정당공천의 헌법적 쟁점과 개선방향

박상철(Park Sang-Chul) 한국비교공법학회 2008 공법학연구 Vol.9 No.2

정당의 민주화 문제는 정당민주주의와 대의민주주의의 관계를 상호보완관계로 설정함으로써 비민주적 정당공천이 궁극적으로 국민주권원리를 침해하는 위헌문제임을 규명하였으며, 정당의 자율성 문제는 입헌주의의 핵심구성요소인 복수정당제의 다양성을 근거로 민주주의 필수불가결의 사항으로 규정하였다, 동시에 정당의 자율성 확보가 곧 민주적 정당의 당내민주주의를 완성시킨다는 정당의 민주화와 자율성의 상관관계를 확인하였다. 각 나라의 정당공천시스템은 연방제ㆍ단일제, 내각제ㆍ대통령제에 따라 정당의 민주화와 자율성 확보 수단이 각기 다른데 연방제와 내각제를 채택하고 있는 독일이 이 문제에 관한한 정당공천을 공직선거과정의 일부로 규정하고 있다면 대통령제의 미국은 정당책임정치에 대한 새로운 시도로서 정당운영의 자율성 확보에 많은 미련을 두고 있다고 볼 수 있다. 한국정당 공천시스템의 부재 내지 왜곡현실을 직시할 경우 그 개선방안을 정당의 민주화 원칙과 자율성 확보라는 양 측면에서 매우 다양한 처방이 동시에 발견되는데 이는 매우 복잡하고 불연속적인 한국헌법사에도 그 원인이 있음을 알게 된다. 한국정당공천시스템의 개선방안이 원리적 측면 외에 여러 국가의 다양한 사례에서 구하는 것 또한 한국헌법사에서 출몰한 다양한 정부형태와 선거제도의 변경에서 기인한다. The uptrend nomination system of the political party should be provided concretely in the legislation of USA and Germany, but in Korean Political Party Act it provided abstractly as “democratic process”. By making comparison study of three States, the legislation of USA should be prescribed too positively, but the Korean passively. According to the political party clause (the article 8 clause 2) of the Korean Constitution, Political Party Act Art 29 and public office Election Act Art 47, the Political party's candidate nomination should be performed democratically. There is dual character in the political party candidate nomination system; a private one as internal matters of the political party and a public one as an essential element of the process of the public office election. American primary election system contributes to improve an essential element of a whole election system of a State. As a result of undemocratic process of political party's candidate nomination, the independent democracy will be damaged. This paper has focused on the candidate nomination system of political parties including the new system of citizens' participation in election process (to nominate candidates) and to conclude, the proper methods to guarantee a democratic process of political party's candidate nomination are suggested here, (ⅰ) a direct election by party members, (ⅱ) citizenry's opposing to nomination, (ⅲ) the exclusion of candidate nomination by political parties.

