최근 외국의 지방의회 운영사례-영국과 일본을 중심으로-

한국지방행정연구원 한국지방행정연구원 1998 한국지방행정연구원 기본연구과제 Vol.1998 No.-

분권화가 가속화됨에 따라 지방의회의 역할이 점점 더 중요한 의미를 가지고 있으나 한국 지방의회는 그 구성과 운영에 있어 올바른 지방자치의 구현을 위한 일대 혁신이 있어야 할 시점에 있다. 이에 본 연구는 영국과 일본의 지방의회의 구성과 운영체제를 비교·분석함으로써 한국 지방의회 개혁에 필요한 정보와 간접경험을 얻고자 하는데 그 기본 목적이 있다. 아울러 이들 국가에서 빠른 속도로 전개되고 있는 지방의회 개혁에 관한 자료를 정리·분석함으로써 보다 질 높은 비교 지방의회 연구의 토대를 마련하고자 한국 지방의회가 지닌 문제점을 먼저 도출한 후 이들 문제점이 영국과 일본 양국에 있어 어떻게 처리되고 있는가를 살펴보는 방법을 택하였다. 영국은 지방자치의 고향일 뿐만 아니라 최근 다양한 형태의 개혁이 추진되고 있다는 점에서, 그리고 일본은 한국과 유사한 제도를 운영하고 있다는 점에서 연구대상으로 선택되어 영국의 Cambridge시와 Birmingham시 그리고 London의 Kingston Borough 등과, 일본의 도쿄도와 가나가와현 및 가와사키시 등의 지방의회 운영을 고찰하였다. 연구방법에 있어서는 기본적으로 문헌조사를 기초로 하였고 보다 철저한 분석을 위해 현지 방문 및 현지 관계자들과의 인터뷰 조사를 다음과 같이 병행하였다. 첫째, 지방의회와 지방의원의 지위와 역할(법률적·정치적 지위 및 입법권의 범위), 둘째, 지방 선거제도 및 지방의회의 구성(의원정수, 선거제도, 선거과정), 셋째, 지방의회의 운영(의장단의 구성 및 기능, 위원회 제도, 의안처리절차 및 과정, 보좌기구 및 지원조직, 사무국 운영, 시민참여 및 시민과의 관계), 넷째, 지방의회와 의원의 조직활동 및 원외활동(연합활동, 원외활동), 다섯째, 최근의 개혁동향 및 한국 지방의회를 위한 함의 분석(한국 지방의회 발전을 위한 함의 도출)등이다. 분석결과 분권화가 가속화되어 가고 있음에도 한국 지방의회는 분권적 질서가 요구하는 역할을 옳게 수행할 수 있는 체제를 갖추지 못하고 있으며 정책능력이 크게 떨어지고 있고, 집행기관에 대한 올바른 감시기능도 제대로 수행하지 못하고 있는 것으로 나타났다. 지방의회가 이러한 문제를 노정하는 여러 가지 이유가 있을 수 있는데 첫째, 자치권의 제약으로 인해 입법권과 운영권이 크게 제한되어 있다는 것이 한 원인이 될 수 있으며, 둘째, 많은 정치비용을 지불하게 하는 정치 및 선거과정도 문제가 되고 있으며, 셋째, 의원들의 잦은 소속위원회 변경과 낮은 자질, 그리고 무책임성 등이 문제시 되고 있으며, 네째, 적절한 보좌기구의 부재와 교육훈련제도가 미비되어 있으며, 다섯째, 중앙정당의 과도한 개입과 시민사회단체와의 연계부족 등도 올바른 역할 수행을 방해하는 원인이 되고 있다. 먼저 본 연구대상인 영국의 지방의회 운영사례의 분석결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 영국의 지방의회는 명예직을 기초로 출발하였으나 시간이 지남에 따라 상당의 수당을 지급하는 추세로 변화하고 있으며 또한 지방의원이 여성(27.3%) 및 장애인의 비율 제고로 다양한 지역주민의 배경적 특색을 대표함에 따라 지역의 대표자, 옴부즈만, 지역의 지도자, 정책결정자, 관리자의 역할을 수행하고 있다. 둘째, 지방선거의 비용은 10,000명의 유권자가 있는 경우 평균 140만원에 해당하며, 정당간 경쟁율은 점차 3당 구조로 전환되고 있다. 셋째, 지방의회는 기본적으로 상임위원회를 중심으로 운영되고 있으며 상임위원회간 업무조정을 위하여 지방의원의 2-3개의 위원회 배속이 가능하고 최근에는 본회의 중심의 운영을 검토하고 있기도 하다. 넷째, 지방의원의 부패방지와 도덕적 책무를 강화하기 위해 윤리강령을 강화하는 등 자질과 도덕성 향상을 위한 지속적인 노력이 이루어지고 있다. 다섯째, 시민과의 관계도 매우 긴밀한 것으로 나타나며, 시민이 지방의회에서 의원에게 직접 질의를 할 수 있는 제도가 마련되어 있고 최근에는 지방의회에 대한 평가체제를 정비하고 있다. 여섯째, 원칙적으로 영국은 기관통합형 제도를 운영하고 있는 국가이나 최근 효율적인 행정 집행을 위해 수석행정관제의 도입과 선출직 단체장제의 도입 검토 등 변화를 겪고 있다. 일곱째, 영국 지방의회는 ‘변화와 불확실성(change and uncertainty)’이라는 말로 특징지워질 정도로 지속적인 변화를 겪어 왔다. 특히 1979년 대처수상이 집권한 이래 지방정부는 모든 면에서 개혁을 겪고 있다. 개혁도 시대상황에 따른 일회성이 아닌 지속적인 개혁이고 선거회수의 증가로 지방의회에 대한 주민의 참여가 제고되었으며 특히 개혁과정에 주민의 참여가 제고되고 있다. 여덟째, 중앙정부와 지방정부간의 정부간관계가 상하관계에서 동반자적 관계로 정립됨에 따라 지방정부의 지나친 중앙정치화가 차단되고 있어 효율적인 지방행정체제가 구축되어있다. 최근 지역주민에게 가장 근접한 지방정부의 필요성을 인식하여 지역주민에게 가장 근접한 패리쉬의회의 기능이 강조된다. 아울러 일본의 지방의회 운영사례 분석결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 일본에 있어 지방의원은 유보수직으로 의원의 약 80%가 정도가 전업의원이고 지방의회의 지위와 역할 및 권한은 제한열거적으로 규정되고 있으며, 지방자치법 제100조에 규정된 ‘100조 조사권’은 국회의 국정조사권과 같이 매우 강력한 권한이다. 둘째, 최근 지방의원에 대한 시민사회의 불신 등으로 지방의원의 수가 법정정수 이하로 조정되는 예가 많이 나타나고 있다. 셋째, 선거에 있어 투표율은 낮은 편이나 중대선거구제로 인해 신진 세력의 지방의회 진입이 용이하고 중앙정당이 선거에 관여하나 그 영향이 미약하며, 단체장 선거에 있어서도 잦은 합승(相承)현상으로 정당이 강력한 영향력을 행사할 수 없는 상황이다. 최근들어 소수집단이나 여성의원의 비율이 증대되는 현상이 나타나고 있다. 넷째, 지방의회의 정책능력은 매우 낮은 것으로 평가되고 있는데 조례안의 대부분이 집행기관에 의해 제출되고 있다는 사실이 이룰 증명하고 있으며 기관대립형에서 기관통합형이나 절충형의 도입이 모색되고 있다. 다섯째, 위원회에는 상임위원회와 특별위원회가 있으며, 재해로 인한 긴급대책, 기타 중요한 사건 등에 대해서는 의원 전원에 의한 회의체인 전원협의회가 운영되고 있으며 이 전원협의회는 의원 전원에 의해 조직되는 것으로 법률상의 본회에 상당하다. 여섯째, 일본 역시 영국과 마찬가지로 지방의회의 기능을 강화하기 위한 개혁 작업이 진행되고 있는데 일본의 지방행정개혁은 지방분권추진법에 근거하므로 지방의회의 개혁에 대한 것도 지방분권추진법에 근거한다. 특히 1995년 설치된 분권화추진위원회는 지금까지 문제가 되고 있는 지방의회의 형해화(形骸化), 지방의원에 대한 불신 소지의 제거, 지역주민 의견 반영 통로 강화 등을 위한 개혁안을 제시하고 있는데 주요 개혁안으로는 주민참여 확대(정총의회에서의 지역문제 직접 토의, 옴부즈만 제도 도입 등), 임시회 소집 완화, 의안제출 요건 완화, 의회의 공개 등이 포함되어 있다. 영국과 일본 양국은 나름대로의 정치사회적 전통 위에 서로 다른 형태의 지방의회를 운영하고 있으나 또 다른 한편으로 이들 양국은 이러한 차이점과 함께 많은 부분에 있어 적지 않은 유사성을 함께 보여주고 있다. 이러한 차이점과 유사점, 그리고 최근 진행되고 있는 개혁논의는 한국 지방의회의 기능강화와 관련하여 큰 의미를 지니고 있는데 한국 지방의회 개혁과 관련하여 시사하는 바를 정리해 보면 다음과 같다. 양국 지방의회에 대한 연구를 통하여 우리는 이들 국가의 지방의회가 우리나라 지방의회에 비해 상대적으로 높은 지위와 함께 강한 기능을 수행하고 있거나, 또는 그러한 방향으로 개혁이 추진되고 있음을 확인할 수 있다. 특히 최근 이러한 방향으로의 개혁은 시대적 변화에 대한 대응이라는 점에서 우리에게 시사하는 바가 크다. 우리의 경우 지방의회는 제한된 입법권과 집행기관에 비해 지나치게 낮은 위상등, 자율과 경쟁이 존종되는 사회로의 변화에 대응하지 못하고 있다. 일본의 경우 소선구제 중심의 제도가 소지역주의 문제를 낳고 있는 우리의 경우와 달리 지방의회 의원선거는 중대선거구제를 기본으로 하고 있다. 영국은 부분선거제도의 운영으로 매년 지방선거가 이루어지고 있음. 최근에는 지방의회의 책임성 강화를 위해 지방선거의 회수를 더 늘리는 방향으로의 제도 개선이 논의되고 있다. 잦은 선거가 오히려 사회발전을 저해하고 사회안정을 해치는 것으로 생각하는 한국적 관념과는 상당한 차이를 보이고 있다고 하겠는데, 영국은 적은 사회경제적 비용으로 조용히 선거를 치를 수 있는 정치문화를 가지고 있기 때문이다. 영국 지방의회의 경우 여성의원의 비율이 27.3%, 장애인의 비율이 10.8%에 달하며 노동당과 같은 진보적 성격의 정당이 존재하기 때문에 저소득 저교육 계층의 이익을 대변할 수 있는 지방의원의 비율도 매우 높은 편이다. 반면 일본은 한국과 같이 낮은 대표성의 문제를 겪고 있으나 최근 여성의원의 진출이 두드러지는 등 낮은 대표성 문제가 완화되는 조짐이 있다. 영국 지방의원들은 복수의 상임위원회에 소속되어 활동하고 있으나 일본의 경우는 한국과 크게 다르지 않다. 그러나 최근 상임위원회의 활성화를 위해서 그 설치 수를 지방자치단체의 재량에 맡기고, 상임위원회의 위원도 각각 1개의 상임위원회의 위원으로 되도록 규정하고 있는 것을 각 지방자치단체의 의원정수를 고려하여 임의 조정할 수 있도록 하는 방향으로의 개혁안이 제기되고 있기 때문에 한국도 복수 상임위원회 제도의 조속한 도입을 추진할 필요가 있다. 양국 모두 지방의원의 도덕성을 높이기 위한 윤리강령이 강조되어 왔으며, 최근들어 이러한 경향은 더욱 강화되고 있다. 일본의 경우 1983년 학교건설에 관계된 의원과 지방자치단체의 직원에 의한 수뢰사건을 계기로 정치윤리조례가 제정되기 시작한 이래 1998년 현재까지 이러한 조례를 제정한 시(市) 자치단체는 75개에 이르고 있다. 지방의원의 자질과 도덕성에 대한 시비가 끊이지 않고 있는 우리나라의 경우 역시 이러한 윤리강령의 강화 및 준수의무화를 검토해 보아야 할 것으로 판단된다. 양국은 지방의회 운영에 있어 주민참여를 매우 강조하고 있다. 영국의 경우 위원회는 물론 소위원회까지 일반 주민에게 공개하는 것을 원칙으로 하고 있으며, 위원회의 회의에 일반 주민이 참석하여 발언할 수 있게 되어 있다. 일본 역시 최근들어 지역주민들에게 정보를 제공하고 의회를 투명하게 하게 위한 여러 가지 방안이 도입되고 있다. 의회의 주민을 위한 TV방영, 부가가치통신망 등 뉴미디어의 활용을 통한 참여 고양, 야간 및 일요일의회의 개최, 의회를 실시기관으로 한 정보공개조례의 제정 등은 한국 지방의회의 운영과 관련하여서도 도입을 고려해 볼만한 제도들이다. 영국과 일본은 지방의회의 기능강화를 위한 지속적인 개혁을 추진하고 있다. 이러한 개혁은 세계화와 정보화를 염두에 둔 개혁으로 미래에 대한 큰 비전과 함께 매우 치밀하고 체계적으로 그리고 지속적으로 추진되고 있다. 개혁이라고 하면 조직의 축소와 인원감축만을 먼저 생각하고, 또 반드시 단기간에 처리해야 하는 것으로 알고 있는 한국의 경우와는 상당히 다른 모습이라 할 수 있다. As the Korean government speeds up the process of decentralization local councils are becomming more and more important institutions in both national and local governance. They are expected to to take place of the national government in broader functional areas than before. The local councils in Korea, however, are revealing too many problems to play the expected role. Among others, the lack of expertise in public policy-making, over-representation of upper-middle class and conservative bias in policy orientation, low morale and morality of some of the council members, etc. have been seriously attacted. These problems are, in turn, caused by such factors as limited function and legislative power, distorted electoral system, poor staff supports, unnecessary intervention of national political parties, unappropriate civic control over the councils. In sum the local councils in Korea are not ready yet to play the role that the era of decentralization demands. Identifying these problems, the researchers conduct a comparative study on Japanese and British local councils. Through an extensive analysis of the eclectoral system, daily opeations of committees, the relationship between the council members and political parties, policy making capability and process of councils, ect. of the two countries they find some useful informations and policy alternatives for reform. A variety of first and second handed materials are collected in Great Britain. Japan and Korea. Interviews with local British and Japanese council members and public emplyees are also conducted. The major contents of the study are as followings: Part I. Meanings of Comparative Study and Research Framework Chapter1. Problem Identification: Korean Implications of Comparative Study 1. Decentralization Reform and Local Councils in Korea 2. Problems of Korean Local Councils and Their Causes Chapter2. Research Framework 1. Scope of the Study 2. Major Contents of the Study Part II. Local Councils in Bitain Chapter1. Introduction: Status and Role of Local Council Members Chapter2. Local Elections and Socio-Economic Background of Local Council Members 1. Number of Local Council Members and Their Socio-Economic Background 2. Local Elections Chapter3. Operations of Local Councils 1. Committees 2. Ethics Code 3. Parish Chapter4. Local Council Reforms 1. Internal Management Reform 2. Internal Structure Reform 3. Model Local Council Policy 4. Proposed Alternatives of Local Government Structure 5. Local Election Reform Chapter5. Case Studies: Birmingham City Council, Cambridge City Council, Kingston Borough in London, Solihull Metropolitan Borough Council. Chapter6. Policy Implications of the British Local Council Study Part III. Local Councils in Japan Chapter1. General Desciption of Japanese Local Councils 1. Status and Role of Local Councils 2. Status and Role of Local Council Members 3. Composition and Structure of Local Councils 4. Policy Making Process and Committee System of Local Councils Chapter2. Operational Realities of Japanese Local Councils 1. Committees and Plenary Meetings 2. Policy Making Activities of Local Councils and Their Members Chapter3. Local Council Reforms 1. Reform Proposals by the Decentralization Reform Committee 2. Reform Proposals by the National Association of City Councils Chapler4. Case Studies: Kanagawa Prefecture Council, Yokohama City Council Chapter5. Policy Implication of the Japanese Local Council Study Part IV. Policy Implications of the Study for Korean Local Council Reform Chapter1. On the Status of Local Councils Chapter2. On the Composition of Local Councils 1) Local Elections 2) Representativeness of Local Councils Chapter3. On the Operation of Local Councils: Committee System Reform Chapter4. On the Resposibility of Local Councils and Council Members 1) Ethics Code 2) Enhancement of Citizen Participation and Civic Control Over the Councils Chapter5. On the Reform Efforts

