대통령의 법률안거부권에 대한 고찰 ― 미국 제도와의 비교를 중심으로 ―

홍석한 미국헌법학회 2019 美國憲法硏究 Vol.30 No.1

대통령의 법률안거부권은 법률의 제・개정에 관한 권한을 국회가 독점하는 경우에 발생할 수 있는 권한의 남용과 이에 따른 여러 문제점을 방지하고자 헌법이 견제와 균형을 위한 장치로 마련한 제도이다. 그러나 대통령의 법률안거부권의 필요성 내지 장점에도 불구하고 대통령이 이를 오남용하는 경우에는 오히려 국회의 법률제정권에 대한 중대한 침해가 발생할 수 있다. 대통령의 법률안거부권은 국회의 정당한 입법권 행사를 방해함으로써 권력분립원리를 훼손하고 의회주의를 위협하게 될 위험성도 내포하고 있는 것이다. 특히, 오늘날 여러 측면에서 입법권에 비하여 상대적으로 행정권이 강화되고 있는 상황임을 고려할 때 법률제정권 마저 대통령에 의하여 상당한 제약을 받게 되는 것은 보다 주의를 요한다. 본 연구는 미국연방헌법상 대통령의 법률안거부권에 관한 규정의 현황과 의의, 대통령이 법률안거부권을 행사하기 위한 실질적 요건과 절차적 요건, 그리고 의회의 사후적인 대응절차에 관한 사항을 살펴보고 그 시사점에 대한 고찰과 함께 우리 헌법상 대통령의 법률안거부권이 그 도입의 취지에 부합하여 현대적으로 정당하게 행사될 수 있도록 하기 위한 제도적 개선방안을 찾아본다. 헌법상 대통령의 법률안거부권은 미국연방헌법에서 유래하는 것으로서 미국 헌정사에서 대통령의 법률안거부권은 입법권의 남용을 견제함으로써 헌법과 민주주의를 수호하고, 법률의 질을 제고시키는 중요한 수단으로 작용해왔다. 따라서 우리나라와 미국의 법률안거부권 제도를 비교함으로써 우리의 현대적 상황에서 대통령의 법률안거부권이 갖는 헌법적 의의와 그에 대한 정당한 평가를 재확인하고 그 제도적 개선방안을 모색하는 것은 중요한 의미가 있다. 법률안거부권 행사의 정당화 사유와 관련하여 헌법은 미국연방헌법과 마찬가지로 명문 규정상 아무런 제약을 두고 있지 않다. 남용의 여지를 축소하기 위해서는 대통령의 법률안거부권 행사 사유를 헌법에 규정하되, 구체적인 사유가 법률로 정해질 수 있도록 근거규정을 마련하는 것이 바람직하다고 본다. 절차적인 측면에서도 행정부 내부에서 법률안거부권이 신중하게 행사될 수 있도록 하기 위해 대통령이 국무회의의 심의를 거치도록 명시하고 국무총리의 제청을 받아 법률안거부권을 행사하도록 하는 방안을 고려할 필요가 있다. 또한 다양한 의견제시와 토론 등을 거쳐 국회를 통과한 법률안이 대통령의 거부권 행사에 의하여 그대로 폐기되고 입법절차가 마무리되는 것은 의회주의나 법률안거부권의 취지에 부합하지 않는다. 따라서 대통령의 재의요구가 있는 경우 국회는 당해 법률안을 일정한 시한 이내에 재의에 붙여야 하는 것으로 규정하는 방안도 고려될 필요가 있으며, 정부에 법률안이 이송된 후 15일 이내에 국회의원의 임기가 종료되는 상황에서 대통령이 서명・공포와 환부거부 모두 하지 않는 경우 당해 법률안의 효력과 관련하여서도 헌법에 분명히 명시하는 것이 바람직할 것이다. The Presidential Veto is a system defined by the Constitution in order to prevent the abuse of powers that may arise when the National Assembly monopolizes the legislative power. However, in spite of the necessity or advantages of the President's power to veto the bill, if the President abuses it, a serious violation of the legislative power of the National Assembly may arise. The Presidential Veto implies a risk that it will undermine the principle of separation of powers and threaten parliamentarianism by impeding the exercise of reasonable legislative power by the National Assembly. In particular, given the fact that in many respects the administrative power is strengthened relative to legislative power, it is more important that the legislative power of National Assembly be subject to considerable constraints by the president. This study examines the current status and significance of the presidential veto, the practical requirements and procedural requirements for the President to veto the legislation, and the post procedures by the Congress in the US Constitution, and then, looks for ways to improve the veto right of the President in the Korean Constitution so that it can be properly exercised in accordance with the purpose of the introduction. The presidential veto in the Korean Constitution is derived from the US Constitution. The presidential veto in the US Constitution has served as an important means to defend the constitution and democracy and to improve the quality of law by checking abuse of legislative power. Therefore, it is important to make a judgement on the constitutional significance of the presidential veto in the contemporary situation of Korea by comparing the presidential veto system of Korea and the US, and to seek ways to improve it. In order to prevent the presidential veto from being abused, it is desirable to prescribe in the Constitution the just cause for the President to veto. Regarding the procedure, it is necessary to consider to explicitly stipulate in the Constitution the deliberation of the State Council and the proposal of the Prime Minister before the President vetoes. Also, if the President has vetoed a bill, it should be considered that the Constitution stipulates that National Assembly should prescribe the bill as an agenda within a certain time limit. If the President vetoes the bill, it is also necessary to consider that the Constitution should prescribe the bill as an agenda within a certain deadline. Finally, it is desirable to clearly state the effect of the bill in the Constitution if the term of the National Assembly is terminated within 15 days after the bill is transferred to the government, but the President does not sign it and does not veto the bill.

