함께 논의 되어야 할 것이다. 결국 주민자치의 강화, 주민의 자기결정권의 강화를 위한 방향으로 지방행정체제의 개편은 이루어져야 할 것이다.

地方行政體制改編에 關한 論議와 成果에 대한 考察

하승완(Ha, Seung-Wan) 조선대학교 법학연구원 2010 法學論叢 Vol.17 No.2

지방행정체제개편에 관하여는 오래전부터 많은 논의가 있었으나 별다른 성과를 거두지 못했다. 그런데 이명박 정부가 출범하면서 2008. 10. 7. 지방행정체제개편을 100대 국정과제의 하나로 선정하고, 국회가 2009. 3. 지방행정 체제개편 특별위원회를 구성하여 활동을 시작함으로써 지방행정체제개편안은 국회차원에서 급물살을 타게 되었다. 국회 지방행정체제개편 특별위원회는 그동안 발의된 지방행정체제개편에 관한 여러 법안을 대상으로 수차례의 법안심사소위원회와 지방순회 공청회 등을 거쳐 2010. 4. 27. 제289회 국회(임시회) 제9차 지방행정체제개편 특별위원회에서 「지방행정체제개편에 관한 특별법안(대안)」을 의결함으로써 국회 지방행정체제개편 특별위원회의 활동을 사실상 마무리했다. 지방행정체제개편은 단순히 지방행정이나 지방자치의 문제만은 아니다. 지방행정체제개편은 국가구조 및 국가의 틀과도 관계가 깊은 것이므로 지방행정체제개편은 중앙정부나 정치권의 이해관계에 따라 좌우되어서는 안되고, 국가의 백년대계와 국가기능의 최적화 및 지방자치와 지방분권이라는 시대적 소명을 함께 아우르는 것이어야 한다. 이러한 시대적 요청에 따라 국정의 중심에 있는 국회가 「지방행정체제의 개편에 관한 특별법안」을 마련한 것은 나름대로 그 의미가 크다고 할 수 있다. 그런데 이 법안의 내용을 들여다보면 정치권에서 지금까지 추진해 오던 도(道)의 폐지와 지방행정계층의 단층화 또는 도와 시ㆍ군ㆍ구의 중간정도 규모의 광역화를 통한 지방자치행정의 내실화와 지방자치행정능력의 제고를 위한 방안이나 대책은 오간데 없이, 기초지방자치단체의 통합방안을 입법화한 것에 불과하여 지방행정체제개편의 의미와 취지를 크게 퇴색시키고 있다. 그리고 이 법안은 통합 기초지방자치단체의 지나친 광역화를 꾀하거나 특별시 및 광역시의 관할구역 안에 있는 구(區)를 자치구로 하면서도 구의회를 두지 않도록 함은 물론 그 통합결정을 주민투표에 의하지 않는 등 여러가지 위헌적 요소를 내포하고 있다. 따라서 本稿에서는 2005년 이후 지방행정체제개편에 대한 정치권을 비롯한 각계의 논의와 이 법안의 성립과정에서 논의되거나 형성된 정치권과 중앙정부의 지방행정체제개편안 및 이 법안이 헌법과 헌법이념이 추구하는 국민의 기본권 및 지방자치제도의 보장과 지방자치의 본질에 비추어 타당한 것인가의 여부를 살피고 지방행정체 제개편에 관한 올바른 방향을 제시해 보고자 한다. There have been a number of discussions on reorganization of local administrative system, but no particular results have been achieved. However, as the President Lee's administration was officially launched on October 7, 2008, reorganization of local administrative system was designated as one of 100 grand schemes and an ad-hoc committee for reorganization of local administrative system was developed, which was promoted in the level of the National Assembly. The 9th ad-hoc committee voted for the special bill on reorganization of local administrative system on April 27, 2010 via a few times of judging committee and local public hearings targeting several bills proposed on the reorganization. The reorganization of local administrative system is not related only to local administration or self-government. As it is closely related with national structures and frames, it must not rely on central government or political interests, and comprehend national callings such as grand schemes, optimalization of national functions, realization of self-government and local decentralization. According to such callings, the national assembly developed 「Special Bill on Reorganization of Local Administrative System」, which has a great meaning. However, as it did not pay special attention to directions for abolition of provincial systems, stratification of local adminstration classes, and promotion of internal stability in local governments which have been discussed by political parties and just legislated directions on integration, it deteriorated the meaning and intent of the re-organization of local administrative system. This bill has unconstitutional factors in that it forces excessive integration of local government systems, approves no district council while accepting districts as autonomous regions or does not allow residents to decide their integration Therefore, this study examines whether discussion on the reorganization of local administration system in various areas including political parties, and the bill on the reorganization proposed by political parties and central government are valid according to Constitution, basic rights of the public, guaranty and essence of local government system, and presents right directions for the reorganization of local administrative system.

