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지방재정위기관리제도 개선방안 -(가칭)긴급재정관리제도 도입방안-
서정섭,신두섭,이희재,배정아,강기홍,김성배,김재훈,남황우,박승주,오준근,김홍환,오미희,이상범,이용환,조임곤,등전강행 한국지방행정연구원 2014 한국지방행정연구원 연구보고서 Vol.526 No.-
제1절 긴급재정관리제도의 개요 ο 긴급재정관리제도의 개념은 다음과 같이 정리될 수 있음- 지방자치단체 스스로 해결할 수 없는 아주 예외적인 재정위기 상황 발생시 주민서비스 중단ㆍ축소 등을 예방하기 위한 재정회생 제도- 민간의 파산과는 근본적으로 다르며, 현행 재정위기관리제도의 연장선에서 추진ο 긴급재정관리가 필요한 재정위기 상태는 다음과 같음- 재정위기단체(현 지방재정법 제55조의2)로 지정된 후 자치단체장 주도로 재정건전화를 위한 자구노력 등에도 불구하고 지속적으로 재정이 악화되어 자력으로 재정회생이 어려운 상태(예시) 재정위기단체(심각등급) 주도로 건전화계획 이행(3년) 후에도 재정지표가 지정시점 대비 50% 이상 악화된 경우 지정- 공무원 인건비, 채무상환 등 주요경비를 일정기간 이상 지급하지 못하는등 유동성 위기에 직면해 있는 경우 (예시) 공무원 월 인건비 지급액 30일 이상 지연, 채무상환 60일 이상 불이행 등의 경우 해당 자치단체가 신청 - 공기업 채무보증 승계, 경기침체로 인한 세입감소, 복지지출 급증 등으로 인해 지방자치단체의 재정상황이 급격히 악화된 경우 등ο 긴급재정관리단체는 현행 재정위기단체와 달리 다음과 같은 특성을 가지고 있음 - 계획수립 측면에서, 현행 재정위기단체가 단체장의 주도로 건전화계획을 수립하는데 비해 긴급재정관리단체는 재정관리관이 파견되고 긴급재정계획심의위원회를 구성, 해당 자치단체와 협력하여 긴급재정관리계획을 수립하고 이행관리를 하게 됨- 재정운영 측면에서, 현행 재정위기단체가 단체장 권한의 제한이 없는데 비해, 긴급재정관리단체는 재정관리관이 재정운용 권한을 보유(당해 자치단체의 통할대표권 등 통상적 권한은 단체장이 그대로 보유)- 재정지원 측면에서, 현행 재정위기단체에 대한 특별한 중앙정부의 지원이 없는데 비해, 긴급재정관리단체는 지역상생발전기금 등을 통한 지방채 이자차액보전 등의 지원을 받게 됨 제2절 해외사례의 검토 О ``파산``은 사법적 영역으로, 채권자 및 민간과의 관계에서 개별 소송으로 진행 - 대부분의 국가에서는 지방자치단체의 심각한 재정위기에 대하여 중앙정부 및 상급 단체가 행정적 영역에서 ``재정위기관리제도``를 운용하고 있음- 중앙정부 및 상급 단체가 개입하는 것은 행정적 파탄에 대응하는 것으로 지방자치단체와 주민을 보호하기 위한 최후의 장치임 О 정부개입 방법이 각 국가별로 상이함 - 정부개입은 미국의 경우 각 주 별로 다르며, 일본. 유럽 국가 등도 나라별로 다양한 기준을 사용하며, 재정위기관리제도 운영은 각 국가별로 특징이 있음 - 미국 주정부의 경우 대략 1∼3년 내에 긴급하게 회생 조치를 취함. 따라서 주정부에서 파견한 재정관리관이 단기 회생조치를 취하는 경우, 지방자치단체에 상당한 제약이 따름 - 반면 일본은 관련 법 적용을 받아 지방자치단체가 스스로 회생하는 원칙을 따르기 때문에 회생에 상당한 기간이 소요되는 대신 중앙정부에 의한 자치권 제약이 미국의 주정부보다 약함 О 본문에서 다음과 같은 다양한 미국의 재정위기 사례를 검토하였음- 재정위기관리위원회 관리: 뉴욕시(1975, 1990)- 재정관리관 관리: 첼시시(1991)- 파산법원 조정: 오렌지 카운티 (1994)- 연방특별관리: 워싱턴 DC (1995)- 재정위기관리감독위원회 관리: 마이애미시(1996)- 재정관리관 관리/ 파산법원 조정: 디트로이트시(2013)О 본문에서 "지방공공단체의 