법률안거부권의 헌법적 의의

정철 세계헌법학회한국학회 2019 世界憲法硏究 Vol.25 No.2

In our constitution, coalition government is a possible means for solving the problem inherent in divided government. Yet the coalition government is very foreign to Korean peoples even though there have been some chances of it since 1990. In this circumstances, the veto power of president can be a useful means with which he/she may try to have a legislative dialogue with his/her counterpart : Congress. President can veto the legislation bill which has been passed by congressman and has been delivered to government if he/she presumes that the legislation bill is unconstitutional. He/she may have two options. The one is to veto the legislation bill. It means that he/she can eventually wield legislative power if Congress changes the legislation bill after the veto of him/her. The other is that he/she signs and promulgates it into new law and lets the court find and rectify the flaws that the new law has. Until now, majority opinion of scholars has considered the veto power of President as a tentative additional condition on legislation bill until congress eventually overrides the veto. I think this opinion underestimated the veto power of President in the legislative process. In addition, the majority opinion has supported the presumption that the President only could veto a legislation bill for the exclusion of erroneous one or unconstitutional one. It at most broadened the scope to the extent with which the President could veto any legislation bill which had been brought with unreasonable political pressure toward President without any financial bases. The opinion justified the narrowness of range by putting emphasis on the power with which Korean President(exactly the Government) unlike U.S. President can submit a legislation bill to Congress independently(Korean Constitution § 52). Yet, I think there aren't any grounds in Korean constitution(1987) on which we can limit the veto power of President. Korean constitution empowers the people to vote not only for representatives of Congress every 4 year, but also for president every 5 year. In contrast, in case of U.S. there are midterm elections with which the conflict of Presidential regime can be lessened by ruling party's winning over opposition party in one chamber or two. In addition, Korean constitution also did not clarify the circumstances or conditions for his/her using the veto power(Korean Constitution § 53 ii). Ultimately, it permits dual democratic legitimacy as J. Linz said. In constitution in itself, there are no useful and pertinent means to accommodate and harmonize the conflict on dual legitimacy between Congress and President except for the veto power of President. Therefore, I think it justifies the broadness of range for president's veto power. Also, it is necessary and reasonable to distinguish between the power to submit the proposals(legislative bills) for legislations by President(Government) and the power to bring the proposals into legislation which only Congress can do under limit of the veto power of President. 현행 헌법에서 이와 같은 분점정부의 갈등과 대립을 해소할 수 있는 방안으로 연립정부의 구성을 통한 권력의 분점이 가능할 수 있다. 그렇지만 아직까지 우리 대통령제에서 현실화된 경험이 없다는 점에서 현실적으로 대통령이 가진 법률안 거부권 즉 법률안재의요구를 통해서 국회와의 입법적 대화를 시도하는 것이 현실적인 방안이 될 수 있다. 대통령은 법률안의 위헌성을 인식한 후 법률안거부권의 행사를 통해 적극적으로 입법부가 제시한 법률안의 문제점을 지적할 수 있고 아니면 그대로 법률안을 확정하고 공포하여 법률의 무효화를 헌법재판소의 판단에 맡길 수도 있다. 전자의 노선을 선택하였다면 대통령이 법률안의 내용을 여러 관점에서 검토할 기회를 가지게 된다. 이후 국회가 대통령의 환부사유를 고려하여 새로 수정 혹은 변경한 법률안을 제출하는 방향으로 그 의사를 변경하였다면 이는 국회 스스로의 결정이라고 볼 수도 있지만 대통령의 환부사유가 입법과정 속에 반영된 결과라 볼 수 있다. 이것은 대통령의 법률안재의요구가 일종의 입법권의 행사라는 점을 보여주는 것이다. 그렇다면 종래 다수설은 대통령의 법률안거부권을 국회 입법권의 행사에 일종의 부관으로 파악하여 입법과정의 외생변수로 취급함으로써 대통령의 법률안거부권이 입법과정에서 미칠 수 있는 적극적인 영향력을 과소평가하였다고 여겨진다. 또한 종래의 다수설은 대통령이 가진 법률안거부권한을 단원제 국회의 경솔한 입법의 방지 차원 혹은 위헌적인 입법의 차단 좀 더 나아가면 집행할 수 없거나 부당한 정치적 압박을 가할 목적으로 의결된 법률안에 대해 행사가능하다고 보았다. 정부가 독자적인 법률안제출권을 가지고 있다는 점도 이런 제한적인 행사요건을 정당화하는 사유였다. 그렇지만 헌법 스스로 이원적인 민주적 정당성을 수용하고 있으면서 대통령이 국회의 입법권을 통제하도록 헌법이 부여한 법률안 거부권한을 제한적으로 해석해야 할 헌법상의 제한요건은 존재하지 않는다. 즉 국회의원과 대통령의 임기를 달리하면서 민주적 정당성의 일원화 가능성을 부여할 수 있는 동시선거의 가능성은 헌법 스스로 제한함으로써 분점정부의 출현을 가능하도록 하는 헌법구조에서 대통령이 입법권한을 헌법적으로 통제할 수 있는 중요한 수단을 약화시키는 해석론은 분점정부의 출현이 일상화된 헌법현실 속에서 그 타당성을 유지하기 힘들다고 하겠다. 더우기 미국과 달리 우리 헌법은 재의결정족수를 출석의원 3분의 2로 완화하여 재의결의 가능성을 높였고 국회구성을 변화시킬 수 있는 중간선거의 기회가 주기적으로 주어지지 않는 점을 고려한다면 거부권 행사상황을 제한적으로 해석할 필요는 없다고 여겨진다. 정부가 법률안제출권을 가지고 있는 점을 들어 거부권 행사요건을 제한해야 한다는 해석론 역시 분점정부의 상황에서 법률안을 확정짓는 권한과 법률의제화 하는 권한의 분명한 차이점을 구분하지 못하고 있다고 판단된다.