주민주도형 지역 만들기 추진 모형

김선기,이소영 한국지방행정연구원 2007 한국지방행정연구원 기본연구과제 Vol.2007 No.-

지역 만들기란 그 의미에서 이미 주민주도형 상향식 개발계획임이 내포되어 있음에도 불구하고, 본 연구에서 특별히 ‘주민주도형’ 지역 만들기를 표방하는 것은 현재 ‘살기좋은 지역 만들기’로 대표되는 한국의 지역 만들기의 정책이 본정책의 근간이 되는 논의였던 지역 만들기, 즉 ‘지역주민의 자생적 자치활동’을 반영하지 못한 채, 행정 주도의 하향식 사업을 전개하고 있기 때문이다. 따라서 본 연구에서는 지역 만들기를 이 의미 자체가 담고 있는 주민 스스로의 자발적 지역 가꾸기라는 상향식 방식으로 추진하기 위한 모형의 수립을 목표로 하되, 이를 단계적으로 고려하여 계획단계에서의 참여, 즉 주민참가형에서부터 주민의 참여정도가 가장 높은 수준으로서 기획과 집행에서의 책임과 권한이 부여되는 상태, 즉 주민주도형까지 3단계로 단계적 추진모형을 수립하였다. 한국 지역 만들기 실태 분석에서는 두 가지 차원으로 분석을 실시하였는데, 첫째, 제도적 차원으로서, 현재 정부가 지역 만들기 정책 차원에서 추진하고 있는 살기좋은 지역 만들기 정책 현황을 종합 정리하는 한편, 관련 정책을 추진하고 있는 자치단체를 대상으로 실시한 설문조사를 토대로 현 정책이 지니는 문제점을 분석하였다. 둘째, 운동적 차원으로서, 한국의 자생적 지역 만들기 현황을 개괄하고, 이에 대한 심층분석을 위해 세 가지 사례지역에 대한 면밀한 분석으로, 한국형 지역 만들기의 특수성을 밝히고 주민주도형 지역 만들기 추진에 있어 성공요인을 도출할 수 있었다. 또한 주민주도형 지역 만들기 추진모형의 구축을 위한 시사점을 도출하기 위해 일본, 미국, 영국의 관련 제도 및 사례지역 분석을 실시하였고, 이상의 분석들을 토대로 주민주도형 지역 만들기 추진모형을 정립하였다. 즉, 국내 실태분석을 통해 밝혀진 세 가지 문제점으로 다음의 사항이 지적될수 있는데, 첫째, 본 정책이 가지는 근본적인 문제점은 이 정책이 태동되게 된 배경으로서 한국의 마을 만들기 운동과 현 정책이 괴리되어 있다는 점이다. 이런 정책과 현실의 괴리는 일선 공무원들로 하여금 보다 ‘현실적인 정책의 추진’으로 요구되고 있었다. 둘째, 주민주도형 지역 만들기 추진에 있어 한국의 현실적 문제는 지역 만들기를 추진할 지역의 리더, 즉 한편으로는 지역주민과 또 한편으로는 전문가가 부재하다는 점을 들 수 있다. 지역주민의 역량은 지속적인 교육으로 향상될 수 있는데, 지방에서는 이러한 교육을 담당할 전문가 자체가 부재하다는 것이다. 셋째, 주민주도형 지역 만들기를 구축할 수 있는 지역의 여건이 부재하고 이를 추진하고자 하는 중앙정부의 지원 열의가 과도한 상태에서, 이를 중재할 수 있는 지방정부의 역량 부족도 문제가 된다. 즉 현재와 같은 상황에서는 지방정부가 보다 적극적으로 지역주민들의 인식을 제고시켜, 지역 주도의 지역 만들기를 요구해 나가야 하는데, 상향식 개발계획에 대한 경험부족으로 대부분의 일선공무원들은 본 사업을 어떻게 추진해나가야 하는지에 대해 무지한 실정인 것이었다. 따라서 이러한 문제점을 극복할 수 있는 주민주도형 지역 만들기의 새로운 추진모형에서는 주도가 아닌 지원체계로서 정비되어야 하는 중앙정부, 실질적인 주체로서 역량이 제고되어야 하는 지역의 리더, 그리고 이 양자를 융화해나갈 수 있는 지방정부의 여건 정비 등이 고려되어야 했다. 본 모형에서는 지역 만들기에 관여하는 다양한 주체들 가운데 특별히, 지역주민, 시민단체 등의 매개집단, 지방정부, 중앙정부의 역할구조에 초점을 맞추어 추진모형을 수립하였다. 이는 각각 첫째, 추진 리더 및 조직의 확립, 둘째, 지방정부 차원의 추진조직 정비 등의 역량강화, 셋째, 중앙정부의 제도적 지원 등의 세 차원의 요소로 구조화될 수 있다. 또한 한국적 현실 여건에 맞는 지역 만들기 추진모형을 개발하기 위하여 지역 만들기 추진에 있어 단계적 접근법을 채택하였는데, 지역사회에서 주민들이 보다 많은 권한을 갖는 적극적 참여는 주민들 입장에서 아직 잘 훈련받지 못하고 있는 것이 현실이므로, 주민주도형의 지역 만들기라는 상향식 방식의 추진을 목표로 하되, 이를 단계적으로 고려하여 추진모형을 수립한 것이다. 주민주도형 지역 만들기의 단계적 추진모형의 제시에 더해 본 연구에서 제시된 정책 제언은 다음과 같다. 첫째, 현재 살기좋은 지역 만들기 사업은 부처별 시범사업, 종합시범사업 및 지역·민간주도 자체사업 등의 병행으로 지역의 선택권을 확대하고 있으며, 균형 위 및 관계부처를 중심으로 지역발전을 위한 정책을 관장하는 범부처적인 통합적 지원체계 구축·운영하고 있으나, 형식적인 추진체계와 달리 실제에 있어서는 전체적으로 복잡한 구도를 띤 채, 관련부처가 경쟁적으로 공모사업을 추진하고 있으므로, 이 같은 문제를 해결하고 정책추진 및 지원의 포괄성을 보다 강화하기 위해서는 지역 만들기에 대한 ‘통합적 관리체계’의 구축이 필요하다. 창구의 단일화 방안은 두 가지 측면에서 고려될 수 있다. 첫째, 현재와 같은 공모사업이 지속될 경우, 사업의 선정방식을 단일화하는 방안이다. 즉, 공모사업의 추진은 관련 부처에서 지속하되, 공모사업의 선정과 관련된 평가기준 마련, 사업 선정, 예산 지원 등은 행정자치부로 역할 창구를 단일화하여, 지방정부로 하여금 혼선을 일으키지 않도록 하는 방안이다. 둘째, 현재와 같은 공모사업은 전면 중지하고, 전체 지자체가 살기좋은 지역 만들기 사업을 추진할 수 있도록 하는 것이다. 이후 성과에 대한 적절한 평가기준을 마련하여, 모범사례지역에 대해서는 재정 인센티브를 제공하는 방안을 마련하는 것이다. 둘째, 살기좋은 지역만들기는 기본적으로 ‘중앙-관주도’에서 ‘지역-민주도’의 사업으로 이루어져야 함에도 정책시행의 초기인 탓에 중앙정부 위주, 행정 위주로 정책이 수립되고 계획이 만들어지고 있는 경향이 농후하다. 이는 상향식 지역 만들기에 대한 중앙정부의 인식 전환과 그동안 자생적으로 성장해왔던 민간부문의 역량에 비해 이 양자를 연계해주는 주체로서 지방자치단체의 역량이 부족했던 것도 한 요인으로 작용했다. 일부 자치단체의 경우 살기좋은 지역만들기 사업과 기존 지역개발과의 근본적인 차별성을 인식하지 못한 채, 기존 사업과 유사한 테마로 사업계획을 수립·집행하고 있었으며, 심지어 해당 지역내 존재하고 있는 성공적인 마을 만들기의 존재 및 중요성이 주는 함의를 인지하지 못한채, 자생적인 지역 움직임을 육성·확산하기보다는 무시·제약하고 있기도 하였다. 살기좋은 지역 만들기 정책이 시설위주, 단지조성 측면의 물적 환경조성보다는 공동체 활성화나, 주민의식함양 등의 소프트웨어적 프로그램을 중시함에도 불구하고 여전히 기존 개발방식이 채택되고 있는 것 또한 지자체의 역량 부족에 기인하는 것이다. 따라서 주민주도형 지역 만들기 활성화를 위한 정책적 고려는 무엇보다도 지방정부, 특히 기초자치단체의 역량강화에 초점이 맞추어져야 한다. 이를 위해서는 관련 공무원에 대한 교육, 연수 및 전문가 지원, 매뉴얼 제작 보급 뿐만 아니라, 본 정책과 관련된 실무자급 공무원의 애로사항 등이 청취되고 상호 학습과정이 이루어질 수 있는 워크샵 등이 활성화되어야 할 것이며, 부족한 지방인력의 지원방안으로서 다양한 마을 네트워크 제도의 도입방안도 강구되어야 할 것이다. Roh Moo-Hyun government as the Participatory Government promotes the livable community or region making as a new regionally balanced development policy since 2006. The livable community making is to build a local community as a beautiful, delightful(community with the amenity), and distinctive community. This community building effort is initiated by local people under local autonomy to upgrade both quality of space and life. It is widely appreciated that this policy is essential and also timely in terms of the qualitative growth of Korean society. However, this policy is not successful in an initiative effort of local people. Considering this limitation of policy, this study attempts to set up an implementation model to improve the livable community making project focusing on local people's initiatives. In this study, following the introduction, chapter 2 deals with theoretic discussions and explains the concepts and types of the region making and features of its components. Chapter 3 examines and analyzes policy implementations of the livable community making projects by MOCT(Ministry of Construction and Transportation) and MAF(Ministry of Agriculture and Forestry) as well as by MOGAHA(Ministry of government administration and home affairs). In Chapter 4, we review Korean state and trend of the regional making movements in decades and do case studies with three communities: North village in Seoul, Bupyung market in Incheon, and agricultural villages in Jinan. Each case represents a typical type of community making in residential area, in commercial area and in agricultural area. Chapter 5 focuses on the institutions and experiences of the overseas cases of community making in Japan, USA and UK understanding their success factors and policy considerations. In particular, Setagaya in Tokyo, a Japanese case gives us significant implications. In Chapter 6, we set up an implementation model of region making to improve the livable community making. To put the model into practice, we propose promoting strategies according to development stages. Above all, the role of city governments are important in that city governments have more information about their region and residents than any other level of governments. Finally, this implementation model will be useful to enhance the initiative of local people and in that sense, this study contributes for future policy making by recommending several alternatives of livable community making project.

