최근 외국의 지방의회 운영사례-영국과 일본을 중심으로-

한국지방행정연구원 한국지방행정연구원 1998 한국지방행정연구원 기본연구과제 Vol.1998 No.-

분권화가 가속화됨에 따라 지방의회의 역할이 점점 더 중요한 의미를 가지고 있으나 한국 지방의회는 그 구성과 운영에 있어 올바른 지방자치의 구현을 위한 일대 혁신이 있어야 할 시점에 있다. 이에 본 연구는 영국과 일본의 지방의회의 구성과 운영체제를 비교·분석함으로써 한국 지방의회 개혁에 필요한 정보와 간접경험을 얻고자 하는데 그 기본 목적이 있다. 아울러 이들 국가에서 빠른 속도로 전개되고 있는 지방의회 개혁에 관한 자료를 정리·분석함으로써 보다 질 높은 비교 지방의회 연구의 토대를 마련하고자 한국 지방의회가 지닌 문제점을 먼저 도출한 후 이들 문제점이 영국과 일본 양국에 있어 어떻게 처리되고 있는가를 살펴보는 방법을 택하였다. 영국은 지방자치의 고향일 뿐만 아니라 최근 다양한 형태의 개혁이 추진되고 있다는 점에서, 그리고 일본은 한국과 유사한 제도를 운영하고 있다는 점에서 연구대상으로 선택되어 영국의 Cambridge시와 Birmingham시 그리고 London의 Kingston Borough 등과, 일본의 도쿄도와 가나가와현 및 가와사키시 등의 지방의회 운영을 고찰하였다. 연구방법에 있어서는 기본적으로 문헌조사를 기초로 하였고 보다 철저한 분석을 위해 현지 방문 및 현지 관계자들과의 인터뷰 조사를 다음과 같이 병행하였다. 첫째, 지방의회와 지방의원의 지위와 역할(법률적·정치적 지위 및 입법권의 범위), 둘째, 지방 선거제도 및 지방의회의 구성(의원정수, 선거제도, 선거과정), 셋째, 지방의회의 운영(의장단의 구성 및 기능, 위원회 제도, 의안처리절차 및 과정, 보좌기구 및 지원조직, 사무국 운영, 시민참여 및 시민과의 관계), 넷째, 지방의회와 의원의 조직활동 및 원외활동(연합활동, 원외활동), 다섯째, 최근의 개혁동향 및 한국 지방의회를 위한 함의 분석(한국 지방의회 발전을 위한 함의 도출)등이다. 분석결과 분권화가 가속화되어 가고 있음에도 한국 지방의회는 분권적 질서가 요구하는 역할을 옳게 수행할 수 있는 체제를 갖추지 못하고 있으며 정책능력이 크게 떨어지고 있고, 집행기관에 대한 올바른 감시기능도 제대로 수행하지 못하고 있는 것으로 나타났다. 지방의회가 이러한 문제를 노정하는 여러 가지 이유가 있을 수 있는데 첫째, 자치권의 제약으로 인해 입법권과 운영권이 크게 제한되어 있다는 것이 한 원인이 될 수 있으며, 둘째, 많은 정치비용을 지불하게 하는 정치 및 선거과정도 문제가 되고 있으며, 셋째, 의원들의 잦은 소속위원회 변경과 낮은 자질, 그리고 무책임성 등이 문제시 되고 있으며, 네째, 적절한 보좌기구의 부재와 교육훈련제도가 미비되어 있으며, 다섯째, 중앙정당의 과도한 개입과 시민사회단체와의 연계부족 등도 올바른 역할 수행을 방해하는 원인이 되고 있다. 먼저 본 연구대상인 영국의 지방의회 운영사례의 분석결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 영국의 지방의회는 명예직을 기초로 출발하였으나 시간이 지남에 따라 상당의 수당을 지급하는 추세로 변화하고 있으며 또한 지방의원이 여성(27.3%) 및 장애인의 비율 제고로 다양한 지역주민의 배경적 특색을 대표함에 따라 지역의 대표자, 옴부즈만, 지역의 지도자, 정책결정자, 관리자의 역할을 수행하고 있다. 둘째, 지방선거의 비용은 10,000명의 유권자가 있는 경우 평균 140만원에 해당하며, 정당간 경쟁율은 점차 3당 구조로 전환되고 있다. 셋째, 지방의회는 기본적으로 상임위원회를 중심으로 운영되고 있으며 상임위원회간 업무조정을 위하여 지방의원의 2-3개의 위원회 배속이 가능하고 최근에는 본회의 중심의 운영을 검토하고 있기도 하다. 넷째, 지방의원의 부패방지와 도덕적 책무를 강화하기 위해 윤리강령을 강화하는 등 자질과 도덕성 향상을 위한 지속적인 노력이 이루어지고 있다. 다섯째, 시민과의 관계도 매우 긴밀한 것으로 나타나며, 시민이 지방의회에서 의원에게 직접 질의를 할 수 있는 제도가 마련되어 있고 최근에는 지방의회에 대한 평가체제를 정비하고 있다. 여섯째, 원칙적으로 영국은 기관통합형 제도를 운영하고 있는 국가이나 최근 효율적인 행정 집행을 위해 수석행정관제의 도입과 선출직 단체장제의 도입 검토 등 변화를 겪고 있다. 일곱째, 영국 지방의회는 ‘변화와 불확실성(change and uncertainty)’이라는 말로 특징지워질 정도로 지속적인 변화를 겪어 왔다. 특히 1979년 대처수상이 집권한 이래 지방정부는 모든 면에서 개혁을 겪고 있다. 개혁도 시대상황에 따른 일회성이 아닌 지속적인 개혁이고 선거회수의 증가로 지방의회에 대한 주민의 참여가 제고되었으며 특히 개혁과정에 주민의 참여가 제고되고 있다. 여덟째, 중앙정부와 지방정부간의 정부간관계가 상하관계에서 동반자적 관계로 정립됨에 따라 지방정부의 지나친 중앙정치화가 차단되고 있어 효율적인 지방행정체제가 구축되어있다. 최근 지역주민에게 가장 근접한 지방정부의 필요성을 인식하여 지역주민에게 가장 근접한 패리쉬의회의 기능이 강조된다. 아울러 일본의 지방의회 운영사례 분석결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 일본에 있어 지방의원은 유보수직으로 의원의 약 80%가 정도가 전업의원이고 지방의회의 지위와 역할 및 권한은 제한열거적으로 규정되고 있으며, 지방자치법 제100조에 규정된 ‘100조 조사권’은 국회의 국정조사권과 같이 매우 강력한 권한이다. 둘째, 최근 지방의원에 대한 시민사회의 불신 등으로 지방의원의 수가 법정정수 이하로 조정되는 예가 많이 나타나고 있다. 셋째, 선거에 있어 투표율은 낮은 편이나 중대선거구제로 인해 신진 세력의 지방의회 진입이 용이하고 중앙정당이 선거에 관여하나 그 영향이 미약하며, 단체장 선거에 있어서도 잦은 합승(相承)현상으로 정당이 강력한 영향력을 행사할 수 없는 상황이다. 최근들어 소수집단이나 여성의원의 비율이 증대되는 현상이 나타나고 있다. 넷째, 지방의회의 정책능력은 매우 낮은 것으로 평가되고 있는데 조례안의 대부분이 집행기관에 의해 제출되고 있다는 사실이 이룰 증명하고 있으며 기관대립형에서 기관통합형이나 절충형의 도입이 모색되고 있다. 다섯째, 위원회에는 상임위원회와 특별위원회가 있으며, 재해로 인한 긴급대책, 기타 중요한 사건 등에 대해서는 의원 전원에 의한 회의체인 전원협의회가 운영되고 있으며 이 전원협의회는 의원 전원에 의해 조직되는 것으로 법률상의 본회에 상당하다. 여섯째, 일본 역시 영국과 마찬가지로 지방의회의 기능을 강화하기 위한 개혁 작업이 진행되고 있는데 일본의 지방행정개혁은 지방분권추진법에 근거하므로 지방의회의 개혁에 대한 것도 지방분권추진법에 근거한다. 특히 1995년 설치된 분권화추진위원회는 지금까지 문제가 되고 있는 지방의회의 형해화(形骸化), 지방의원에 대한 불신 소지의 제거, 지역주민 의견 반영 통로 강화 등을 위한 개혁안을 제시하고 있는데 주요 개혁안으로는 주민참여 확대(정총의회에서의 지역문제 직접 토의, 옴부즈만 제도 도입 등), 임시회 소집 완화, 의안제출 요건 완화, 의회의 공개 등이 포함되어 있다. 영국과 일본 양국은 나름대로의 정치사회적 전통 위에 서로 다른 형태의 지방의회를 운영하고 있으나 또 다른 한편으로 이들 양국은 이러한 차이점과 함께 많은 부분에 있어 적지 않은 유사성을 함께 보여주고 있다. 이러한 차이점과 유사점, 그리고 최근 진행되고 있는 개혁논의는 한국 지방의회의 기능강화와 관련하여 큰 의미를 지니고 있는데 한국 지방의회 개혁과 관련하여 시사하는 바를 정리해 보면 다음과 같다. 양국 지방의회에 대한 연구를 통하여 우리는 이들 국가의 지방의회가 우리나라 지방의회에 비해 상대적으로 높은 지위와 함께 강한 기능을 수행하고 있거나, 또는 그러한 방향으로 개혁이 추진되고 있음을 확인할 수 있다. 특히 최근 이러한 방향으로의 개혁은 시대적 변화에 대한 대응이라는 점에서 우리에게 시사하는 바가 크다. 우리의 경우 지방의회는 제한된 입법권과 집행기관에 비해 지나치게 낮은 위상등, 자율과 경쟁이 존종되는 사회로의 변화에 대응하지 못하고 있다. 일본의 경우 소선구제 중심의 제도가 소지역주의 문제를 낳고 있는 우리의 경우와 달리 지방의회 의원선거는 중대선거구제를 기본으로 하고 있다. 영국은 부분선거제도의 운영으로 매년 지방선거가 이루어지고 있음. 최근에는 지방의회의 책임성 강화를 위해 지방선거의 회수를 더 늘리는 방향으로의 제도 개선이 논의되고 있다. 잦은 선거가 오히려 사회발전을 저해하고 사회안정을 해치는 것으로 생각하는 한국적 관념과는 상당한 차이를 보이고 있다고 하겠는데, 영국은 적은 사회경제적 비용으로 조용히 선거를 치를 수 있는 정치문화를 가지고 있기 때문이다. 영국 지방의회의 경우 여성의원의 비율이 27.3%, 장애인의 비율이 10.8%에 달하며 노동당과 같은 진보적 성격의 정당이 존재하기 때문에 저소득 저교육 계층의 이익을 대변할 수 있는 지방의원의 비율도 매우 높은 편이다. 반면 일본은 한국과 같이 낮은 대표성의 문제를 겪고 있으나 최근 여성의원의 진출이 두드러지는 등 낮은 대표성 문제가 완화되는 조짐이 있다. 영국 지방의원들은 복수의 상임위원회에 소속되어 활동하고 있으나 일본의 경우는 한국과 크게 다르지 않다. 그러나 최근 상임위원회의 활성화를 위해서 그 설치 수를 지방자치단체의 재량에 맡기고, 상임위원회의 위원도 각각 1개의 상임위원회의 위원으로 되도록 규정하고 있는 것을 각 지방자치단체의 의원정수를 고려하여 임의 조정할 수 있도록 하는 방향으로의 개혁안이 제기되고 있기 때문에 한국도 복수 상임위원회 제도의 조속한 도입을 추진할 필요가 있다. 양국 모두 지방의원의 도덕성을 높이기 위한 윤리강령이 강조되어 왔으며, 최근들어 이러한 경향은 더욱 강화되고 있다. 일본의 경우 1983년 학교건설에 관계된 의원과 지방자치단체의 직원에 의한 수뢰사건을 계기로 정치윤리조례가 제정되기 시작한 이래 1998년 현재까지 이러한 조례를 제정한 시(市) 자치단체는 75개에 이르고 있다. 지방의원의 자질과 도덕성에 대한 시비가 끊이지 않고 있는 우리나라의 경우 역시 이러한 윤리강령의 강화 및 준수의무화를 검토해 보아야 할 것으로 판단된다. 양국은 지방의회 운영에 있어 주민참여를 매우 강조하고 있다. 영국의 경우 위원회는 물론 소위원회까지 일반 주민에게 공개하는 것을 원칙으로 하고 있으며, 위원회의 회의에 일반 주민이 참석하여 발언할 수 있게 되어 있다. 일본 역시 최근들어 지역주민들에게 정보를 제공하고 의회를 투명하게 하게 위한 여러 가지 방안이 도입되고 있다. 의회의 주민을 위한 TV방영, 부가가치통신망 등 뉴미디어의 활용을 통한 참여 고양, 야간 및 일요일의회의 개최, 의회를 실시기관으로 한 정보공개조례의 제정 등은 한국 지방의회의 운영과 관련하여서도 도입을 고려해 볼만한 제도들이다. 영국과 일본은 지방의회의 기능강화를 위한 지속적인 개혁을 추진하고 있다. 이러한 개혁은 세계화와 정보화를 염두에 둔 개혁으로 미래에 대한 큰 비전과 함께 매우 치밀하고 체계적으로 그리고 지속적으로 추진되고 있다. 개혁이라고 하면 조직의 축소와 인원감축만을 먼저 생각하고, 또 반드시 단기간에 처리해야 하는 것으로 알고 있는 한국의 경우와는 상당히 다른 모습이라 할 수 있다. As the Korean government speeds up the process of decentralization local councils are becomming more and more important institutions in both national and local governance. They are expected to to take place of the national government in broader functional areas than before. The local councils in Korea, however, are revealing too many problems to play the expected role. Among others, the lack of expertise in public policy-making, over-representation of upper-middle class and conservative bias in policy orientation, low morale and morality of some of the council members, etc. have been seriously attacted. These problems are, in turn, caused by such factors as limited function and legislative power, distorted electoral system, poor staff supports, unnecessary intervention of national political parties, unappropriate civic control over the councils. In sum the local councils in Korea are not ready yet to play the role that the era of decentralization demands. Identifying these problems, the researchers conduct a comparative study on Japanese and British local councils. Through an extensive analysis of the eclectoral system, daily opeations of committees, the relationship between the council members and political parties, policy making capability and process of councils, ect. of the two countries they find some useful informations and policy alternatives for reform. A variety of first and second handed materials are collected in Great Britain. Japan and Korea. Interviews with local British and Japanese council members and public emplyees are also conducted. The major contents of the study are as followings: Part I. Meanings of Comparative Study and Research Framework Chapter1. Problem Identification: Korean Implications of Comparative Study 1. Decentralization Reform and Local Councils in Korea 2. Problems of Korean Local Councils and Their Causes Chapter2. Research Framework 1. Scope of the Study 2. Major Contents of the Study Part II. Local Councils in Bitain Chapter1. Introduction: Status and Role of Local Council Members Chapter2. Local Elections and Socio-Economic Background of Local Council Members 1. Number of Local Council Members and Their Socio-Economic Background 2. Local Elections Chapter3. Operations of Local Councils 1. Committees 2. Ethics Code 3. Parish Chapter4. Local Council Reforms 1. Internal Management Reform 2. Internal Structure Reform 3. Model Local Council Policy 4. Proposed Alternatives of Local Government Structure 5. Local Election Reform Chapter5. Case Studies: Birmingham City Council, Cambridge City Council, Kingston Borough in London, Solihull Metropolitan Borough Council. Chapter6. Policy Implications of the British Local Council Study Part III. Local Councils in Japan Chapter1. General Desciption of Japanese Local Councils 1. Status and Role of Local Councils 2. Status and Role of Local Council Members 3. Composition and Structure of Local Councils 4. Policy Making Process and Committee System of Local Councils Chapter2. Operational Realities of Japanese Local Councils 1. Committees and Plenary Meetings 2. Policy Making Activities of Local Councils and Their Members Chapter3. Local Council Reforms 1. Reform Proposals by the Decentralization Reform Committee 2. Reform Proposals by the National Association of City Councils Chapler4. Case Studies: Kanagawa Prefecture Council, Yokohama City Council Chapter5. Policy Implication of the Japanese Local Council Study Part IV. Policy Implications of the Study for Korean Local Council Reform Chapter1. On the Status of Local Councils Chapter2. On the Composition of Local Councils 1) Local Elections 2) Representativeness of Local Councils Chapter3. On the Operation of Local Councils: Committee System Reform Chapter4. On the Resposibility of Local Councils and Council Members 1) Ethics Code 2) Enhancement of Citizen Participation and Civic Control Over the Councils Chapter5. On the Reform Efforts