지방선거에서의 정당공천제 문제의 개선방안

성기중 ( Khee Joong Seong ) 대한정치학회 2011 大韓政治學會報 Vol.18 No.1

1990년대 초 지방자치가 재개된 이래, 지방선거에서의 정당공천제는 정치권, 학계, 시민단체, 그리고 일반 유권자들 사이에서 많은 논란과 연구의 대상이었다. 논쟁의 초점은 정당공천의 범위를 기초자치단체장과 의원에까지 확대해야 하는가라는 문제이다. 2010. 6·2 지방선거를 전후해서 다시 이 문제는 정치권과 학계의 관심사로 부각되었다. 지방선거에서의 정당공천제는 향후 지방자치의 진로에도 중요한 영향을 미칠 수 있는 사안이다. 따라서 조속한 해결을 요한다. 본 연구는 그 중 특히 기초단체장에 대한 정당공천제에 초점을 맞춘다. 이 문제에 대한 찬반론, 정당공천제와 관련 있는 이해당사자들의 입장, 여러 조사기관에서 실시한 여러 차례의 여론조사 결과들을 정리, 소개한다. 본 연구자의 기본 입장은 지방선거에서 정당공천제의 폐해를 없애고 지역주의 현상을 개선하기 위해서는 기초의원은 물론 기초단체장까지 정당공천제를 폐지하는 것이 바람직하다는 것이다. 그러나 그것이 현실적으로 어려운 여건임을 감안하여, 현행정당공천제에 대한 몇 가지 개선책을 제시한다. 개선책은 아래와 같다. 첫째, 정당공천과정이 합리적으로 운영하도록 제도적으로 법제화한다. 지방선거 공천과정에서 제기될 수 있는 비합리성을 차단할 수 있는 제도를 정립하고, 그 시행을 엄격히 감독한다. 공천과정에 문제가 발생하면 그 책임을 본인은 물론 소속 정당에 묻고, ‘정당평가제’에 입각하여, 정당에 대한 국고보조금의 배분에 차등을 둔다. 둘째, 헌법정신을 살리고, 지방자치의 본래 취지에 맞게 지역주민에게 기초단체장에 대한 공천권을 이양하면서 기존에 실시되었던 ‘국민경선제’ 방법에 정당의 영향을 줄이고 주민대표의 영향을 늘리는 가칭, ‘주민공천경선제’에 여론조사를 추가하여 실시한다. 요컨대, 중앙 정치권의 이해관계에 의해 지방자치가 왜곡하는 현상을 줄이고, 지방자치가 말 그대로 자치가 될 수 있도록 만들기 위한 연구는 앞으로도 계속되어야 한다. Since the local self-government resumed in the early 1990s, party nomination on candidates for local elections has been controversial among political leaders, scholars, NGOs, and voters. The focus of the debate is whether and to what extent political parties should be allowed to nominate their candidates. Around the time of the previous local election on June 2, 2010, the issue emerged again. The issue has potential to have effect on the future direction of the local self-government. Therefore, it need to be solved. This study specifically focuses on the party nomination for candidates of the head of local government. It summarizes and introduces the pros and cons of it, positions of concerned interests, and a series of survey results done by various survey agencies. The basic view of the researcher is to cancel the current party nomination system for candidates of the local government head. However, considering the practical impossibility of changing the Local Government Election Law, this paper suggests some remedies. First, to be operated rationally, the process of party nomination should be institutionalized and made into law. The institution should prevent occurrence of irrationality of the process, and the nominating procedure should be strictly supervised. If a specific process is found to have violated the law, not only the candidate, but the party should be made to assume responsibility. Based on the “Party Evaluation System,” the party will be punished by having disadvantages in the allocation of government subsidies for parties. Second, nomination rights for the local government head should be given to local citizens. Specifically, the “national nomination system” can be changed into the new one in which the effect of citizen representatives becomes larger. Survey results for competing candidates for party nomination should also be included in the final choosing of the candidate. In short, it seems necessary to keep studying on the issue, to lessen the influence of politicians of the central government on local governments and to make the local self-government really local.

미국정당공천시스템의 자율화 경향 분석

박상철 미국헌법학회 2009 美國憲法硏究 Vol.20 No.1

미국의 정당공천시스템은 1896년 공화당 주지사 후보지명전의 비민주성을 비판한 라폴렛(La Follette)이 주도하여 1904년 주민투표를 통해 도입된 직접예비선거제도를 기점으로 정당공천의 민주성 확보라는 획기적 변혁이 일어났고, 2000년 California Democratic Party v. Jones 사건을 계기로 정당내부사항의 자율성 강화라는 측면에서 시도되는 변화와 경향성을 보이고 있다. 1960대 이후 최고조에 달했던 정당퇴조현상이 21C에 접어들면서 정당책임정치로 전환되고 있는 것이 미국적 상황이다. 이에 미국 정당공천시스템도 당내민주화 달성의 기반 위에서 자율성확보 경향을 띠고 있음을 확인하게 된다. 요컨대 미국정당공천시스템의 자율화 경항 분석은 정당의 자율성확보가 곧 정당의 민주화(당내민주주의)에 근거하여야 된다는 정당의 민주화와 자율성의 상호관계를 확정하는 것으로 귀결된다. 한국민주주의의 위기가 본질적 의미에서 참여의 위기라기보다는 정당정치 및 대의정치의 위기라면 그 핵심은 정당공천시스템에서 출발하고 있으므로 정당공천에서의 민주화와 자율성 확보는 시급한 헌법적 과제이다. 구체적으로 미국정당공천시스템의 당내민주화 확보 이후 자율성 강화로의 경향은 한국 주요 대중정당의 공천시스템 변환철칙으로 삼을 만하다. The Constitutional issues in the political candidate nomination system of USA are the complementary faces of Democracy and Autonomy. The uptrend nomination system of the political party should be provided concretely in the legislation of USA, but in Korean Political Party Act it provided abstractly as "democratic process". By making comparison study of two States, the legislation of USA should be prescribed too positively, but the Korean passively. According to the political party clause (the article 8 clause 2) of the Korean Constitution, Political Party Act Art 29 and public office Election Act Art 47, the Political party's candidate nomination should be performed democratically. There is dual character in the political party candidate nomination system; a private one as internal matters of the political party and a public one as an essential element of the process of the public office election. American primary election system contributes to improve an essential element of a whole election system of a State. The political party's candidate nomination of the prime minister in England and Japan is similar to American primary election system. As a result of undemocratic process of political party's candidate nomination, the independent democracy will be damaged. This paper has focused on the political parties candidate nomination system of USA including the complementary problem of Democracy and Autonomy.