지방자치(행정)체제의 개편방안 - 지방행정계층과 행정구역의 개편대안을 중심으로 -

김병국,금창호,권오철 한국지방행정연구원 1998 한국지방행정연구원 기본연구과제 Vol.1998 No.-

최근 공공부문 전반에 대한 개혁과 이를 통하며 보다 경쟁력있고 효 올적인 경부를 구축하고자 하는 노력이 추진되고 있는 바, 본 연구는 이 와 같은 개혁의 입장에서 현재의 지방행정계증 및 행정구역이 지니고 있 는 문제점을 개선하며 주민참여를 ■제고하면서도 지방자치단체의 행경서 비스 공급효율화를 도모할 수 있는 지방행정계중 및 행정구역의 적점모 형을 설경하는테 그 목적을 두고 있다. 이를 위하여 본 연구는 지방행경계층 및 행정구역의 개편 또는 조경 을 요청하는 일반적인 號인을 살펴보고, 기존 이론을 중심으로 개편의 접근방법 및 기준을 검토하였다. 또한, 최근 선진되국의 행정구역개편의 경향!: 개관하는 한편, 현행 우리나라의 지방행정계증 및 행정구역의 문 계점을 분석하고, 이를 토대로 향후 지방자치단체의 역할과 행정수요의 전망에 근거하여 적점한 개선방안을 계시하였다. 대안의 모색에 앞서 지방행경계층구조와 행정구역으로 인한 문계점 을 분석한 결과, 지방행경계충구조의 경우 거래비용의 중대, 행경의 과생 업무 중가 상■ 하계증간 의사전달에 왜곡현상을 초래할 가능성이 높다 는 점이 중요하게 부각되었다. 한편, 행경구역의 문제점으로는 시 ■ 도의 분리로 인한 잔여도부 문제, 지역구조 변화에 따른 실질생활권과의 불일 ■치, 시 승격에 따i 시 ■ 군의 분리와 구역 세분화, 게경력과 지역경쟁력 기반의 취약과 지역 간 볼균형, 과대규모에 따른 주민참여와 통계 의 계 약, 읍 ■ 면 구역 폐지에 따른 :차 행정서비스 권역의 확대 둥으로 나타났다. 이상에서와 같은 현행의 지방행경계중 및 행정구역 이 내포하고 있는 문계점과 향후 행경환경변화 및 행정수요를 고려하며 개편방안간의 차별 성, 현실적용성의 기본방향에 입각하여 지방행정계증 및 행정구역의 개 편방안을 모색하였다. 다음 지방행정계증, 광역자치구역 및 기초자치구역 의 개편을 위한 원칙을 각각의 특성을 고려하며 차별적으로 설경하였다. 우선 지방행경계충은 개편원칙으로 경주체계의 원칙과 기능적함성의 원 칙을 적용하였다. 다음, 기초자■치구역은 기초자치구역의 특성을 고려하여 개편의 원칙으로 생활권과의 일치원칙과 민주성의 원칙을 적용하였으며, 광역자치구역의 경우 개편원칙으로 효올성의 원칙을 적용하였는테, 효올 성의 원칙은 광역자치구역의 설경시에 광역자치단체가 관장기능을 가장 경계 적으로 수행할 수 있는 방안이 고려되어 야 한다는 것이다. 상기의 개편원칙들이 지방행정계중 및 행정구역 각각의 특성들을 충 분히 고려하찌 선경되었다는 전계하에 ユ 원칙들과 성격 또는 방향성이 부합되면서도 듬시에 ユ것을 구체적으로 나타내주는 개편기준을 설점하 였다. 다만 개편기준의 설경에서는 지방행경구역만을 ユ 대상으로 하였 는테, 우선 기초자치구역의 개편원칙으로 위에서 생활권과의 일치원칙 및 민주성의 원칙을 ■제시하였다. 첫■째, 생활권과의 일치원칙은 공간지리 적 개념으로 지표상의 지리 적 조건과 실계적인 일일생활권이 주요 기준 으로 고려하였다. 둘■째, 민주성의 원칙은 이념적 가치개념으로 주민참여 나 주민통계를 주요 기준으로 고려하였다. 한편, 광역자■치구역의 개편원 칙으로는 효올성의 원칙을 계시하고 있는테, 효올성의 원칙은 투입단위 당 생산의 을 나타내는 경계 적 개념으로 규모의 경계와 의부효과의 최 소화를 주요 기준으로 고려하였다. 이상과 같은 원칙과 기준에 따라 향후 지방행경계층과 행경구역에 대 한 개편대 안을 ■제시 하면 다음과 같다. 우선, 지방행경계층의 개편과 관련하여 계기되는 주요 논계는 현행 의 3계증 내 지 4계증의 다중계로 인해 초래 되는 문계 를 해소하고자 하는 것이다. 이를 위 한 대 안으로는 단품계 와 2계층계 방안이 있다. 단충계와 2계誇계는 각기 장단점을 내포하고 있고, 현실적으로 단충 계와 2계중계를 채택하고 있는 국가들도 존게한다. 예를 들던, 단중계는 영국의 런던지역과 대도시권역 ュ리고 비대도시권역의 일부에서 실시하 고 있으며, 2계증계는 일본을 비롯하여 많은 국가에 서 실시 하고 있다. 따 라서 현재 우리나라의 다품계로 인한 문계점을 해소하기 위해서는 단증 계와 2계중계 모두가 대 안으로 고려될 수 있다. ュ러나 단중계는 일부 대도시를 계되하면, 현실적으로 적용볼가능하 다는 이유 의에도 대폭개편에 따른 정치 ■ 행정적 혼란과 비용올 고려할 경우 대안으로서의 적실성이 없 다. 더욱이 여기서는 지방행정계증의 개 편원칙으로 경주체계의 원칙과 기능적합성의 원칙을 ■제시하였는 바, 단 중계의 경우 이러한 원칙에도 부함하지 않는다. 따라서 지방행정계증의 개편대안으로는 2계증계를 계시할 수 있으 며, 현행의 3계층 내지 4계營을 2계營계로 전환하기 위해서는 3가지 조 함이 가능하다. 즉, 광역자치계증을 폐지하고 기초자치구역과 행정계증을 존치하는 잤 기초자치계층을 폐지하고 광역차지계풍과 행정계층을 존치 하는 것/ ュ리고 행점계脅을 폐지하고 광역자치계脅과 기초자■치계증I 존치하는 것 둥이 ュ것이다. 광역자■치계증을 폐지할 경우에는 광역과 기초간의 기능중복의 폐단 을 해소할 수 있으며, 종적인 의사전달의 신속화와 인력과 경비절감을 통한 행경능률의 ■제고를 기할 수 있다. 반면에 기초자치단체간에 이해가 대림되는 업무에 대한 조경이 어려워지며, 중앙경부와 기초자치단체를 직접 연결하게 됨으로써 중앙집권화를 초래하게 된다. 기초자치계층을 폐지할 경우에도 광역자치계층을 폐지했을 때와 유 사한 잇점을 얻을 수 있는 반던, 광역자■치단체가 음 ■ 던 ■ 동을 직접 관 리해야 한다는 어려움이 있으며, 또한 옴 ■ 면 ■ 듬의 자치 단체로의 지위 전환과 광역자치단체의 규모조정이 새로운 문■제로 대두될 가능성이 많 다. 한편, 행경계층을 폐지할 경우에는 현게 이원화되어 있는 자처계층 와 행정계층을 일원화함으로써 행정력의 낭비를 예방하고, 교통 ■ 통신의 발달로 인한 생활권의 확대에 부응할 수 있다. 반면에 지역에 따라 주민 볼편의 가중과 주민참여를 저하시킬 수 있다. 지방행경계층 개편에 대한 각 대안의 논거를 분권성의 유지측면, 실 현가능성의 측면에서 볼 때, 현계의 3계중을 2계충으로 축소하는 방안이 고려가능하며,2계충화 방안중에서도 행경계충을 폐지하는 것이 분권화 를 유지하는 듬시에 부작용올 최소화히-는 방인:이다. 따라서 광역자치계 증과 기초자치계층을 중심으로 한 2계충계가 적경 계ぞ개편안으로 계시 ■될 수 있다. 현게 읍 ■ 면 ■ 듬의 기능전환을 위한 일경이 확정되어 있고, ュ에 따라 세부적 계획 이 추진되고 있는만큼, 행정계증의 폐지도 현행의 읍 ■ 면 ■ 듬의 기능전환 일경에 따르는 것이 바람직하다. 다음, 행정구역의 개편대안은 기초자,!구역과 광역자치구역의 개편 으로 나누어 살펴볼 수 있다. 첫 ■째, 기초자치구역 의 개편방안으로는 일부 조경방안과 축소개편방안이 ■제시될 수 있으나, 생활권의 원칙에 입각할 경우 일부조경방안이 보다 적실성을 가지는 반면, 민주성의 원칙에 입각 할 경우 축소개편방안이 적합하다. ュ러나 지방자치계하에서 국가가 지 향해야할 가처적 측면에서 본다면, 장기적으로는 민주성을 보다 계고할 수 있는 기초자치구역의 축소개편방안이 채택되어야 할 것이다. 둘■째, 광 역자치구역(도)의 개편방안으로는 일부조정방안과 확대개편방안이 계시 될 수 있다. 개편방안의 채택은 단기적으로는 현실적 계약조건 즉, 전면 개편에 따른 경■치 ■ 행경적 혼란이나 역사성의 과기 공을 고려하여 일부 조경방안을 체택하되, 장기적으로는 광역자치단체의 명확한 역할이나 기 능을 고려 하며 확대개편방안을 도입 하는 것이 바람직하다. The purpose of this paper is to criticize the problems of local administrative tiers and area, and to suggest the new alternative of local administrative tiers and area reform. This study is ① an overall introduction to local administrative tiers and area, including the concept of tier and area, relation between them, the reforming necessities of local administrative tiers area, ② to describe a history of Korean local administrative tiers and area, ③ to describe the present and problems of local administrative tiers and area, and ④ to suggest the reforming alternatives of tiers and area. According to the analytic result of the problems of local administrative tiers and area, firstly, the problems with local administrative tiers was revealed that there were the higher transformation costs, the limited communication between upper-tier and lower-tier, and so on; secondly, the problems with local administrative area was found that were the discorrespondence between administrative area and substantial region, the limitation of citizen participation and control because of over size, and so an. The major findings of this study could be summarized as follows: Firstly, judging from the maintenance of decentralization and feasibility, it is desired that the refoming altarnative of local administrative tiers is the autonomous two-ties (upper-tier and lower-tier) system except for administrative tier(eup, myeon, dong) rather than the present three-tiers system. Secondly, (1) there are two alternatives in the informing of lover-area(si, gun, gu); adjustment(from the principles of democracy) and reduction(from the correspondence principles between administrative area and substantial region). But, in the long view, it is desired that the refoming altarnative of lower-area is reduction rather than adjustment. (2) there are two alternative in the reforming of upper-area; adjustment and enlargement. In the short view, it is desired that the refoming altamative of upper-area is adjustment rather than enlargement to reflect upon the political and administrative confusion from enlargement; but in the long view, it is desired that the refoming altamative of upper-area enlargement from the dear roles and functions of upper-authorities.