재정건전화에 관한 법률"을 중심으로 일본의유바리시 사례를 검토하였음- 일본은 2007년 6월 22일 기준으로 재정재건특별조치법을 지방공공단체 재정건전화에 관한 법률로 대체하였는데, 두 법률의 가장 두드러진 차이는 재정재생단체의 ``지정`` 부분임 - 재정재건특별조치법(구법)에서는 재생단체의 지정은 먼저 해당 자치단체의 신청에 의해 총무성에서 승인하는 절차를 취함 - 이에 따라 지방자치단체(유바리시)에서는 신청을 회피하고자 상호 분식회계를 통해 재정위험을 끝까지 숨겨옴 - "지방공공단체 재정건전화에 관한 법률"(신법) 제정을 통해 재정지표(재생기준)을 하나라도 초과하면 법률에 의해 자동으로 총무성에 의해 지정되는 형식으로 변경됨 О 본문에서는 이외에도 독일, 프랑스 등 유럽 선진국들의 지방자치단체 재정위기관리 사례를 검토하였음 - 서구 선진국들은 강력한 균형예산의무 규정을 가지고 있으며, 독일의 일부 주들은 자치단체가 균형예산의무를 유지하지 못할 경우 자치단체를 해산하는 규정까지 가지고 있음 О 해외사례 검토결과, 일본에서 채택하는 스스로 회생원칙에 기반한 현행의 재정위기관리제도를 넘어서는 비상상황이 발생하였을 경우, 1~3년의 단기간에 위기상황을 해결하는 미국 주정부에서 채택하고 있는 긴급재정위기 관리제도의 도입이 필요함 - 다양한 미국사례를 통해 재정관리관 및 긴급재정계획심의위원회의 구성안과 역할, 긴급재정관리 진행 절차 등에 관한 시사점을 얻을 수 있었음- 일본의 유바리시 사례를 통해 긴급재정관리 지정방식에 관한 시사점을 얻을 수 있었음 - 서구 유럽국가들의 사례를 통해 지방자치가 발달한 선진국들에서도 주민 서비스 중단 등의 재정력 파산의 지방정부는 해산까지 검토할 만큼 엄격한 제한을 가하고 있음을 파악할 수 있었음 제3절 긴급재정관리제도 도입의 필요성 О 긴급재정관리제도는 다음과 같은 네 가지 논거에 의해 도입의 필요성이 인정됨 (1) 지역주민의 행정서비스 유지와 주민보호- 미국의 디트로이트시나 일본의 유바리시 예에서 보면 지방자치단체에서 지방재정위기 혹은 재정파산에 직면하게 되면 공무원 감축, 운영시설의 폐쇄, 세출예산의 삭감 등 구조조정으로 기존의 행정서비스가 중단되거나 축소되는 것을 볼 수 있음 - 지방자치단체 재정분석자료에 의하면 자본시설지출비율이 ``09년 전국평균 30.1%에서 ``12년도 21.5%로 감소하고 있는 경향임. 이러한 상황에서 특정 자치단체의 재정위기 발생은 기본적인 행정서비스의 중단 및 감소를 가져올 수 있음(2) 재정분권화 확대에 따른 재정책임성 확보- 지방자치단체의 대규모 재정적자나 채무과다가 발생하게 되었을 때 중앙정부에서 재정원조를 해 줄 것이라는 기대(``연성예산제약``문제) - 지방자치단체는 세입확충의 자구노력과 동시에 주민세금 및 중앙정부의 이전재원의 효율적 사용에 대한 재정책임성을 가져야 하며 채권자 또한 투자금의 손실이 발생할 수 있다는 인식을 가져야 함(3) 정부개입에 대한 보호자적 관점 철학- 지방자치단체의 심각한 재정위기, 혹은 재정파산상태의 1차적 책임은 해당 지방자치단체이지만 최종책임은 정부에서 담당- 미국의 재정위기 대응에서 학자들은 연방정부나 주정부가 도시자치단체의 재정위기에 신속히 대응하는 개입의 논리를 ``보호자적 관점의 철학``에서 접근- 연방정부나 주정부가 재정위기 발생을 예방하고, 재정위기가 발생할 경우 지원과 통제를 당근과 채찍으로 보호자적 철학을 가지고 개입하게됨 (4) 준 재정영역을 포함한 재정관리 필요 - 지방채무는 감소하는 추세이나, 지방공기업, 출자ㆍ출연기관 부채를 포함하면 100.2조원(``12년 결산) 규모임 - 최근 자치단체가 과도한 개발사업을 추진하면서 보증 및 협약, 예산외의무부담 등으로 인해 준 재정영역에 대한 종합적 위험관리가 필요한실정임 - 감사원에서 ``13년 지방자치단체 