새만금지역 행정구역의 합리적인 운영 방안에 관한 연구

황성원(Hwang, Sungwon) 한국국가법학회 2011 공법논총 Vol.7 No.1

정부는 2020년까지 20조 8000억원을 들여서 새만금을 동북아 경제중심도시로 개발할 계획이다. 문제는 이러한 막대한 예산투입은 광역지방자치단체를 포함한 지방자치단체수준에서는 해결할 수 없다. 게다가 현재 새만금의 공유수면 매립토지에는 사실상 인구가 없다. 특히, 출산율 급감에 따른 인구감소가 이루어지는 현실 속에서 전체 인구 185만명에 불과한 전라북도 지역에 추가로 맨땅에 50만명은 고사하고 인구가 10만명 늘어나는것도 현실적으로 쉽지 않다. 결국 획기적으로 새만금지역의 발전을 기하기 위해서는 기존 자치단체의 발전과 새만금공유수면 매립지역 개발이라는 상호 시너지 효과를 일으키는 것이 가장 효과적이다. 이를 위해서 새만금지역의 행정구역 운영은 크게 2단계로 나누어 추진할 필요가 있다. 1단계는 새만금 공유수면 매립토지에 대한 기본 인프라 구축이 완료될 때까지의 시기로 이 시점까지는 국무총리실 산하에 (가칭) 새만금개발청을 신설하여 개발하는 것이며, 2단계는 새만금지역의 인프라 구축이 완료되는 시점에서 기존 세 개 기초자치단체가 통합 내지 연합하여 운영하는 방안이다. 이러한 시ㆍ군통합방안은 앞에서 제시한 공동사회성, 행정능력, 주민편의성, 지역개발성 등 구역 조정의 기준 네가지요건과도 부합되며, 광역행정으로 나아가야 할 동인도 충분할 뿐만 아니라 지방자치정신에도 가장 부합되는 방안이다. 또한 부수적으로 지방자치단체 통합 및 지원 특례법안 에 의거하여 재정 인센티브와 행정비용 절감 및 주민 편익이 증가할 것으로 기대된다. 무엇보다 중요한 것은 하나의 행정구역이 되면, 국가발전과 지역발전을 위한 전략의 수립과 실행이 용이하다는 것이다. Korean government have a plan to develop Saemangeum area to North eastern Asian central city by 2020. However the concerned wide-area autonomous Government, Chollabukdo has not enough abilities such as budget, planning etc. So vast support from central government is essential factor to develop Saemangeum area. To carry forward saemangeum project successfully, We need to restructure administrative districts, especially fundamental local governments. Currently, The core of saemangeum area has no population but concerned local governments such as gunsan, gimje, and buan are struggling with occupying saemangeum area each other. It is a thing of little substance for each local government. Therefore gunsan, gimje and buan have to consolidated for greater efficiency. thereby Consolidation for saemangeum area will yield much more profitable returns than we expected. Most important of all saemangeum area become one administrative district, it will be easy to establish and implement strategies for nation and regional development.