蔣汪合作政府時期(1932-1935) 湖北省의 地方行政改革 : 蔣介石의 政權建說과 관련하여

양개강 서울대학교 대학원 2019 국내석사

1931年滿洲事變爆發後, 蔣介石對來自日本的侵略堅持採取不抵抗政策, 由於遭到國內大幅的反彈, 蔣介石被迫下野, 然而繼任的孫科政府由於在外交、軍事、財政等方面受到牽制而倍感國政窒礙難行, 一個月後不得不宣告辭職, 呼籲汪精衛及蔣介石出面主持南京國民政府中樞, 在這樣的情況下, “蔣主軍, 汪主政”的蔣汪合作政府於焉形成。 再度以軍事委員會委員長身份復職的蔣介石, 仍然堅持“攘外必先安內”的政策, 遂將重點放在驅逐共產黨紅軍的“剿共戰”上。他在短暫下野期間曾進行反省, 體認到對於他個人而言, 長久以來只重視軍事, 卻在政治上“無組織”及“無幹部”是重要因素;至於為何在多次與紅軍的戰爭中未能取得完全勝利的這一點, 則認為是過於重視軍事, 忽略政治工作的重要性所導致。有鑒於此, 蔣介石在發動第4次剿共戰時採用了楊永泰所建議的“三分軍事, 七分政治”為指導原則, 意即在軍事行動外, 更加重視政治工作。為貫徹“三分軍事, 七分政治”方針, 蔣介石首先在漢口設立豫鄂皖三省剿匪總部, 並且在豫鄂皖湘贛五省清剿會議中制定剿共計劃、政治設施、外交及財政方針。為總括剿共區內的黨務和政務, 豫鄂皖三省剿匪總部設立了黨政委員會, 黨政委員會下再設黨務指導處和政務指導處, 各對應省級的黨務及行政。此外, 也在黨政委員會下設立對應縣級的地方政務研究會, 然而, 地方政務研究會的性質與其說是推進縣政, 倒不如說是培養縣級人才及幹部的講習所。 1933年, 因江西共產黨勢力短期內無法肅清, 為統一軍事上的統率權, 蔣介石另設置南昌行營 繼續擔任剿共戰黨政軍務的指揮中心, 並依照“三分軍事, 七分政治”的方針展開政治工作。負責政治工作的是秘書長楊永泰, 他將政治工作分為管、教、養、衛等四個方面, 主要將重點放在與地方民生有密切關係的項目上, 並且特別注重“政本風氣”的整理。為整頓政本風氣, 南昌行營特別公佈「剿匪區內文武官佐士兵剿匪懲獎條例」對失職的文官和軍人嚴懲, 其特徵為只有處罰與獎賞兩種結果, 這主要是要矯正當時推卸責任及行政怠惰等不良風氣。 南昌行營所推動的諸多地方善後工作中, 蔣介石特別重視民團組織, 因為民團不僅對剿共軍事有幫助, 而且是為未來實施徵兵制的準備, 同時民團也與戶口調查及地方既存的保甲制有關, 所以可以看做是蔣介石掌握地方的手段之一, 然而民團的性質與孫文「建國大綱」中的地方自治原則明顯違背, 並且在實際上也出現地方陽奉陰違的現象。 “三分軍事, 七分政治”方針意味著更將注意力放在政治工作, 因此除了管、教、養、衛等善後工作外, 豫鄂皖三省剿匪總部及南昌行營也著手對地方行政進行改革, 主要體現在縱向的行政督察專員制及橫向的省政府合署辦公及縣政府裁局改科。所謂的行政督察專員制即在省政府和縣政府中間設置一個可以監督數個縣的督察專員, 扮演上承省府下接縣府的角色, 行政督察專員可說是省政府的輔弼者、縣政府的監督者, 以及豫鄂皖三省剿匪總部的軍事特派員;省政府合署辦公的政策目標為省府意志的集中、經費的節約、行政效率的提升等為重點。湖北省依照「省政府合署辦公施行規則」從公文的傳遞、組織調整及經費等方面推動省政府合署辦公, 特別是公文的傳遞全改為由省政府統一收發, 這使得省府秘書處的業務量大增, 間接造成秘書長的權力上升, 各廳廳長權力下降的現象出現, 同時也是省府意志獲得集中的反證;縣政府裁局改科最主要是為打破縣政府的局和省政府的廳自成系統的現象而設計的改革政策, 具體的政策目標是縣府意志的集中、充實組織、提升行政效率等。湖北省依照「剿匪省份各縣政府裁局改科辦法大綱」從集中權責、充實組織、教建合一、警衛聯繫、稅收統徵等方面進行。 雖然, 蔣介石對於軍政機構在剿共區內針對地方行政推出的諸多改革措施頗為滿意, 但當時的學者蕭公權及行政院政務處長蔣廷黻等人卻指出地方行政改革太過於偏重制度的調整, 而忽略了“官民隔閡”的現實, 與改革的終極目標“利民”相去甚遠。從這個角度來看, 上述這些地方行政改革措施的本質其實是蔣介石抑制地方自治, 實現個人獨裁的手段。 將自己的心腹安排到地方上擔任要職是蔣介石政權建設的另一方式, 1933年後大部分共產黨勢力退出湖北省之際, 蔣介石先後任命張群及楊永泰為湖北省主席, 張群一上任就提出施政草案, 特別將重點放在民、財、建、教等領域。