프랑스 대통령의 법률안거부권

전학선 ( Hak Seon Jeon ) 국제헌법학회,한국학회 2012 世界憲法硏究 Vol.18 No.2

이원정부제를 취하고 있는 프랑스는 대통령에게 법률안 거부권을 인정하고 있다. 대통령은 법률안이 의회의 의결을 거친 후 정부로 이송되어 오면 15일 이내에 공포를 하거나 의회에 재의를 요구할 수 있다. 1958년 제5공화국 들어와서는 지금까지 법률안 거부권의 발동이 3번에 그치고 있다. 이는 프랑스의 정부형태와 관련이 있다고 할 수 있다. 법률안 제출권이 정부에게도 있으나 대통령은 국회와 독립적으로 국민들의 직접 선거로 선출되어 국민적 정당성을 가지고 있어 독자적인 권한을 어느 정도는 가지고 있으나 법률안 거부권을 행사하기 위해서는 반드시 수상의 부서가 있어야 한다. 그러나 수상의 임명은 대통령이 하나 수상은 의회의 신임 위에 의회의 다수파가 차지하기 때문에 의회에서 가결된 법률안에 대하여 대통령이 법률안 거부권을 행사하는데 있어서 부서를 하려 하지 않을 것이기 때문이다. 대통령과 의회 다수파가 일치하는 경우에는 법률안에 대하여 대통령과 의회가 서로 일치하는 의견을 가지고 있기 때문에 대통령이 법률안 거부권을 행사할 이유가 없다. 그러나 동거정부인 경우에는 의회가 의결한 법률안에 대하여 대통령이 법률ㄹ안 거부권을 행사하고 싶어도 의회 다수파의 지지를 받고 있는 수상의 부서가 없으면 법률안 거부권을 행사할 수 없기 때문에 이 또한 쉽지 않다. 따라서 프랑스에서 대통령이 법률안 거부권을 행사하는 경우에는 정치적인 여건과 더불어 다른 상황이 함께 고려되어져야 하는 것이다. 헌법재판소가 위헌법률심판을 통하여 위헌으로 선언하는 경우가 이에 해당될 것이다.1)프랑스 대통령의 법률안 거부권의 특징은 법률의 일부에 대해서도 법률안 거부권이 인정된다는 점이다. 우리 나라의 경우에는 법률안의 일부에 대하여 법률안 거부권을 행사하는 것을 인정하고 있지 않지만 프랑스의 경우에는 인정하고 있다. 이러한 점은 프랑스의 추상적 규범통제가 주를 이루는 위헌법률심판제도와 결합되어 나타나는 특징이라 할 수 있다. 2)또한 대통령이 법률안 거부권을 행사하는 경우에 우리 나라는 국회 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 3분의 2 이상의 찬성으로 의결하도록 하여 의결정족수를 더 어렵게 하고 있다. 그러나 프랑스의 경우에는 대통령이 법률안 거부권을 행사하여도 재의절차가 동일한 것이 다른 특징이라 할 수 있다. 프랑스에서 대통령의 법률안 거부권은 빈번하게 활용되는 제도는 아니지만 대통령이 국회와의 관계에 있어서 정치적 관계 및 사전적 규범통제의 특징이 결합되어 나타나는 독특한 제도라 할 것이다. En France, le President de la Republique promulgue les lois dans les quinze jours qui suivent la transmission au Gouvernement de la loi definitivement adoptee. Il peut, avant l`expiration de ce delai, demander au Parlement une nouvelle deliberation de la loi ou de certains de ses articles. Cette nouvelle deliberation ne peut etre refusee Si le Conseil constitutionnel est saisi sur la constitutionnalite de la loi en application de l`article 61 de la Constitution, le delai de promulgation est suspendu jusqu`a la decision du Conseil, qui peut prendre un mois au maximum. Le president peut demander au Parlement d`examiner a nouveau une partie ou la totalite de la loi. Il s`agit d`une competence propre du president. Toutefois, comme tous les decrets presidentiels hormis ceux qui interviennent dans les cas prevus a l`article 19, cette decision doit etre contresignee et donc acceptee par le Premier ministre. La nouvelle deliberation peut notamment avoir lieu apres une decision du Conseil constitutionnel, afin de substituer de nouvelles dispositions conformes a la Constitution a celles qui ont ete annulees. En pratique, la demande de nouvelle deliberation est exceptionnelle. Ainsi, en 2003, l`article 4 d`une loi relative a l`election des conseillers regionaux et des deputes europeens, dont une disposition avait ete declaree contraire a la Constitution, a ete soumis a une nouvelle deliberation par le president de la Republique Jacques Chirac. La nouvelle deliberation, qui a lieu apres l`adoption du texte par le Parlement, ne doit pas etre confondue avec la ? seconde deliberation ? par laquelle le gouvernement peut, pendant les debats et avant l`adoption du texte par une assemblee, demander un reexamen de certaines de ses dispositions. Cette seconde deliberation est beaucoup plus courante, notamment lors de l`examen des lois de finances.