데이터기반행정 정착을 위한 지방자치단체 관리체계 정립방안 연구

이재용,고경훈,김정숙 한국지방행정연구원 2021 한국지방행정연구원 기본연구과제 Vol.2021 No.-

본 연구의 목적은 지방자치단체의 데이터 및 데이터 정책 추진과 관련된 현황과 실태를 조사하여 이를 바탕으로 데이터기반행정의 정착방안을 제시하는 것이다. 그동안 실질적으로 데이터를 생성, 수집, 관리하는 핵심 주체인 지방자치단체에 대한 분석이 부족하였으며, 이로 인해 중앙부처 차원의 데이터기반행정 추진 노력과 의지는 실제 행정현장에 반영되지 못하였다. 이와 같은 문제의식을 바탕으로 본 연구는 지방자치단체의 데이터기반행정 관련 환경 및 현황을 파악하고 정책의 방향을 설정하기 위한 초석으로서의 성격을 가진다. 데이터기반행정은 지방자치단체 차원의 데이터의 표준화 및 품질관리, 공유 및 개방, 프로세스 개선 등의 논의에 더하여 데이터를 활용한 의사결정까지 아우르는 포괄적인 개념이다. 기존의 공공데이터법이 공유와 개방 등의 데이터 관리를 담고 있음에도 불구하고, 데이터기반행정법이 제정된 취지가 여기에 있다. 또한 데이터기반행정은 데이터의 수집, 저장, 가공, 분석, 표현, 활용 등의 데이터와 관련한 전반적인 과정을 포함한다. 사례 및 기존 문헌들의 검토를 통해, 데이터기반행정이 데이터 공유 및 개방의 개념이 함께 논의되었고, 공공데이터와 빅데이터 역시 데이터기반행정을 위한 핵심 개념으로 논의가 되었음을 확인하였다. 데이터기반행정은 빅데이터와 공공데이터의 실무적 차원의 활용을 강조하는 점에서 기존의 데이터 관련 정책과 구별된다. 본 연구가 이론적 논의, 문헌 및 사례 검토를 통해 도출한 지방자치단체 차원의 데이터기반행정 관련 필수요인은 제도적 기반 확보, 데이터 관련 프로세스 구축 및 활용방안 마련, 협력체계 구축, 정책추진을 위한 준비 등이다. 전술한 요인들은 본 연구의 현황 및 사례 분석 시, 각 분석틀을 구성하는 세부적인 분석기준을 도출하는데 활용되었다. 제도적 기반은 시스템, 조직 및 인력, 법적 근거 등을 포함하며, 프로세스는 데이터의 수집 및 생산, 공유 및 제공, 활용 및 분석, 평가 및 환류의 단계별 관리방안을 의미한다. 데이터의 활용은 공공데이터의 활용 정도와 그 수준의 제고, 협력체계는 중앙부처, 지방자치단체, 공공기관, 민간 등의 다양한 주체와의 거버넌스, 그리고 각 기관 내 부서 간 협력체계 등을 각각 의미한다. 데이터기반행정 준비 정도는 해당 정책의 이해도, 정책추진을 위한 구성원의 인식수준 등을 포함한다. 각각의 기준별 분석 결과는 다음과 같다. 제도적 기반 분석 시, 조직의 경우 다수의 자치단체에서는 기존의 데이터 관련 부서가 데이터기반행정 업무를 수행 중이다. 기초자치단체의 규모에 따라 과 또는 팀 단위 조직에서 해당 업무를 담당하고 있다. 또한 다수의 자치단체는 기존의 데이터 관련 업무추진을 위한 담당관 및 정책관 체제로 조직을 운영하고 있으나 해당 부서 간 구분기준은 모호한 편이다. 인력의 경우 기존의 데이터 관련 업무수행 인력이 데이터기반행정 업무를 추가로 수행하는 겸직의 형태가 많았다. 예산의 경우 자치단체 간 차이가 존재하였으며, 일부 기초자치단체에는 데이터기반행정과 관련한 자체예산이 없는 경우도 확인되었다. 데이터 관련 시스템 측면에서는 데이터 수집 및 관리에 집중된 시스템 운영이 많은 반면, 분석·활용 등의 응용 및 심화단계와 관련된 시스템은 부족한 것이 확인되었다. 제도 측면에서는 빅데이터 및 공공데이터 관련 조례 대비 데이터기반행정 관련 조례의 확보 빈도가 상대적으로 낮은 것으로 나타났다. 협업의 경우 다양한 공공 및 민간 분야 주체들과의 데이터 관련 교류가 확인되었으며, 특히 공공분야 주체들 간의 교류가 상대적으로 많았다. 민간과의 교류는 민간이 보유한 빅데이터를 구매하는 것이 대부분이어서, 공공분야 주체 간 협업과는 내용 측면에서 차이를 보였다. 또한 대부분의 데이터 활용은 정책참고, 현황 및 문제파악 등의 의사 또는 정책결정 이전의 기초단계에서 이루어진 것이 확인되었다. 자치단체들은 문서, 이미지, 영상, 음성, 공간정보 등 다양한 형태의 비정형 데이터를 보유하고 있으며, 기초자치단체에서의 비정형 데이터의 유형이 광역에 비해 다양하고 그 빈도도 높게 측정되었다. 데이터기반행정에 대한 구성원의 이해도와 인식 수준은 높지 않았으며, 공공데이터 및 빅데이터 관련 교육 프로그램의 제공 빈도와 데이터기반행정 문화확산을 위한 공모전 중심의 사업 추진이 많았다. 이에 더하여 사례분석을 위해 진행한 심층면담을 통해 특정 이슈를 도출하였다. 여기에는 데이터 품질관리와 관련한 인식, 데이터기반행정과 관련한 자치단체별 조례 제정, 협업체계 중 민간데이터의 구매, 데이터 관련 시스템의 개선, 비정형 데이터와 관련한 데이터 포맷 및 가이드라인 구축, 데이터기반행정의 추진과 정착을 위한 자치단체 내 유기적 지원체계 및 인력 확보, 그리고 데이터를 활용한 재원 확보와 관련한 인식 등의 내용이 포함되었다. 본 연구는 전술한 분석결과 및 심층면담을 통해 분석기준의 내용을 종합적으로 고려한 정책방안을 제시하였다. 먼저 제도적 측면에서는 정책추진의 효과성 제고를 위한 표준조례안의 개발 및 적용, 데이터기반행정 담당 조직 체계의 구축 및 위상 강화, 데이터 활용과 공유에 필요한 지침 정비 등을 제시하였다. 운용적 측면에서는 기관 내·외부 차원의 원활한 협력을 위한 공식적인 형태의 협업체계 구축, 효율적 데이터 관리 및 공유를 위한 데이터 공동활용 플랫폼의 활성화, 데이터기반행정 추진을 위한 지속적인 인력 양성 및 적정 인력의 배치, 정책추진을 위한 예산 확보 등을 제언하였다. 평가 및 사후관리적 측면에서는 데이터기반행정 추진 및 인식 제고에 필요한 관련 교육의 강화, 데이터기반행정의 활성화를 위한 평가지표의 개발 및 적용 등을 고려하였다. 마지막으로 본 연구는 데이터기반행정 추진의 주체를 중앙부처와 자치단체로 구분하고, 주체별 역할을 제시하였다. This study aims to present strategies to establish data-driven public administration based on results of analyzing the current status and actual conditions related to the implementation of data policies of local governments. There has been a lack of research on local governments, which are actually key stakeholders that generate, collect, and manage data. Due to the implementation of policies that failed to consider local governments in South Korea, the capabilities of local governments are actually falling short of the efforts and willingness to promote data-driven public administration at the central government level. Data-driven public administration is a comprehensive concept that encompasses data standardization and quality control, sharing and opening, and process improvement at the local government level, as well as decision-making using data. In addition, data-driven public administration includes the overall process related to data such as data collection, storage, processing, analysis, expression, and utilization. Through the review of cases and previous literature, we confirmed that data-driven public administration was discussed together with the concept of data sharing and opening, and public data and big data were also discussed as core concepts for data-driven public administration. Data-driven public administration is distinct from existing data-related policies in that it emphasizes the practical use of big data and public data. Through theoretical discussions, literature and case reviews, this study derived essential factors related to data-driven public administration at the local government level, such as securing institutional foundations, establishing and utilizing data-related processes, establishing cooperative systems, and preparing policies. The above-described factors were used to derive detailed analysis criteria constituting each analysis frame when analyzing the current status and case of this study. The institutional basis includes systems, organizations and human resources, and legal basis, and the process refers to management plans for data collection and production, sharing and provision, utilization and analysis, evaluation, and feedback. The use of data refers to the degree of use of public data and its level of improvement, the cooperation system refers to governance with various stakeholders such as central government ministries, local governments, public institutions, and entities in the private sector, and cooperation systems between departments within each local government. The degree of preparation for data-driven public administration includes the understanding of the policy and the level of awareness of employees for policy promotion. The analysis results for each criterion are as follows. Considering institutional basis, in terms of organizations, most local governments, existing data-related departments perform tasks for data-driven public administration. Depending on the size of the lower-level local governments, the department or team-level organization is in charge of the task. In addition, while many local governments operate several types of departments related to previous data policies, the criteria for classification between the relevant departments are ambiguous. In terms of human resources, most of the members who perform existing data-related tasks perform additional data-based administrative tasks. In terms of the budget, there was a difference in budget size between local governments, and it was confirmed that some local governments does not have their own budgets related to data-driven public administration. In terms of data-related systems, there are many system operations focused on data collection and management, while systems related to applications and in-depth stages such as analysis and utilization are insufficient. In terms of the legal basis, the frequency of securing data-driven public administration-related ordinances was relatively low compared to big data and public data-related ordinances. In terms of collaboration, local governments have data-related exchanges with various public and private sector stakeholders, and the former case is relatively more. In addition, we confirm that most of the data was used at the basic stage before policy making, such as policy reference and problem identification. Local governments have various types of unstructured data such as documents, images, videos, audio, and spatial information. The types of unstructured data in lower-level local governments are more diverse, and their frequency is measured higher than in upper-level local governments. The level of employees’ understanding and awareness of data-driven public administration was not high, and many competition-oriented projects are exist to spread public data and big data-related education programs and data-driven public administrative culture. In addition, this study found specific issues through in-depth interviews conducted for case analysis. These include contents such as awareness of data quality management, enactment of ordinances by local governments related to data-driven public administration, purchase of private data among collaborators, improvement of data-related systems, treatment of unstructured data. This study presented policy strategies that comprehensively considered the contents of the analysis criteria through the above-described analysis results and in-depth interviews. From an institutional perspective, the development and application of standard ordinances to enhance the effectiveness of policy promotion, the establishment and status of a data-driven public administrative organizational system, and the improvement of guidelines necessary for data utilization and sharing were presented. In terms of operation, we suggested to establish an official form of collaboration system for cooperation, revitalize a platform for efficient data management and sharing, continuously cultivate and deploy appropriate human resources, and secure budgets for policy promotion. In terms of evaluation and post management, the development and application of evaluation indicators to strengthen related education necessary for promoting and raising awareness of data-driven public administration were considered. Finally, this study classified the main entities of data-driven public administration into central government ministries and local governments, and presented the roles of each entities.