為解決財政困難, 他以勤儉為根本, 並實施“減政辦法”。另外為呼應蔣介石對公文式行政的批判及消弭“官民隔閡”的現象, 他派遣廳長級幹部到各地視察, 並將視察結果編成󰡔湖北縣政概況󰡕, 這對湖北省各縣實情的掌握厥有貢獻。 1935年12月, 張群升任為外交部長後湖北省主席由楊永泰接任。楊永泰在張群的基礎上依照南昌行營的政策展開湖北省省政, 他的「治鄂幾點意見」揭示省政府與省黨部合作的必要性、省政府公務員和省黨部黨員要先實施“三化”(軍事化、科學化及藝術化)及人才選用的原則。另一方面, 楊永泰對吏治的整頓亦很重視, 特備設立“湖北省縣長檢定委員會”以嚴格的標準來要求基層行政人員的道德及紀律。 綜上所述, 本稿考察了自1932年開始以軍事最高指導者之姿復職的蔣介石在“蔣主軍, 汪主政”的大框架下, 以剿共戰為契機, 首先透過軍政機構的設置與戰略上的轉換, 以改革地方行政制度為手段, 進而架空既存的行政體制, 塑造出蔣介石個人能夠集權獨裁環境的努力過程, 同時再從屬於剿共區的湖北省地方行政改革的開展情況及將自己心腹配置於要職的方式來考察蔣介石政權建設的成功與否。雖然蔣介石以剿共戰為契機在剿共區內表現出對政治工作的重視且實際上也針對行政制度和吏治風氣展開改革與整頓, 但由於下層軍人及公務員腐敗的政治氛圍、地方秩序的混亂、官民隔閡現象的持續等問題始終沒有被徹底解決, 造成蔣介石的權力無法確實滲透至地方。1935年, 因紅軍勢力轉移至西南地區, 南昌行營隨之撤銷, 同時蔣介石在國民黨五屆一中全會重回中央擔任行政院長、中央政治委員會副主席、中央常務委員會委員等要職, 再加上隔年中日戰爭的全面爆發, 蔣介石的政權建設不得不告一段落。 1931년 9월 18일에 滿洲事變이 터진 후, 일본에 의한 침략에 대하여 蔣介石은 不抵抗政策을 택하였다. 이 정책은 국내에서 지지를 얻지 못하였으며 마침내 장개석은 사직하고 말았다. 그러나 장개석의 후임인 孫科는 외교, 군사 그리고 재정 등 분야로부터 견제를 받아 국정을 순조롭게 운영하지 못해서 겨우 한 달 정도만 집권을 하다가 어쩔 수 없이 辭任하였고 汪精衛와 장개석은 다시 남경국민정부 중앙에 복귀해서 “蔣主軍, 汪主政” 체제가 형성되었다. 다시 軍事委員會委員長으로서 복귀한 장개석은 여전히 일본에 의한 침략을 외면한 “攘外必先安內” 정책을 견지하였으면서 共産黨 세력을 숙청하는 이른바 剿共戰에 투입하기로 하였다. 장개석은 잠깐 하야하게 된 동안, 정권을 잃은 것을 검토하면서 스스로 반성한 적이 있다. 그 결과는 자기가 국가를 통치하는 데 필요한 지식이 부족하고 楊永泰에게 “無組織”과 “無幹部”라는 지적을 받았다. 한편으로 剿共戰의 실패 원인에 대하여 너무 군사력을 중시하였으며 정치 공작의 중요성을 소홀하였다고 한다. 따라서 제4차 초공전부터 장개석은 양영태가 제시한 “三分軍事,七分政治” 방침을 도입하기로 하였다. 이를 위하여 먼저 漢口에서 剿共區 내의 군정, 당정, 행정을 총괄할 수 있는 豫鄂皖三省剿匪總部를 설치하였고, 아래서 다시 黨政委員會와 地方政務研究會 등 기구를 설치하였음으로써 하층 지방 조직까지 권력 침투를 하고자 하였다. 1933년 2월, 장개석이 江西 공산당 세력이 단기간에 숙청하지 못하니 다시 군사 통솔권을 통일시키기 위하여 별도로 南昌行營을 설치하기로 하였다. 南昌行營은 “三分軍事,七分政治” 방침에 의하여 정치 공작을 전개하였다. 秘書長인 楊永泰은 정치 공작을 管ㆍ教ㆍ養ㆍ衛로 나누어 주로 지방의 민생과 긴밀한 관계가 있는 항목에 중점을 두었다. 그 외에 “政本風氣”를 정리하는 데도 매우 관심이 많았다. 政本風氣를 정리하기 위하여 남창행영은 특별히 「剿匪區內文武官佐士兵剿匪懲獎條例」를 반포하였으며 文官이나 군인의 失職을 엄중하게 처벌하였다. 남창행영에서 추진한 지방 선후에 관한 여러 항목에서 장개석은 특별히 民團 조직을 중시하였다. 