대통령의 법률안거부권제도의 문제점과 개선방안 - 임기만료로 인한 국회 폐회의 경우에 발생하는 특수문제를 중심으로 -

김광재 한국비교공법학회 2018 공법학연구 Vol.19 No.4

지난 19대 국회의 임기만료에 따른 국회 폐회 2일 전인 2016. 5. 27. 「상시청문회법률안」에 대한 대통령의 거부권 행사가 있었다. 이에 대해 사실상 국회 재의결의 불가능한 시기에 법률안거부권이 행사된 것이므로 20대 국회에서 재의결을 할 수 있다는 견해도 제기되었지만, 국회는 명확한 입장정리나 법리적 결론 도출 없이 유야무야 넘어가 버렸다. 그런데 향후 유사한 사안이 발생할 가능성이 있으므로 이 문제는 현재 진행 중이라 할 수 있다. 일반적인 대통령의 법률안거부권의 행사와 비교할 때 임기만료로 인한 국회 폐회에 근접한 시기에 행사되는 대통령의 법률안거부권은 국회의 재의결이 가능한지 여부, 법률안이 자동 폐기되는지 또는 자동 확정되는지 여부 등이 문제되는 특수성이 있다. 따라서 이러한 법률안거부권에 대하여 살펴보고, 임기만료의 특수문제에 관해 분석한 후 이를 해결하기 위한 방안을 모색해 보는 것은 의미 있는 연구일 것이다. 위와 같은 문제의식을 가지고 본고에서는 현행 대통령의 법률안거부권제도 운용에서 대통령과 국회 간의 견제와 균형이 잘 유지될 수 있도록 하기 위한 개선방안을 살펴보았고, 특히 임기만료로 인한 국회 폐회의 경우에 발생하는 특수문제를 해결하기 위한 입법적 보완을 주장하였다. 먼저, 우리 헌법상 인정되고 있는 대통령의 법률안거부권은 제헌국회 이래 66회 행사되었고 최근까지도 행사된 바 있는 대통령의 실질적 권한인 바, 법률안거부권의 제도적 의미와 목적, 그 법적 성격을 알아보았다(Ⅱ), 그리고 대통령의 법률안거부권 행사가 활발하여 비교법적으로 상당한 의의가 있는 미국 헌법상 법률안거부권을 소개하고 우리의 법률안거부권제도와 미국의 법률안거부권제도를 비교․분석하였다(Ⅲ). 다음으로, 임기만료로 인한 국회 폐회가 임박하여 법률안이 정부에 이송된 경우 발생하는, 대통령의 법률안거부권 행사 및 법률안의 운명에 관한 몇 가지 특수문제를 제기한 후 그 해결책을 강구해 보았고, 지난 19대 국회 폐회 직전 발생한 「상시청문회법률안」에 대한 대통령의 법률안거부권 행사와 관련된 문제를 구체적으로 살펴보았다(Ⅳ). 마지막으로, 법률안거부권에 대한 현재의 통제수단이 실효적이지 못하므로 헌법 학계에서 논의되는 일반적 개선방안의 타당성을 검토해 보고, 새로운 실효적 수단 및 임기만료의 특수 상황의 문제를 해결하기 위한 방안도 모색해 보았다(Ⅴ). 구체적으로는 법률안 재의결 정족수의 조정 문제, 정부의 법률안제출권과 관련된 문제, 그리고 미국의 법률안비서명의견서(nonsigning statement)제도의 도입 가능성을 살펴보았고, 나아가 임기만료의 특수 상황의 문제를 해결하기 위한 방안으로 새로 구성된 국회에서 재의결하도록 헌법 개정을 하는 방안을 검토한 후 실효적 수단으로 임기만료로 인한 국회 폐회 전 법률안의 의결 및 이송 시한의 법정화를 제안하였다. February 27, 2016 Two days before the conclusion of the National Assembly due to the expiration of the term of the 19th National Assembly, the president exercised veto power on the "Regular Hearings Act". In response to the case that the presidential veto power of the bill was exercised at a time when the revoting of the National Assembly was virtually impossible, some members suggested that the 20th National Assembly may re-vote, but the National Assembly did not give a clear statement about this situation. However, there is a possibility that similar issues will occur in the future, so this problem is underway. Compared with the general veto, the veto, which is exercised during the close of the National Assembly due to the expiration of the term, occurred special problems such as whether the 20th National Assembly can be re-elected or the legislative bill is automatically abolished or established. Therefore, it is a meaningful study to explore the veto power in this case, to analyze special problems of expiration of the term and to find solutions. In this study, I have studied the policing strategies to ensure the checks and balances between the President and the National Assembly. In particular, I insisted some legislative amendments to solve specific problems arising in the case of the closing of the National Assembly due to the expiration of the term. First of all, the veto power recognized in the Constitution has been exercised 66 times since 1948 and has been exercised recently. This is the actual authority of the President. Therefore, I examined the institutional meaning, purpose, and legal nature of the veto power (Ⅱ), And this study introduced the veto power of the US Constitution. It is very active and it has a significant meaning in comparison. Therefore, I compared and analyzed the veto system of the Korean legislation and the veto system of the US bill (Ⅲ). Next, I came up with some specific questions about the presidential veto power of the legislation and the fate of the bill (for example, if the legislation was brought to the government due to the close of the National Assembly due to the expiration of the term). In addition, I examined the issues related to the veto of the President's veto of the “Constitutional Hearing Legislation Act” just before the 19th National Assembly closed (Ⅳ). Finally, since the current control measures for the veto are not effective, it is necessary to examine the validity of the general improvement measures discussed in the constitutional academy and to find ways to solve the problems of the special circumstances of the new effective means and expiration of the term (Ⅴ). Specifically, I looked at the issue of reconciling the quorum of the bill, the issue of the right of the government to submit the bill, and the possibility of introducing the nonsigning statement of the US legislation, and furthermore, After reviewing the revised constitutional amendment in the newly constituted National Assembly, I suggested the proposals for the resolution of the bill before expiration of the National Assembly due to expiration of term and the legalization of the transfer deadline.