정당의 후보자 선정방식에 대한 연구 ― 2012.4.11. 총선과정에 대한 분석을 중심으로 ―

기현석 한국공법학회 2012 공법연구 Vol.41 No.2

The current study attempts to provide a solution to the problem related to the parties’ official nomination process prior to the 4.11 general election this year. The constitutional law provides both freedom of the political party and the democratic party organization. Some have argued that a top-down official nomination is unconstitutional because it is not democratic. But if the members of the party have any other measure that can control the leadership of the party, a top-down nomination system may also be considered constitutional. Even if we regard the top-down nomination system as constitutional, we still regard it as not desirable. Therefore, this study concludes that we should consider giving an incentive to parties that follow a bottom-up nomination process by revising the current political fund law as a practical possibility. 본 논문은 지난 4.11. 총선을 앞두고 치러진 각 정당의 공천유형을 분석하고 이 과정에서 드러난 여러 문제점에 대한 대안을 모색하기 위해 작성되었다. 우리 사회에서는 그동안 과거 일부 정치 지도자들에 의해 사실상 사당화된 정당조직을 기반으로 행하여진 하향식 공천관행에 대하여 꾸준한 비판이 제기되어왔다. 이른바 3김 정치의 퇴진 이후 최근에는 이러한 과거의 관행이 상당부분 개선되고 있으나 여전히 각 정당의 하향식 공천방식에 대해서는 같은 취지에서 문제점이 지적되고 있다. 특히 우리 헌법은 제8조제1항에서 정당의 자유를 보장함과 동시에 제8조제2항에서 정당의 조직이 민주적일 것을 요청함으로써 정당 자유의 한계를 정하고 있는데, 이에 헌법학계에서는 이러한 하향식 공천방식은 헌법 제8조제2항에 위배된다는 문제제기와 함께 법 개정을 통하여 상향식 공천을 강제하여야 한다는 주장이 제기되기도 하였다. 그러나 통치구조에 민주주의 원리가 적용된다고 하여 이것이 곧바로 헌법상 모든 권력기관을 반드시 선거로 뽑을 것을 요구하는 것은 아님과 마찬가지로, 당원의 당 지도부에 대한 최소한의 통제수단이 보장된다면, 하향식 공천방식을 가진 모든 정당의 조직을 일률적으로 헌법에 위반되는 수준의 비민주적 조직으로 간주하는 것은 곤란하다고 본다. 더욱이 독일과 달리 대중정당의 기반이 극도로 취약한 우리 정당정치의 수준을 고려할 때, 특히 이번 4.11 총선과정에서 불거진 여러 불미스런 사건들을 살펴보건대, 별다른 보완책 없이 각 정당의 공천방식으로 당내경선을 강제하는 방안은 우리 사회에서 복수정당제의 정상적인 운영을 사실상 불가능하게 할 가능성조차 없지 않다. 무엇보다도 이러한 규제입법은 정당조직의 민주화를 달성하기 위한 유일한 수단은 아니라는 점에서 자칫 헌법 제8조제1항이 규정하는 정당의 자유를 침해할 우려가 있는 것이기도 하다. 이에 비교법적으로도 공천방식으로서 당내경선만을 허용하는 방안은 그 예가 드물다는 점도 고려하여야 할 것이다. 최근 가능한 대안으로서 관심을 받고 있는 개방형 경선에 대해서는 이것이 과연 우리 헌법 제8조제2항이 담고 있는 ‘정당 내부의 민주주의’에 적합한 공천방식인지에도 의문의 여지가 없지 않다고 본다. 물론 상향식 공천방식, 특히 당내경선을 통한 공천방식은 헌법 제8조제2항이 요청하는 정당조직의 민주화를 확보할 수 있는 대단히 효과적인 수단이므로, 언젠가는 우리 사회에 착근되어야 할 바람직한 것임에는 의문의 여지가 없다. 따라서 현실적인 개선방안으로는 정당의 자율을 해하지 않는 수준에서 보다 엄정한 경선관리를 제도화하는 방안을 우선적으로 생각해 볼 수 있을 것이다. 나아가 상향식 공천을 일정 범위 이상 실시하는 정당에 대하여 정치자금법의 개정 등을 통하여 인센티브를 부여하는 방안 등을 고려할 수 있을 것이다.