지방자치단체의 기능별 행정기구 변화에 대한 연구: 행정수요와 지방자치제도 변화의 영향을 중심으로

서재호 ( Jae Ho Seo ) 한국지방행정연구원 2011 地方行政硏究 Vol.25 No.3

본 연구는 횡단면적으로 시 유형의 25개 기초자치단체와, 1992년부터 2005년까지의 종단면적인 자료를 결합한 패널자료를 구축하여 행정수요와 지방자치제도 변화가 지방자치단체의 행정기능별 행정기구의 변화에 어떤 영향을 주고 있는가를 분석하였다. 구체적으로는 우선 주민의 행정서비스 수요가 행정기구 변화에 어떤 영향을 주고 있는지를 분석한 뒤, 지방자치의 제도적 변화라고 할 수 있는 지방자치단체장 직선제 도입이 지방행정기구의 변화에 대한 서비스환경의 영향력 변화에 어떤 영향을 주고 있는가를 분석하였다. 그리고 이러한 분석의 토대 위에 지방자치제 실시 이후에 지방정부의 행정기능간 비중의 변동을 각 기능을 수행하는 행정기구의 변화를 통하여 분석하였다. 분석결과 몇몇 지표에서는 행정서비스 수요가 행정기구 변화에 영향을 미치고 있다는 점과, 이러한 지표의 영향력은 지방자치제 이전보다 이후, 지방자치를 경험하는 횟수가 증가함에 따라 증가하고 있다는 점을 확인했다. 또한 지방자치제 실시 이후 지방정부가 전개됨에 따라 전체 행정기구 중 행정관리기능을 담당하는 행정기구의 비율이 감소되면서 삶의질을 담당하는 행정기구의 비율이 증가하는 것을 확인하였다. This study analyzed that how service needs and the change of local autonomy influence on the change of organizational units of specific service functions using panel data set. This paper handled three issues; first, how specific service needs influenced on the change of organization units for specific service, second how the implementation of local autonomy influenced the change of effects of service needs to the organization units, third how the functions of local government changed after the implementation of local autonomy. By panel data analysis this paper confirmed that service needs influenced on the change of organization units for specific function and the degree of effects was increased as experiencing local election. And the ratio of organizational units undertaking general management was decreased while that of organizational units for quality of life was increased.

지방자치단체의 행정구역 변경법제에 관한 연구

금창호,권오철 한국지방행정연구원 2021 한국지방행정연구원 기본연구과제 Vol.2021 No.-

지방자치단체의 행정구역은 자치권이 배타적으로 적용되는 관할범위인 동시에 행정서비스를 제공하는 공간적 범위를 의미하기도 한다. 따라서 행정구역의 변경은 명확한 법제적 근거를 바탕으로 이루어져야 하나, 현행의 「지방자치법」 등에서 구체화되어 있지 못하다. 이러한 문제를 해소하기 위하여 여기에서는 지방자치단체의 행정구역 변경법제를 정비하기 위한 개선대안을 모색하고 있다. 제2장에서는 지방자치단체 행정구역 변경에 관한 개념과 정부의 정책경과 및 기존연구를 분석하였다. 제3장에서는 지방자치단체 행정구역 변경의 법제적 실태와 한계를 분석하고, 제4장에서는 일본과 프랑스 및 독일 대상으로 행정구역 변경법제의 사례를 고찰하였다. 제5장에서는 각종의 분석을 기초로 지방자치단체 행정구역의 변경법제에 관한 개선대안과 관련법제의 설계(안)을 제시하고 있다. 행정구역의 폐지와 설치, 분리 및 통합에 대한 근거와 대상은 광역단위와 기초단위로 분리하여 규정하되, 절차에 대해서는 폐지와 설치, 분리 및 통합에 대해 공통적으로 적용할 수 있는 통합규정을 마련하는 것이다. 특히 행정구역의 설치절차는 광역단위의 광역시와 기초단위의 시에만 적용을 한다. 그러나 장기적으로 광역단위와 기초단위의 기본형을 단일형으로 개편할 경우 논리적으로 설치에 관한 수요는 소멸될 것이다. 다만, 지방행정구역 변경의 기준은 폐지와 분리 및 통합의 경우에는 지방자치단체의 자율결정에 맡기고, 설치에 대해서만 광역시와 시의 설치에 대한 기준을 마련한다. 이처럼 행정구역의 설치에 대해서만 기준을 제시하는 것은 발생 개연성을 반영한 결과이다. The administrative district of a local government is the scope of jurisdiction to which autonomy is applied exclusively. And at the same time, it means the spatial scope in which administrative services are provided. Therefore, the change of administrative districts should be made based on a clear legal basis. However, the current Local Autonomy Act does not have a specific basis. Accordingly, this study aims to establish a clear legal basis for changing administrative districts of local governments. In chapter 2, this study explained the concept of changing administrative districts of local governments, the government's policy progress, and previous studies. In chapter 3, we analyzed the legal system for changing administrative districts of local governments and its limitations. In chapter 4, we considered cases of the legal system for changing administrative district in Japan, France, and Germany. In Chapter 5, this study proposes an improvement alternative to the legislation on the change of administrative districts of local governments based on the analysis presented above. (1) The basis and targets for abolition, establishment, separation, and integration of administrative districts : Regulations divided into wide-area unit and basic unit of local government. (2) Procedure : Establish integrated procedures that can be commonly applied to abolition, installation, separation and integration. (3) Procedures for establishing administrative districts : Appliy only to metropolitan cities(wide-area unit) and cities(basic unit). (4) Criteria for changing administrative district : [abolition, separation and integration] Autonomous decision of local governments; [Establishment] the legalization of the criteria for the establishment of metropolitan cities and cities. This is the result of reflecting the probability of occurrence.