법률안 국회통과 소요기간의 결정요인에 관한 연구

목진휴(Jin Hyu Mok) 한국정부학회 2009 한국행정논집 Vol.21 No.3

이 연구는 어떤 이유로 국회에서의 법률안의 통과기간이 차이를 보이는지, 그 원인을 파악하고 정책적 의미를 찾는데 목적을 둔다. 이 연구를 위해, 제 14대 국회에서 제17대 국회에 이르기까지 국회의 상임위원회에 제출된 법률 제정안과 개정안을 대상으로 분석을 시도한다. 국회에서의 법률안 통과기간에 영향을 초해하는 원인을 확인하기 위해 우선 경험과 논리를 기초로 법률안 국회통과 소요기간 결정모형을 설정하고 자료의 검증을 통해 요인의 경험적 타당성을 분석한다. 이 연구의 모형에는 법률안의 발의주체, 법률안의 유형 등과 같은 국회의 의정활동에 영향을 주는 요인들이 포함된다. 상임위원회에 제출된 법률안의 특성을 기초로 하는 자료의 분석결과 다음과 같은 결과를 도출해 냈다. 우선, 최근의 국회에서 법률안의 통과기간이 길어지는 현상을 확인하였다. 다음으로 대통령이 있는 선거해와 다수당이 상임위원회의 다수의석을 차지하는 경우에는 법률안의 통과기간이 짧아진다는 점도 확인하였다. 그런가하면 법률안이 의원발의 경우 혹은 제정안인 경우에는 법률안의 통과기간이 지연되는 현상이 발생함을 확인하였다. 마지막으로 법률안이 국회의 전반부에 제안될 경우, 법률안의 통과에는 상대적으로 장기간이 소요되는 것으로 확인된 것이다. 이러한 분석결과는 다음과 같은 정책적 함의를 제공한다. 먼저, 국회에서의 법률안 통과에 소요되는 기간이 다른데는 의미있고 설명이 가능한 원인이 존재한다는 점을 인식하여야 한다는 것이다. 이는 정책관련자들이 자신의 책임으로 진행되어야 하는 정책이슈를 법률화하는 국회의 과정에 대해 매우 신중하게 접근해야 한자는 점을 지적한다. 정책관련자들은 왜 어떤 법률안은 장기간을 소요하는지를 설명할 수 있는 요인의 정책적 중요성을 인식하여야 한다. 이에 대한 정보는 정책관련자뿐만 아니라 국회의원들에게도 궁극적으로 법률화되는 정책이슈의 국회 처리과정을 예측하는데 더 효과적일 수 있도록 도와주기 때문이다. This study investigates the reasons why certain bills in the Korean parliament take a longer time in passage to become a law. For that, all the bills for the new laws and a sample of the amendments are examined from the 14th assembly to the 17th assembly. This study sets up a model that helps explain why certain bills take longer time than others by including such factors as the impact of the presidential election, those who initiate bills, timing of the bill presentation, the type of bills, and the extent to which the ruling party dominate the standing committee. By using the data that specify the characteristics of the bills that were presented to the standing committees under the period of the analysis, this study comes up with the following findings and suggestions that can have significant policy implications that would help improve the assembly`s legislative process. First, found is that bills in recent assemblies took longer time in passage. Second, the year when the presidential election or when the ruling party takes a majority in the committee, less time was taken for its passage. If a bill is initiated by the assembly person or it is a new bill, it would take longer passage time. Finally, if a bill is presented at the first half of the assembly, it is more likely to take longer passage time. The policy implications that can be drawn from these findings include the followings. First, it is important to recognize that the passage time of the bills do have meaningful and explainable reasons. This suggests that policy makers may have to take a serious approach to deal which the legislative process when they need to take a responsibility to carry out public policies in a form of the law. They must recognize the importance of those factors that explains why certain bills take either longer or shorter passage time. This information would enable both assembly persons and government policy makers to be more effective in anticipating the assembly process in dealing with public policy issues that to be transformed into a proper laws.

법률안에 대한 합헌성 제고 방안

전학선(Jeon, Hak-Seon) 한국비교공법학회 2016 공법학연구 Vol.17 No.1

우리나라에서 법률에 대한 위헌성통제는 헌법재판소가 법률이 시행된 이후에 위헌여 부를 심판하는 것으로 사후적으로 법률의 헌법합치성을 심판하게 되어 있다. 그러나 법률이 시행되기 전에 법률안 단계에서도 위헌 여부에 대한 검토를 거쳐 위헌성이 있다고 판단되는 경우에는 위헌성을 치유하고 법률을 제․개정하는 것은 법적 안정성이나 국민의 기본권보장에 있어서 바람직하다고 할 수 있다. 법률안에 대하여 위헌성을 제거하고 합헌성을 제고하는 것은 법치주의를 위하여 필요하다. 따라서 법률안에 대한 합헌성을 제고하기 위한 방안을 마련하고 이를 강화할 필요가 있다. 제도적으로 법률안에 대한 합헌성을 제고하는 방안으로는 여러 가지를 생각할 수 있을 것이다. 첫째, 정부발의 법률안과 의원발의 법률안에 대한 합헌성 제고를 위하여 법제처의 기능을 강화할 필요가 있다. 정부발의 법률안의 경우 법제처 심사단계에서 위헌성을 제거해야할 필요가 있으므로 법제처의 기능을 강화하는 것이다. 정부발의 법률안의 수가 증가하는 추세이므로 인력 보강을 통하여 충실한 위헌성 심사를 할 필요가 있고, 의원발의 법률안은 그 수가 기하급수적으로 늘어나는 추세이므로 의원입법을 지원하기 위하여 국회와 인적 교류를 확대하여 국회에서의 위헌성 제거에 참여를 할 필요가 있다. 둘째, 국회사무처의 법제실과 입법조사처를 강화하여 의원발의 법률안에 대한 위헌성 제거를 강화해야 한다. 의원발의 법률안의 수가 가파르게 증가하고 있으므로 이를 검토하여 위헌성을 제거하기 위해서는 인적 확대가 필요하고, 법제처와의 인적 교류를 확대할 필요가 있다. 셋째, 의원발의 법률안이 증가하고 있으므로 이에 대한 합헌성 제고가 요청되는데, 전문위원의 검토의견이 충실히 행해져야 하고 검토의견에 위헌의 문제가 있다고 보고되면 위원회는 이를 긍정적으로 수용하는 자세가 필요하다. 또한 법률안에 대한 위헌성성 제거를 국회에서만 처리하는 데는 한계가 있으므로 의원발의 법률안이 상정되면 이를 정부에 통보하여 법제처가 위헌성 검토를 하여 국회에 의견을 제시하는 것도 검토해 볼 필요가 있다. 넷째, 정부발의 법률안이나 의원발의 법률안의 입안 단계에서부터 법률전문가로 하여금 법안 초안을 작성하게 하는 것이 필요하다. 법률안 입안 초기에 위헌성을 제거한 법률안을 입안하여야 합헌성 제고가 효율적으로 이루어 질 수 있으므로 정부 각 부처는 다수의 변호사 등을 채용하여 법률안 입안 작성에 관여하게 할 필요가 있다. 다섯째, 사전적 규범통제를 도입하는 것이다. 법률이 국회에서 가결되어 공포되기 전에 헌법재판소가 위헌법률심사를 할 수 있도록 사전적 규범통제를 도입하게 되면 법률안에 대한 합헌성을 제고할 수 있을 것이다. 이 외에도 다양한 방법을 통해 법률안의 합헌성을 제고할 수 있을 것이다. 법률안의 합헌성을 제고하는 것이 실질적인 법치주의를 강화하는 것이 될 것이고 법적 안정성을 도모하며 국민들의 기본권 보장에 더 충실한 입법이 될 수 있을 것이다.