지방분권의 실효성 확보를 위한 도 기능 재조정 방향

김병국 한국지방행정연구원 2003 한국지방행정연구원 기본연구과제 Vol.2003 No.-

지방분권개혁이 성공적으로 실현되기 위하여는 중앙정부와 지방자치단체간, 지방자치단체 상호간 역할의 명확화에 따른 기능 재조정이 획기적으로 이루어져야 한다. 자치2계층구조를 택하고 있는 우리 나라에서는 광역자치 단체인 도의 역할을 과소 평가할 수 없고, 도의 역할을 어떻게 정립하느냐에 따라서 지방분권의 범위와 절차도 달라질 수 있고 지방분권의 실효성도 반감될 수 있다. 따라서 이러한 문제의 인식하에 본 연구는 지방분권의 실효성을 확보하기 위한 다양한 과제 중에서 핵심적이고도 선결적인 과제라고할 수 있는 도 중심의 기능을 정점으로 중앙정부(특별지방행정기관 포함)와 도간, 도와 시군간이라는 구도 하에서 기능 재조정의 방향을 제시하고 있다. 우선 지방분권의 촉진 필요성으로는 분권형 국가발전의 도모, 중앙집권적 자치제도의 개혁, 지방자치단체의 역량강화, 지방경쟁력제고, 고비용 저효율의 지방행정체계 개편을 제시하였다. 그리고 우리나라 지방분권의 실효성 확보와 제도는 지방분권 주체인 중앙정부·지방자치단체·주민의 역할 정립이 필요하다는 것과 지방분권법 체계의 명확화, 지방분권의 체계적추진, 지방분권 이념의 명확한 정립과 같은 지방분권의 기반조성이 필요하다는 점을 제시하였다. 특히 지방분권의 실효성확보 수단으로서 정부간 역할과 기능의 명확화가 중요한데, 중앙정부도 서로간의 기능 재조정이 매개 역할을 한다는 점을 피력하고 있다. 한편 도기능의 실태와 문제점을 분석한 결과는 다음과 같다. 도 행정의 문제점으로는 도행정의 효율성 저하, 조직정원관리권의 자율성 부족, 도민참여행정 취약, 인허가권의 양분에 따른 절차적 규제 존재 등이 지적되고 있다. 그리고 도의 기능상의 문제점으로는 사무구분기준의 모호성, 단체위임사무 구별 모호성, 비법령사무의 과다, 기관위임사무 시행주체의 구분 모호, 도 기능과 도단위 사무간의 구분 모호성 등이 지적되고 있다. 끝으로 법령상 도 기능배분의 문제점으로는 배분관련 법제의 다원화, 자치사무의 국가사무화 수월, 기능 재조정 원칙과 기준의 다원화, 차등적 기능배분 취약, 도관할 하에 2개 행정처리기관 존재에 따른 중복행정 등이 지적되고 있다. 그리고 중앙과 도간 기능배분의 문제점으로는 지방사무의 용어 혼용, 도사무 규명 어려움, 기관위임사무 과다, 경찰과 교육사무의 도기능화 배제, 중앙의사에 의한 기능이양, 경비·인력지원 취약, 기능이양보다는 위임 과다 등이 지적되고 있다. 그리고 특별지방행정기관과 도간 기능배분의 문제 점으로는 양자간 기능 중복, 지방자치법상 지방기능의 수행, 지방행정의 종합성 저해 등이 지적되고 있다. 끝으로 도와 시군간 기능배분의 문제점으로는 획일적 기능배분, 기준의 불명확, 기능의 경합배분, 관여사무의 과다 등이 제시되고 있다. 외국의 행정계층별 기능배분실태를 프랑스와 일본을 중심으로 분석한 결과, 기능배분관련 국가적 계획의 수립을 통한 법제화 수준의 강화 필요, 총체적 이양원칙에 따른 기능·인력·재원·자원의 이양 명문화, 교육자치 도입의 경우 광역/기초간 구분 관할, 도시계획기능의 광역자치단체 이양, 광역단위의 자치경찰 실시, 소방기능의 기초자치단체 이양 등의 시사점이 발견되었음을 제시하고 있다. 결론적으로 도 기능의 재조정 방향을 제시하였는바. 도의 정체성 확립, 단계적 기능 재조정 추진, 새로운 기능 재조정원칙·기준·절차 명확화를 구체화 하였다 우선 도의 정체성 확립은 국가하급행정기관 역할 축소 및 대등적 관계 유지, 중앙-시군간의 중간자적 역할과 시군지도감독적 관계 폐지, 광역행정 전담의 자치단체로서 위상 정립에 근거한다는 점을 지적하였다. 향후 도를 중심으로 하는 기능재조정은 단계적으로 추진할 것을 권유하였다. 1단계 기능 재조정은 지방자치단체이면서 광역자치단체이며 동시에 국가행정기관으로의 역할 유지, 중앙정부와 특별지방행정기관의 기능 대폭이양, 광역행정기능과 보완대행기능을 제외한 도 기능의 시군 대폭 이양을 초점으로 하였다. 그리고 2단계 기능 재조정은 지방자치단체이면서 광역자치단체로서 국가행정기관적 역할 폐지, 특별지방행정기관의 폐지 및 도와 통합, 광역행정기능과 일부 보완대행기능 유지를 초점으로 하였다. 마지막으로 기능 재조정 원칙·기준·절차를 새롭게 제시하였다. 기능 재조정의 원칙으로 보충성의 원칙, 행정책임 명확화의 원칙, 포괄성의 원칙, 차등이양의 원칙, 경제적 능률성의 원칙, 행·재정지원 병행의 원칙을 제시하였다. 그리고 새로운 중앙-지방간 기능 재조정의 기준으로는 영향의 범위, 사무수행 주체의 용이성, 사무중복성을 기본으로 하고, 사무수행능력을 보완적으로 적용하도록 제시하였다. 특별지방행정기관과 지방간 기능 재조정 기준으로는 현지성·업무연계성·전문성·경제적 효율성·통일성을, 도 기능 재조정 기준으로는 광역행정성·보완대행성·일부 지도감독성 및 연락조정성을, 시군 기능 재조정 기준으로는 주민편의·주민접근용이·효율행정·지역특성개발·지역산업육성을 제시하였다. 이와 아울러 새로운 행정계층간 기능 재조정 흐름도를 제시하였다 Successful decentralization requires readjusting the administrative functions between the central and local government and between the local governments. In Korea, which adopted a two-tier system, the role of the upper-level local government cannot be ignored. Furthermore, the scope and process of decentralization can be altered and the effectiveness of decentralization can be reduced according to the way the administrative functions of provinces(upper-level local government) are established. Recognizing the issues mentioned above, the purpose of this study is to seek ways to ensure the effectiveness of decentralization. For this purpose, this study is designed in the following frame: Chapter 1, introduction, including the purpose, scope, and methodology of study; Chapter 2, the need for decentralization and the relationship between decentralization and readjusting administrative functions; Chapter 3, the realities and problems on the division of functions between administrative tiers; Chapter 4, benchmarking realities of readjustment; Chapter 5, suggestions to adjust administrative functions; Chapter 6, suggestions on the principles, criteria, and procedure to adjust administrative functions. Based on the research, this study suggests the following major findings to adjust administrative functions of provinces(do): first, establishing the identity of the province(do), namely, the status and roles of provinces; second, promoting the readjustment of functions step by step; third, formulating the principles, criteria, and procedure of readjustment. This study goes on to make the following policy recommendations: first, creating new functions by reducing the functions of the central government; second, enlarging the functions of local governments and building the capacity of local officials; third, conducting research on comprehensive transfers; fourth, establishing a successive basis for decentralization reforms.

지방자치단체의 결혼이민자 지원정책 개선방안

조석주,이상묵 한국지방행정연구원 2008 한국지방행정연구원 기본연구과제 Vol.2008 No.-

최근 우리나라에 들어와 그 수가 급격하게 증가한 외국인 유형은 크게 근로자와 결혼이민자를 들 수 있다. 이 중에서 한국남성과 결혼하기 위해 우리나라에 들어온 여성결혼이민자는 결혼 후 2년이 경과하고 일정한 심사를 통과하면 한국국적을 취득하게 된다. 즉 한국인이 되는 것이다. 결혼이민자의 수는 2002년에는 약 3만4천명 정도였던 것이 2008년 5월 현재 144,385명으로 전체 외국인의 약 16%를 차지하고 있으며, 특히 농촌총각의 약 30%이상이 외국인 여성과 결혼하여 살고 있다. 결혼이민자가 겪게되는 한국에서의 정착생활이 긍정적인 면만 있는 것은 아니며 본인의 한국어교육, 자녀교육, 가정생활, 가정경제, 이혼 등 개인적인 문제점이 발생하고 있다. 본 연구는 결혼이민자의 이와 같은 개인적인 문제뿐만 아니라 결혼이민자의 한국 정착과 관련해서 지방자치단체의 지원정책 현황과 문제점을 분석하여 지방자치단체 차원의 결혼이민자 지원방안을 제시하는데 연구의 목적이 있다. 결혼이민자의 복지향상을 위해서 가장 중요한 역할을 해야 할 기관은 결혼이 민자들이 거주하고 있고 이들에게 서비스를 제공해야 하는 지방자치단체이다. 그동안 우리나라 지방자치단체의 결혼이민자 지원정책 역시 체계적으로 이루어지지 못한 것이 사실이다. 결혼이민자를 포함한 국내거주 외국인정책은 대부분 중앙정부 및 시민사회단체 · 종교단체 중심으로 이루어져 왔으며 실질적으로 그들이 거주하는 지방자치단체에서의 외국인 지원정책은 미흡하였다. 즉 지방자치단체에서는 중앙정부에서 시달되는 정책만 수행하였고 결혼이민자에 대한 인식이 부족할 뿐만 아니라 그들을 우리의 이웃으로 받아들이는데 대해 매우 소극적이었다. 정책적인 측면에서도 내국인과 결혼이민자의 의사소통을 위한 한국어교육 · 생활정보 제공 · 상담창구 설치 등 커뮤니케이션관련 서비스가 부족하고, 자녀 교육지원 · 보건 · 의료 등 사회복지서비스, 자연재해 · 화재 등의 사회생활 지원서비스가 부족하다는 평가를 받아왔다. 따라서 앞으로는 결혼이민자들이 직접 거주하고 있는 지방자치단체에서 이들을 실질적으로 관리하고 지원하는 결혼이민자 지원정책이 이루어져야 한다. 지역사회통합이라는 시각에서 볼 때, 결혼이민자가족 관리와 이들에 대한 효율적인 행정서비스 지원이 이루어져야 하고 다양한 문화적 배경을 통합하여 결혼이 민자와 지역주민이 공생하는 지역사회를 만들어야 한다. 본 연구에서 다루고 있는 주요 내용을 각 장별로 개략적으로 살펴보면 다음과 같다. 제1장에서는 본 연구의 목적과 연구범위 및 연구방법론을 제시하였다. 제2장에서는 우리들이 여러 인종과 함께 살아가고 있는 현실에 대한 이론적 논의로서, 다문화사회와 다문화주의의 개념정의와 다문화주의 이론에 대한 설명과 선행연구를 살펴보았다. 제3장에서는 우리나라의 결혼이민자 현황과 중앙정부 및 지방자치단체 차원에서 이들에 대한 지원필요성을 논의하였고, 중앙정부, 지방자치단체, 시민사회단체의 결혼이민자 지원체계와 문제점을 언급하였다. 또한 외국 사례로서 대만, 일본, 영국의 외국인 및 결혼이민자 지원정책을 살펴 본 후 시사점을 도출하였다. 제4장에서는 지방자치단체의 결혼이민자 지원현황과 문제점을 살펴보았다. 이를 위해 도시지역은 안산시를, 도 · 농복합지역은 제천시를, 농촌지역은 장수군을 사례지역으로 선정하여 지방자치단체의 결혼이민자 지원정책의 문제점을 제도적 측면과 운영적 측면으로 구분하여 제시하였다. 제5장에서는 결혼이민자를 대상으로 의식조사를 실시하였다. 분석은 세 가지측면에서 시도되었다. 첫 번째는 각 문항에 대한 단순 빈도분석이다. 둘째는 각설문내용에 대한 출신국가별 특성을 분석하였다. 셋째는 도시지역, 도 · 농복합지역, 농촌지역의 지역특성별 차이점을 분석하였으며, 끝으로 이와 같이 분석된 내용을 중심으로 제도적 측면과 운영적 측면으로 구분하여 시사점을 도출하였다. 제6장에서는 결혼이민자에 대한 지방자치단체의 지원정책 개선방안을 제도적 측면과 운영적 측면으로 구분하여 제시하였다. 전자는 다시 중앙정부 차원에서 지방자치단체와 연계하여 추진해야 할 정책과 지방자치단체에서 수행해야 할 정책으로 구분하여 제시하였다. 후자는 교육, 행정서비스, 시민사회단체, 결혼이민자의 지역사회 참여 등으로 유형화시켜 결혼이민자 지원방안을 제시하였다. It seems that the concept of multiculre or multiculturalism is not strange any more in Korean society. The number of foreigners who come to Korea because of business, study, or marriage with Koreans has rapidly increased. In the early 1990s the majority of foreigners were factory workers came from Philippines, Thailand, Vietnam, Pakistan, and Bangladesh. Since then, a huge influx of many foreign brides has been brought about throughout an international marriage with Koreans, especially rural bachelors. About 30% of rural bachelors get married with foreign women. The total number of married immigrant women is 144,385 people in 2008. It charges for about 16% of the whole foreigners. Korean society has enjoyed homogeneous culture for a long time. It has constructed its national identity and tradition based on the myth of the single ethnicity. However, there have been the recent influx of foreign workers and brides into Korean soceity because of globalization and the spread of capitalism. In consequence Korean society rapidly goes toward multicultural society. Now, it has faced with the new challenges raised in multicultural societies. It needs to establish a new way of social integration throughout the spread of multiculturalism in Korean society which multicultures and multiraces go together with Korea's original cultural tradition. That is, the goal of multiculturallism is to achieve socail development throughtout the coexistence of various cultures and nationalities. The main purpose of this study is to suggest a couple of action plans supporting for married immigrant women which can be delivered by local governments. In fact, many married immigrant women have suffered from socio-economic difficulties such as an acquaintance with neighbors, a lack of job opportunity, children's education, and family issues. Those problems are mainly derived from disfluency in Korean, cultural shock, and low incomes. Under the context that an international marrage and the influx of foreign brides are expected to be consistently increased, it is very important that central and local governments play an active role of supporting them as well as civic associations. In particular, the role of local governments is more important than other institutions. This is because local governments are the main actors who directly provide various services for these married immigrants women living in local areas. However, the service delivery system led by local governmetns has not been systemized and effective so far. Meanwhile, central government and civic organizations have mostly charged for supporting foreigners working and living in Korean society. In particular, civic organizations have made a huge effort to solve the problems which foreigners faced with. Instead, local governments have only delivered the services arranged by the central government and lacked of understanding of married immigrant women. Thus, it is neceesary to investigate what local governments can do for married immigrant women's better life. This study focuses on the role of local governments in terms of institutional and operational aspects of the supporting system. It is argued that local governments have to play an active role for supporting married immigrant women on the perspective of social integration in local community. Local governments have to contriibute to the establishnent of multiculural society throughout building up the effective management and service delivery system for married immigrant women.