초공 군사를 도울 수 있을 뿐만 아니라 미래 徵兵制를 실시하기 위한 선행 준비이기도 하는 민단은 戶口調查 내지 지방 기존의 保甲制와 관련 있기 때문에 지방을 장악하는 수단 중의 하나로 봐도 무방하다. 민단의 성격은 孫文의「建國大綱」에서 제시한 지방 자치 원칙을 위반한 것으로 보여 장개석은 민단을 통하여 초공구에서 개인독재를 이루기 위한 집권 수단 중의 하나로 확인할 수 있다. 선후 공작 이외에 豫鄂皖三省剿匪總部와 南昌行營은 지방 행정 개혁에도 착수하였으며 주로 종적으로 行政督察專員制의 설치, 횡적으로 省政府 合署辦公 그리고 縣政府 裁局改科로 이루어졌다. 행정독찰전원제란 성정부와 현정부 사이에 여러 개 현을 감독하는 행정독찰전원을 설치하는 것인데 종적으로 성정부와 현정부를 연락하고, 더 나아가 행정독찰전원 한 사람이 省政府의 보필자, 縣政府의 감독자 그리고 豫鄂皖三省剿匪總部의 군사 특파원까지 세 가지 역할을 다 하기를 기대하였다. 아울러 성정부 합서판공은 성정부 의지의 집중, 경비의 절약, 행정 효율의 향상 등 효과를 기대하였고 절약된 경비는 현정부에 보탬을 주는 것으로 의도하였다. 지방 행정의 말단인 현정부에 대하여 현정의 병폐를 바로잡는 목포로 지향하여 裁局改科로 재정상의 건전성과 현정부 행정력을 추구하였다. 초공구에서 실시한 지방 제도 개혁은 모두 권력과 책임의 집중, 행정 효율의 향상 그리고 행정 경비의 절약 등을 둘러싼 것이었는데, 이는 군인 출신인 장개석의 스타일을 반영하면서 그의 정권 건설의 골자를 한 측면으로 보여주기도 한다. 비록 장개석은 스스로 지방행정 개혁의 성과는 마음에 들었던 모양이었지만 당시 유명한 정치학 학자인 蕭公權과 行政院 政務處長 蔣廷黻 등은 초공구에서 실행한 지방 행정 개혁은 너무 제도나 체제 측면에 기울였고 官民隔閡란 현실을 무시하며 개혁의 궁극적인 목적인 利民을 소홀하였다는 지적을 하였다. 이러한 시각으로 보면 정권건설의 일환인 지방행정 개혁의 본질은 장개석은 지방 자치를 억제하여 개인독재를 실현하기 위한 수단이었다. 자기의 심복을 지방 정부의 요직을 임명한 것은 또 하나의 장개석 정권 건설의 방식이다. 1933년에 당시 공산당 세력은 호북성에 떠났던 무렵에 장개석은 張群과 楊永泰를 골라서 선후 호북성 주석을 맡겼다. 장군은 부임하자마자 바로 省政 시행 초안을 제출하였고, 특별히 民ㆍ財ㆍ建ㆍ教 등 영역에 중점을 두었다. 재정난을 해결하기 위하여 減政辦法을 제시하기도 하였다. 또한 장개석의 公文式行政에 대한 비판을 호응하여 지방의 실제 상황을 파악하기 위하여 본인 혹은 간부를 시켜서 답사[視察]를 다녔고, 나중에 󰡔湖北縣政概況󰡕을 엮어 호북성 각 현의 실상을 이해하기에 기여하였다. 1935년 12월, 장군은 외교부 부장으로 승진하게 되면서 양영태가 호북성 주석을 뒤이었다. 양영태는 장군이 세운 기초에서 남창행영의 정책에 따라서 성정을 전개하였다. 그의 「治鄂幾點意見」에서 省政府와 省黨部의 합작을 강조하였고 성정부 공무원과 성당부 당원부터 “三化”(軍事化ㆍ科學化ㆍ藝術化)를 일상생활에서 구현해야 한다고 하였다. 또한 양영태는 吏治의 정돈을 매우 중시하였다. 그는 특별히 湖北省縣長檢定委員會를 설치하여 엄격한 기준으로 基層 행정 인원의 도덕과 기율을 요구하였다. 요컨대 장왕합작정부 시기 장개석은 초공구에서부터 시작한 정권 건설은 집권과 지방 장악을 지향하였다. 이를 위하여 행정 체제를 개혁하거나 자기의 측근을 요직에 배치하는 등 수단으로 하층 지방까지 권력을 침투시키고자 하였지만 부정부패한 정치 분위기와 혼란스러운 지방질서 등 문제가 계속 존재하였기 때문에 정권 건설이 실패한 원인으로 들 수 있다. 1935년에 들어 홍군 세력이 西南 지역으로 이동한 것과 남창행영의 철폐 그리고 장개석은 그 해 연말에 열린 國民黨 五屆一中全會를 통하여 다시 중앙에 복귀하였으니 정권 건설은 더 이상 그의 관심사가 아니게 되었다.