대통령의 법률안거부권에 관한 새로운 헌법학적 고찰

박진우 가천대학교 법학연구소 2015 가천법학 Vol.8 No.4

법률안거부권은 국회가 의결하여 정부에 이송한 법률안에 대하여 대통령이 이의를 가지는 경우에 대통령이 국회에 재의를 요구하는 권한으로서 법률안재의요구권이라고도 한다. 이러한 법률안거부권은 미국 연방헌 법에서 유래한 것으로서 대통령의 법률안거부권은 국회가 재의결을 할 때까지 법률안이 법률로 확정되는 것을 일시적으로 정지시키는 조건부의 정지적 거부권으로서의 법적 성격을 가진다. 법률안거부권을 행사하는 방식으로는 환부거부와 보류거부가 있지만 현행 헌법에서는 미국 헌법과 달리 보류거부는 인정되지 아니한다. 우리 헌법사에서 대통령의 법률안 거부권은 제헌헌법부터 규정되어 현행 헌법에까지 이르고 있다. 다만 제 2공화국 헌법은 정부형태로서 의원내각제를 채택하였기에 대통령의 법률 안거부권은 규정되지 않았다. 이처럼 제헌헌법에서부터 대통령의 권한으로 규정되었던 법률안거부권이지만 실제 헌정에서 대통령은 법률안거부 권을 빈번하게 행사하지는 않았다. 그러나 작금의 시대적 상황은 다양한 정치적, 법적인 이유로 인하여 법률안거부권이 하나의 헌법적 장식물로 머무르게 하지는 않는 방향으로 변화하였다. 그리하여 대통령의 법률안 거부권과 관련한 헌법적 쟁점들을 정리하고 불분명한 점을 명확히 하는 작업이 필요하다. 법률안거부권과 관련한 헌법적 쟁점들에 대한 명확한 해법을 요약 정 리하면 다음과 같다. 대통령이 법률안에 대하여 거부권을 행사할 수 있 는 기간은 국회에서 의결한 법률안이 정부에 이송된 날의 다음날 부터 기산하여 15일이 되는 날 자정까지라고 해석하여야 한다. 대통령은 자신 이 행사한 법률안거부권을 국회가 재의에 붙여 재의결할 때까지는 자진 하여 철회할 수 있다고 해석하여야 한다. 대통령이 법률안거부권을 남용 하여 행사하는 경우 국회는 이를 사유로 탄핵소추를 의결할 수는 없다고 보아야 한다. 마지막으로 대통령의 법률안거부권 행사에 대하여 국회가 헌법재판소에 권한쟁의심판을 청구할 수는 없다고 보아야 한다. The veto power is the authority to prevent or delay the enactment of legislation passed by the legislature when the president have an objection to the bill passed by the legislature. This presidential veto power is originated from the Federal Constitution of United States. The Constitution of Korea gives the president the power to veto according to Article 53. In case that the president exercises the power of veto over a bill, the national assembly overrides the veto by a two-thirds majority. Then it becomes law without the President's signature. Otherwise, the bill fails to become law. The type of veto that the president exercises in korea is only a direct veto, whereas the U.S president exercises veto in two ways including a pocket veto. The presidential veto power in korean constitution was originated from 1948 constitution and is prescribed in the present constitution. Though the veto power is prescribed the President authority by the korean constitution, the president has not exercised this authority frequently. But there is high probability that the power of veto will be exercised more often than the past by the president for a variety of political or legal reasons. So it is necessary that we put together the constitutional issues on the presidential veto power and make clear ambiguities with regard to it. If the president does not approve, he or she must return the bill, unsigned, within fifteen days, excluding the first day, to the national assembly in which it originated. The president can withdraw the veto which he or she exercised any time until the national assembly overrides the veto. The national assembly could not impeach the president for the abuse of the veto power. Lastly, the national assembly could not file the adjudication on jurisdiction disputes to the Constitutional court for the reason that the president exercised the veto on the bill.