지방자치단체의 행정혁신 추진전략에 관한 연구

주재복,김필두,고경훈 한국지방행정연구원 2005 한국지방행정연구원 기본연구과제 Vol.2005 No.-

행정환경의 복잡화와 다원화, 그리고 이로 인한 행정 수요의 양적 증대 및 질적 욕구의 증대는 보다 적극적이고 수요 대응적인 정부를 필요로 하고 있다. 이에 따라 OECD 등 주요 선진국들은 1970년대 후반부터 신공공관리론(New Public Management)적 시각에서 정부개혁과 정부혁신을 추진하면서 고객지향적이고 성과중심적인 정부운영을 도모하여 왔다. 미국의 정부재창조 프로그램(The National Partnership for Reinventing Government), 영국의 넥스트 스텝(Next Steps)과 최고가치제도(Best Value), 독일의 정부역할 축소 및 능률적 정부구축을 위한 프로그램(Aufgabenpolitik und Schlanker Staat) 등은 공공부문의 효율성 제고와 경쟁력 강화를 위한 대표적인 정부 프로그램들이다. 우리나라도 외화위기 이후 공공부문의 구조조정과 경쟁원리의 강조 및 새로운 경영 및 관리기법의 도입 등을 통하여 행정을 근본적으로 개혁하기 위한 노력들을 기울여 왔다. 특히 국민의 정부에 들어와서는 신공공관리론에 입각한 행정개혁이 적극적으로 추진되면서 공무원에 대한 구조조정이 단행되었고, 개방형 임용제, 목표관리제, 성과급제, 책임운영기관제도, 성과주의예산 등과 같은 개혁정책들을 도입하여 시행해 왔다. 그러나 우리나라의 행정개혁은 각 부처 또는 지방의 행정수요나 행정역량을 고려하지 않은 단순한 인력 및 재정의 감축관리로 표출되는 등의 문제들을 야기하기도 하였다. 그리고 이 과정에서 도입된 새로운 제도들은 우리나라의 행정환경에 제대로 적응하지 못하고 형식적으로 운영되는 결과를 가져왔으며, 또한 각 정부기관들은 생산성 향상을 위해 신경영기법이나 행정개혁 기법을 도입하고 있으나 이러한 혁신적인 기법들이 어느 정도 정부의 성과 향상에 기여했는지에 대한 분석이나 평가는 거의 없이 운영되고 있다. 이에 참여정부는 출범 초기부터 정부혁신을 국정 운영의 핵심과제 중 하나로 선정하여 범 정부적으로 추진하면서 정부조직의 운영시스템을 근본적으로 바꾸려고 노력하고 있다. 참여정부는 정부혁신을 선택이 아니라 생존의 필수조건임을 강조하면서 강력한 의지를 가지고 정부혁신을 추진하고 있다. 즉 참여정부는 세계화, 지식화, 지방화의 대두, 정책문제의 다양화, 복잡화, 신속화, 그리고 시민사회의 성장 등 행정환경의 변화와 새로운 행정수요에 대응하기 위해서는 정부혁신이 필수적이라는 인식 하에 새로운 행정환경의 변화와 새로운 행정수요에 대응할 수 있는 새로운 행정시스템을 구축하기 위하여 범 정부적으로 정부혁신을 추진하고 있다. 특히 참여정부는 지방행정의 혁신 없이는 정부혁신의 성공을 달성할 수없다는 인식하에 지방행정혁신을 적극적으로 추진해 나가고 있다. 지방행정 혁신은 중앙정부의 행정혁신 추진전략이나 민간기업의 경영혁신 추진전략과 차별화되어야 할 필요가 있다. 즉, 기존의 행정혁신관련 선행연구들은 중앙정부의 업무처리, 기술, 산출, 성과, 문화 등의 측면에서 진행되어 왔으나, 지방자치단체는 직접적인 대민업무와 집행기능을 중점적으로 수행하기 때문에 중앙정부의 행정혁신추진모델을 기계적으로 이식하기에는 문제가 있다. 또한 기업의 경영혁신을 위한 추진전략들은 효율성을 중심으로 기업현실에 맞게 개발되었기 때문에 이를 지방자치단체에 그대로 적용하기에는 적실성을 확보하기 어렵기 때문에 기업의 혁신기법을 지방행정혁신에 그대로 이식시키는 데에도 한계가 있다. 따라서 정부혁신이 지방자치단체에 삼투압 되기 위해서는 지방의 여건과 특성을 고려한 지방자치단체 고유의 행정혁신 추진전략이 필요하다. 즉 지방행정의 특징과 여건을 고려한 상황적합적인 행정혁신의 추진전략을 수립할 필요가 있다. 본 연구의 목적은 이러한 문제인식 하에서 지방행정의 특징과 여건을 고려한 상황적합적인 행정혁신을 달성하기 위해 지방행정혁신의 단계별로 지방행정혁신의 추진전략을 수립하고 각 단계별 저항관리전략을 수립하는 것을 목적으로 하고 있다. 이를 위해 현재 지방자치단체에서 진행되고 있는 지방행정혁신의 실태와 문제점을 파악하고, 이를 토대로 행정혁신의 단계별로 추진전략을 모색하였다. 구체적으로 지방행정혁신의 단계를 혁신준비단계, 혁신실천단계, 혁신지속화 단계의 3단계로 구분하여 각 단계별 추진실태와 추진전략을 제시하였다. 먼저 실태분석 결과 지방자치단체의 경우 54% 정도가 혁신준비단계에 머무르고 있는 것으로 나타났다. 특히, 기초자치단체는 절반 이상이 혁신의 초기단계인 준비단계에 있었으며, 나머지 자치단체는 준비단계에서 실천단계로 진행 중이거나 실천단계에 진입하고 있는 수준이었다. 현재 지방행정 혁신이 빠른 속도로 확산되고 있으나 지방행정혁신의 실태분석에서 보는 바와 같이 기초자치단체의 대부분이 준비단계의 수준을 벗어나지 못하고 있으며, 아직까지 혁신 미진입 자치단체로 남아 있는 자치단체도 10.8%에 이르고 있기 때문에 이에 대한 적극적인 대책수립이 필요하다. 지방행정혁신이 미진한 원인으로는 단체장의 관심 부족과 적극적인 리더십의 결여 등을 들 수 있다. 지방자치단체의 경우 단체장의 의지가 정책이나 시책의 성공 여부를 좌우하는 결정적인 요인이기 때문에 단체장이 관심을 보이지 않으면 정책이나 시책은 성공을 거두기가 어렵다. 또한 실천단계에 진입한 자치단체의 경우도 대부분의 경우 지방행정혁신 과제를 발굴하고 과제와 관련된 교육활동을 전개하고 있을 뿐이기 때문에 본격적인 실천단계라고 보기는 어렵다. 따라서 아직은 지방행정혁신의 수준이 지속화단계에 접어든 자치단체가 거의 없는 실정이라고 해도 과언이 아니다. 지방행정혁신의 추진실태 및 문제점을 토대로 지방행정혁신의 각 단계별로 지방행정혁신을 추진하기 위한 전략을 구체적으로 살펴보았다. 먼저 혁신준비단계는 혁신동력을 확보하기 위한 기반조성 단계로서 혁신기반조성에 중요한 단체장의 리더십과 혁신추진체계의 정비, 혁신비전 수립, 그리고 구성원의 역량확보를 위한 전략들을 제시하였다. 혁신실천단계는 본격적으로 혁신을 실행에 옮기는 과정으로서 지방행정혁신의 투입요소로서 Action Learning을 통한 혁신교육, 전환요소로서 정책품질관리, 산출요소로서 혁신과제 발굴 및 실행 등과 관련된 추진전략을 제시하였다. 또한 혁신지속화단계에서는 성과에 기반을 둔 조직과 평가시스템의 유기적 결합이 중요하므로 이 단계에서는 조직구조면에서의 팀제 도입과 성과관리를 위한 평가시스템과 관련해서는 BSC의 도입을 추진전략으로 제시하였다. 마지막으로 지방행정혁신의 과정에서 나타나게 되는 변화에 대한 저항관리에 대하여 살펴보았다. 정부혁신의 실패는 많은 경우 저항관리의 실패에 기인하기 때문에 혁신의 과정에서 정확한 정보제공, 이해관계자의 참여, 구성원들간의 신뢰유지 등 효과적인 저항관리전략을 수립하여야 한다는 점을 강조하였다. 지방행정혁신이 본격적으로 추진된 지 1년여가 지나고 있다. 너무 성급하게 또 다른 정책추진방향에 변화를 주는 것은 바람직하지 않지만 재점검한후 바람직한 추진방향을 설정해볼 필요가 있다. 즉, 지방행정혁신을 가속화하기 위해서는 지금까지의 추진성과를 판단해보고 향후 과제를 도출하기 위한 점검이 필요하다. 지방행정혁신은 앞에서 살펴본 바와 같이 여전히 미흡한 수준임을 알 수 있다. 이러한 사실은 지방행정혁신이 2단계 이하에 머무르고 있는 지방자치단체가 전체의 50%이상을 차지하고 있다는 사실로부터 도출 할 수 있다. 이러한 문제점을 해결하고 나아가 지방행정혁신이 내재화되고 시스템화되기 위해서는 다음과 같은 정책적 대안이 필요하다. 즉 지방행정혁신이 소기의 성과를 거두기 위해서는 혁신과제들을 중심으로 지속적으로 추진하여야 할 과제, 새롭게 추진하여야 할 과제, 그리고 현재 추진하고 있는 과제중 폐지 및 제거하여야 할 과제 등으로 구분하는 작업이 필요하다. 먼저 지속적으로 추진해 나가야 할 과제들로는 첫째, 지금까지 발굴한 혁신과제 중에서 국민감동형 과제, 시스템형 과제, 이해관계 해결형 과제, 프로세스 개선형 과제 등은 지속적으로 추진해 나가야 할 것이다. 둘째, 본격적인 혁신실행을 위한 혁신지원체계를 보다 강화해 나가야 한다. 마지막으로 혁신모니터링 체제를 구축해 나가야 한다. 혁신모니터링을 강화하기 위해서는 먼저 지방행정혁신을 체계적으로 모니터링할 수 있는 모니터링체계를 구축해야 하며 지방행정혁신을 체계적으로 평가할 수 있는 평가체계를 구축해야 한다. 다음으로 새롭게 강화해 나가야 할 지방행정혁신 과제로는 첫째, 지방행정혁신의 추진전략을 보다 구체적으로 수립하여야 한다. 아직까지 지방자치단체에서는 구체적으로 어떻게 행정혁신을 추진해 나가야 할 것인가에 대한 전략이 부재한 실정이다. 둘째, 업무프로세스의 개선과 관련해서는 수준 높은 혁신지자체와의 교환근무 프로그램을 도입할 필요성이 있다. 셋째, 커뮤니케이션 개선과 관련해서는 스타 만들기 등 적극적인 홍보를 통하여 변화를 적극적으로 관리해 나가야 하며, 내부홍보 및 외부홍보와 관련된 전략도 구체적으로 수립하여야 한다. 넷째, 조직의 경우 혁신실행에 들어간 지방자치단체를 중심으로 혁신추진주체를 재정비하고 실천 중심으로 조직을 강화할 필요성이 있다. 다섯째, 인적자원의 경우 단체장의 역량을 보다 제고하고, 혁신담당에 대한 지속적인 교육을 통하여 혁신 동력을 강화하고 혁신추진자들의 동기를 부여하여야 하다. 여섯째, 행정혁신의 성공은 공무원들의 적극적인 참여가 중요하므로 혁신의 추진과정에서 혁신참여자들의 혁신피로도를 제거할 수 있는 방안도 아울러 강구해 나가야 할 것이다. 마지막으로 지금까지의 추진과정을 통해서 폐지 및 제거해 나가야 할 지방행정혁신 과제는 과감하게 폐지 또는 제거하여야 한다. 먼저 지방행정혁신의 문화 및 행태적 요소 중에서 건수 위주 등 형식적인 행정혁신, 불필요한 서적 발간 등 전시성 행정혁신, 그리고 혁신을 가장한 위장혁신 등은 지양해 나가야 할 것이다. 다음으로 제도운영적인 측면에서는 행정혁신과 관련된 불필요한 회의, 전 자치단체에 동일한 획일적 혁신시스템 강요 등은 지양하고 다양하고 지방자치단체에 현실 적합적인 행정혁신이 이루어질 수 있도록 개선해 나가야 한다. The purpose of this study is to find an appropriate strategy for local government innovation step by step. To achieve administrative innovation, we should consider the characteristics and situation of local administration. Specifically, we divide the process of local administrative innovation into three concrete steps: the innovation preparation phase, the innovation practice phase, and the innovation continuance phase, and adjust a strategy to drive each step. First, the innovation preparation phase presented strategies stating the importance of the chief executive's leadership and other strategies such as the adjustment of the innovation propulsion system, the establishment of a vision for innovation, and the constituent's capacity to promote the basis of innovation as a means to secure innovation power. Second, the innovation practice phase presented input elements of local administrative innovation such as innovation education through Action Learning, conversion elements like the policy quality control, and output elements such as promotion strategies related to the identification of subjects for innovation and the practice of innovation. Third, strategies for the innovation continuance phase are connected and presented by the introduction of the Balanced Scorecard (BSC) along with the performance evaluation system and the introduction of the team system for a flexible organizational structure. Finally, we examined the resistance to change that appeared during the process of local administrative innovation. The failure of government innovation is caused by the failure to manage the resistance. Thus for government innovation to succeed, correct information provision, comprehensive participation of public officials and effective management of resistance is necessary.