정당공천의 헌법적 의미와 유형분석

박상철(Park, Sang Chul) 유럽헌법학회 2008 유럽헌법연구 Vol.3 No.-

The uptrend nomination system of the political party should be provided concretely in the legislation of USA and Germany, but in Korean Political Party Act it provided abstractly as `democratic process`. By making comparison study of three States, the legislation of USA should be prescribed too positively, but the Korean passively. According to the political party clause (the article 8 clause 2) of the Korean Constitution, Political Party Act Art 29 and public office Election Act Art 47, the Political party`s candidate nomination should be performed democratically. There is dual character in the political party candidate nomination system; a private one as internal matters of the political party and a public one as an essential element of the process of the public office election. American primary election system contributes to improve an essential element of a whole election system of a State. The political party`s candidate nomination of the prime minister in England and Japan is similar to American primary election system. As a result of undemocratic process of political party`s candidate nomination, the independent democracy will be damaged. This paper has focused on the candidate nomination system of political parties including the new system of citizens` participation in election process (to nominate candidates) and to conclude, the proper methods to guarantee a democratic process of political party`s candidate nomination are suggested here, (ⅰ) a direct election by party members, (ⅱ) citizenry`s opposing to nomination, (ⅲ) the exclusion of candidate nomination by political parties. 비민주적이고 불법적인 공천관행은 곧 비민주적 국가구성을 의미하므로 민주주의의 위기이자 헌정파괴행위에 준한다 할 것이다. 이에 본 연구에서는 정당공천문제를 정치적ㆍ법률적 차원이 아닌 헌법문제로 격상시켰다. 정당의 민주화 문제는 정당민주주의와 대의민주주의의 관계를 상호보완관계로 설정함으로써 비민주적 정당공천이 궁극적으로 국민주권원리를 침해하는 위헌문제임을 규명하였으며, 정당의 자율성 문제는 입헌주의의 핵심구성요소인 복수정당제의 다양성을 근거로 민주주의 필수불가결의 사항으로 규정하였다. 각 나라의 정당공천시스템은 연방제ㆍ단일제, 내각제ㆍ대통령제에 따라 정당의 민주화와 자율성 확보 수단이 각기 다른데 연방제와 내각제를 채택하고 있는 독일을 비롯한 영국ㆍ일본 등은 이 문제에 관한한 정당공천을 공직선거과정의 일부로 규정하거나 일반당원 또는 일반국민까지 민주적 참여를 확대하고 있다. 반면에 대통령제의 미국은 정당책임정치에 대한 새로운 시도로서 정당운영의 자율성 확보에 많은 미련을 두고 있고, 연방 아닌 단일제 국가인 이탈리아의 경우는 정당공천의 중앙집중적 성격을 상당부문 노정시키고 있다. 한국정당 공천시스템의 부재 내지 왜곡현실을 직시할 경우 그 개선방안을 정당의 민주화원칙과 자율성 확보라는 양 측면에서 매우 다양한 처방이 동시에 발견되는데 이는 매우 복잡하고 불연속적인 한국헌법사에도 그 원인이 있음을 알게 된다. 한국정당공천시스템의 개선방안이 원리적 측면 외에 여러 국가의 다양한 사례에서 구하는 것 또한 한국헌법사에서 출몰한 다양한 정부형태와 선거제도의 변경에서 기인한다.

일반논문 : 정당공천제와 지방의 정당정치발전: 기초지방선거를 중심으로

이상묵 ( Sang Mook Lee ),박신영 ( Shin Young Park ) 한국외국어대학교 글로벌정치연구소 2010 글로벌정치연구 Vol.3 No.1