대통령의 법률안 거부권 개선 방안에 관한 연구

전찬희(Jeon Chan Hui) 미국헌법학회 2016 美國憲法硏究 Vol.27 No.1

대통령제 정부에서 법률안 거부권은 헌법에 국회에만 대통령의 권한 행사에 대한 견제 권한을 부여한 것이 아니라, 견제와 균형을 통한 삼권분립의 원칙을 유지하고자 대통령에게도 국회를 견제할 수 있는 권한을 부여하고 있는 것으로서, 그 중에서 대표적인 권한의 하나이다. 이와 같은 법률안 거부권의 본 의미는 원래 국회에서 의결된 법률안이 정부로 이송 되면 현행헌법은 15일 이내에 공포하게 되어 있지만, 만약 당해 법률안에 대해서 이의가 있을 경우 서명을 거부하고 이의서를 붙여 15일 이내에 환부하여 재의를 요구할 수 있는 것으로서 이를 ‘법률안 거부권’(정식 명칭은 재의요구권)이라고 한다. 그런데, 2015년 6월 대통령령을 비롯한 명령, 규칙 등 행정입법에 대한 국회의 수정 및 변경 요구권을 명시한 ‘국회법’ 개정안에 대한 대통령의 거부권 행사로 인해 논란이 많았다. 왜냐하면 법률안 거부권에서 보다 더 주목해야 할 것은 대통령의 법률안 거부권 행사를 정당화하는 사유이기 때문이다. 우리나라의 경우를 보면, 1970∼1980년대 정치상항에서의 대통령과 국회와의 관계에 있어서 대통령이 당 총재를 겸하였던 권위주의 권력 하에서는 정부와 국회의 ‘견제와 균형의 원리’ 작용도 쉽지 않아 본제도의 사례도 적었을 뿐만 아니라, 설령 있었다고 해도 국민들에게 잘 알려지지도 않았기에 헌법에만 존재하는 낯선 제도로 느껴져 왔다. 하지만 본 제도는 1987년 민주화이후 일반 국민뿐만 아니라 학문적 연구의 대상으로 관심을 받게 되었다. 대통령의 법률안 거부권 행사는 대통령이 국회의 입법권에 대한 견제 수단이기도 하지만, 다른 한편에서는 정부와 국회와의 관계정립이라는 수단과 전략의 의미도 없지는 않아 보인다. 그러나 행정입법이 법률의 위임 범위를 유월한 행정입법을 제한하고자 국회가 법률을 제정한 것일 때 이것이 과연 의회가 행정부를 권력분립에 배치되는 간섭인지에 주목하면서 이것을 입론으로 하여 본 제도개선방안에 대해 논증해 보고자 하였다. 그리고 대통령의 법률안 거부권에 대한 개선 방안에 관해 헌법이 추구하고자 하는 본 제도의 본래 취지에 부합하도록 하기 위하여 개선 방안을 모색해 보아야 하는 것을 당면 한 과제로 설정하였다. 따라서 본 논문에서는 정부와 의회와의 관계를 강ㆍ약의 시사성의 의미를 넘어 법률안 거부권의 헌법적 가치를 논리적 전개를 통해 조명해 보면서 본제도의 개선방안으로 ‘권력분립의 엄격성’, ‘입법권 존중의 원칙’, ‘근거제시의 명확성’을 제시해 보았다. In the presidential system of government, in order to maintain the principle of separation of legal, administrative, and judicial powers through checks and balances, the constitution provides the National Assembly with the authority to check the president’s use of power and also provides the president with the authority to check the National Assembly. Presidential veto is one of the representative powers of the president. Originally, when a bill decided in the National Assembly is sent to the government, the current constitution regulates to promulgate it within 15 days, but in case there is disagreement about the concerning bill, legislative veto (officially called request for reconsideration) makes it possible to refuse signing and attach letter of objection for reconsideration of the bill. In June 2015, there was a big controversy about presidential veto on the amendments to the National Assembly law, which specifies the right of National Assembly to request modification or change of administrative legislation such as the presidential decree, commands, and rules. That was because what is more noteworthy in legislative veto is the reason that justifies the implementation of presidential veto. In case of Korea, in the relationship between the president and the National Assembly from the 1970s to the 1980s, under the authoritarian president who was both the president and party leader, ‘the principle of checks and balances’ could not be applied easily, so this system was rarely used. Even if there were cases that the system was used, it was not known to the public so it was an unfamiliar system that only exists in the constitution. However, since democratization in 1987, this system has gained attention not only from the public but from academia as a subject of academic research. Presidential veto on legislation is the president’s way of checking legislative power of the National Assembly’s, but on the other hand, it also has the meaning as means and strategy to set the relationship between the government and the National Assembly straight. However, this study tried to see, when the National Assembly enacts a legislation to limit the administrative legislation that goes over the scope of legal delegation, if the National Assembly is interrupting the administration against the principle of division of powers, and took this as the argument and tried to suggest measures to improve this system. Also, regarding measures to improve presidential veto on legislation, to make it correspond to its original purpose that the constitution pursues, this study set as a task at hand to search for ways of improvement. Therefore, beyond reviewing the relationship of the government and the National Assembly as the stronger and the weaker, this paper illustrates the constitutional value of legislative veto through logical development, and suggested ‘strict separation of powers’, ‘the principle of respecting legislative formation power’, and ‘clarity in providing evidence’ as ways to improve the current system.

대통령 법률안거부권의 한계와 제한 -이해충돌을 중심으로-

김래영 ( Raeyoung Kim ) 건국대학교 법학연구소 2024 一鑑法學 Vol.- No.57

임기를 시작한 지 2년이 채 안 된 윤석열 대통령은 법률안거부권 행사를 9건이나 하였다. 현행 헌법 시행 후 최다 건수를 기록하고 있다. 현행 헌법 하에서의 거부권 행사 25건 중 88%인 22건의 법률안거부권 행사가 여소야대 국면에서 이루어졌다. 이는 대통령의 법률안거부권 행사가 예외 조치가 아닌 일상의 통치술로 자리잡은 것으로 볼 수 있다. 이른바 ‘거부권정치(vetocracy)’가 일상화된 것으로 볼 수도 있다. 대통령의 법률안거부권 행사는 애초 의회의 힘이 너무 세지는 것을 막기 위한 방편으로, 즉 입법권의 견제수단으로 도입되었다. 대부분의 견해는 법률안거부권이 대통령의 자유재량행위에 속한다고 하더라도 사면권이나 국가긴급권 발동과 마찬가지로 일정한 내재적 한계가 있다고 보고 있다. 민주주의, 권력분립, 법치주의, 적법절차 및 비례의 원칙 등을 지켜야 한다는 것이다. 많은 학자들은 이러한 내재적 한계를 구체화하여 법률안거부권 행사를 정당화하는 사유를 설명하고 있다. 헌법에 위반되는 법률안, 집행이 불가능한 법률안, 국익에 반하는 법률안, 정부에 부당한 압력을 가하는 법률안, 예산상 뒷받침이 없는 법률안, 대통령의 정책에 부합하지 않는 법률안 등. 이러한 대통령의 법률안거부권 행사에 내재적 한계가 있다는 논의와 별개로 법률안거부권 행사를 제한할 수도 있다고 하겠다. 공직자 전체에 적용되는 일반법률 혹은 일반규정이 대통령에게도 그대로 예외 없이 적용되는 것이 그것이다. 이해충돌의 경우가 가장 대표적인 예라 하겠다. ‘대통령 배우자 특검법안’의 경우 이해충돌방지법 제2조 제6호 가목의 사적이해 관계자에 해당하는 대통령의 배우자에 대하여 법 제5조 제1항 제8호의 ‘사건의 수사’를 내용으로 하고 있다. 따라서 위 특검법안에 대한 거부권 행사는 이해충돌에 해당한다고 보지 않을 수 없다. 이해충돌방지법상 대통령도 적용대상임을 명시하고 있음은 두말할 나위 없다. 대통령의 법률안거부권 행사 자체가 이해충돌에 해당한다는 뜻은 아니다. 거부권 행사의 내용이 된 ‘대통령 배우자 특검법안’이라는 특정 법률안을 거부한 것이 이해충돌에 해당한다는 뜻이다. 대통령의 배우자 또는 그 가족이 포함된다고 하더라도 불특정다수를 대상으로 하는 법률안에 대해 거부권을 행사하는 것은 법 제5조 제3항 제1호의 예외 사유에 해당하여 가능하기 때문이다. President Yoon Suk-yeol, who has not even been in office for two years, exercised the power of veto on legislation in as many as nine cases. This marks the highest number recorded since the current constitution came into effect. Among the 25 instances of exercising the veto power under the current constitution, 22 cases, or 88%, took place in a situation of divided government. This suggests that the president’s use of the veto power has become not just an exceptional measure but a routine governance tactic in everyday political scenarios. It could also be seen as the normalization of what is known as ‘vetocracy’ in political discourse. Abovesaid power of veto was originally introduced as a means to prevent the excessive power of the legislature, serving as a check on the legislative authority. While most opinions acknowledge that the veto power falls under the discretionary actions of the president, similar to the exercise of the pardon or the declaration of a state of emergency, it is also recognized that there are inherent limits to such powers. It is emphasized that adherence to principles such as democracy, separation of powers, rule of law, due process, and the principle of proportionality must be maintained. Separate from discussions about the inherent limits of the president’s power of veto, it can be argued that the exercise of this power could also be restricted. This could be achieved by applying general laws or regulations that are applicable to all public officials without exception, including the president. The most representative example of this is in cases of conflicts of interest. In the case of the “Special Prosecutor’s Bill for the President’s Spouse,” for instance, it includes provisions related to the investigation of the president’s spouse, who falls under the category of Persons Related with Private Interest in accordance with Article 2, Clause 6, Sub-clause (a) of the Conflict of Interest Prevention Act. Therefore, the exercise of the veto power over this special prosecutor’s bill could be considered a conflict of interest. It is important to note that the exercise of the president’s power of veto itself does not necessarily constitute a conflict of interest. What is meant is that rejecting a specific bill, such as the “Special Prosecutor’s Bill for the President’s Spouse,” which became the content of the veto, could be considered a conflict of interest.