지방예산제도의 개선방안 - 성과측정을 위한 투입비용산정을 중심으로 -

임성일,이효 한국지방행정연구원 2000 한국지방행정연구원 기본연구과제 Vol.2000 No.-

1980년대 이후 공공부문의 개혁 움직임이 전 세계적으로 확산되는 가운데 정부활동의 성과측정, 효율성 제고, 서비스 질 향상과 같은 동태적 변화요인들이 강조되고 있다. 이와 같은 상황에서 우리 정부는 공공부문의 업무성과(performance)를 객관적으로 측정하고자 일련의 개혁프로그램을 추진하고 있으나, 예산회계제도 등 주요 제도적 장치가 제대로 뒷받침되지 않아 문제와 장벽에 부딪히고 있다. 현행 예산제도는 투입중심의 품목별 예산제도를 유지하고 있고 비용 개념이 없이 예산이 편성되는 문제점을 안고 있다. 예산과목분류체계 또한 성과정보를 제공하기에 부적합한 구조로 이루어져 있어 정부의 개혁프로그램이 실질적인 효과를 보지 못하고 있다. 정부개혁은 행정개혁과 재정개혁이 상호보완적이고 동시에 추진될 때에만 성공을 거둘 수 있음을 인식할 때 지금은 재정개혁에 박차를 가해야 할 시점이다. 재정개혁 중에서도 시급성이나 우선순위 면에서 볼 때 예산회계제도의 개혁에 역점을 두는 것이 매우 중요하다. 본 연구는 이러한 현상을 종합적으로 인식하면서 우리 나라 지방자치단체의 예산회계제도에 대한 실태분석을 토대로 예산제도와 성과측정문제를 적절히 연계할 수 있는 지방예산제도의 개선방안을 제시하는 데 그 목적을 두고 있다. 현재 우리 나라 지방예산회계제도는 기본적으로 자치단체 활동의 성과를 측정할 수 있는 기반구조를 제대로 구비하지 못하고 있다. 구체적으로 성과측정과 관련하여 다음과 같은 문제점을 지니고 있다. (1) 현행 지방예산회계시스템은 자치단체의 행정활동(예산집행) 전반에 걸치는 효율성은 물론 자치단체의 조직단위, 사업단위에 대한 성과를 제대로 측정할 수 있는 기반을 갖추지 못하고 있다. 한마디로, 성과측정체계와 예산회계체계간에 체계적인 연계성이 없다. 이러한 상태에서는 동태적으로 변하고 있는 지방행정의 여건변화에 대응할 수가 없고 주민에 대하여 책임성 있는 행정을 구현할 수가 없다. (2) 현행 지방예산체제와 성과측정 프로그램은 행정활동에 소요되는 모든 비용(total cost)을 포함하는 구조와 체제를 갖추지 못하는 문제점을 안고 있다. 예산의 편성과 집행 그리고 결산을 포함하는 모든 예산과정(budget process)이 성과측정체계와 연계성을 지닐 때 비로소 온전한 성과측정이 이루어질 수 있음을 인식할 때 현행 예산제도는 성과측정에 부적합한 체제를 갖고 있다. (3) 현재의 예산과목구조는 성과측정에 요구되는 투입비용의 산정에 있어서 여러 가지 문제와 기본제약을 안고 있을 뿐 아니라 투입비용이 사업단위나 부서단위의 성과측정에 유용하게 사용될 수 있도록 만들어져 있지 않다. 기존의 세출예산체제에서는 기능별 세출과 품목별 세출에 의한 비용정보를 1차적으로 입수할 수 있으나, 여기에서 입수되는 비용정보는 조직단위(국·과·계 등)나 사업단위와 관련된 총비용 중 일부 정보에 불과하다. 사업단위에서의 간접경비와 관련된 정보는 물론 사업의 수행에 필요한 직접경비(직접경비의 세부내역 포함)에 관한 정보도 제대로 파악되지 못하고 있는 것이 현실이다. 한마디로, 현행 지방예산제도의 세출과목은 성과측정에 적절한 재정정보를 제공할 수 있는 구조를 지니지 못하고 있다. (4) 현행 지방예산회계제도는 현금주의에 기초한 단식부기 방식에 의존하기 때문에 정부활동의 경제적 비용·편익과 재정상태의 변화, 그리고 성과측정에 필요한 정보를 제대로 제공하지 못하고 있다. 이 문제는 근본적으로 현행 예산과목체계가 거래의 성격에 따라 자산항목, 부채항목, 수익항목, 비용항목으로 분류되지 않고 모든 거래를 수익(수입) 또는 비용(지출)항목으로 인식되고 있기 때문이다. 현금주의 단식부기체제가 지니는 장점도 많지만, 이것은 특히 정부활동의 성과를 측정하는 예산회계시스템으로서 여러 면에서 문제와 한계를 지닌다. 본 연구는 이러한 문제점을 종합적으로 인식하고 현재 우리 나라의 지방자치단체가 처해 있는 법적, 제도적, 사회 재정적 여건을 고려하면서 지방예산제도를 성과측정에 적합한 체제로 변화시켜 나가되, 예산제도를 통하여 파악할 수 있는 성과관련 재정정보가 극대화 될 수 있는 방향으로 개선방안을 모색하는 데 중점을 두었다. 정책대안의 제시는 성과측정 관련 이론과 외국사례 그리고 한국의 실정에 대한 분석 등을 토대로 우리의 실정에 적절하다고 판단되는 정책대안을 제시하였으며, 다음과 같은 기본방향에서 접근하였다. 첫째, 지방예산회계제도를 통하여 자치단체 행정활동의 성과측정에 기여할 수 있는 전반적인 내용을 다루되, 특히, 비용산정과 관련된 예산제도의 구조변화와 회계처리·인식 방식의 변화에 상대적으로 중점을 두고 있다. 둘째, 예산과목 구조를 면밀히 분석한 다음 사업단위와 조직단위에서 성과측정이 가능할 수 있도록 예산과목체계를 변화시키는 방안을 제시하고 있다. 방안의 제시는 기본적으로 이론 및 사례연구에 기초하지만 자치단체간의 비교가 가능한 접근방안을 모색하고자 노력하고 있다. 셋째, 정부예산활동의 성과측정은 기본적으로 비용과 산출(또는 결과)의 관계로 나타나기 때문에 객관적인 비용의 산정문제는 매우 중요하다. 본 연구에서는 직접비와 간접비를 포괄하는 총비용의 관점에 입각하면서 특히, 그 동안 무시되어 온 간접비에 대한 인식과 그 합리적 산정에 연구의 중점을 두고 있다. 넷째, 현행 예산회계제도를 염두로 한 실용적 대안의 모색에 주력하는 동시에 중장기적 관점에서 예산회계제도의 개편을 전제로 하는 미래지향적 대안을 포괄적으로 제시한다. 여기에는 결산평가의 예산환류 문제를 비롯하여 발생주의에 기초한 복식부기 회계제도의 도입을 전제로 하는 예산회계제도 개선방안 등이 포함된다. 본 연구에서 제시한 개선방안과 관련하여 그 정책적 시사점을 종합 정리하면 다음과 같다. (1) 현행 예산과목의 구조는 사업단위로 만들어져 있지 않을 뿐 아니라 사업단위에서 총비용을 파악할 수가 없어서 사업 또는 프로그램별로 비용과 성과를 파악할 수 없도록 구조되어 있다. 이와 같은 현실 문제를 해결할 수 있는 대안으로 비용을 산출하는 단계(즉, 산출기초의 제시단계)에서부터 사업단위의 성과측정에 필요한 다양한 비용정보가 일관성 있게 생성될 수 있도록 예산과목체계를 조정하는 것이 요구된다. 구체적으로, 사업단위별로 예산(비용)정보가 수집이 되고 분석될 수 있도록 세항 및 세세항의 기능을 조정하여 사업단위 중심의 예산과목을 항과 목 사이에 설정하는 것이 바람직하다. 사업별 예산과목을 항과 목 사이에 두는 경우 사업의 단위를 조정해주어야 한다. 사업의 단위는 사업이 국·과의 조직범위 안에서 설정될 수 있도록 가능한 표준화시키는 것이 바람직하며, 그 과정에서는 사업의 규모, 중요성, 단일성 등의 기준이 고려되어야 할 것이다. (2) 지방자치단체의 행정활동에 대한 투입비용(원가)을 정확히 산정하기 위해서는 각 사업별로 소요되는 직접경비의 규모는 물론 간접경비에 대한 추정이 있어야 한다. 간접비를 추정하기 위해서는 먼저 현업 부서와 지원 부서를 구분하는 동시에 경비의 유형별 구분방식에 의해 직접경비와 간접경비를 구분해주어야 한다. 중장기적으로는 최근 서구의 선진국에서 많이 사용하고 있는 것처럼, 비용센터(cost center) 개념에 입각하여 총비용을 산정하고 안분하는 접근으로 예산회계제도를 변화시키는 것이 바람직하다. (3) 지방자치단체 행정활동의 성과를 정확히 파악하기 위해서는 예산제도 뿐 아니라 회계제도도 정비하여야 한다. 즉, 성과측정에 필요한 비용을 적절히 산정하기 위해서는 현행 예산제도의 "산출기초" 등을 회계적 관점에서 면밀히 검토한 다음 세출과목을 재분류함으로써 비용과목을 정확히 추출하는 것이 필요하다. 이때 예산과목은 비용과목과 자산, 부채에 속하는 과목 간에 분명한 구분이 있을 수 있도록 만들어져야 하며, 아울러 발생주의의 도입에 따른 과목(감가상각비, 대손상각비, 퇴직급여충당금 등)들을 인식해주어야 한다. (4) 성과측정이 제대로 되기 위해서는 예산이 객관적이고 합리적인 비용산출에 근거하여 사업별, 조직별로 편성되는 예산편성의 적정성이 유지될 수 있도록 예산제도가 정비되어야 한다. 이를 위해서는 우선, "기준비용" 등 각종 비용의 단가를 시장에 맞추어 표준화시키는 작업을 통해 투입비용(input cost)을 객관적으로 파악하여야 한다. (5) 자치단체의 행정활동을 객관적으로 평가하기 위해서는 재무정보와 관련된 성과지표의 개발작업이 뒤따라야 하며, 성과측정이 이루어진 다음에는 그 결과를 다음 예산에 반영하는 체제를 갖추어야 한다. (6) 회계제도를 개선하여야 한다. 이와 관련하여 발생주의에 기초한 복식부기제도는 기본적으로 비용산정(원가계산)이 보다 객관적으로 이루어질 수 있으므로 동 제도의 도입을 중장기적 관점에서 적극적으로 모색해야 한다. 그리고 성과측정을 위해서는 성과와 예산회계제도간의 연계, 성과측정 대상에 대한 정확한 정의와 지표개발, 그리고 데이터의 정확성을 모색하는 것이 매우 중요하다. 따라서 성과측정에 부합되도록 새롭게 정비된 예산회계제도를 뒷받침 해 줄 수 있는 데이터 관리 및 통계시스템을 정비하여야 한다. The purpose of this research is to improve the budgeting system of Korean local governments, focusing on the cost calculations for the performance measurement. It is well known that the government reform can come up with very reform are inter-related each other and pursued simultaneously. However, the current Korean situation is far from it. It is time to initiate a financial reform and, among other things, the priority of the reform should be given to the reform of the budgeting and accounting system if the local governments. The current budgeting and accounting systems of local governments as well as central government in fact have various problems including lacks of informations on the fiscal position and performance of the government’s finance. Recognizing these facts this research particularly focused on finding better ways for the local budgeting system in the near future. Under the study purpose this research has been conducted as follows. The first chapter is an introduction of the study and the second chapter concentrates on the relevant theoretical perspectives and experiences of the countries including the USA, New Zealand, and Japan in regard to the budget-related performance measurement. Chapter 3 deals with the reality of the local budgeting system of Korea. If we briefly describe on the problems of the local budgeting system found in the study, they are: (1) There are few instruments which link the relationship between the performance measurement and budget system. (2) There are no mechanisms or concepts for the calculation of total costs of the budget execution. (3) Cost informations on the direct costs are limited and the cost informations on the indirect costs are hard to obtain. (4) It is difficult to obtain informations on the true status of local finance and performance since the accounting system is based on the cash based single-entry bookkeeping system. Generally, The Koran local governments do not have accounting informations such as assets, liabilities, net assets, and ctc. Chapter 4 is the main chapter of this study and the followings are major policy suggestions based on the research and analysis done by this study. (1) The Budget structure needs to be changed so that the various relevant cost infromations can be obtained. Specifically, a new budget item covering the projects or programs needs to be developed and positioned between the current division(Hang) and sub-division(Mok). (2) After establishing a new budget item, it is necessary to estabkishi the goals, objectives, and strategies and link them to particular programs which is essential to the measurement of the performance of each project of the department. (3) To calculate the correct input costs of the various activities of local governments, both the direct and indirect costs are needed to be calculated. To do this, most of all, all the department within a local government need to be classified as an operational department or as non-operational(supporting) department. In addition, various efforts such as job assignment, work-load analysis are need to calculate the indirect costs. (4) In the medium run, an accrual-based double-bookkeeping accounting system need to be introduced in the local government accounting system, replacing the current cash-based single entry bookkeeping system.

데이터기반행정 정착을 위한 지방자치단체 관리체계 정립방안 연구

이재용,고경훈,김정숙 한국지방행정연구원 2021 한국지방행정연구원 기본연구과제 Vol.2021 No.-

본 연구의 목적은 지방자치단체의 데이터 및 데이터 정책 추진과 관련된 현황과 실태를 조사하여 이를 바탕으로 데이터기반행정의 정착방안을 제시하는 것이다. 그동안 실질적으로 데이터를 생성, 수집, 관리하는 핵심 주체인 지방자치단체에 대한 분석이 부족하였으며, 이로 인해 중앙부처 차원의 데이터기반행정 추진 노력과 의지는 실제 행정현장에 반영되지 못하였다. 이와 같은 문제의식을 바탕으로 본 연구는 지방자치단체의 데이터기반행정 관련 환경 및 현황을 파악하고 정책의 방향을 설정하기 위한 초석으로서의 성격을 가진다. 데이터기반행정은 지방자치단체 차원의 데이터의 표준화 및 품질관리, 공유 및 개방, 프로세스 개선 등의 논의에 더하여 데이터를 활용한 의사결정까지 아우르는 포괄적인 개념이다. 기존의 공공데이터법이 공유와 개방 등의 데이터 관리를 담고 있음에도 불구하고, 데이터기반행정법이 제정된 취지가 여기에 있다. 또한 데이터기반행정은 데이터의 수집, 저장, 가공, 분석, 표현, 활용 등의 데이터와 관련한 전반적인 과정을 포함한다. 사례 및 기존 문헌들의 검토를 통해, 데이터기반행정이 데이터 공유 및 개방의 개념이 함께 논의되었고, 공공데이터와 빅데이터 역시 데이터기반행정을 위한 핵심 개념으로 논의가 되었음을 확인하였다. 데이터기반행정은 빅데이터와 공공데이터의 실무적 차원의 활용을 강조하는 점에서 기존의 데이터 관련 정책과 구별된다. 본 연구가 이론적 논의, 문헌 및 사례 검토를 통해 도출한 지방자치단체 차원의 데이터기반행정 관련 필수요인은 제도적 기반 확보, 데이터 관련 프로세스 구축 및 활용방안 마련, 협력체계 구축, 정책추진을 위한 준비 등이다. 전술한 요인들은 본 연구의 현황 및 사례 분석 시, 각 분석틀을 구성하는 세부적인 분석기준을 도출하는데 활용되었다. 제도적 기반은 시스템, 조직 및 인력, 법적 근거 등을 포함하며, 프로세스는 데이터의 수집 및 생산, 공유 및 제공, 활용 및 분석, 평가 및 환류의 단계별 관리방안을 의미한다. 데이터의 활용은 공공데이터의 활용 정도와 그 수준의 제고, 협력체계는 중앙부처, 지방자치단체, 공공기관, 민간 등의 다양한 주체와의 거버넌스, 그리고 각 기관 내 부서 간 협력체계 등을 각각 의미한다. 데이터기반행정 준비 정도는 해당 정책의 이해도, 정책추진을 위한 구성원의 인식수준 등을 포함한다. 각각의 기준별 분석 결과는 다음과 같다. 제도적 기반 분석 시, 조직의 경우 다수의 자치단체에서는 기존의 데이터 관련 부서가 데이터기반행정 업무를 수행 중이다. 기초자치단체의 규모에 따라 과 또는 팀 단위 조직에서 해당 업무를 담당하고 있다. 또한 다수의 자치단체는 기존의 데이터 관련 업무추진을 위한 담당관 및 정책관 체제로 조직을 운영하고 있으나 해당 부서 간 구분기준은 모호한 편이다. 인력의 경우 기존의 데이터 관련 업무수행 인력이 데이터기반행정 업무를 추가로 수행하는 겸직의 형태가 많았다. 예산의 경우 자치단체 간 차이가 존재하였으며, 일부 기초자치단체에는 데이터기반행정과 관련한 자체예산이 없는 경우도 확인되었다. 데이터 관련 시스템 측면에서는 데이터 수집 및 관리에 집중된 시스템 운영이 많은 반면, 분석·활용 등의 응용 및 심화단계와 관련된 시스템은 부족한 것이 확인되었다. 제도 측면에서는 빅데이터 및 공공데이터 관련 조례 대비 데이터기반행정 관련 조례의 확보 빈도가 상대적으로 낮은 것으로 나타났다. 협업의 경우 다양한 공공 및 민간 분야 주체들과의 데이터 관련 교류가 확인되었으며, 특히 공공분야 주체들 간의 교류가 상대적으로 많았다. 민간과의 교류는 민간이 보유한 빅데이터를 구매하는 것이 대부분이어서, 공공분야 주체 간 협업과는 내용 측면에서 차이를 보였다. 또한 대부분의 데이터 활용은 정책참고, 현황 및 문제파악 등의 의사 또는 정책결정 이전의 기초단계에서 이루어진 것이 확인되었다. 자치단체들은 문서, 이미지, 영상, 음성, 공간정보 등 다양한 형태의 비정형 데이터를 보유하고 있으며, 기초자치단체에서의 비정형 데이터의 유형이 광역에 비해 다양하고 그 빈도도 높게 측정되었다. 데이터기반행정에 대한 구성원의 이해도와 인식 수준은 높지 않았으며, 공공데이터 및 빅데이터 관련 교육 프로그램의 제공 빈도와 데이터기반행정 문화확산을 위한 공모전 중심의 사업 추진이 많았다. 이에 더하여 사례분석을 위해 진행한 심층면담을 통해 특정 이슈를 도출하였다. 여기에는 데이터 품질관리와 관련한 인식, 데이터기반행정과 관련한 자치단체별 조례 제정, 협업체계 중 민간데이터의 구매, 데이터 관련 시스템의 개선, 비정형 데이터와 관련한 데이터 포맷 및 가이드라인 구축, 데이터기반행정의 추진과 정착을 위한 자치단체 내 유기적 지원체계 및 인력 확보, 그리고 데이터를 활용한 재원 확보와 관련한 인식 등의 내용이 포함되었다. 본 연구는 전술한 분석결과 및 심층면담을 통해 분석기준의 내용을 종합적으로 고려한 정책방안을 제시하였다. 먼저 제도적 측면에서는 정책추진의 효과성 제고를 위한 표준조례안의 개발 및 적용, 데이터기반행정 담당 조직 체계의 구축 및 위상 강화, 데이터 활용과 공유에 필요한 지침 정비 등을 제시하였다. 운용적 측면에서는 기관 내·외부 차원의 원활한 협력을 위한 공식적인 형태의 협업체계 구축, 효율적 데이터 관리 및 공유를 위한 데이터 공동활용 플랫폼의 활성화, 데이터기반행정 추진을 위한 지속적인 인력 양성 및 적정 인력의 배치, 정책추진을 위한 예산 확보 등을 제언하였다. 평가 및 사후관리적 측면에서는 데이터기반행정 추진 및 인식 제고에 필요한 관련 교육의 강화, 데이터기반행정의 활성화를 위한 평가지표의 개발 및 적용 등을 고려하였다. 마지막으로 본 연구는 데이터기반행정 추진의 주체를 중앙부처와 자치단체로 구분하고, 주체별 역할을 제시하였다. This study aims to present strategies to establish data-driven public administration based on results of analyzing the current status and actual conditions related to the implementation of data policies of local governments. There has been a lack of research on local governments, which are actually key stakeholders that generate, collect, and manage data. Due to the implementation of policies that failed to consider local governments in South Korea, the capabilities of local governments are actually falling short of the efforts and willingness to promote data-driven public administration at the central government level. Data-driven public administration is a comprehensive concept that encompasses data standardization and quality control, sharing and opening, and process improvement at the local government level, as well as decision-making using data. In addition, data-driven public administration includes the overall process related to data such as data collection, storage, processing, analysis, expression, and utilization. Through the review of cases and previous literature, we confirmed that data-driven public administration was discussed together with the concept of data sharing and opening, and public data and big data were also discussed as core concepts for data-driven public administration. Data-driven public administration is distinct from existing data-related policies in that it emphasizes the practical use of big data and public data. Through theoretical discussions, literature and case reviews, this study derived essential factors related to data-driven public administration at the local government level, such as securing institutional foundations, establishing and utilizing data-related processes, establishing cooperative systems, and preparing policies. The above-described factors were used to derive detailed analysis criteria constituting each analysis frame when analyzing the current status and case of this study. The institutional basis includes systems, organizations and human resources, and legal basis, and the process refers to management plans for data collection and production, sharing and provision, utilization and analysis, evaluation, and feedback. The use of data refers to the degree of use of public data and its level of improvement, the cooperation system refers to governance with various stakeholders such as central government ministries, local governments, public institutions, and entities in the private sector, and cooperation systems between departments within each local government. The degree of preparation for data-driven public administration includes the understanding of the policy and the level of awareness of employees for policy promotion. The analysis results for each criterion are as follows. Considering institutional basis, in terms of organizations, most local governments, existing data-related departments perform tasks for data-driven public administration. Depending on the size of the lower-level local governments, the department or team-level organization is in charge of the task. In addition, while many local governments operate several types of departments related to previous data policies, the criteria for classification between the relevant departments are ambiguous. In terms of human resources, most of the members who perform existing data-related tasks perform additional data-based administrative tasks. In terms of the budget, there was a difference in budget size between local governments, and it was confirmed that some local governments does not have their own budgets related to data-driven public administration. In terms of data-related systems, there are many system operations focused on data collection and management, while systems related to applications and in-depth stages such as analysis and utilization are insufficient. In terms of the legal basis, the frequency of securing data-driven public administration-related ordinances was relatively low compared to big data and public data-related ordinances. In terms of collaboration, local governments have data-related exchanges with various public and private sector stakeholders, and the former case is relatively more. In addition, we confirm that most of the data was used at the basic stage before policy making, such as policy reference and problem identification. Local governments have various types of unstructured data such as documents, images, videos, audio, and spatial information. The types of unstructured data in lower-level local governments are more diverse, and their frequency is measured higher than in upper-level local governments. The level of employees’ understanding and awareness of data-driven public administration was not high, and many competition-oriented projects are exist to spread public data and big data-related education programs and data-driven public administrative culture. In addition, this study found specific issues through in-depth interviews conducted for case analysis. These include contents such as awareness of data quality management, enactment of ordinances by local governments related to data-driven public administration, purchase of private data among collaborators, improvement of data-related systems, treatment of unstructured data. This study presented policy strategies that comprehensively considered the contents of the analysis criteria through the above-described analysis results and in-depth interviews. From an institutional perspective, the development and application of standard ordinances to enhance the effectiveness of policy promotion, the establishment and status of a data-driven public administrative organizational system, and the improvement of guidelines necessary for data utilization and sharing were presented. In terms of operation, we suggested to establish an official form of collaboration system for cooperation, revitalize a platform for efficient data management and sharing, continuously cultivate and deploy appropriate human resources, and secure budgets for policy promotion. In terms of evaluation and post management, the development and application of evaluation indicators to strengthen related education necessary for promoting and raising awareness of data-driven public administration were considered. Finally, this study classified the main entities of data-driven public administration into central government ministries and local governments, and presented the roles of each entities.