본 연구는 지난 1991년, 지방선거 부활 이후, 찬반양론이 분분한 정당공천제에 대하여 제도의 존폐에 대한 소모적 논쟁을 지양하고 지방정치의 시대에 정당의 역할과 기능이 필요하다는 전제하에 정당공천제가 과연 지방의 정당정치발전에 도움이 되는가를 분석하는 것을 목적으로 한다. 특히, 기초지방선거에 초점을 두고 정당의 순기능적인 측면(정치엘리트의 충원, 정치참여의 매개체, 이익의 집약과 표출, 사회통합)에서 정당공천제의 도입으로 인해 지방의 정당정치가 어떻게 발전해왔는지를 분석하는 것이다. 분석결과에 따르면 지방정치엘리트의 충원에서는 정당공천제로 인해 전문성과 책임성이 제고되었고, 정치참여에 있어서는 유권자의 후보자선택에 필요한 정보제공의 측면은 있으나 주민의 선거참여에는 크게 영향을 미치지는 못한 것으로 나타났다. 이익의 집약과 표출기능에 있어서 정당공천제의 영향은 자료의 부족으로 인해 충분한 비교분석이 어렵기는 했지만 정당공천제와 유급제의 도입으로 유능한 인재의 충원이 이루어지고 정당의 책임성이 제고되면서 의원들의 의정활동에 있어서 과거보다는 향상된 모습이 나타날 것으로 예측한다. 끝으로 사회통합기능에 있어서의 정당공천제의 효과는 여성 대표성의 신장으로 나타났다. 여전히 절대적인 수치에 있어서 적은 비율을 차지하지만 정당공천제의 도입으로 지역구에서와 비례대표를 통해서 보다 많은 여성 후보자들이 지방정치에 입문할 수 있었다. 2010년 6월 2일 제5회 지방선거를 앞두고 있는 시점에서도 여전히 정당공천제에 대한 찬반양론은 학계와 시민단체, 정계 및 여론에서 까지 대립적으로 나타나고 있다. 그러나 정당정치의 순기능들이 정당공천제라는 제도를 통해 지방정치에까지 발현될 수 있는 계기를 마련하는 것이 더 필요한 작업이지 제도의 존폐만을 논박하는 것은 다소 소모적으로 보인다. 본 연구가 정당공천제 시행 이후 실질적인 변화에 대한 꾸준한 연구와 이를 통한 개선노력에 약간의 도움이 되기를 바란다. The main purpose of this study is to examine the effects of the party nomination system on the development of local party politics. Since 1991 when the local election was resurrected, there have been debates about whether the party nomination system is necessary in local elections. However, it is unnecessary to continuously debate about whether this institution is maintained or abolished without exploring the effects of the party nomination system on local party politics. Based on the fact that the parties need to play a very important role in developing local politics, this study examines how the party nomination system influences local party politics by focusing on the 4 good effects of parties(local elite recruit, political participation, integration and expression of interests, social integration) in terms of the district councils. The results show that the introduction of the party nomination system contributed to the enhancement of speciality and responsibility of local political elites. Due to the party nomination system, local voters can have information necessary to make their decisions to select candidates in local elections. However, it did not influence the increase of voter turnout. It is expected that the integration and expression of local interests through the active parliamentary politics performed by the members of district councils will be enhanced due to recruits of competent politicians derived from the introduction of the party nomination system. Finally, the effect of the party nomination system on the function of social integration was apperred in the increse of women politicians elected for local councils. Although the absolute number of women politicians is still insufficient, it is expected that the more women politicians will be advanced in local politics when institutional reforms like the increase of seat ratio derived from proportional representation system have been effected.

정당공천의 기준으로서 여론조사 활용의 헌법적 문제점

윤정인 경북대학교 법학연구원 2019 법학논고 Vol.0 No.66

This study aims to examine the technical, theoretical and practical problems of public survey dependent candidate selection within the political parties in Korea and to prove its constitutional limits. Candidate selection in a democratic way is very crucial for the intra-party democracy as well as the representative democracy. Therefore, Constitutional law and National Election Act provide that a political party shall observe the democratic procedure when recommending its member as a candidate for the election. Considering candidate selection within the political parties is also a part of the national election, undemocratic way of selection will have bad effects on the election results and, furthermore, on the state institution which will be organized thereby. Thus, the political parties should neither select candidates for the national election in unclear and undemocratic way nor violate general principles of the election. Nowadays the public survey plays an important role in the entire process of candidate selection within the political parties. From the very fist step of selecting candidates, which is called ‘cut-off’, to the next step of competition among those who passed the cut-off process, the party selects its candidates for the election with reference to the public survey. But it has undeniable technical limits, represents the electorate partially, and, therefore, has a possibility to distort the results of the election. And the application of such survey results on the candidate selection process could violate the voters’ right to select a candidate as well as the candidates’ right to fair competition, too. Furthermore, it could lead to violation of every citizen’s fundamental right to participate in the democratic process of the election, to run for the election, to take a public office, and the party members’ right to participate in the decision-making process within the party. 이 논문은 2016년 제20대 총선에서 드러난 당내공천의 문제점을 화두로 하여, 특히 정당후보자 공천기준이자 방법으로 ‘여론조사’를 활용하는 것이 어떤 이론적, 현실적, 규범적 문제점를 가지는지 살펴보았다. 우선, 정당민주주의의 핵심적 과제인 ‘민주적 정당공천’의 중요성에 대한 헌법이론적 근거와 그것을 토대로 한 민주적 정당공천의 헌법적 기준 및 한계를 검토하였다. 헌법과 법률은 공직선거의 출발점인 공직선거후보자 추천에 있어서도 그 절차가 민주적이어야 할 것을 규정하고 있다. 국가선거과정의 일부인 정당내 공천과정에 대하여, 비민주적 정당공천 내지 선거의 일반원칙을 위반한 정당공천이 국가선거에 미치는 폐해와 국가제도 형성에 미치는 문제점을 고려하여 헌법적 통제가 이루어져야 할 것이다. 당내경선의 방법 중 하나로 도입된 여론조사는 공천의 전과정에 활용되고 있다. 특히 후보자공천의 시작단계인 자격심사단계(Cut-off)와 이를 통과한 후보자들의 당내경선에서 선정기준이 되고 있으며, 심지어 정당간 내지 계파간 갈등이 심각한 경우 후보단일화의 기준으로 활용되고 있다. 그런데 여론조사는 많은 기술적 한계를 가지고 있으며, 국민들의 다양한 의사를 제대로 반영하지 못하여 왜곡된 결과를 낳을 수 있다. 이러한 근본적인 결함이 치유되지 못한 여론조사 결과가 정당의 후보자 공천과정에 비중있게 반영됨으로써, 유권자의 후보선택권이 봉쇄되거나 후보자의 공정한 경쟁을 할 권리가 침해되는 현상이 발생하고 있다. 이처럼 방법적으로 많은 결함을 내포하고 있는 여론조사를 경선과정에 사용함으로써 공천신청자의 선거에 입후보할 권리와 공무담임권 및 선거과정에서 민주적 절차에 참여할 권리를 침해하고, 당원이 정당후보 결정 등 당내의사결정절차에 참여할 권리를 침해하며, 유권자의 알권리 및 선거권을 침해할 가능성이 있다. 그리고 수단으로서의 적정한지 여전히 의문이며 그 객관성을 담보할 수 없는 여론조사가 공천기준이 됨으로써 헌법상 선거의 기본원칙들이 침해될 수 있다.