지급보증실태를 점검한 후 관리 문제를 제기 (100억 원 이상의 채무보증사업을 대상으로 확인한 결과 ``13년 4월현재까지 31개 지방자치단체와 5개 지방공기업에서 총 39개 사업(총사업비 9조 1,493억원)과 관련하여 4조 9,322억원 규모의 채무보증이 이루어지고 있음) - 이런 우발채무가 확정채무로 변환될 경우 국가적으로 엄청난 혼란이 나타나게 될 것임 제4절 긴급재정관리제도의 내용 О 긴급재정관리단체 지정- 자치단체의 신청 또는 안전행정부가 재정위기 사전경보시스템을 통해분기별 모니터링 후 지정요건에 부합한 경우 안전행정부 소속 긴급재정관리위원회의 심의를 거쳐 지정- 신청기준은 자치단체 공무원 인건비, 채무상환 등 주요경비를 일정기간이상 지출하지 못하는 경우임- 지정기준은 재정위기단체(심각등급)으로 지정되어 재정건전화계획을 3년간 이행 후에도 지표가 지정시점 대비 50% 이상 초과하여 재정위기가 악화되어 자치단체 자력으로 회생이 불가능하다고 판단되는 경우임- 안전행정부장관은 긴급재정관리위원회에 긴급재정관리단체 지정 안건을 상정하기 전에 자치단체에 대한 재정상황을 조사하여 분석- 긴급재정관리위원회에서는 자치단체의 재정상황을 종합적으로 심의하되, 자치단체에게도 의견진술 기회를 부여- 안전행정부장관이 지정여부 최종 결정О 재정관리관의 선임 및 파견 - 긴급재정관리단체가 기초자치단체일 경우, 관할 광역자치단체의 제청으로 안전행정부장관이 임명하되, 안전행정부장관이 직권으로 임명할수도 있도록 함 - 긴급재정관리단체가 광역자치단체일 경우, 안전행정부장관이 재정관리관을 임명함 - 재정관리관의 파견기간은 1년을 원칙으로 하되, 지방자치단체 긴급재정관리계획 이행기간과 동일하게 1년 단위로 기간을 연장함- 자치단체의 이행 상황을 점검하며, 조속한 재정정상화를 유도하기 위한 재정운용 권한을 보유함 О 긴급재정계획심의위원회 구성 운영- 긴급재정계획심의위원회는 재정관리관을 보좌하는 기관으로 위원장은 재정관리관이 겸하며, 구성은 부단체장 등 해당 자치단체를 대표하는 위원과 광역자치단체 기획관리실장, 재정관리관이 임명하는 민간전문가등으로 구성함- 재정관리관은 긴급재정관리단체에 구성되는 ‘긴급재정계획심의위원회’의 심의를 거쳐 긴급재정관리계획을 수립- 긴급재정관리계획에 대하여 안전행정부장관의 승인을 받고 지방의회에 보고하며 자치단체의 이행 상황을 점검하며 자치단체의 조속한 재정정상화를 유도. 긴급재정관리계획 수립 및 이행관리- 재정관리관이 수립하는 긴급재정관리계획에는 채무를 줄이기 위한 채무감축 방안과 세출구조조정 계획, 수입을 확대하기 위한 방안 및 중앙정부 혹은 관할 광역자치단체의 지원방안이 포함되도록 함- 해당 긴급재정관리단체장은 긴급재정관리계획에 따라 예산안을 편성하고 긴급재정계획심의위원회 동의를 받아 의회에 제출하며 지방의회의 예산심의.의결은 긴급재정관리계획에 따라 편성된 예산안을 최대한 존중하여 의결하도록 하고 예산증액이나 채무상환액 삭감은 원칙적으로하지 못하도록 함 - 재정관리관과 긴급재정계획심의위원회는 긴급재정관리계획의 추진상황및 이행 정도를 중앙정부 혹은 광역자치단체에 정기적으로 보고하고, 연도별 실적을 종합하여 광역자치단체를 경유하여 안전행정부장관에게 보고하고 관련 자료를 제출하여 모니터링(계획변경, 특이사항 발생, 등급조정, 지정해제) 할 수 있도록 함. 긴급재정관리단체의 지정 해제 - 지표의 건전성 향상 등 긴급재정관리계획의 목표 달성시 긴급재정관리단체 요청 또는 안전행정부장관 직권으로 긴급재정관리위원회 심의를 거쳐 지정 해제 - 긴급재정관리단체의 지정이 해제된 후에도 해당지방자치단체의 안정적인 재정운영을 위해 긴급재정계획심의위원회는 1년간 존속하여 지속적인 재정관리를 실시
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