지방자치단체의 주민생활지원 행정체제 정비 방안

김병국,김필두 한국지방행정연구원 2007 한국지방행정연구원 기본연구과제 Vol.2007 No.-

주민생활지원서비스는 “지방자치단체 및 행정기관이 생산하여 주민들의 생활 불편을 덜어줄 수 있도록 공급되는 모든 서비스”라고 할 수 있다. 이러한 주민생활서비스의 원활한 공급과 적절한 배분을 위해서 지방자치단체의 적극적 역할이 요구된다. 최근 정부는 주민생활지원 통합서비스 전달체계 구축이라는 과제를 추진하는 과정에서 주민생활지원서비스의 범위를 복지, 보건, 문화, 고용, 관광, 주거, 체육, 평생교육 등으로 제한하고 있다. 본 연구는 현재의 주민생활지원서비스 체체의 개선을 도모하되 시·도와 시·군·구 및 읍면동의 주민생활지원서비스 기능-조직-인력체제 재편에 초점을 두고 동시에 민간단체와 지방자치단체간의 협력적 네트워크 하에서 이러한 서비스가 제공되도록 하는 개선안을 제시하는 것을 주된 목적으로 삼고 있다. 행정자치부의 주민생활지원서비스 혁신을 도모하기 위한 추진과제는 크게 4가지로 분류된다. 즉 ① 시·군·구 및 읍면동의 주민생활지원 조직 재편, ② 주민중심의 one-stop 서비스체제 구축을 위한 기관간 통합정보체제의 재구축, ③ 중앙부처의 주민생활지원서비스 제공체제 재조정, ④ 주민생활관련 서비스 제공의 민간단체와 지방자치단체간의 협력네트워크 구축이다. 본 연구에서는 연구제목에서 인지하듯이 “지방행정체제”에 초점을 두고 있는 바, 이와 직접적인 연계성이 다소 약한 ②와 ③을 연구범위에서 제외하고, ①을 중심으로 하되 ④를 보완적으로 연구하고자 한다. 본 연구는 문헌조사와 실태조사(설문조사, 면담조사)를 병행하였다. 설문조사는 시군구의 관계 공무원과 해당지역에서 거주하는 만 20세 이상 일반주민을 대상으로 실시하였다. 실태조사 및 정책대안을 강구하기 위하여 면담조사 및 워크샵을 개최하였다. 제2장에서는 주민생활지원 행정체제에 관한 이론적 고찰을 실시하였다. 우선, 주민생활지원서비스의 개념을 “주민들의 일상적인 생활의 불편을 덜어줄 수 있도록 지방자치단체 및 행정기관이 생산하여 공급하는 모든 서비스”라고 규정하였다. 이러한 주민생활서비스의 구체적인 범위는 행정자치부가 지정한 복지, 보건, 문화, 고용, 관광, 주거, 체육, 평생교육 등 8대서비스로 제한하고 있다. 주민생활지원서비스 전달체계는 구조기능적 측면에서 중앙정부와 지방자치단체(시군구 본청)의 관련조직체계인 행정체계와 읍면동의 관련조직체계인 집행체계를 모두 포함한다. 한편, 효율적인 주민생활지원서비스 전달체계를 구축하기 위한 ① 충분성의 원칙, ② 접근성의 원칙, ③ 연속성의 원칙, ④ 비편파성의 원칙, ⑤책임성의 원칙, ⑥ 전문성의 원칙 등을 제시하였다. 공공서비스의 통합적 전달체계를 구축하고 있는 대표적인 국가로는 영국과 호주의 사례를 제시하고 시사점을 도출하였다. 제3장에서는 지방자치단체 주민생활지원 행정체제개편의 추진실태와 문제점을 분석하였다. 주민생활지원 행정체제 개편 추진상의 문제점은 다음과 같다. 첫째, 주민생활지원서비스 통합전달체계 구축에 대한 지방공무원들의 이해가 부족하였다. 둘째, 중앙정부의 역할이 미흡하다. 셋째, 지방자치단체의 주민생활지원 행정체제개편이 미흡하다. 넷째, 민관협력체제 구축의 문제점으로 보건복지부가 주도하고 있는 사회복지협의체와 행정자치부가 주도하고 있는 민관협의 체가 2중적으로 설치되어 있어서 업무에 혼란을 초래하고 있다. 제4장에서는 지방자치단체 주민생활지원 행정체제의 재정비방안을 제시하였다. 지방자치단체의 효율적인 주민생활지원 통합서비스 전달을 위해서는 첫째, 주민생활지원 통합전달체계 구축 제도에 대한 지방공무원과 주민의 이해도를 높여야 한다. 둘째, 중앙정부의 역할을 강화하여야 한다. 셋째, 지방자치단체의 주민생활지원 행정체제의 강화가 필요하다. 넷째, 지방자치단체와 민간부문간 협력을 위한 적극적 노력을 견지하기 위하여 행정자치부의 민관협력체와 보건복지부의 지역사회복지협의체에 대한 명확한 원칙을 행정자치부가 제시하여 상호간 갈등을 제거하고, 기존의 민관협력조직의 활용을 강화하고 유사조직의 난립을 정비할 필요가 있다. 특히 읍면동 사무소에 설치된 기존의 주민자치센터와 주민생활지원과(담당)간의 연계나 협력관계를 강화하여야 한다. The resident living support service is all kinds of services which Local Government and an Administrative organ produce and provide to the residents for reducing inconvenience. The active role of the Local Government is needed for the harmonious supply and the proper distribution. Recently, the government restricts the coverage of the resident living support service to welfare, health, culture, employ, sightseeing, residing, physical exercise, and lifelong education. This research plans to improve the resident living support service system which focuses on the reorganization of the function-organization-human power system of the service in cities and provinces, cities and districts and wards or town and myeon(면) and provide under cooperative network between a private organization and Local government. There are four tasks to plan for reforming the resident living support service innovation in the Ministry of Government Affairs and Home Affairs. That is ①Reorganizing the resident living support ②Rebuilding the Integration information system for building the residents -centered one-stop service system ③Reorganizing the resident living support system by the central ministries ④Building cooperative network between a private organization and Local government for the resident living support service. In this research, as recognized by the title, I focus on "the local administration system" , so I except ②and ③ which are not directly related, and I research ① as a key subject and ④ as a complementary subject. In this research, the documentary survey, research on the actual condition(a questionnaire survey, an interview) are carried out. A questionnaire survey is asked to public officials in the related cities and districts and wards and aged over 20 years old residents who live in the area. An interview and a workshop were opened to consider the policy alternative and do the research on the actual condition. In Chapter 2, I theoretically study administrative system for the resident living support. First of all, the concept of the resident living support service is provided as "all kinds of services which Local Government and an Administrative organ produce and provide to the residents for reducing inconvenience". The definite range is limited to welfare, health, culture, employ, sightseeing, residing, physical exercise, and lifelong education. Meanwhile, I suggest ① Principle of Sufficiency, ② Principle of Accessibility, ③ Principle of Continuity, ④ Principle of Impartiality, ⑤ Principle of Responsibility, ⑥ Principle of Specialization to build effective resident living support service system. The examples of England and Australia which have built the integrative system of the public service are suggested. In chapter 3, I analyze the actual condition of the propulsion and problems in local administrative system for the resident living support. The problems are here: Firstly, the local public officials don't comprehend well about the integrative system of the public service. Second, the role of the central government is insufficient. Third, the local government's Reorganization of Administrative System for the resident living support is unsatisfactory. Fourth, because of the problem of the building cooperative system, Social Welfare Consultative Organization which is controlled by the Ministry of Health and Welfare and a Public Private Consultative Organization which is controlled by the Ministry of Government Affairs and Home Affairs are installed doubly, and it causes confusion in the service In chapter 4, I suggest plans for the reorganization of the administrative system for the resident living support. For the effective delivery of the integral service for the resident living support, firstly, the understanding about the system of the building resident living support service system is raised by the residents and the local public officials. Second, the role of the central government should be strengthened. Third, the local government should strengthen the local administrative system for the resident living support. Fourth, to firmiy maintain the active efforts for the cooperation between local government and a private sector, the Ministry of Government Affairs and Home Affairs should suggest clear principles about Public Private Cooperation of the Ministry of Government Affairs and Home Affairs and Local Community Welfare Consultative Organization of the e Ministry of Health and Welfare and eliminate the conflicts between them and strengthen the using of the existing a Public Private Cooperation Organization and correct the flooded similar organizations. Especially, the relationship and connection between the existing a Citizen Autonomy Center and Resident Living Support Section installed in local offices should be strengthened.