정당공천제의 제도 효과 분석

차재권(Cha, Jaekwon) 한국정치정보학회 2017 정치정보연구 Vol.20 No.2

본 연구는 다음과 같은 두 가지 목적을 갖고 있다. 먼저, 2018년 제7회 전국동시지방선거를 앞두고, 논란의 중심이 되었던 기초의원 정당공천제가 제도 도입 이후 어떤 효과를 거두어 왔는지를 살펴본다. 다음으로, 지난 2014년에 실시된 6.4지방선거에서 동 제도가 목표로 했던 바의 성과를 거두는 데 기여하였는지를 이전의 역대 지방선거와 6.4지방선거의 결과를 비교분석함으로써 기초의회에 대한 정당공천의 존폐 여부에 대한 새로운 판단의 근거를 얻고자 한다. 연구 결과, 최근의 계속된 지방선거 과정에서 비례대표제의 확대실시, 중선거구제의 도입, 정당공천제의 확대, 여성공천할당제의 도입 등 여러 가지 제도적 변화들이 모색되어 왔지만 이러한 제도의 도입은 그 제도가 목적한 바의 소기의 성과를 쉽게 얻어내진 못했다. 가장 최근의 지방선거였던 2014년 6.4 지방선거 역시 이러한 지방선거의 문제점들을 한꺼번에 개선하기에는 역부족이었다. 특히 정당공천과 관련된 여러 가지 논란에도 불구하고 정당공천의 효과에 대한 객관적인 입증이 불가능해지면서 정당공천제의 존폐를 놓고 여론 분열이 이어지고 있다. 따라서 본 연구는 정당공천제 존폐 논쟁은 민주주의적 규범의 측면과 현실적인 제도적 효율성의 차원에서 매우 균형 있게 바라볼 필요가 있음을 주장한다. 결국 제도적 효율성에 대한 객관적인 판단 기준이 모호하기 때문에 규범적 당위성의 차원에서 보다 전향적으로 정당공천제의 존속을 고려할 필요가 있다. 다만 정당공천제가 그간 누적해온 폐단을 최소화하기 위한 다양한 제도 개선의 노력이 필요할 뿐이다. This research has two different research goals as follows. First of all, it aims to find an answer for the question of what kind of institutional impact the Party-Nomination System for local councils was made prior to the 7th Local Election. Next, it also aims to get new judgement criteria for the survival of the party-nomination system for local councils by comparing the electoral outcome of the 6.4 local election with the previous local elections. As a result, although various kinds of institutional changes such as the expansion of proportional representation system, the adoption of the system of having medium-sized constituencies, the expansion of party-nomination system were pursued in the continuing local elections, the adoption of such institutional arrangements did not seem easily to achieve the targeted policy goal of that specific policy goal. The 6.4 Local Election in 2014 also showed that it was hard to improve those problems of local elections. In particular, the division of public opinion about the existence of party-nomination system when the objective way of proving the actual impact of party-nomination in spite of various types of controversy.

한국의 정당공천제도: 정당의 국회의원 후보는 누가 결정하는가?