정부입법의 효율성 강화

전학선(JEON Hak Seon) 유럽헌법학회 2017 유럽헌법연구 Vol.25 No.-

헌법 제40조는 “입법권은 국회에 속한다”고 하여 입법권을 국회의 권한으로 하고 있다. 그러나 국회가 입법권을 행사하는데 있어서 배타적으로 행사할 수 있는 것이 아니라 다른 국가권력과 나누어서 행사하게 되는 것이다. 우리나라는 대통령제 정부형태를 취하고 있으면서 정부에게도 법률안 제출권을 부여하고 있다. 법률안 제출권을 정부에게도 부여하고 있는 것은 의원내각제적 요소로 국회가 입법을 하는데 있어서 점점 더 그 중요성이 높아지고 있다. 정부가 법률안을 제출하여 입법을 하는 것을 정부입법이라 하는데, 보통의 경우 정부에게도 법률안 제출권을 부여하는 경우 국회가 입법을 하는데 있어서 국회의원이 발의하는 경우보다 정부가 제출하는 경우가 많다. 그러나 우리나라는 최근에 국회의 입법 가운데 의원발의 법률안이 기하급수적으로 증가하여 국회의원이 발의하는 법률안의 숫자가 정부가 제출하는 법률안 숫자보다 훨씬 많다. 그럼에도 불구하고 정부가 제출하는 법률안은 그 내용면에서 중요한 것을 담고 있는 경우가 많다. 정부가 제출하는 법률안은 내용에 있어서 중요한 법률의 제정이나 개정을 하는 경우가 많은데, 이는 현대 사회의 발전과 기술적인 면에서 국회가 입법을 하는데 있어서 한계가 있기 때문이기도 하다. 따라서 정부가 법률안을 제출하는 경우 국가 정책집행에 있어서 중요한 사항이나 국가기관에 대한 중요한 사항을 내용으로 하여 법률안을 제출하는 경우가 많으므로 효율적인 입법이 될 수 있도록 하는 것이 필요하다. 정부가 정부입법계획을 수립하여 국회에 법률안을 제출하면, 국회가 이를 의결하여 대통령이 공포하는 절차를 거치게 되는데, 국회가 의결하는 절차의 경우에는 국회의 의사진행에 따라 법안이 처리되므로 정부가 관여하기 어렵다. 그러나 정부 내에서 법률안이 만들어지는 과정에서는 정부가 효율적인 대처를 할 수 있을 것이다. 현재 정부입법의 경우 법률안 준비과정에서 정부입법계획의 수립이 너무 형식적이거나 그 계획이 지켜지지 않는 경우가 많아 정부입법계획이 무의미해지는 경우가 많다. 정부가 법률안을 발의하는 경우 국회 정기회 등 특정 시기에 법률안 제출이 몰려 국회가 효율적인 심의를 하기 어려운 점이 있다. 정부가 법률안을 입안하는 과정에서도 해당 부처의 입법 전문가로서의 전문성이 떨어져서 비효율적인 면이 있고, 법제처의 위헌성 심사 등 좀 더 심도있는 법안 심사가 필요하다. La procédure législative est le mode d élaboration des lois. Elle va de l initiative législative, c est à dire de la proposition ou projet de la loi, à son adoption et à son entrée en vigueur. L inflation législative est la croissance du nombre et de la longueur des lois et, plus généralement, du droit. On parle aussi, plus largement, d inflation normative (ce qui permet d englober clairement les textes réglementaires comme les décrets, bien plus nombreux que les lois). La loi est l’acte qui est élaboré selon la procédure législative et par les organes détenteurs du pouvoir législatif. La Constitution dispose que le pouvoir législatif appartient au Parlement. l’initiative de loi appartient au gouvernement ou aux parlementaires. Lorsque le gouvernement prend l’initiative de loi, celle-ci doit être délibérée en conseil des ministres. Le Parlement semble en effet aujourd’hui incapable d’élaborer la législation nécessaire à l’Etat. Celle-ci est devenue trop complexe, trop technique pour pouvoir être utilement établie par les parlements. C’est le gouvernement qui prépare la plus grande partie des projets de lois. C’est l’état-major des partis politiques qui y apporte éventuellement des modifications. Le Parlement lui-même ne fait guère qu’entériner les initiatives gouvernementales. Le gouvernement fait un plan de législation gouvernementale chaque année. Mais il ne respecte pas le plan. Le Ministre de législation apprécie la pojet des lois. Il est nécessaire de accroître l accroissement de l efficacité pour la législation gouvernementale.