지방자치단체의 관리역량 강화 전략

한부영,고경훈,조성택,김동환 한국지방행정연구원 2011 한국지방행정연구원 기본연구과제 Vol.2011 No.-

지방행정에 있어 환경변화에 능동적으로 대처할 수 있는 기획 수립과 효율적 관리의 필요성이 대두되고 있다. 지역 주민의 자치행정에 대한 요구와 수요가 질적으로 변화하고 있어 이에 대한 자치단체의 적절한 대응이 필요하며, 구태의 연한 낡은 행정을 초월한 적극적 행정 전략이 모색되어야만 한다. 자치단체가 발전 전략을 수립하는데 있어 제한된 자원을 가지고 행정의 성과를 제고하기 위해서는 자치단체의 개인적, 조직적 수준의 기획 역량이 확보되어야 할 것이다. 이 연구는 기획관리 측면에서 자치단체의 기획관리 운영 실태 및 문제점 분석등을 통해 역량강화 전략을 탐색하는데 있다. 이를 위해 지방자치단체의 기획역량을 강화하기 위한 변수를 설정하고, 기획관리 조직 및 기능 실태를 분석하고, 개선방안을 강구하고자 한다. 연구 목적을 위해 지방자치단체 기획관리부서의 전문가에 대한 면접조사와 문헌 연구 방법을 활용하였다. 연구의 결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 개인 역량 강화를 위해서 종합적 기획관리 교육훈련 프로그램의 운영. 성과평가와 인센티브제도의 적극적 연계, 탄력적인 조직 및 인력 운영의 방안이 선행되어야 한다. 둘째로, 조직 차원의 역랑 강화를 위해서 기획관리 부서의 통합조정 역량의 제고, 실무자 간 협의체계 구축, 기획관리부서 중심의 네트워크 형성 등이 필요하다. 셋째로, 단체장의 정책이념적 성향을 파악하여 대응함으로써 단체장의 정책의지에 대한 성과가 창출되어야 한다. 넷째로, 기획관리 역량을 강화하기 위한 방안으로 전략적 정책망의 형성, 즉 민관협력 거버넌스 구축, 지역 주민·의회와의 협력창구 마련이 요구된다. 자치단체별 역량 수준의 진단 및 대책을 제시하지 못한 것은 본 연구의 한계점이라 할 수 있다. 인적자원 관리역량의 강화는 행정의 효율성 제고 뿐만아니라, 지역개발 및 경제 활성화, 행정서비스의 품질제고, 주민만족 행정을 구현할 수 있는 데 기여할 수 있다. 인적자원 관리역량에서 중요한 가치는 지방자치단체의 효율성과 생산성, 민주성과 공정성을 제고하기 위한 방안이다. 지방자치단체의 인사담당 공무원을 설문조사하여 문제점을 분석하고 대안을 발굴하고자 하였다. 인적자원 관리역량은 유능하고 다양한 전문성을 갖춘 인력의 임용에서 역량강화의 우선적 기준이 되고 있다. 신규임용의 개방체제를 확대할 필요가 있으며, 또한 이에 대한 공정성과 효율성을 확보할 수 있는 제도적 장치가 필요하다. 배치전환에서 중요한 관리역량 강화는 적재적소에 배치하는 것이며, 인사의 투명성과 공정성을 바탕으로 교육과 학습, 직무경력과 개인의 관심 등을 고려한 배치전환이 이루어져야 한다. 개인의 의견을 반영한 직위 및 보직 배치가 중요하다. 보직경로제는 이러한 요구에 대한 대안으로 현실적 실시를 통한 역량 강화의 도구로 활용되어야 한다. 인사교류는 지방자치단체에서 중앙정부, 지방자치단체간, 광역-기초간의 교류를 통한 효율성과 생산성을 제고할 필요가 있다. 현재 추진되고 있는 행정적, 재정적 지원프로그램을 실제화하여 역량강화를 위한 촉진제로서 역할을 기대한다. 임용, 배치전환, 인사교류를 통합적으로 운영하는 “완전개방형 보직공모제”의 도입을 제안하고 있다. 일부보직에 대해 지방자치단체 내부 공무원 뿐만아니라, 타 자치단체, 중앙정부 공무원, 외부 전문가에게 개방을 하여 적임자를 선임하는 방식이다. 능력발전을 위한 교육훈련과 상시학습체계는 프로그램을 다양화하여 직무연관성이 높은 프로그램을 선택·참여할 수 있는 기회를 확대하여야 할 것이다. 지방공무원교육원이 지방행정연수원과 공동으로 프로그램을 개발하여 생산성 높은 프로그램을 제공할 필요가 있다. 우리나라의 높은 정보화 성과는 익히 알려져 있다. 우리나라는 2010년 전자정부 발전지수 1위, 2009년 정보통신발전지수(ITU) 2위, 네트워크 준비지수 (WEF의 NRI) 11위 등 여러 국제 조사에서 상위에 랭크되면서 IT 강국으로 인정받고 있다 (한국지역정보개발원 2010). 하지만 우리나라의 높은 정보화 성과는 주로 국가 전체를 대상으로 한 정보화를 의미한다. 국가 전체의 정보화와 지역의 정보화는 다른 이야기이다. 우리나라의 지역정보화는 국가 전체의 정보화와는 달리 그다지 높은 평가를 받지 못하고 있다. 특히 지역정보화를 추진해 나갈 역할을 맡고 있는 지방자치단체의 정보관리역량은 열악한 것으로 인식되고 있다. 이는 오랜 기간 동안 우리나라의 정보화가 중앙정부 중심으로 추진되어 왔기 때문이다. 우리나라의 정보화에 있어서 중앙과 지역의 격차는 역량의 측면에서 뿌리 깊은 역사를 가지고 있으며, 아직까지 그 간격을 좁히는데 성과를 보이고 있지 못하다. 본 연구에서는 지방자치단체의 정보관리의 현황을 전반적으로 검토함으로써 지방자치단체의 정보관리역량을 강화하기 위한 방안을 도출하고자 한다. 본 연구에서는 두 가지 연구방법을 사용하여 지방자치단체의 정보관리역량을 검토하고자 한다. 첫째는 기존의 연구 자료에 대한 검토이며, 둘째는 시스템 사고(systems thinking) 분석이다. 이러한 접근법을 사용하는 이유는 지방자치단체의 정보화 노력에 대한 기존의 연구가 지방의 정보화에 대한 평가 또는 지방자치단체의 홈페이지에 대한 평가 등과 같은 평가 중심의 연구였기 때문이다. 물론 평가 중심의 연구는 현황에 대한 귀중한 자료를 제공해 준다. 기존의 평가 중심의 연구는 지방자치단체의 정보화 성과가 중앙정부의 그것에 비해 대단히 큰 격차가 있다는 점을 보여주는데 기여한 것이 사실이다. 하지만, 왜 그러한 격차가 발생하고 있는지, 그리고 그러한 격차를 극복할 수 있는 전략은 무엇인지에 관하여는 심도있는 연구가 이루어지지 못하였다. 본 연구에서는 기존의 연구 문헌들을 심층적으로 검토하고, 시스템 사고의 인과분석을 통하여 기존의 연구 결과를 체계화함으로써 지방자치단체의 정보화관리 역량을 향상시킬 수 있는 전략적 방안을 도출하고자 한다. 지역사회에서 전개되는 공공갈등이 합리적으로 관리되어 사회적 역기능을 최소화하기 위해서는 지방자치단체의 갈등관리 역량을 강화해야 할 필요가 있다. 본 연구에서는 자치단체가 지역사회의 갈등을 합리적으로 관리하여 갈등이 민주적이고 체계적으로 해소될 수 있는 process를 구축하기 위한 갈등관리 역량이 무엇인지를 규명하고, 이러한 역량을 확보하기 위한 자치단체 갈등관리 역량 강화전략을 개발하는 것을 목적으로 하였고 분석결과를 요약하면 다음과 같다. 소속부서와 직렬에 관한 개인적인 특성을 가지고 실증분석을 실시하였고, 연구결과는 다음과 같이 요약할 수 있다. 차이분석(Gap Analysis) 결과에 따르면 갈등형성단계에서는 갈등관련 법령에 대한 지식역량, 갈등전개단계에서는 갈등 관련 이해관계자 분석역량, 갈등조정 단계에서는 협상역량에서 필요역량과 현재역량의 차이가 큰 것으로 나타났다. 소속부서와 갈등역량에 관한 교차분석 결과에 따르면 갈등관련 법령에 대한 지식역량, 갈등원인분석역량, 갈등관련 이해관계자 분석역량, 갈등동향 및 기회분석 역량, 참여적 의사결정역량, 협상역량, 과정 지향적 방법에 의한 분석 역량에서 사업부서와 지원부서간의 차이가 있는 것으로 나타났다. 직렬 부문과 갈등역량에 관한 교차분석 결과에 따르면 갈등관련 법령에 대한 지식역량, 지표에 근거한 갈등분석 역량, 갈등원인분석역량, 갈등관련 이해관계자 분석역량, 갈등동향 및 기회분석 역량, 참여적 의사결정역량, 협상역량, 과정지향적 방법에 의한 분석 역량에서 직렬간의 차이가 있는 것으로 나타났다. 필수역량 중요도로 살펴본 빈도분석 결과에 따르면 소속부서간, 직렬간의 중요하다고 인식하는 역량이 다른 것으로 나타났다. It is difficult to solve various local problem with the existing local government operation system focused on executive function. A local administration essentially requires the planning establishment and the effective promotion and management for the active with external and internal environment change. This study has the purpose to strengthen the project management capability through the fact finding and problem analysis. Therefore, this study has set a capability variables for local government strategic planning and analysis the fact in terms of project management organization and function. In addition, this study tried to find out the ways of improvement. According to this research, the capability reinforcement method of project management would be as follows At first, the comprehensive project management education program, the aggressive connection of performance evaluation and the incentive system, and the resilient organization and human resource plan must be proceed in advance for personal capability reinforcement. Secondly, the integrated control capability of project management department, the working level consulting system and the network system mainly with project management department shall be required for the organization-wide capability reinforcement. Thirdly, it is important to have the willingness and capabilities of policy of local government head. A local government head shall achieve the outcome of policy willingness realization. At last, it is important to have the leading policy network formation, the public-private partnership governance formation and the cooperation of local residence and local congress. Critical values for human resource(HR) management are efficiency, productivity, democracy and fairness. Therefore, enhancing competence of human resource management of local governments under current environment of local governments helps increase administrative efficiency. It also helps contribute to revitalize local economy, to improve service quality of local government, and to accomplish citizen-satisfaction-oriented administration. This study conducts survey with a structured questionnaire for managers of personnel administration in Korean local governments, which is to distinguish current features and limits and then identify alternatives for improving human management practices. Based on the survey several strategies to be applied to local government human resource management are suggested. First, it is necessary to enlarge boundaries of candidates through adopting wider open recruitment, which will work to boost HR management competency in local governments. To achieve this goal it also needs to design formal institutional arrangements that helps obtain higher degree of organizational fairness as well as efficiency. Second, selection and placement of civil servants should be done in right place in right time to enrich HR management competency. This measure definitely helps transparency and fairness of personnel administration, which will be strengthened by providing appropriate opportunities of eduction and training and by considering each employee's demand. Career Path which serves each civil to know in advance his or her own next positions can be an excellent system to improve HR management practices. Third, it is necessary to expand personnel exchange between local and central governments as well as among local governments to help civil servants get more professional knowledge and skills, which will ultimately work for increasing efficiency and productivity. It also needs to reinforce current programs of administrative and financial support for personnel exchange. Lastly, it is necessary to widen opportunities of taking education and training through life-time education and development system such as on-line learning. The education and training programs should be advanced, which is able to be accomplished by strong cooperative efforts of Local Officials Training Institute under each provincial and metropolitan government and the Local Government Officials Development Institute under the Ministry of Public Administration and Security. This study reviews the level of informatization of local governments in Korea. We found that there are great gaps among local governments in their informatization levels, which come from their differences in informatization capacity. Our study shows that the differences in informatization capacity of local governments are mainly due to the vicious circle between low level of informatization capacity of local governments and high level of the central governments initiatives. We proposed a strong cooperation program between the central government and local governments as a solution to overcome the long standing vicious circle of local informatization in Korea. The purpose of this study is to develop a Core Competency Model for effective solutions to the local conflict management . In Korean local governments, local conflicts have become rather serious problems. Most conflicts occur between local residents and local governmental organizations. For the effective management of local conflicts between local residents and local governments, it is necessary to develop official's conflict management competency and to reinforce cooperative attitudes and negotiation skills. This study also helps to effectively manage local conflicts which will increase in the local governmental era. The process of this study was as follows: 1) Identifying local conflict management competency. 2) Measuring local conflict management competency by Gap analysis. 2) Grouping local conflict management competency according to department and job class. According to Gap Analysis result, it was expose that necessity competency and difference of present competency are big in negotiation competency at conflict connection Stakeholder analysis competency, conflict control phase at knowledge competency about conflict connection statute, conflict unfolding phase at conflict formation step. This showed that conflict management was achieved to focus on training and development and learning in local government. Based on the results and conclusions, this study presents several ways to resolve local governmen conflicts effectively. First, basic direction into solving the conflicts has to be local official's competency . Negotiation competency used in advanced countries should be learned. Second, residents' opinions should be collected so that the location may not be chosen by government decision-makers only. Residents' active participation should be encouraged. So participation competency is important to manage local conflict. Third, rational standards should be provided so that residents' group conflicts can be properly managed. Unnecessary conflicts should be prevented.

지방 3.0 실현을 위한 추진체계와 운영전략 연구

고경훈 한국지방행정연구원 2013 한국지방행정연구원 기본연구과제 Vol.2013 No.-

한국사회는 저출산 고령화, 고용 없는 성장 및 부의 양극화 등의 도전에 직면하고 있다. 이러한 상황 하에서, 정부가 독점적인 정보와 불투명한 시스템을 통해 정책을 결정하고 집행한다면 우리사회가 직면한 문제에 대한 해결책을 찾기는 어려울 것이다. 이러한 인식하에 우리 정부는 새로운 정부운영의 패러다임으로서 “정부 3.0”을 국정의 주요과제로 채택하면서 이러한 변화에 대응하고자 하였다. 정부 3.0은 공공 정보 공개와 더불어 정부 부처 사이에 기존 장벽의 제거 및 부서간 기관간 정보공유와 협력을 촉진하여 더 나은 협력을 추구하고 이를 통해 국민에게 맞춤형 서비스 제공을 목적으로 하는 새로운 패러다임으로서, 정부 3.0의 궁극적 목표는 국민 개개안의 행복을 추구하는 것이다, 정부 3.0은 정부 중심의 일방적 서비스 제공인 정부1.0과 국민중심의 양방향서비스 제공인 정부 2.0을 뛰어넘는 새로운 정부운영의 패러다임으로서 국민 개개인 중심의 맞춤형 서비스를 제공하는 정부운영에 주안점을 두고 있다. 정부 3.0에서 강조하는 정보공개를 통해 정부가 더 투명하게 하는 데 도움이 되고, 이를 통해 불필요한 예산낭비를 막을 수 있으며, 일자리가 창출되고 경제 성장이 촉진될 수 있다. 또한 정부 3.0 은 시민들과의 협치를 통해 시민들의 참여를 증진시키고 빅데이터에 근거한 과학적 행정을 구현할 수 있게 된다. 이러한 의미를 갖는 정부 3.0은 결국 주민접점의 최일선 행정기관인 지방자치단체를 통해 구현될 수 있으며, 이를 위한 수단으로서 지방 3.0은 개방, 공유, 소통, 협력을 바탕으로 주민들에게 맞춤형 서비스를 제공하겠다는 것이다. 이러한 지방3.0을 성공적으로 실현하기 위한 핵심요인은 주민과 소통하며 정보를 공유하며 나아가서 행정역량과 주민수요를 맞추어가는 것이다. 이러한 목적을 달성하기 위해서는 효과적인 수단을 확보하여야 하는바 본 연구를 통해 그 가능성을 모색해보고자 한다. 이를 위해 본 연구는 지방행정 서비스 전달실태와 문제점을 살펴보고 이에 대한 대안으로서 지방 3.0 구현을 위한 추진체계과 운영전략을 제시하였다. 첫째, 추진체계와 관련하여 지방 3.0을 실현하기 위한 지방자치단체의 조직구조로서 플랫폼, 이음매없는 조직, 그리고 중간지원 조직을 살펴보았다. 둘째로 지방 3.0의 운영전략과 관련하여 융합행정 및 LGRM 모형을 제시하였다. 우리나라에서도 지방자치단체 차원에서 지방 3.0을 실현하기 위해 주민체감형 행정서비스, 고객 맞춤형 행정서비스를 제공해야 할 필요가 있고 이러한 필요를 충족시킬 수 있는 행정서비스 제공모델로서 LGRM을 제시하였다. Korean society is facing challenges of low birth rates, an aging population, jobless growth and wealth polarization, Under these circumstances, we won’t be able to keep up with the changes in our time if we hold onto the old way of operating the government by exclusively and monopolistically holding on to information and making decisions through opaque systems. The government has come up with an action plan to bring to fruition President Park Geun-hye’s vision for “Government 3.0”. Government 3.0 is a new paradigm for government operation to promote active sharing of public information and removal of barriers existing among government ministries for better collaboration. The ultimate goal is to secure the driving force for national administration and to provide personalized services to individual citizens, at the same time, generating more jobs and supporting creative economy. Government 3.0 is an upgrade from version 2.0, which is characterized by bilateral interaction between citizens and government, and version 1.0, which is based on the one-way delivery of services to citizens. Yet it pales next to countries such as the United States in terms of the volume of government data made available to the public. So the vision calls for, among other things, opening up the government. The bold scheme is welcome as it will offer huge benefits to the nation. For starters, it will help make the government more transparent. The availability of information on projects promoted by the central and local governments will make it easy for citizens to track how taxpayers’ money is spent. This will exert pressure on government officials to minimize budget waste. Information sharing will also boost job creation and spur economic growth. Government held data in such fields as weather, transportation and health care has considerable commercial value. Government 3.0 is also about connecting with citizens and encouraging them to participate in public affairs. For this, the government plans to launch by August a platform for citizen participation, which will allow anyone to suggest a policy idea and discuss it with government officials or experts from the private sector. The government also plans to consult with citizens, using online voting, on major state affairs and large-scale public projects costing more than 500 billion won. In promoting Government 3.0, the crucial factor is how to overcome public officials’ resistance to information disclosure. Korean officials are notorious for their tendency to keep whatever data they have secret. They often categorize even publicly available information as unsuitable for disclosure. To achieve this goal, the purpose of study is findings of systems and operational strategies. First, with respect to the system for the local 3.0 The organizational structure of local government as a platform, seamless organization, and look at the town management organizations, Second, the administrative and operational strategies with respect to the convergence LGRM models are examined.