이동윤 한국정치정보학회 2020 정치정보연구 Vol.23 No.2

The purpose of this study is to review the candidate nomination process of political parties in each Korean national assembly election, and to suggest the developmental direction for improving problems of party politics. In Korean politics, candidate nomination in the process of election is very important for democratic development of party politics. In spite of this, candidate nomination of political parties made many problems in Korean national assembly election. In dimension of political party’s democracy, candidate nomination process was improved in a some degree, but it was not institutionalized in political party’s nomination process. In according to this, this study is to examine the candidate nomination process of political parties in dimension of party’s democracy and fairness, and to seek developmental direction for promotion of political party’s representation in the process of election. 이 연구는 한국의 국회의원 선거과정에서 나타나는 정당의 후보공천과 관련된 제반 문제점을 고찰하고, 후보공천의 대표성 증진을 위한 개선방안을 제시하는 것을 기본 목적으로 한다. 한국의 선거과정에서 정당의 공직후보 공천과정은 정당정치와 민주주의 발전을 위해 매우 중요한 부분이다. 그럼에도 불구하고, 매 선거 시기마다 정당의 공직후보 공천은 많은 혼란과 잡음이 지속되어 다양한 문제점을 양산하고 있다. 연구 결과, 한국 정당의 후보공천제도는 후보공천의 민주성 차원에서 민주화 이후 경선제도의 도입 등 많은 부분 개선이 이루어졌으나, 아직도 각 정당들마다 후보공천의 규정이 제도적으로 정착되지 못하는 등 후보공천의 공정성 차원에서 개선되어야 할 점이 많은 것으로 분석되었다. 정당정치가 안정적으로기반을 마련하지 못한 상태에서 매 선거 시기마다 나타나는 후보공천의 각종 잡음과 혼란은 정당정치는 물론 한국의 민주주의를 안정적으로 공고화시키지 못하는 주요한 원인임에 틀림이 없다. 이에 따라 이 연구는 민주화 이후 한국 정당의 국회의원선거 후보공천 과정에서 나타나는 제반 문제점을 후보공천의 민주성과 공정성 차원에서 분석하고, 이를 통해 정당의 후보공천이 지니는 대표성을 증진시킬 수 있는 정당정치의 발전 방향을 모색하고자 한다.

지방선거에서의 정당공천제에 관한 법적 과제에 관한 연구

권경선(Kwon, Kyoung-Sun) 한국지방자치법학회 2021 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol.21 No.1