지방재정지출수요의 측정모델 - 시(市)를 중심으로

임성일,이효 한국지방행정연구원 1999 한국지방행정연구원 기본연구과제 Vol.1999 No.-

지방재정의 수요를 정의하고 측정하는 일은 매우 힘들다. 그것은 재정수요가 수요의 크기(양)와 공급비용(가격)에 의해 결정되지만 기본적으로 수요란 정적인 것이 아니고 환경조건에 의해 계속 변화하는 동태적 개념이고 동시에 다면적이고 복합적인 속성을 지니고 있기 때문이다. 이러한 점을 고려하면서 재정수요를 정의하면, “재정수요란 지역주민이 원하는 행정수요(질과 양의 상태)와 지방자치단체의 입장에서 제공해야 할 법적 의무와 필요성이 있는 행정수요를 주어진 예산의 범위 내에서 적절한 방법으로 충당(공급)하는데 소요되는 인적·물적 비용을 종합적으로 추정한 것”을 의미한다. 일반적으로 지방재정 수요에 대한 측정기법은 중앙정부가 지방자치단체를 대상으로 각종 재정 이전 - 교부금, 양여금, 보조금 등 - 을 해주는 과정에서 객관적인 판단준거로서 그 기능을 할 뿐 아니라 개별 자치단체 스스로가 자신의 재정상태를 객관적으로 분석하고 합리적인 예산활동을 유도하는 기능을 한다는 점에서 중요한 의의가 있다. 현재 지방자치단체의 재정수요를 측정하는 제도적 장치는 지방교부세와 조정교부금제도에 일부 반영되는 정도이고 자치단체가 예산활동을 효과적으로 수행하기 위해서 자발적으로 재정수요를 측정하는 경우는 거의 없는 실정이다. 따라서 지방자치단체의 재정수요를 객관적이고 종합적으로 측정할 수 있는 모델을 개발하고 그것을 현실에 적용할 필요성이 강하게 대두되고 있다. 이러한 현실상황을 인식하고 본 연구는 우리 나라 지방자치단체의 재정수요를 객관적으로 측정할 수 있는 모형을 개발하고 그것을 이용 가능한 데이터를 활용하여 일반시를 대상으로 적용해 봄으로써 정책개선에 기여하고자 하는데 그 목적이 있다. 현재 우리나라에서는 중앙정부와 지방자치단체간의 재정조정 수단으로 사용되고 있는 지방교부세제도와 서울·광역시와 자치구간의 재정조정을 위한 조정교부금의 산정과정에서 기준재정수요를 파악하고 있는데, 다음과 같은 문제점을 안고 있다. (1) 수요측정항목의 분류기준이 모호하다. 현행 재정수요의 산정과정에서 사용하는 측정항목은 일본의 지방교부세 산정방식을 기초로 한 것으로 기능별 분류와 경비성질별 분류(예; 인건비 항목)가 복합되어 있고, 세출기능 전체를 포괄하기보다는 주요 기능을 선별적으로 포함하고 있다. 이러한 분류는 체계적인 원리나 기준에 의해 수요측정항목을 설정하지 않은 관계로 무엇보다도 측정항목이 중복되거나 빠질 수 있는 문제점을 안고 있다. (2) 지방자치단체간의 기능차이를 반영하지 않고 있다. 시·도와 시·군 그리고 특별시·광역시와 도간에는 상호 그 책임범위와 권한이 다르므로 수행하는 기능과 사무도 상이하다. 그러나 보통교부세의 기준재정수요 산정과정에서는 시·도와 시·군에 적용하는 측정항목과 측정단위가 동일하게 설정되어 있어 자치단체 유형별 수행기능과 사무의 차이를 반영하지 못하고 있다. (3) 재정수요 산정방법이 매우 복잡하다. 현행 지방교부세와 조정교부금 산정과정에서 사용하는 기준재정수요는 상당히 복잡한 구조로 되어 있을 뿐 아니라 이를 통해 산정된 재정수요의 적정성에 의문이 제기되고 있다. 가능하다면 보다 단순하면서도 제도운영의 투명성과 객관성을 높일 수 있는 방법을 고려할 필요가 있다. (4) 측정항목과 측정단위의 관련성이 미흡하다. 재정수요의 산정과정이 합리성을 지니기 위해서는 각 측정항목별로 재정수요를 가장 잘 대표할 수 있는 변수(측정단위)가 선정되어야 하는데, 현행 기준재정수요의 산정은 측정항목과 측정단위간에 연계성이 부족하여 재정수요 산정의 적합성에 문제를 안고 있다. (5) 현행 기준재정수요의 산정방식에서는 최근에 급부상하고 있거나 가까운 미래에 발생할 개발수요 등 미실현 재정수요를 반영하지 못하고 있으며, 지리적 여건이나 지역사회의 특수한 요인으로 인해 다른 자치단체와는 달리 새로운 재정수요를 안고 있는 지역에 대해 그 차이를 적절히 반영해주지 못하고 있다. (6) 특정측정단위 편중에 따른 자치단체간 교부세 편차가 심하다. 기준재정수요액 산정기준이 공무원 관련경비, 인구수, 행정구역 등에 편중되어 인구수, 공무원정원, 행정구역이 유리한 단체의 수요액이 크게 산정되는 경향이 있다. 특히 공무원수는 기본적으로 인구변수에 의해서 결정됨에도 불구하고 공무원변수가 기준재정수요의 산정과정에서 더 중요한 기능을 하고 있다. 이러한 현상은 지방자치단체의 재정수요를 결정짓는 가장 중요한 요인이 인구변수임에도 불구하고 공무원변수가 더 중요시되는 문제점, 그리고 인구수와 공무원수가 이중으로 가중되는 문제점을 야기하고 있다. (7) 기준재정수요액 편차보정을 위한 보정계수 산정자료가 불합리하여 오히려 편차가 확대되는 등의 문제가 제기된다. (8) 수요보정이 미흡하고 일관성이 결여되어 있다. 일반적으로 보정의 의미는 자치단체별로 행정서비스 공급에 따른 비용격차를 보전해주는 목적을 지니고 있는데, 우리나라 지방교부세의 보정은 복합적인 목적이 혼재되어 논리적 일관성이 분명하지 않는 결과를 야기하고 있다. (9) 조정교부금의 경우 측정항목의 구성이 7대 도시간에 상당한 차이가 있을 뿐아니라 새로운 기능 및 변화된 행정수요를 적절히 반영하지 못하고 있는 점, 측정단위 중 일부는 측정항목과 상관관계가 낮은 점, 단위비용 산정의 적실성이 낮은 점 등이 문제점으로 지적된다. (10) 재정수요 측정의 객관성을 확보하기 위해서는 측정단위 선정과정에서 통제불가능한 변수를 선정하는 것이 중요하다. 현행 측정항목 중에는 공무원수 등 자치단체가 임의적으로 통제가능한 변수들이 일부 포함되어 있어 교부금배분의 합리성과 효율성을 저해하고 있다. 본 연구는 이러한 문제점을 종합적으로 고려한 가운데 지방자치단체의 재정수요를 구체적으로 측정해 줄 수 있는 모델을 개발하는데 그 중점을 두었다. 측정모델은 재정수요관련 이론과 국내·외의 실증분석 결과를 토대로 우리의 현실상황을 고려하는 접근방식에 의하였으며, 기본적으로 계량분석을 가미한 지표적 접근을 사용하였다. 단계별로는 우선, ① 지방자치단체가 수행하고 있는 행정서비스 기능을 체계적으로 파악한 다음 이것을 토대로 각 기능별 재정수요를 측정할 수 있는 객관적 접근방식을 선택하고, ② 지방재정의 지출수요(또는 수준)를 결정하는 주요 요인 - 인구, 경제, 재정, 사회, 행정, 기타 요인 - 에 관한 이론적·실증적 검토결과와 국내·외 검증사례에 기반을 두고서 주요 행정서비스 부문별(기능별)로 재정수요를 결정하는 변수를 선경하고, ③ 지역별 특수수요와 예상되는 새로운 재정수요(new fiscal demand)를 적절히 고려한 다음 그 중 적합성이 있는 일부를 재정수요 측정모델에 포함시킨다. 이러한 접근방식에 기초하여 본 연구에서는 11개 세출기능별로 재정지출에 결정적인 영향을 미칠 것으로 추정되는 영향변수를 선정한 다음, 자치단체간의 행정서비스 공급비용의 차이를 나타내는 비용지수를 산정하고 이를 토대로 “각 기능별 재정수요 =(영향변수) x(비용지수)” 방식에 의해 지방자치단체간의 상대적인 재정지출수요를 일반시를 대상으로 실험적으로 산정해 보았다. 본 연구에서 제시한 측정모델과 관련하여 그 정책적 시사점을 종합 정리하면 다음과 같다. (1) 재정(지출)수요의 측정은 기본적으로 재정수요를 유발하는 요소로서 업무량(행정서비스의 양)과 그에 따른 행정서비스 공급비용 측면에 중점을 두고 접근하는 것이 바람직하다. 즉, 재정수요는 당해 자치단체가 지역주민들에게 제공하는 행정서비스의 양과 성격에 의해 결정되고 여기에 또 하나의 고려요인으로서 지역간 행정서비스 공급비용의 차이가 재정수요를 결정하게 된다. (2) 지방재정지출수요의 측정은 기본적으로 사회·경제·인구적 요소를 토대로 재정지출에 결정적인 영향을 미칠 것으로 추정되는 대표변수를 문헌연구와 실증분석방법을 활용하여 객관적으로 추출한 다음 여기에 지역간 비용차이를 나타내는 비용지수를 적용하는 지표적 접근 방식을 채택하는 것이 합리적이다. 비용지수의 산정은 기존 방식과 달리 지역물가지수, 공무원 급여수준, 지가지수, 상대공급비용지수를 합성하여 접근할 필요성이 있다.(다만, 현재로는 이 방법의 적용에 필요한 기본통계치가 제대로 정비되지 못한 관계로 그 이용에 한계가 있다). (3) 재정수요의 측정부문(측정항목)을 지방자치단체의 현행 기능별 세출 예산 분류에 따라 11개 소기능으로 구분하여 접근하는 것이 바람직하다. 이와 같은 접근은 현재 지방교부세의 기준재정수요액 산정과정에서 측정항목이 경비목적별 분류인 인건비와 세출기능별 분류(사회복지비, 보건비, 청소비, 농업비, 지역개발비 등)가 혼합·설정되어 논리적·체계적 일관성이 결여되어 있는 문제점을 극복시켜 준다. (4) 재정수요 측정모델을 구체적으로 개발하는 과정에서는 측정항목별 측정단위(영향변수)의 선정은 지방자치단체가 “통제불가능한 변수(uncontrollable variables)”를 대상으로 선정하는 것이 합리적이다(현행 지방교부세와 조정교부금의 측정단위 중에는 자치단체가 어느 정도 임의로 통제가능한 변수들이 포함되어 있어서 교부금 배분과 관련된 형평성·효율성 시비의 소비를 안고 있다). 개별 자치단체를 대상으로 한 재정수요의 측정과정에서는 자치단체가 임의적으로 통제가능한 변수들을 고려대상에 포함시킬 수 있지만, 자치단체간의 상대비교를 전제로 하는 재정수요의 산정과정에서는 그러한 변수들이 포함되어서는 안된다. 현실적으로 지방교부세의 기준재정수요 산정과정에서 공무원 수가 중요한 측정단위로 사용되고 있는 현상이 바로 위에서 언급한 오류를 범하고 있는 것이다. (5) 재정수요의 산정에 있어서 가장 중요한 변수가 인구수임을 강조하는 한편 인구수의 절대규모 뿐아니라 인구특성을 고려한 세부적이고 구체적인 인구특성변수를 적극 활용하여야 한다. 이러한 접근은 앞으로 소득증대, 고령화, 소득격차 확대 등이 예상됨에 따라 그 보완·개발이 더욱 필요해질 것이다. (6) 재정지출수요의 측정과정에서는 지방교부세 방식의 단위비용 개념을 사용하지 않고 전국평균에 대한 상대비용지수를 사용할 필요성이 있다.(이러한 접근에 의해 도출된 재정지출수요는 절대수치라기 보다는 지방자치단체간 상대적인 차이를 반영하는 상대적 재정수요의 개념에 해당한다). (7) 지방교부세 기준재정수요 산정과정에서는 공무원정원이 중요한 측정단위로서 기능을 하고 있다. 그러나 공무원수는 인구수에 의해 결정될 수 있는 통제가능한 변수에 해당하며 현실적으로 인구수와 이중으로 사용되고 있어 지방교부세 배분의 왜곡을 초래하고 있다. 현재 행정자치부에서는 공무원정원 대신 표준정원을 지방교부세와 연계시키는 정책을 실시하고 있으나 그것은 합리적이지 못하다. 과거의 역사성과 구조를 인정할 때 공무원 변수를 단기간에 고려대상에서 배제할 수는 없지만 단계적으로 완충장치를 마련하는 가운데 인구변수로 대치시키는 것이 바람직하다. The purpose of this research is to develop a practical measuring model for the fiscal needs of local governments and to apply the model to the municipal government level. This research is consisted with the two different parts. The first part concentrates on the relevant theoretical perspectives and the reality of the policy tools or instruments regarding the measurement of the fiscal needs, domestically and abroad. The second part concentrates on developing a specific model for the measurement of the local fiscal needs and applying it to the real world, mostly on the municipal local governments. In general, measuring the local fiscal needs in an objective way plays a very important role especially, in distributing various grants from the central government to local governments, and also in finding out the fecal position of local governments, which will be ultimately related to the enhancement of fiscal efficiency and equity. The current systems of measuring the local fiscal needs are mostly related to the distribution of both the general grants of the central government to local governments and Metropolitan city government to its autonomous districts. However, the current systems have the following problems in the context of the measurement of local fiscal needs. (1) There are vagueness surrounding the classification of the measurement items. (2) They do not carefully consider the functional differences among the different levels of local governments(for example, between the upper level and lower level local governments) (3) The calculation methods of the fiscal needs are complex. (4) The relationship between the fiscal needs classification and the specific instruments for the work-load measurement is relatively low. (5) There are no mechanisms for considering the new fiscal needs. (6) Some “controllable variables” from the local government’s point of view are included in the calculation process of the local fiscal needs. Considering all the facts(theoretical perspectives, the reality and problems of the current measurement systems, the results of the statistical analysis etc.), this study tried to develop a measuring model for the local fiscal needs. The following are a brief description on the essential parts of the model build-up. (1) The approach taken in this research is an index(indicator) approach, partly aided with the econometric approach. (2) The local service function is classified with 11 categories and the determinants(i.e., most powerfully influencing variables on the fiscal needs) are carefully selected. (3) The region-specific variable and the new fiscal needs are considered and then, the most appropriate variables are selected and being consider in the model. Based on the approach, the determinats(most powerfully influencing variables) of each of the 11 service functions(categories) are carefully selected. (4) And then the cost index which differentiate the differences of the service delivery costs among the local governments are designed and then, based on the results, the fiscal needs of the each functional category is calculate by multiplying the statistical data(value) of the determinants by the cost index. Based on the study the following policy recommendations can be suggested. (1) In measuring the local fiscal needs, most of all, the two factors - the functional responsibility degree or the work-load of the local service and the regional difference of the cost delivery must be considered. (2) It is useful to take an index or indicator approach considering the social, economical and demographic variables, being partly helped by the econometric approach. (3) It is reasonable to classify the functional classification with 11 functional categories for the convenience of the measurement of the fiscal needs. (4) In the process of the model build-up it is very important to differentiate the locally “controllable variables” from the “uncontrollable variables”. only the locally uncontrollable variables must be included. (5) Population variables are needed to be specified and diverged such as populations with education, age, sex, and other distinctive characteristics. (6) More efforts are needed to develop a better and well-equipped cast index, which will digest the regional disparity of the service delivery costs. (7) The importance of the numbers of the local public official variable should be reduced in the measurement of the local fiscal needs.

지능정보기술을 활용한 지방자치단체의 민원·복지서비스 혁신 방안

김정숙,이재용 한국지방행정연구원 2020 한국지방행정연구원 기본연구과제 Vol.2020 No.-

초연결, 초지능, 초융합을 특징으로 하는 4차 산업혁명 시대가 도래하였다. 지난 2016년 1월 다보스 포럼(World Economic Forum, WEF)에서 화두로 등장한 이 개념은 AI, Big Data, IoT 등의 지능정보기술 발달을 배경으로, 경제, 사회, 일자리 지형 등 사회구조 전반에 걸쳐 큰 변화를 불러올 것으로 전망된다. 전 세계, 각 분야에 걸쳐 급격한 변화를 예고하는 4차 산업혁명 시대에 접어들며, 각 국가에서는 정부 차원의 대응책을 계획하고 있다. 중앙 정부는 4차 산업혁명이 가져올 사회 전 분야에 걸친 획기적인 변화뿐만 아니라 행정서비스의 혁신을 가져오기 위한 방안을 모색하고 있다. 인공지능, 빅데이터, 사물인터넷 등 지능정보기술 발전은 정부의 의사결정방식이나 행정서비스전달 방식, 조직운영방식, 관료제 구조, 공공업무 방식 등에서 큰 변화를 불러올 것으로 예측되고 있기 때문이다 (문명재 외, 2019). 중앙 차원의 지능정보기술을 활용한 행정서비스 변화 모색과 함께, 지방자치단체 차원에서도 지능정보기술을 활용한 행정서비스 개선 논의가 일어나고 있다. 광역자치단체와 몇몇 기초자치단체를 중심으로 인공지능, 빅데이터, 사물인터넷 등의 기술들을 각종 민원, 교통ㆍ주차, 문화ㆍ관광 등의 영역에 적용하여 더욱 효과적인 행정서비스를 제공하고자 노력하고 있다. 중앙 차원에서 이루어지는 지능정보기술 활용 논의와 달리 지방자치단체의 지능정보기술 수용에는 행정환경 및 행정역량 차이와 같은 몇 가지 중요한 변수들이 존재한다. 그럼에도 불구하고 이러한 변수들을 충분히 고려하지 않은 채 일괄적인 중앙 차원의 정책으로 결정되는 경우가 많다. 이 연구는 이제까지 주목받지 못했던 4차 산업혁명과 지방자치단체의 행정서비스 간 관계에 주목하여 지능정보기술이 불러올 지방자치단체의 행정서비스 혁신에 대해 연구하고, 지방자치단체가 지능정보기술을 통해 행정서비스를 혁신하고자 할 때 개선방안을 정리하는 것을 목적으로 한다. 이를 위하여 지방자치단체들이 민원ㆍ복지서비스에 적용된 지능정보기술 현황을 정리하여 시사점을 제시하고 지능정보기술을 활용한 행정 서비스 혁신에 대한 이론적 논의를 정리하여 기술적 환경, 민원ㆍ사회복지ㆍ보건의료서비스 혁신, 지방자치단체 혁신 내ㆍ외부 맥락을 분석틀로 제시하였다. 우선 제1장에서 연구의 배경 및 목적 그리고 범위와 방법을 제시하였다. 제2장에서는 4차 산업혁명과 관련한 지능정보기술, 지방자치단체 행정서비스 혁신에 관한 이론적 논의를 정리하였다. 제3장에서는 지방자치단체별 인공지능, 빅데이터, 블록체인, 사물인터넷의 지능정보기술 적용 현황 및 사례를 분석하고 정책적 시사점을 도출하였다. 인공지능, 빅데이터, 사물인터넷, 블록체인의 4가지 지능정보기술이 지방자치단체에 적용된 현황을 살펴보면 가장 크게 두드러지는 특징은 기술 간 적용에서 격차가 크다는 점이다. 네 가지 기술 중 빅데이터 기술의 적용 및 활용이 가장 높은 빈도인 것을 알 수 있다. 빅데이터 기술의 경우 광역 및 기초자치단체 모두 활용도가 높았으며, 주로 공공행정, 관광문화, 교통, 재해안전, 인프라 조성, 산업경제, 복합사업 등 광범위한 정책 영역에서 활발히 활용되었다. 이같은 기술 간 적용에서의 격차는 주로 중앙 정부의 중점사업 및 시범사업 추진, 각종 공모사업을 통한 재정 지원, 플랫폼 및 표준화사업 등 기술 및 사업 지원에서 오는 것을 알 수 있다. 제4장에서는 지방자치단체 행정서비스별 지능정보기술 적용 방안에 대한 전문가조사와 설문조사를 실시한 결과를 정리하였다. 내부 맥락 차원에서 지방자치단체장의 리더십, 담당 공무원의 역량, 조직 지원 및 조직 문화는 행정서비스 혁신에서 핵심적이나, 담당 공무원의 기술 활용 역량 편차, 민간에 비해 기술적응 유인 저하, 데이터 통합 및 플랫폼 구축 미흡, 관련 전문 인력(전산직) 및 정기적인 교육 부족, 실패용인ㆍ갈등수용ㆍ일선 관료의 재량권 존중 등이 미진한 상황이다. 또한 외부 맥락 차원에서 각종 규제 완화, 개인정보 유출 사전 예방, 지능정보기술 수용에 대한 시민들의 성별, 연령, 학력에 따른 편차를 확인할 수 있다. 마지막으로 제5장에서는 지방자치단체 지능정보기술 적용 현황, 사례, 혁신의 내ㆍ외부 맥락에 대한 전문가조사와 설문조사 결과를 근거로 지방자치단체의 지능정보기술을 활용한 행정서비스 혁신 방안을 제시하였다. 우선 지능정보기술은 민원서비스 분야에서 신속하고 안전한 대응, 정보의 효율적 수집 및 처리, 무인감시체계 구축, 거리환경 및 시설 관리, 건축물 노후도 측정, 원격 안전점검, 자율주행 지원, 스마트 횡단보도, 의료, 금융, 개인거래, 부동산 등에서 신뢰와 투명성 향상을 가능하게 한다. 다음으로 사회복지서비스 분야에서 돌봄서비스 향상, 취약계층을 파악한 선제적 대응, 신규 수요 예측의 신속성과 정확성 제고, 노인 및 장애인, 취약계층, 청소년, 여성 영역에서 고독사 방지, 시설생활자 안전관리, 취약계층 안전 등을 제고한다. 마지막으로 보건복지서비스 분야에서 원격진료, 시그널 모니터링 기기, 맞춤형 보건의료서비스, 인공지능 돌봄로봇, 시민들의 약 복용, 건강보험 청구 등에서 편리성과 효율성 향상, 스마트 병원 시스템 등을 실현한다. 이러한 지능정보기술을 통한 행정서비스 혁신을 가능하게 하기 위해 내부 맥락 차원에서는 지자체 차원의 중장기적 로드맵, 교육 프로그램, 담당 공무원에 대한 재직 인센티브 도입, 기술지원 및 재교육 프로그램, 중앙 차원의 데이터 플랫폼 구축ㆍ지원, 실패용인ㆍ갈등수용, TF팀 및 협업을 위한 절차 및 제도 등이 필요하다. 외부 맥락 차원에서는 데이터 보유 기관 간 협조ㆍ공유가 가능한 체계, 데이터 3법, 모빌리티 규제 등 제약요건 해결, 중앙 차원의 기술ㆍ인력 지원, 플랫폼 제공, 일자리를 잃을 가능성이 있는 직종에 대한 재교육과 재배치 방안, 디지털 리터러시를 해소할 수 있는 교육, 학습, 지원 프로그램 등을 필요로 한다.