자치단체간 협력사업 활성화 방안

한표환,김선기,김필두 한국지방행정연구원 2002 한국지방행정연구원 기본연구과제 Vol.2002 No.-

자치단체간 교류가 활성화되고 교통통신수단의 발달로 생활권이 점차 광역화추세를 보임에 따라 지방행정의 각 분야에서 주변자치단체와의 협력사업 수요가 급속하게 증대되고 있다. 그러나 자치단체간 협력사업수요의 증가에도 불구하고 아직도 협력에 대한 부정적 가치관이나 태도 때문에 행정의 광역적, 탄력적, 능동적 대응이 어려워지고 있는 실정이다. 게다가 중앙정부차원에서 협력을 조장촉진하는 법제도적 기반이 취약하고 행재정적 지원마저 미흡하여 기존 제도상 협력사업수단 마저 실효성이 높지 않은 실정이다. 자치단체간 협력사업의 추진은 개별자치단체의 내부적 역량한계를 극복하고 비용절감과 중복투자의 방지는 물론 개발사업추진과 행정서비스제공 등에 있어 효율성과 사업연계성을 제고할 수 있다는 점에서 매우 큰 의의를 갖는다. 본 연구는 자치단체간 협력사업의 활성화방안을 강구하는데 목적을 두고 있다. 연구목적을 구체적으로 실현하기 위해 지방자치단체간 협력의 이론적 배경과 협력사업의 추진실태 및 문제점을 살펴보고 자치단체간 협력관계 및 협력의 성공실패요인에 관한 설문조사와 외국의 자치단체간 협력사례의 시사점을 토대로 다양한 정책대안을 제시하고 있다. 협력사업의 활성화방안으로는 협력사업추진을 위한 기반조성, 기존 협력사업 추진방식의 개선, 협력사업 지원체제의 확립, 새로운 협력사업 추진방식의 도입 등에 관한 방안을 통해 협력사업 유형별 추진방식을 제시하였다. 먼저 제2장에서는 지방자치단체간 협력과 협력사업에 관한 이론적 검토를 하였다. 연구대상이 되는 자치단체간 협력과 협력사업에 관한 이론적 토대로서 기존 이론 중에서 정부간 관계형(Intergovernmental Relations Model), 교환모형(Exchange Model), 협상모형(Negotiation Model), 공동생산모형(Coproduction or Coproductive Approach Model), 협력과정모형(Process Model of Cooperation) 등에 대해 상세하게 살펴보고 이에 기초하여 자치단체간 협력과 협력사업의 유형화를 시도하고 있다. 제3장은 자치단체간 협력사업 추진실태에 대한 분석으로써 행정자치부가 조사한 기초자료를 토대로 협력사업 유형별로 재분류작업을 시도하고 사무위탁, 행정협의회, 지방자치단체조합 등 현행 협력사업 제도별로 제도의 개요, 추진실태, 문제점 등을 정리하였다. 제4장에서는 제4장 자치단체간 협력관계의 평가와 협력사업의 성공실패요인 등에 관한 설문조사를 실시하고 결과를 정리하였다. 첫째로는, 자치단체간 협력관계의 속성을 평가하고자 협력빈도, 목표달성, 협상주도권, 이익배분, 협력태도 등 다섯 가지 측면에서 협력관계의 특성을 살펴보았다. 둘째로는 자치단체간 협력사업의 동기, 성공요인 및 실패요인을 확인하기 위하여 협력사업의 유형별로 다양한 요인이 협력사업의 성공 및 실패에 어느 정도 작용하는지를 살펴보았다. 셋째로는 협력사업을 활성화하기 위한 정책대안 및 시사점을 도출하기 위하여 협력사업의 추진방향과 새로운 제도도입에 대한 응답자의 평가를 조사하였다. 본 조사는 지방자치단체 광역행정 관련 담당공무원 264명을 대상으로 2002년 6월 중에 별도의 조사표양식에 따라 실시하였다. 조사결과 자치단체간 협력사업의 추진동기, 성공요인, 실패요인은 상호간에 밀접한 관련이 있는 것으로 나타났다. 대체로 외국의 선행연구와 비교해 볼 때 재정적 요인이 협력의 성공과 실패에 가장 중요한 변수로 작용하는 점은 우리의 경우도 마찬가지이지만 외국에 비해 관리자의 협력에 대한 가치관이 협력에 보다 큰 관건으로 인식하고 있는 것이 특징으로 나타났다. 제5장은 외국의 관련 제도 및 사례에 대한 고찰로써 일본, 미국, 영국, 독일 등 주요국가의 자치단체간 협력제도 및 적용사례를 살펴보고 정책적 시사점을 정리하였다. 여기에서는 구체적으로 일본의 자치단체간 행정협의회, 사무위탁, 자치단체조합, 지방개발사업단제도 등 미국의 정부간 계약제도, 정부간 연합의회(COGs: Council of Governments), 광역협의회(Metropolitan Council), 광역행정구(Metropolitan Authorities), 특별행정구(Special Districts) 등, 그리고 영국의 통합행정기관제도(Joint Committees), 지방자치단체연합체(LGA), 지역개발청(RDA), 독일의 행정협의회, 목적조합 등의 제도가 포함되어 있다. 끝으로 제6장은 자치단체간 협력사업의 활성화방안으로 협력사업추진을 위한 기반조성과 관련제도의 개선방안 및 협력사업 유형별 협력방식이 제안되어 있다. 먼저 기반조성과 관련하여 자치단체장 및 관련공무원의 인식전환을 강조하고 있다. 자치단체장을 비롯한 관련공무원들의 협력에 대한 부정적 가치관(태도)을 불식하고 심리적 만족도(협력의지)를 고양시키기 위해서는 무엇보다 자치단체장 및 관련공무원에 대한 지속적이고 체계적인 교육(학습)과 체험을 통하여 긍정적 가치관과 태도를 견지하도록 하는 방안이 강구되어야 한다. 이를 위하여 자치단체 협력사업프로그램(가칭) 의 설치운영, 협력사업 우수사례 평가대회 의 개최, 국내외 협력사업 우수사례 전파 및 해외연수 등의 기회가 부여되어야 한다. 또한 협력사업관련 정보지식교류의 활성화를 위해서는 광역단위의 협력사업 프로젝트팀(Project Team)을 설치운영하거나 협력사업 D/B 구축 및 상호전달교류체제의 확보를 통해 협력사업과 관련하여 자치단체간에 정보나 지식이 원활하게 공유되어야 한다. 다음으로 지방자치단체간 협력사업 추진방식을 강화하기 위하여 행정협의회, 지방자치단체조합, 협약제도, 광역계획 등 현행 관련제도의 문제점에 근거한 개선사항을 구체적으로 제시하였다. 아울러 현행 제도의 결함을 보완하기 위하여 지방정부협의회(Local Government Council), 광역지역개발공사, 사전협의제도, 협력대상사업 정보공개제도(Information Open Pooling and Management), 자치단체간 시설교환(Big Deal)제도, 광역시설할당제 등 자치단체간 협력사업을 활성화할 수 있는 다양한 제도의 도입방안을 제시하였다. 자치단체간 협력사업추진 지원체제의 확립을 위해서는 우선적으로 협력사업의 제도적 근거가 되는 관련 법령의 정비가 급선무이며 지방자치법을 비롯해 도시계획법, 지역균형개발법 등 협력사업 관련 법제도의 개정방안을 제시하였다. 아울러 협력사업의 자발적 활성화를 유도하기 위하여 자치단체 협력사업기금(가칭) 의 설치운영, 협력사업에 대한 지방재정조정수단의 탄력적 적용, 협력사업에 대한 지방재정 투융자심사기준 적용의 차별화, 지방채발행의 우선승인 등 재정지원대책을 강구하였다. 마지막으로 이상의 제도 및 정책적 고려사항을 토대로 자치단체간 협력사업유형별 추진방식을 제안하였다. 자치단체간 협력사업의 유형은 협력사업의 분야별로 10가지로 구분하였으며 국내에서 추진 경험과 실적, 향후 추진 가능성, 사회여건 변화, 행정관리나 주민수요의 변화 등을 감안하여 유형별로 가장 적합한 협력방식을 제시하고 각각에 대해 특성, 협력유발요인, 추진방식 등을 구체적으로 제시함으로써 자치단체의 실무행정에 참고가 될 수 있도록 배려 하였다. This study is designed to provide a variety of alternatives to promote cooperative projects among local governments. To achieve this research purpose, an analysis of actual conditions and problems of intergovernmental cooperative projects is followed by the description of their theoretical backgrounds. A questionnaire survey also constitutes an important part of this study to illuminate the “success” and “failure” factors with regard to intergovernmental cooperative projects. Along with this survey, a review of foreign case studies is done to derive useful policy implications and alternatives. As far as alternatives to promoting cooperative projects are concerned, a new approach is provided basing upon four broadly categorized recommendations - those exemplified by the establishment of foundations for cooperative projects, improvement of means of previous cooperative projects, establishment of supporting systems for cooperative projects, and an introduction of new means of performing cooperative projects. In Chapter 2, a theoretical inquiry into intergovernmental cooperation and cooperative projects is made founded upon four models - Intergovernmental Relations Model, Exchange Model, Negotiation Model, Coproduction or Coproductive Approach Model, Process Model of Cooperation. This inquiry provides a basis for categorizing cooperation and cooperative projects among local governments. Chapter 3 aims to reclassify cooperative projects into new categories through the analysis of the present situation and problems of intergovernmental cooperative projects using basic data filed up by MOGAHA. The abstract, actual conditions, and problems of current cooperative projects systems such as function commission, area-wide council, local authority trust is also included in this portion. A survey questionnaire is conducted in Chapter 4 to examine the “success” and “failure” factors associated with intergovernmental cooperative relations and evaluate their performance. The survey results indicate that there exists a close relationship among motivations, successful performance, and failure factors. In our situation, financial subsidies have become the most important factor in determining the success and failure of cooperative relations, as is the case with foreign countries. An attitude toward cooperation tends to become more important as compared to foreign countries in performing intergovernmental cooperative projects. Concluding with Chapter 5, both relevant means for establishment of infrastructure and institution building are suggested to promote intergovernmental cooperation. Above all, an emphasis is put upon cognitive transformation concerning cooperative projects possessed by the CEO and public officials. To delete negative views and enhance cooperative wills, a consistent education system is required for bringing up positive values and attitudes. As a means of this, intergovernmental cooperative programs including information exchange and overseas training are needed. The composition of project team as well as the construction of a related database are recommended. New means of intergovernmental cooperative projects such as LGC, Metropolitan Development Agency, Pre-agreement, Information Open Pooling and Management, Big Deal, Quota Allocation, are also suggested to compensate shortcomings of the present cooperative projects system. A legal framework within which to perform cooperative projects efficiently is also suggested to establish a supporting system for intergovernmental cooperative projects. Financial incentives are also recommended to promote intergovernmental cooperative projects vigorously. In conclusion, new means of performing intergovernmental cooperative projects are proposed in accordance with 10 categories in consideration of various conditions and factors.

