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행정절차구조의 유형화 시론 - 준사법절차적 대심구조의 구현을 중심으로 -
김용욱 법조협회 2022 法曹 Vol.71 No.3
Article 107 (3) of the Constitution explicitly requests that the administrative appeal procedure be enacted as a quasi-judicial procedure, but it does not explicitly request this in the remaining areas of the administrative procedure. However, as there was a recent controversy in the case of the Minister of Justice in the disciplinary case against the Prosecutor General, there is a trend toward a three-dimensional structure like a quasi-judicial procedure in order to encure the fairness of judgment in general administrative procedures. However, due to practical problems, the will of the legislator has been transformed and differentiated into a new form that is neither a two-sided structure between the traditional “administrative agency - the people” nor a three-sided structure of administrative appeal, a new type of administrative procedure structure today. As a result of inductively observing and comparing various administrative procedures such as the Administrative Appeals Commission, the Disciplinary Commission, the Fair Trade Commission, the Korea Communications Commission, and the Financial Services Commission, the administrative procedure structure was largely divided into “power distribution between administrative agencies” and “power distribution between departments.” 헌법상 적법절차원칙의 세부 구현형태로서 헌법 제107조 제3항은 행정심판절차에 대해서는 준사법절차(대심구조)로 입법할 것을 명시적으로 요청하고 있으나, 나머지 행정절차의 영역에서는 이를 명시적으로 요청하지는 않기에 입법형성권의 영역이다. 즉, 준사법절차로서 대심적 3면구조를 행정절차 일반에서 어느 정도로 구현할 것인지는 국민의 권익보호를 위한 절차적 보장(절차적 정당성)과 행정의 전문성·효율성이라는 가치 간 형량의 문제이므로 쉽게 말하기는 어렵다. 다만, 일종의 행정사실현상으로서 행정실무가 반복되면 하나의 행정관행이 되고 행정관행이 고착화되면 행정관습법이 되어 규범의 공백을 대체하거나 —이미 존재하는 규범이라면— 규범의 시정 혹은 미래의 방향성에 영향을 주기에, 본고는 다양한 행정절차 실례를 귀납적으로 관찰·비교하는 방법으로 행정절차의 구조에 대한 실제적 유형화를 시도하고자 하였다. 전통적으로 행정처분의 발급을 위한 행정절차는 ‘처분청—국민’ 간의 2면구조를 전제로 하며 우리의 행정절차법 또한 예외가 아니다. 그런데 2020년 법무부장관의 검찰총장에 대한 징계사건에서 논란이 있었던 것처럼 오늘날 행정절차 일반에 있어 심판자의 독립성·공정성 확보를 위해 대심적 3면구조를 지향하려는 추세인바, 여기서 적법절차원칙은 (내부적) 권력분립원칙과 공명하게 된다. 그러나 시대 의지는 불가항력적인 행정현실상 한계(인적·물적 한계)로 인해 전통적인 2면구조도 아니고 행정심판형 3면구조도 아닌 새로운 형태로 변형·분화되어 오늘날 행정절차구조의 한 유형을 이루게 되었다. 대표적으로 행정심판위원회, 징계위원회, 금융감독원의 제재심의위원회, 공정거래위원회, 방송통신위원회, 금융위원회 등의 행정절차 실례를 귀납적으로 관찰·비교한 결과, 행정절차의 구조를 전통적인 ‘처분청—국민’ 간의 2면구조 외에, ‘행정기관간 권한배분형(기관간 분화, 행정심판형) 3면구조’와 ‘하나의 행정기관 내 부서간 권한배분형(부서간 분화) 3면구조’라는 두 가지 3면구조로 유형화할 수 있었다.