지역거버넌스 제도화 방안 연구

안영훈 한국지방행정연구원 2009 한국지방행정연구원 기본연구과제 Vol.2009 No.-

1. 연구 방법과 목적 본 연구는 지역거버넌스 체제가 제대로 활용되지 못하는 것에 관한 원인 분석과 개선안을 도출해 보기 위하여 ‘지역’에서 광역자치단체(지역정부)의 권한과 기능적 한계 등을 분석해 보고, 광역계획, 지역발전정책, 광역경제권 운영 등의 사례를 통해서 우리나라 지역거버넌스 실태를 분석한 뒤 지역거버넌스 체제구축을 위한 개선방안을 검토해 보고자 한다. 본 연구는 기존연구들이 제안한 경우가 없었던, 광역자치단체를 주요 정치적 리더로 인정하는, 지역 기반으로 지방자치 제도화에 필요한 새로운 지방분권 모델에 대한 연구를 하고자 한다. 이 연구를 추진함에 있어서 기본적으로 지방분권(Decentralization)이라는 시각에서 접근하지만 기존연구와 달리 자치계층구조의 개편 방향과 연계하여 우리나라 기존의 획일적이고 불분명한 수직적, 수평권 기능 및 권한 관계 틀에서 구축되어 있는 중앙정부-광역자치단체-기초자치단체 간의 정부간 관계로부터, 광역자치단체가 중심이 되는 ‘지역정부’(Regional government) 개념의 새로운 지역거버넌스 체제 운영모델을 중심으로 제도화 연구를 하고자 하였다. 연구의 방법으로는 지역거버넌스의 실패 사례 또는 향후 보완 사항을 위하여 지역거버넌스 체제가 가장 중요한 요인의 하나가 되었던 우리나라 지역발전정책 사례, 국책사업으로부터의 갈등사례, 광역경제권 추진기구와 발전위원회 중심의 거버넌스 체제 등을 비판적으로 검토하였다. 이를 위해서 기존 연구내용들을 토대로 새로 출범한 이명박 정부의 「광역경제권」 운영체제를 새로운 시각에서 분석 정리하여 정책적 성공을 위한 지역거버넌스 체제가 어떤 방안이 되어야 할지에 관한 대안을 검토하고자 하였다. 지역거버넌스의 기반이 되는 이론적 틀과 이를 적용하여 실제로 지역거버넌스 체제를 제도화 한 외국 사례를 경험 사례로 분석하였다. 먼저 지역거버넌스의 개념적 준거 틀이 되는 지리적, 정치적, 경제적 공간개념으로서 지역의 공간적 범주의 의미를 살펴보았다. 그리고 지역거버넌스 제도화의 경험적 사례 분석을 위하여 새로운 환경변화로 각 선진국들이 채택한 「지역정부 중심의 지방분권화」 내용도 분석하여 우리나라에 맞는 지역정부 체제가 어떤 모습일지 그 초안을 도출하는데 활용하고자 하였다. 지역거버넌스 제도화를 위한 기본 개념과 주요 구성요소들을 살펴보면 다음과 같다. 2. 지역의 중요성 지역의 양태는 국가마다 역사, 전통, 통치체제의 다양화 등으로 각양각색으로 다양한 양태로 나타난다. Region 지역이라는 용어는 사회과학 분야에 따라서 다양한 의미를 갖고 있으며 유럽국가들의 역사적 전통에서도 다양한 의미를 갖고, 지리적 공간(territorial space), 정치적 공간(political space), 사회적 상호작용의 공간(space of social interactions) 경제적 공간(economic space), 기능적 공간(functional space) 등을 나타내며 이러한 공간의 여러 개념들이 만난 결과로 나타난 산물이다. 과거에 지역은 도시와 대칭되는 일정한 지리적(공간적) 범역(area), 도는 비도시 지역이라는 공간특성을 지칭하였다. 그 예로 ‘지역계획’의 의미상 특정지역을 의미하였는데, 도군 종합개발계획, 각종 개별법상의 광역권 개발계획, 개발촉진지구 개발계획, 오지 개발계획 등이 그 사례이다. 아마도 중간계층적 공간단위는 ‘광역’또는 ‘지역’으로 통일이 필요할 것이다(김용웅, 차미숙, 강현수, 2003: 22). 그러나 21세기에 들어서 지역은 위에서 언급한 의미 이외에도 제도화 된 시스템(institutional system)의 형태로 나타나 지역정부(a form of a regional government)또는 그 해당 지역을 근거로 활동하는 기관들의 그룹(a group of institutions)과 같은 모습을 갖고 있다(Le Gales & Lequesne, 1998; Keating, 1998). 본 연구에서 지역정부는 좁은 의미로는 국가마다 다양하게 나타나지만 공통적으로, 광역자치단체(우리나라의 도와 특별시, 광역시)이면서, 대도시권(cityregion), 중간자치계층으로서의 자치행정구역인 광역정부 등 합법성, 민주성이 뒷받침 되는 선출직 중심의 정부(government)를 기반으로 한 권역을 지칭한다. 그리고 <지역정부화>는 이러한 광역자치단체가 국가(중앙)과 기초자치단체(기초정부) 사이에서 중간자치정부로서 헌법적 지위를 확보하여 지방정부로 제도화되는 결과라고 할 수 있다. 3. 지역거버넌스 체제의 중요성 세계의 개방경제화, 지방분권의 촉진 등으로 국민국가(Nation-state)의 구성체계였던 국회, 중앙정부 등의 대표성이 약화되거나 비판 받으면서 다른 한편으로 지역, 지역주민들의 참여의지가 강화되었고, 이에 따라서 지방분권화 수준도 더욱 높아져 왔다. 이에 지역민들은 더욱 중앙의 정치권에 대한 관심이 멀어지면서 지역사회에 대한 관심이 더 높아지게 되었다. 그리하여 스페인, 이탈리아, 영국 등과 같은 선진국의 지방정부들은 지역을 대표하는 입법권, 지역정치권, 지역경제권, 지역재정권 등을 더욱 요구하는 지역정부를 지역발전의 중심에 놓고 철저한 지방분권체제를 구축해 왔다. 지역경제 발전과 관련해서도 이러한 기존의 지역들이 경제적 공간(Functional economic spaces)의 기반이 주류가 되었으나 점차 세계화와 지방분권화, 또는 대도시화 등으로 정치적 공간으로 변모하면서 정치적 역할이 중심이 된 새로운 변화의 지역거버넌스(Regional governance) 체제로 나타나기 시작하였다. 지역들이 대도시-지역권(City-region)의 차원으로 변화하면서 이를 주축으로 하는 경제권, 정치권, 생활권이 중요한 지역균형정책의 자원으로 전환 되었다. 이것이 새로운 지역주의적 시각(New city-regionalism)에서 지역거버넌스 체제를 경영할 필요가 제기된 이유이다. 세계 경제의 개방, 행정환경의 변화와 함께 세계도시의 네트워크화 현상에 제대로 대처하기 위해서는 도시 간의 경쟁이 한 나라 안에서 국한되는 것이 아니고 전 세계적으로 작용하기 때문에, 세계 경제적 관점에서 지방정부의 경쟁력을 증강시킬 필요가 있고 이는 광역정부의 중요성을 강조한 것이다. 국가균형발전 정책의 관점에서 보아도, 현재 이 정책의 기본단위는 국토종합계획과 유사하게 광역자치단체를 중심으로 하는 지역들이 포함되어 있다. 국가의 기본적인 균형발전 정책을 추진하기 위해서 반드시 광역자치단체를 지역발전의 중심으로 삼아야 한다. 그 이유는 광역자치단체를 기반으로 하는 지역에서 지역혁신체계 구축을 통한 ‘혁신주도형 경제발전모델’을 국가균형발전정책의 동력으로 하여 지역 간 불균형의 폐해 극복을 위한 기술, 인재 및 문화적 성장을 추진해 왔기 때문이다. 그리고 광역자치단체는 지역 내의 균형발전을 도모하는 중요한 주체 중의 하나로서 광역경제권 관할구역 안에서 지역발전이 미진하고 재정력과 행정력이 취약한 정부를 지원하고 균등화를 지향해야 한다. 기초정부간 업무협조나 조정에 중요한 역할을 하며, 약간의 감독과 통제기능도 수행해야 한다. 이러한 점에서 지역발전을 위한 우리나라의 기본전략은 광역자치단체(지역) 중심의 사회기반 SOC를 근간으로 하고 있어 우리나라에서는 더욱 광역행정체제의 중요성이 요구된다. 지역정부의 중요성을 보여준 외국의 사례들이 우리나라 지방자치제도 발전에 여러 가지 시사점을 주고 있다. 4. 대도시 중심의 지역정부화 사례 ① 지역정부 중심의 자치행정체제 보편화 주요 선진국은 중앙권력을 분산하려고 노력하는 국가로서 지역정부 중심의 지방자치제도를 시행한 결과 지역정부의 권한 범위를 확대하고, 지역정부에 대하여 입법권을 부여하면서 지방자치권을 강화하였다. 헌법상 불가분성 협약에 근거하며, 헌법에서 중앙정부의 권한, 지역정부의 권한을 각각 규정하였다. 국가의 권한을 제외하고, 지역정부를 중심으로한 지방자치제도는 지역정부로 하여금 행정입법권(법규제정권) 뿐만 아니라 국회가 갖고 있는 입법권의 일부도 부여하고 있다. 즉, 스페인, 이탈리아 국가들은 분야에 따라서는 중앙정부와 경쟁적으로 입법권(권한)을 행사한다. 이러한 나라들의 지역정부가 갖는 입법권의 분점은 헌법재판소의 권한쟁의심판 청구권 및 이의 결정권에 귀속되어 있어 법적으로 동등한 지위에서 국가와 지방(지역)정부간 관계가 이어져 있다. 지방재정 측면에서 본 지역정부의 자주재정 체계도 자치재정 시스템을 구축하는 방향으로 정책이 추진되어 왔다. 예를 들면 독일 연방국가와 마찬가지로 이탈리아, 스페인 등의 지역정부는 지방행정체제에서 협력, 조정자로서 자주과세권을 갖고 막대한 지방재정(행정비용)을 지출하고 있다. 이와 같이 전 세계적으로 선진국의 지방분권 추진정책은 주로 지역정부화를 지향하는 방향에서 점차 연방국가형 지방정부체제로 발전하여 왔다. 더욱 중요한 점은 바로 이들 선진국의 중앙-지방 정부간관계는 궁극적으로 통치권력의 분점을 위한 입법권의 배분, 기능적 배분 및 그에 따른 재정적 분권 정책을 촉진하였다. 특히 지역정부를 중심으로 한 자치입법권 등의 헌법적 보장을 통하여 지역주민에게 자치권을 되돌려 주고자 노력하고 있는 것이 중요한 교훈이다. ② 대도시정부의 2계층제형 거버넌스 통치구조 유지 한편 외국 수도권 대도시정부의 지방행정체제에 관하여 요소별로 구분하여 간단히 비교한 내용을 도표로 제시하면 다음과 같다. 5. 지방분권 선진국의 지역정부화 정책 1) 지방정부체제의 효율화 및 지역정부 중심의 현대화 추진전략유럽 선진국에서는 유럽통합과 함께 유럽구조기금에 의해서 유럽 연합국가들의 경우 지방정부와 지역정부를 중심으로 한 지역경제 발전의 중심축으로 자리잡아 가고 있다. 이를 위해서 강한 지방정부를 구축하고, 효율적인 지방행정체제 운영을 위한 지방정부 통합도 적극 추진 중이며 이는 주로 지방행정체제의 효율화, 합리화를 위한 통폐합이기도 하고 특히 광역사무를 적극적으로 담당하도록 하는 지역정부의 자치권 강화에 초점이 있다. 2) 지역정부 중심의 지역거버넌스 지향 지방정부의 적극적인 역할변화, 연방국가의 변화 등 지역 차원의 지속적인 환경변화가 감지되어 왔다. 전통적인 연방국가 오스트리아와 독일의 최근의 변화, 새로운 헌법초안 마련(오스트리아), 헌법개정(독일), 스위스(헌법수정), 벨기에(헌법수정으로 연방국가화) 등을 통해서 지역정부화를 지속추진하고, 이러한 체제 변화에 맞게 연방행정기관의 변신, 정부간 관계의 재정립, 지방재정의 분권화 등도 지속적으로 추진하고 있다. 선진국의 지역정부화 추진정책의 공통점은 다음과 같다. 정부가 주도한 지역정책은 지역 간의 상대적 격차 완화보다는 각 지역의 절대적 발전에 초점을 두었다는 점, 수도권 규제 문제에 있어서는 상대적인 규제완화 정책을 추진하였다는 점, 도시 경쟁력 제고를 위해서는 다양한 거버넌스 방식으로 도시개발전략(재생정책)을 추진하였다는 점, 지역 역량을 배양하기 위해서는 신사업 창출을 적극 유도하는 방향으로 그리고 다양한 혁신주체를 자극해서 지역의 내생적 발전을 촉진하는데 정책 목표를 두었다는 점이다. 그리고 더욱 중요한 사실은 중앙정부의 직접적인 개입을 지양하고 포괄적인 지원방식을 채택해서 국가의 지방행정기관(영국의 RDA)이든, 광역자치단체(프랑스의 Region과 계획계약 방식)든 지역 리더들에게 대폭적인 자율권을 보장해서 추진하도록 하였다는 점, 이러한 추진방식을 포괄할 수 있는 “광역적 지역 협력 및 거버넌스 체계 구축”을 추진하고 있다는 점 등이 공통적인 개선책들로 추진되어 왔다는 사실이다. 이동우·변성필의 연구보고서에서도 영국, 프랑스, 일본 등을 중심으로 이들 국가의 중앙정부가 주도한 지역정책 사례들을 분석한 결과, 모든 사례에서 보편적으로 이와 같은 공통점이 발견되었다고 한다(이동우, 변성필, 2006: 203~212). 3) 지역거버넌스 체제 경영원칙: 근접성 원칙과 보충성 원칙의 적용 대도시정부의 거버넌스 체제는 크게 2계층제 지속적인 유형으로 되었다. 영국도 1986년 런던광역정부를 해체하였다가 시민, 정치권, 지방선출직 등 다수의 바램으로 2000년 런던대도시정부를 다시 부활시켜 킴으로써 전형적인 2층제의 대도시권 지역정부체제로 환원한 점이다. 대륙법계 국가인 프랑스, 독일, 일본 등도 역시 2차 대전 이전부터 오랜 역사적 실체로써 존재하고 있는 2계층제형지역(광역)정부(Regional or Departmental Government) 체제를 그대로 지금까지 유지하면서, 하위단위로 기초단위 지방정부형 행정체제를 운영하여 풀뿌리 민주주의를 보장하는 주민직선 등에 의한 지방자치권 원칙, 근접성원칙, 보충성원칙 등을 유지하고 동시에 일정 수준에서 규모의 경제성을 고려한 유효한 행정체제를 운영하고 있다. 이러한 대도시권 중심의 거버넌스 운영체제의 구축 결과는 영국 정부가 1986년 폐지한 런던광역시(GLC)의 사례와 같이 <단순 통폐합>으로는 해결이 어렵다는 것을 경험적으로 인지하였기 때문에 해결책으로 다시 활용하였다는 것이다. 그리고 1992년 유럽연합의 마스트리츠 조약에서 정식으로 지방정부에 대한 보충성원칙으로 자치권 보장을 확인함으로써, 지역(광역)정부와 기초정부간 정치체제(정부간관계) 하에서는 반드시 보충성원칙에 근거하여 기능 및 역할분담 조정이 가능해야 한다고 규정하였다. 실제 이러한 자치원칙은 구조적으로 형성된 기초자치단체와 광역자치단체 간 필연적으로 적용되고 활용되어야 할 기본원리가 되었다. 이 원칙을 통해서라도 연방형 또는 2계층제형 지방행정체제의 필연적인 거버넌스 운영체제를 선호하고 있다는 증거가 되고 있는 것이다. 4) 유연한 방식의 지역거버넌스 체제의 적극 활용 필요 또한 지역 및 대도시권을 통합적으로 관리하는 지방정부의 행정체제는 주민과 가장 가까운 곳에서부터 주민이 요구하는 다양한 공공서비스를, 다양한 선택(공급)방식에 의하여 제공해야 하기 때문에 필연적으로 하위 지방정부 또는 복수의 (기초)지방정부와 준자치구제 등을 필요로 하고 있다. 그 결과 지방정부간계층화를 발생시키게 되는데, 그 이유는 앞에서 밝힌 바와 같이 규모의 경제와 다양한 서비스 공급체제 간의 협력조정, 협약 등 상호간의 필요한 균형을 유지시켜 줄 수 있다. 그러므로 우리나라 정치권 일부가 주장하는 것처럼 <도심지>와 <외각 지역>을 하나의 통치체제로 단순통합 하거나, 또는 <도시지역>과 주변 <군 지역>을 하나의 단순 생활권으로 ‘통폐합’ 하기보다는, 오히려 연방 형태의 광역정부체제 하에서 소규모 지방정부간 구역통합, 필요시 합병, 특별구 또는 협력(조합)제도의 운영 등과 같이 다양한 지방행정체제를 활용하는 것이 더 최적 대안이 될 수 있다. 특히 우리나라 광역시와 같은 대도시권의 계층제를 개편하고자 할 경우에는 기본적으로 보충성 원칙 등에 의한 정부간 역할분담 방식이나 상호 계약에 의한 경영방식을 중층제의 지방정부(metropolitan federation) 형태와 접목하여 활용할 수 있도록 하고 물리적인 통폐합을 시행하기 전에 보다 유연한 지역거버넌스 체제를 적극적으로 활용하도록 해야 한다. 5) 사무배분 재정비로 최적의 정부간 관계 역할 분담화 우리나라와 외국 사례들로부터 얻은 또 다른 교훈은, 각국이 선택한 최선의 방법인데, 말하자면 각국의 입법권자들은 경제적·사회적·정치적 비용이 많이 드는 지방정부간 통폐합 보다는, 사무(기능)적 책임성을 이양 또는 분담하거나, 계약을 통해서 기능적으로 상호간 분담하여 공동 책임방식에 의한 지방정부간사무수행체계를 운영하도록 지역거버넌스 체제를 다양화 하고 있다. 뿐만 아니라 기능배분 방식은 다양하게 발생하는 비용을 절감하는 방식의 하나로써 주요 대도시 지방정부에서 단층제가 아닌 2계층제 형태의 협력적 거버넌스 지방정부 운영 방식으로 많이 활용한다. 우리나라와 같이 기본적으로 기초정부의 평균 인구규모가 20만 명을 기록하고 있는 상황에서, 시·군·자치구의 통폐합, 또는 도(道) 폐지 등 다방면에서 과대한 비용을 초래할 수 있는 대규모 계층구조 개편방식보다는 현재의 조직과 통치형태를 유지하면서 소프트웨어적인 적절한 기능배분 등에 의한 책임분담체제를 활용한 점진적 개편을 도모하는 것이 가장 효과적이고 실현 가능성이 높다. 특히 도시권의 경우, 정주체계에 따르면 생활권은 계층체제를 이루게 된다. 그러므로 취락과 생활권(주민의 사회경제활동 영역)의 계층체제 구성은 필연적이다. 현실적으로 가변성이 높은 현대 생활에서는 계층의 중심은 일일생활권, 사회경제활동 생활권 등 다양하게 형성되어 있기 때문에 이 상황에서 생활권과 정주권을 일치시킬 수 없다. 그러므로 생활권에서 받는 서비스의 수혜가 다를 수 있기 때문에 계층이 필요하고, 서비스별 공급체계는 하위 행정계층으로 또는 자치계층으로 분업화가 가능해지고, 특화도 가능하기 때문에 계층간 합리적인 기능과 역할의 분담체계를 상시 조정해 가는 것이 필요하다. 이러한 통치체제에서 가장 중요하게 고려하는 요인은 바로 주민을 위한 공공서비스의 생산과 공급체계가 상시적으로 주민과 가장 가까운 곳에서 이루어지고 있느냐 하는 것이다. 때문에 이러한 고려요인에다가 다의적 민주주의체제 수용이 가능한 방식으로 지방행정체제를 구성, 운영하게 될 때 행정적 효율성과 정책적 효과성이 높아지게 된다. 현재 지방자치 선진국에서 분권화된 중층적 지방정부 형태가 지배적인 방식으로 대두되게 된 것도 바로 이와 같은 경험적 결과로부터 자연히 발전, 형성된 체제이다. 6) 지방정부간 협력기구 활성화의 효과 광역경제권 운영사례들에 대한 분석 내용을 참고 해 볼 때 가장 성공적인 광역경제권 통치체제는 바로 지방정부간 협력기구의 활성화를 통해 자발적인 광역경제권 형성을 유도하는 방법이다. 즉 프랑크푸르트, 하노버, 슈튜트가르트 등 광역경제권 지역에서와 같이 강력한 제도화를 통한 지역거버넌스 체제의 구축 및 운영 방식은 지방정부들의 자치정책 추진역량을 강화해 주면서 중앙 주도적인 별도의 행정기구 설치에 의한 운영주체가 아닌 지방정부와 주민 선택에 의한 자율성을 축적하면서 아래로부터의 자치계층의 변화 내지는 자발적 광역경제권 형성(Upscaling Process)을 유도하여 지역발전을 촉진하게 한다. 미국에서도 이미 지방정부간 협력관계를 강력한 방식으로 제도화함으로써 대도시권의 경영체제가 가장 효과적으로 나타났다고 하는 점을 입증한 바 있고, 여러 참고자료들이 이를 뒷받침 해주고 있다. 말하자면, 지방정부간 제도적으로 강력한 협력관계에 있는 대도시권 중심의 광역경제권 통치체제의 경우에는 이들 지역으로부터 경제적으로 가장 큰 효과를 보고 있다는 점이다. 그 이유는 대도시권 내 각 지방정부들이 개별적으로는 달성할 수 없는 새로운 시너지 효과가 대도시권 내부에서의 자율적인 협력체제를 통해서 발휘될 수 있기 때문이라는 것이다. 한마디로 각 대도시권 중심의 광역경제권 지역은 그 지역적 특색에 맞는 새로운 통치방식이 필요하고 따라서 각 지역의 다양한 정치·사회·경제적 조건들이 협력기구의 권한과 기능 등을 결정하는 것이 바람직하다. 6. 결론 우리나라 광역경제권에 이러한 자율적 운영체제를 접목시키고자 한다면, 그 광역경제권 각 추진기구의 위상과 구성 형태에 대해서 중앙정부가 일방적으로 법령에 의한 획일적인 운영구조를 결정하지 말고, 광역자치단체를 포함한 관할지역의 시·군·구도 참여할 수 있는 자율적 합의에 기초한 운영체제로 전환하도록 유도할 필요가 있다. 만일 자치단체 상호간 합의에 의해서 추진기구가 구성되게 되면 자율에 바탕을 두게 되는 만큼 권역별로, 시·도별 의견이 다를 수 있고, 그에 따라 추진기구의 위상과 형태가 다양하게 나타날 수 있다. 중·장기적으로 광역경제권 추진기구는 시·도 등 광역자치단체의 상위에 위치하는 것도 그리고 새로운 자치계층을 설치하는 것이 아닌 자치단체간 협력에 기초한 지역거버넌스 체제를 만드는 것이라고 하겠다. 독일의 광역경제권 통치기구들의 변화 과정에서도 가장 중요하게 고려한 요인들은 바로 광역경제권 추진 주체들인 지방자치단체 상호간의 통합의지, 수용도, 통합성과 등을 고려한 합의형 운영 시스템으로 제도화 시키는 것이 중요하였다는데 큰 시사점을 얻을 수 있었다. 이러한 시사점으로부터 우리나라의 제도 개선에 필요하다고 생각되는 것은, 권역별로 광역경제권 추진기구의 법적 지위와 운영체제 등이 가능하면 시·도간 지방자치단체의 자율적 선택과 합의를 통한 제도 운영 하에서 이루어지도록 설계하여 운영해야 한다는 것이다. 그리고 자치단체 상호간 자율적으로 권역별 특성에 맞는 방식의 선택으로 정책 효과와 지역경쟁력을 높이도록 유도하는 것이야 말로 중앙정부의 역할이라고 하지 않을 수 없다. 이에 향후 개선해야 할 점을 몇 가지 정리하면 다음과 같다. 우리나라 자치법상 지방자치단체의 기관구성을 제약하는 법령들은 지방자치법과 시행령, <지방공무원법>, <지방자치단체에 두는 국가공무원의 정원에 관한 법률>, <지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정>(대통령령) 등과 관련되고 있어서 이들 법령에 근거하여 중앙정부가 획일적으로 지방에서 시행되는 정책을 결정하기 때문에 가장 선결적으로 기관구성의 자율화를 방해하는 법규정의 삭제 및 폐지가 이행되어야 강력한 <지역정부화> 및 협력체제에 기초한 지방정부간 지역거버넌스 체제가 활성화 될 수 있다. 그리고 지역정부의 자치입법권을 확대시키기 위해서는 기관구성의 다양화 등 지방정부의 조직·인사권 등이 확대될 필요가 있다. 