지방재정위기관리제도 개선방안 -(가칭)긴급재정관리제도 도입방안-

서정섭,신두섭,이희재,배정아,강기홍,김성배,김재훈,남황우,박승주,오준근,김홍환,오미희,이상범,이용환,조임곤,등전강행 한국지방행정연구원 2014 한국지방행정연구원 연구보고서 Vol.526 No.-

제1절 긴급재정관리제도의 개요 ο 긴급재정관리제도의 개념은 다음과 같이 정리될 수 있음- 지방자치단체 스스로 해결할 수 없는 아주 예외적인 재정위기 상황 발생시 주민서비스 중단ㆍ축소 등을 예방하기 위한 재정회생 제도- 민간의 파산과는 근본적으로 다르며, 현행 재정위기관리제도의 연장선에서 추진ο 긴급재정관리가 필요한 재정위기 상태는 다음과 같음- 재정위기단체(현 지방재정법 제55조의2)로 지정된 후 자치단체장 주도로 재정건전화를 위한 자구노력 등에도 불구하고 지속적으로 재정이 악화되어 자력으로 재정회생이 어려운 상태(예시) 재정위기단체(심각등급) 주도로 건전화계획 이행(3년) 후에도 재정지표가 지정시점 대비 50% 이상 악화된 경우 지정- 공무원 인건비, 채무상환 등 주요경비를 일정기간 이상 지급하지 못하는등 유동성 위기에 직면해 있는 경우 (예시) 공무원 월 인건비 지급액 30일 이상 지연, 채무상환 60일 이상 불이행 등의 경우 해당 자치단체가 신청 - 공기업 채무보증 승계, 경기침체로 인한 세입감소, 복지지출 급증 등으로 인해 지방자치단체의 재정상황이 급격히 악화된 경우 등ο 긴급재정관리단체는 현행 재정위기단체와 달리 다음과 같은 특성을 가지고 있음 - 계획수립 측면에서, 현행 재정위기단체가 단체장의 주도로 건전화계획을 수립하는데 비해 긴급재정관리단체는 재정관리관이 파견되고 긴급재정계획심의위원회를 구성, 해당 자치단체와 협력하여 긴급재정관리계획을 수립하고 이행관리를 하게 됨- 재정운영 측면에서, 현행 재정위기단체가 단체장 권한의 제한이 없는데 비해, 긴급재정관리단체는 재정관리관이 재정운용 권한을 보유(당해 자치단체의 통할대표권 등 통상적 권한은 단체장이 그대로 보유)- 재정지원 측면에서, 현행 재정위기단체에 대한 특별한 중앙정부의 지원이 없는데 비해, 긴급재정관리단체는 지역상생발전기금 등을 통한 지방채 이자차액보전 등의 지원을 받게 됨 제2절 해외사례의 검토 О ``파산``은 사법적 영역으로, 채권자 및 민간과의 관계에서 개별 소송으로 진행 - 대부분의 국가에서는 지방자치단체의 심각한 재정위기에 대하여 중앙정부 및 상급 단체가 행정적 영역에서 ``재정위기관리제도``를 운용하고 있음- 중앙정부 및 상급 단체가 개입하는 것은 행정적 파탄에 대응하는 것으로 지방자치단체와 주민을 보호하기 위한 최후의 장치임 О 정부개입 방법이 각 국가별로 상이함 - 정부개입은 미국의 경우 각 주 별로 다르며, 일본. 유럽 국가 등도 나라별로 다양한 기준을 사용하며, 재정위기관리제도 운영은 각 국가별로 특징이 있음 - 미국 주정부의 경우 대략 1∼3년 내에 긴급하게 회생 조치를 취함. 따라서 주정부에서 파견한 재정관리관이 단기 회생조치를 취하는 경우, 지방자치단체에 상당한 제약이 따름 - 반면 일본은 관련 법 적용을 받아 지방자치단체가 스스로 회생하는 원칙을 따르기 때문에 회생에 상당한 기간이 소요되는 대신 중앙정부에 의한 자치권 제약이 미국의 주정부보다 약함 О 본문에서 다음과 같은 다양한 미국의 재정위기 사례를 검토하였음- 재정위기관리위원회 관리: 뉴욕시(1975, 1990)- 재정관리관 관리: 첼시시(1991)- 파산법원 조정: 오렌지 카운티 (1994)- 연방특별관리: 워싱턴 DC (1995)- 재정위기관리감독위원회 관리: 마이애미시(1996)- 재정관리관 관리/ 파산법원 조정: 디트로이트시(2013)О 본문에서 "지방공공단체의 재정건전화에 관한 법률"을 중심으로 일본의유바리시 사례를 검토하였음- 일본은 2007년 6월 22일 기준으로 재정재건특별조치법을 지방공공단체 재정건전화에 관한 법률로 대체하였는데, 두 법률의 가장 두드러진 차이는 재정재생단체의 ``지정`` 부분임 - 재정재건특별조치법(구법)에서는 재생단체의 지정은 먼저 해당 자치단체의 신청에 의해 총무성에서 승인하는 절차를 취함 - 이에 따라 지방자치단체(유바리시)에서는 신청을 회피하고자 상호 분식회계를 통해 재정위험을 끝까지 숨겨옴 - "지방공공단체 재정건전화에 관한 법률"(신법) 제정을 통해 재정지표(재생기준)을 하나라도 초과하면 법률에 의해 자동으로 총무성에 의해 지정되는 형식으로 변경됨 О 본문에서는 이외에도 독일, 프랑스 등 유럽 선진국들의 지방자치단체 재정위기관리 사례를 검토하였음 - 서구 선진국들은 강력한 균형예산의무 규정을 가지고 있으며, 독일의 일부 주들은 자치단체가 균형예산의무를 유지하지 못할 경우 자치단체를 해산하는 규정까지 가지고 있음 О 해외사례 검토결과, 일본에서 채택하는 스스로 회생원칙에 기반한 현행의 재정위기관리제도를 넘어서는 비상상황이 발생하였을 경우, 1~3년의 단기간에 위기상황을 해결하는 미국 주정부에서 채택하고 있는 긴급재정위기 관리제도의 도입이 필요함 - 다양한 미국사례를 통해 재정관리관 및 긴급재정계획심의위원회의 구성안과 역할, 긴급재정관리 진행 절차 등에 관한 시사점을 얻을 수 있었음- 일본의 유바리시 사례를 통해 긴급재정관리 지정방식에 관한 시사점을 얻을 수 있었음 - 서구 유럽국가들의 사례를 통해 지방자치가 발달한 선진국들에서도 주민 서비스 중단 등의 재정력 파산의 지방정부는 해산까지 검토할 만큼 엄격한 제한을 가하고 있음을 파악할 수 있었음 제3절 긴급재정관리제도 도입의 필요성 О 긴급재정관리제도는 다음과 같은 네 가지 논거에 의해 도입의 필요성이 인정됨 (1) 지역주민의 행정서비스 유지와 주민보호- 미국의 디트로이트시나 일본의 유바리시 예에서 보면 지방자치단체에서 지방재정위기 혹은 재정파산에 직면하게 되면 공무원 감축, 운영시설의 폐쇄, 세출예산의 삭감 등 구조조정으로 기존의 행정서비스가 중단되거나 축소되는 것을 볼 수 있음 - 지방자치단체 재정분석자료에 의하면 자본시설지출비율이 ``09년 전국평균 30.1%에서 ``12년도 21.5%로 감소하고 있는 경향임. 이러한 상황에서 특정 자치단체의 재정위기 발생은 기본적인 행정서비스의 중단 및 감소를 가져올 수 있음(2) 재정분권화 확대에 따른 재정책임성 확보- 지방자치단체의 대규모 재정적자나 채무과다가 발생하게 되었을 때 중앙정부에서 재정원조를 해 줄 것이라는 기대(``연성예산제약``문제) - 지방자치단체는 세입확충의 자구노력과 동시에 주민세금 및 중앙정부의 이전재원의 효율적 사용에 대한 재정책임성을 가져야 하며 채권자 또한 투자금의 손실이 발생할 수 있다는 인식을 가져야 함(3) 정부개입에 대한 보호자적 관점 철학- 지방자치단체의 심각한 재정위기, 혹은 재정파산상태의 1차적 책임은 해당 지방자치단체이지만 최종책임은 정부에서 담당- 미국의 재정위기 대응에서 학자들은 연방정부나 주정부가 도시자치단체의 재정위기에 신속히 대응하는 개입의 논리를 ``보호자적 관점의 철학``에서 접근- 연방정부나 주정부가 재정위기 발생을 예방하고, 재정위기가 발생할 경우 지원과 통제를 당근과 채찍으로 보호자적 철학을 가지고 개입하게됨 (4) 준 재정영역을 포함한 재정관리 필요 - 지방채무는 감소하는 추세이나, 지방공기업, 출자ㆍ출연기관 부채를 포함하면 100.2조원(``12년 결산) 규모임 - 최근 자치단체가 과도한 개발사업을 추진하면서 보증 및 협약, 예산외의무부담 등으로 인해 준 재정영역에 대한 종합적 위험관리가 필요한실정임 - 감사원에서 ``13년 지방자치단체 지급보증실태를 점검한 후 관리 문제를 제기 (100억 원 이상의 채무보증사업을 대상으로 확인한 결과 ``13년 4월현재까지 31개 지방자치단체와 5개 지방공기업에서 총 39개 사업(총사업비 9조 1,493억원)과 관련하여 4조 9,322억원 규모의 채무보증이 이루어지고 있음) - 이런 우발채무가 확정채무로 변환될 경우 국가적으로 엄청난 혼란이 나타나게 될 것임 제4절 긴급재정관리제도의 내용 О 긴급재정관리단체 지정- 자치단체의 신청 또는 안전행정부가 재정위기 사전경보시스템을 통해분기별 모니터링 후 지정요건에 부합한 경우 안전행정부 소속 긴급재정관리위원회의 심의를 거쳐 지정- 신청기준은 자치단체 공무원 인건비, 채무상환 등 주요경비를 일정기간이상 지출하지 못하는 경우임- 지정기준은 재정위기단체(심각등급)으로 지정되어 재정건전화계획을 3년간 이행 후에도 지표가 지정시점 대비 50% 이상 초과하여 재정위기가 악화되어 자치단체 자력으로 회생이 불가능하다고 판단되는 경우임- 안전행정부장관은 긴급재정관리위원회에 긴급재정관리단체 지정 안건을 상정하기 전에 자치단체에 대한 재정상황을 조사하여 분석- 긴급재정관리위원회에서는 자치단체의 재정상황을 종합적으로 심의하되, 자치단체에게도 의견진술 기회를 부여- 안전행정부장관이 지정여부 최종 결정О 재정관리관의 선임 및 파견 - 긴급재정관리단체가 기초자치단체일 경우, 관할 광역자치단체의 제청으로 안전행정부장관이 임명하되, 안전행정부장관이 직권으로 임명할수도 있도록 함 - 긴급재정관리단체가 광역자치단체일 경우, 안전행정부장관이 재정관리관을 임명함 - 재정관리관의 파견기간은 1년을 원칙으로 하되, 지방자치단체 긴급재정관리계획 이행기간과 동일하게 1년 단위로 기간을 연장함- 자치단체의 이행 상황을 점검하며, 조속한 재정정상화를 유도하기 위한 재정운용 권한을 보유함 О 긴급재정계획심의위원회 구성 운영- 긴급재정계획심의위원회는 재정관리관을 보좌하는 기관으로 위원장은 재정관리관이 겸하며, 구성은 부단체장 등 해당 자치단체를 대표하는 위원과 광역자치단체 기획관리실장, 재정관리관이 임명하는 민간전문가등으로 구성함- 재정관리관은 긴급재정관리단체에 구성되는 ‘긴급재정계획심의위원회’의 심의를 거쳐 긴급재정관리계획을 수립- 긴급재정관리계획에 대하여 안전행정부장관의 승인을 받고 지방의회에 보고하며 자치단체의 이행 상황을 점검하며 자치단체의 조속한 재정정상화를 유도. 긴급재정관리계획 수립 및 이행관리- 재정관리관이 수립하는 긴급재정관리계획에는 채무를 줄이기 위한 채무감축 방안과 세출구조조정 계획, 수입을 확대하기 위한 방안 및 중앙정부 혹은 관할 광역자치단체의 지원방안이 포함되도록 함- 해당 긴급재정관리단체장은 긴급재정관리계획에 따라 예산안을 편성하고 긴급재정계획심의위원회 동의를 받아 의회에 제출하며 지방의회의 예산심의.의결은 긴급재정관리계획에 따라 편성된 예산안을 최대한 존중하여 의결하도록 하고 예산증액이나 채무상환액 삭감은 원칙적으로하지 못하도록 함 - 재정관리관과 긴급재정계획심의위원회는 긴급재정관리계획의 추진상황및 이행 정도를 중앙정부 혹은 광역자치단체에 정기적으로 보고하고, 연도별 실적을 종합하여 광역자치단체를 경유하여 안전행정부장관에게 보고하고 관련 자료를 제출하여 모니터링(계획변경, 특이사항 발생, 등급조정, 지정해제) 할 수 있도록 함. 긴급재정관리단체의 지정 해제 - 지표의 건전성 향상 등 긴급재정관리계획의 목표 달성시 긴급재정관리단체 요청 또는 안전행정부장관 직권으로 긴급재정관리위원회 심의를 거쳐 지정 해제 - 긴급재정관리단체의 지정이 해제된 후에도 해당지방자치단체의 안정적인 재정운영을 위해 긴급재정계획심의위원회는 1년간 존속하여 지속적인 재정관리를 실시