우리의 지방선거에서 주장되고 있는 핵심적인 의제는 지역의 문제라기보다 정권심판론이다. 물론 지방정치가 중앙정치와 완전히 독립된 별개의 차원이라고 할 수는 없지만, 지방선거에서도 지역의 문제와 이슈보다 정권심판론이 훨씬 더 우세하다는데 문제가 있다. 이처럼 지방정치를 중앙정치에 예속되게 하는 주요한 원인이 지방선거에서 정당공천을 허용하기 때문이며, 학계에서도 정당공천을 배제하여야 한다고 하는 목소리가 높다. 정당에서 공직선거후보자를 추천하는 행위가 주민의 대표자를 선출하는 것과 직결되어 있지만, 정당공천과정에서 현실적으로 많은 폐해들이 발생하고 있다. 공천헌금 상납, 밀실공천, 공천결과 불복으로 인한 정쟁과 혼란들이 매 선거마다 문제되고 있다. 이에 더하여 정당에서 주민의 대표자로서 자질이 부족한 자들을 추천하였고, 이들로 인하여 매번 재·보궐선거가 실시되어 국민의 혈세가 낭비되고 있다. 또한 부적격자를 후보자로 추천하였으나 해당 정당은 아무런 책임을 지지 않고 있으며, 매년 거대 정당에 수백억에 달하는 국고보조금을 지급하고 있다. 그렇다면 이러한 문제들이 기초지방선거에서 정당공천을 배제한다면 해결될 수 있을 것인가? 그리고 정당의 이러한 추천행위에 대하여 사적 결사체이기에 아무런 제재나 규율을 할 수 없는 것인가? 지방선거에서 정당공천으로 인하여 발생하고 있는 문제들을 어떻게 해결하여야 할까? 본 고에서는 지방선거에서 정당공천제와 관련된 문제들을 하나씩 짚어보았다. 먼저 Ⅱ에서 정당의 공천행위의 법적 성격을 살펴보았다. 정당의 공천행위는 정당의 내부적 자유행위로서의 성격과 국가 선거제도의 일부분으로서 국가의 통제대상으로서의 성격을 모두 가진다. 따라서 단순히 사적 결사체의 행위가 아니라 국민의 정치적 의사형성 기능을 담당함으로 정당의 설립과 존속을 헌법에서 제도적으로 보장하고 있는 기관인 만큼 정당의 공천행위가 민주적으로 이루어질 수 있도록 필수적인 내용은 현행법으로 규율하여야 할 필요가 있다. 그러나 현행 정당법에 정당공천에 대한 필수적인 요소 등에 대하여 규율하지 않고, 각 정당의 자율에 의해 공천이 이루어지면서 여러 부정적인 폐해들이 발생하였고, 결국 지방선거에서 정당공천에 대한 찬반론이 오랫동안 대립되고 있는 상황이다. 그래서 Ⅲ. 정당공천에 대한 법제의 변천사와 찬반론에 대하여, Ⅳ.에서 독일과 미국, 일본의 지방선거에서 정당공천에 대하여 살펴보았다. 독일, 미국의 경우를 제외하고, 대부분의 국가들은 지방선거에서 정당공천에 관해 헌법이나 법률에 규정을 두고 있지 않다. 지방선거에서 정당공천의 허용 여부는 각 국가의 선거 문화에 따라 좌우되는 것을 알 수 있다. 우리의 지방선거에의 정당참여로 인한 문제점들은 지방선거에 정당이 참여하기 때문에 발생하는 문제가 아니라, 불투명하고 비민주적인 정당공천 방식, 중앙정당만이 독점하는 공천방식으로 인하여 발생하는 문제인 것이다. 따라서 지역과 주민에 기초한 상향식 정당체제로 발전되어야 하며, 정당의 분권화가 이루어질 때 비로소 해결되는 문제이다. 구체적으로는 지방선거 공천과정이 투명하고 민주적으로 이루어지도록 후보자의 추천이 정당 공천절차를 준수하였는지를 검토하고 공천절차의 최소한 기본요건을 갖추지 않은 경우에는 후보자등록신청의 수리를 거부할 수 있는 심사권을 선거관리위원회에 주는 것이 필요하다. 그리고 각 정당은 공천절차 즉, 경선방식, 심사방식, 공천완료시기 등을 명문의 규정으로 구체화하도록 정당법을 개정하는 것이 필요하다. 또한 당규에 위반한 공천의 효력을 다툴 수 있는 사법적 구제절차를 마련하여야 하고 또한 공천절차를 정한 당헌ㆍ당규에 대한 위헌심사가 가능하도록 공직선거법 등의 관련 법률을 개정할 것을 제안하고자 한다. 또한 정당이 공천후보자에 대한 엄격한 검증을 하도록 공천에 대한 정당의 책임관리제를 도입하는 것이 필요하다고 생각된다. 그리고 무엇보다 정당설립요건을 완화하여 지방정당이 설립될 수 있도록 하여야 한다. 거대 정당에 의한 독과점의 정당체제는 국민의 의사를 수렴하고 조직화된 다양한 정당들이 서로 경쟁할 때에만 극복될 수 있기 때문이다. 지방자치가 발전되고 지방분권이 실질적으로 이루어지기 위해서는 지방선거가 지방의 문제에 집중함으로 지방정치의 본질적 역할을 충실히 수행하는 것이 요구된다. 그리고 이러한 지방의 상황과 주민의 요구에 대응하는 적절한 정책을 계획하고 시행하기 위해서는 지방정당 등 다양한 정치세력이 지방선거에 참여할 수 있도록 정당법 등을 속히 개정하는 것이 필요하다. 국회는 이제 구체적으로 이러한 대안들을 입법하여야 한다. The core agenda of our local elections is not a regional issue but a regime judgment theory. Of course, local politics cannot be said to be a separate dimension completely independent of central politics, but there is a problem that the theory of regime judgment is far more dominant than regional problems and issues in local elections. The main reason for subjugating local politics to central politics is that it allows party nomination in local elections, and many scholars say that party nomination should be excluded. Although the act of recommending candidates for public office elections in political parties is directly related to electing representatives of residents, many evils are occurring in the process of party nomination. Political wrangling and confusion caused by the payment of nomination donations, secret nomination, and disapproval of the nomination results are problematic every election. In addition, political parties recommended those who lacked the qualifications and character to be representatives of residents, and because of them, by-elections and by-elections are held every time, wasting taxpayers money. It also recommends unqualified candidates as candidates, but the parties in question are not responsible for anything, and it provides tens of billions of state subsidies to large parties every year. So, can these problems be solved if they exclude party nominations in local elections? And is it impossible to impose any sanctions or discipline on political parties because they are a private group? How should we solve the problems caused by party nomination in the local elections? In this paper, we looked at the issues related to the party nomination system one by one in the local elections. Specifically, it is necessary to examine whether the candidate s recommendation complies with the party s nomination process so that the local election nomination process is transparent and democratic, and to grant the National Election Commission the right to refuse to accept the candidate registration. And it is necessary for each party to revise the party law to specify the nomination process, namely, the election method, the screening method, and the timing of completion of the nomination. In addition, it is suggested that judicial relief procedures should be prepared to tackle the effectiveness of nominations that violate party regulations, and that related laws such as the Public Official Election Act should be revised to allow unconstitutional review of party constitution and party regulations. It is also believed that it is necessary to introduce a party s responsibility management system for nominations so that political parties can strictly verify candidates for nominating candidates. Above all, the requirements for establishing a political party should be eased so that local parties can be established. This is because the monopolistic party system by large parties can only be overcome when various parties that can collect and organize the will of the people compete with each other.