지방정부의 권한을 강화시키는 방법의 하나로 중요한 정책적 수단이 되는 것은 바로 자치기본조례(자치헌법 또는 홈룰제도) 운영이다. It is likely that, since the first and second phase of decentralisation in 1991 and 1995, the Korean local governments benefit from the German-French principle of local “self-administration”(Selfbstverwaltung). But local governments in Korea are, on the one hand, regulated by a framework law, the Local Autonomy Act, not by Constitution through which the status of local and regional governments in mostly Western developed countries is guaranteed. Korean local government responsibilities are in fact almost defined in a more detail by Government’s statutory instruments (or by delegated legislation which provides discretionary powers in the hands of President or ministers), rather than by legislation made by National Assembly. Normally, the responsibilities of subnational governments have to be framed by making provisions of National Acts, so that the municipal functions could be clearly denoted enough to distinguish from the provincial functions. As a result, the scope of responsibilities among the levels of local government is extremely blurred and complex in Korea local government system a large number of tasks are shared and two-thirds are exercised jointly by the upper-level local government and lower-level of local government. According to the official statistics of 2002 (the result of the statistics conducted in 2002 by the Korea Research Institute for Local Administration), the functions for which central Government took the final decision power are 73% of the whole governmental functions, whereas local governments take charge of only 24% of functions together with 3% of delegated functions assigned to local authorities by the central government. On the other, another characteristic of Korean local government system is that, though local administrations are not “creatures” of the intermediate level, as is in the federal system such as in the United States and Canada, the provinces and metropolitan city governments enjoy great supervisory authority over the municipal-level local governments, altogether both based on the uniformity of the management structure. Or, in a unitary state like Korea, subnational governments seem more likely act on behalf of the central government and policy development and standards of service and performance are determined at the national level, implementation oversight is carried out at the state or provincial level. In fact, the Korean constitution does not clearly guarantee the existence of the provinces and municipalities nor provides for a distribution of responsibilities, while the province and the municipalities perform both their local tasks and delegated tasks. Or, these delegated functions from central government tend to provoke, to a certain degree, conflict between central-local relationships by giving the limitation to the autonomy of local government. And, to further promote decentralisation in Korea, from the request of almost all the scholars and public servants in the field, it is often recommended to solve, above all, the problem caused by the existence of the delegated responsibilities imposing on local government by governmental regulations without any possible financial supports. But, since a few years ago, a small part of the national deputies from both the governmental and opposition parties continue to promote the reformist rhetoric of the amalgamation of the 246 upper-level and lower-level local governments into the number of 60 to 70 metropolitan city governments, mainly arguing the fact that the Korea’s provincial boundaries remained unchanged since the late-nineteenth-century and that the rapid economic growth and rapid transportation together with subsequent urbanization require boundary reform. So, merger and amalgamation have been these days the primary means used for advancing the decentralisation in Korea and altering administrative jurisdiction for continually expanding metropolitan cities. The fusion proposals from the local governments are now numbered in 18 covering the 64 areas throughout the country. But the decentralisation trend in advanced countries seems go differently, facing the increasing globalisation and open economic competition. In recent years, many of the Member States of the European Union have experienced dramatic changes in the organisation of their intermediate level governments, while new ways and channels have been established to enhance the interaction between the intermediate level of local government and central government. Especially, European countries have undergone an overall movement of regionalisation, in the sense of the reinforcement of intermediary levels and above all, an increasing interdependence between different levels, though we witnessed that recent developments in various countries remain remarkably differentiated. It means also that Korea may need a situation in which new ways of organising the intermediate level of government have to be introduced with the aim of improving efficiency and democracy. Since new government began in 2008 has been promoting three spatial regional development policies - Daily Living Sphere, 5+2 Economic Regions, and Supra-economic Region - to maximize regional growth potential. To make them realize effective outcomes and to map out the relatively dynamic balanced strategies, it is absolutely necessary to strengthen, in particular, regional governments’ autonomous capacity-building in regional policy. The intermediate level is becoming increasingly important. Until now, there is not yet a significant body of research, empirical or conceptual, into the issues raised by the development of Korean upper-level of local government. The existing domestic reviews of intermediary government have not generally sought to explore the nature or implications of the various forms of that provincial or regional government. This paper want explore the implications of its development in some advanced Western countries, especially kept in mind that the development of the notion of region is often associated with the strengthening of democracy, for example in Spain, Italy, France and Scotland of the United Kingdom. And the focus of this paper will be put on the future form and remit of the intermediate level of government within Korean local government system. This study, based on international experience and analysis of the foreign countries context, presents the main arguments and findings that emerge from those observations and develops what the strategic role and status of the Provincial and Metropolitan City governments can be defined in Korea, in considering the plausible steps of reshaping the intermediate level of local government into ‘Regional Government’ in Korea. For example, for coping with regional development policies recommended by the Presidential Committee of Regional Development (PCRD), few of scholars and practitioners scarcely mention about the role of upper-level of local governments in Korea. So, this researchfocuses on what types of intermediate level of government we can rebuild in the futureorder to maximize the regional factors of growth capacity and regional diversity. The content of the study is as follows. The second section explores some arguments about the existence and typology of regional governmentin local government structure, and extracts main characteristics for understanding of the role of regional government as a intermediate level of local government. And the examples of decentralised processes in the UK and Korea will be explained, compared a bit of some cases extracting from OECD Member countries such as Spain, Italy and France. The final section considers some significances and lesions, in order to realise the implications for developing regional government in Korea. The regionalisation of the UK shows distinct forms of autonomy from central government, it is the asymmetrical process of devolving powers. In England anyway influenced by the political devolution of Scotland, there were significant changes in the policy context for English Regional Assemblies over the study period. The new planning system introduced in 2004, enhanced Assemblies’ spatial planning role, and this role was strengthened further when the functions of Regional Housing Boards were transferred to Assemblies. There has been increased recognition in national policy of the importance of city regions as drivers for economic growth (UK Department for Communities and Local Government; Final Report; 2007). The institutionalisation of the regions does not depend solely on their constitutional status whereby the regions of Spain, Italy and France are guaranteed. Except France, the two countries enacted the regional government’s competences in the articles of the constitution, in contrast to the French case distributing them on the basis of the laws. On that point, the French regions, though they have elected governments, have not enough access to the status of political spaces but relays of partisan national system or federations of local units. Furthermore, where municipal government is strong, it tends to represent an institutional rival to the regions. Thus in France the regions compete with the departments and the large cities, who have benefited the most from decentralization. But, finally, the French regions became the local-self government after the long-run process of regionalisation through which Economic regions (Regions economiques) created in 1955 had been once central government’s regional administration (Etablissements publics regionaux). International evidence illustrates the experiences of regional government being implemented in stages. Changes in Scotland as well as Italy and Spain have involved a significant array of powers being available to all regions (albeit not devolved uniformly). France has also made exceptional provisions in the case of Corsica and New Caledonia. Within a national framework of regionalisation, decentralisation in these countries has, therefore, not required all regions to move at the same pace or need to be involved in every stage of change. Decentralisation takes always time and requires implementation in evolutionary and incremental phases, so the process need not be a uniform one across the whole country. In Korea, the solution of amalgamation of local governments proposed by some legislators, for the sake of efficiency and economy and at the expense of democracy and local autonomy mind, it is first and utmost necessary to tackle the problems inherent in the division of responsibilities between central and local and regional governments. And the long-run, habitual practices of delegating the mandatory duties to local and regional governments through regulations by central government must be stopped. The best way is that appropriate functions are to be devolved to the discretion of localand regional governments with properly financial assistance, and the Constitution guarantees the local autonomy with the amendment of the division of legislative powers.