地方 行政改革에 對한 公務員의 受容態度 硏究 : 光州廣域市 公務員을 中心으로

박형자 全南大學校 행정대학원 1999 국내석사

The aim of this study is to survey the public officials' receptive attitude for the Reform of Local. Administration, such as structural reorganization and MBO(management by objectives) which members of the administrative organization go through, among the systems being recently introduced in the internal administration in the system which's being aided by IMF(International Monetary Fund) and also to cope which the age of knowledge and Information of the 21st century. On the basis of theoretical investigation and the result of questionnaire survey on the public officials' of Kwangju Metropolitan City, the positive and negative receptive attitude and problem are looked over in this study and I try to supply the basic information for laying out the plan to cope with rapidly changing administration. As a result of the study, many parts the new systems which are being introduced in the internal administration for the administrative reform and the change of public officials' way of thinking are regarded that they are in adaptable to public officials and produce the negative effects. So, on the basis of the results of this study, the devices which can make the public officials' accept the new systems, that is administrative reform and make them adapt to those have to be presented. First, the most attacked person are public officials in the structure reorganization so in the second reorganization will have to be done step by step considering the moral without large scale reduction. Open public official employment system and team management are still unreasonable under the hierarchical society like Korea. Second, MBO and the piece work system as the way of evaluation of the performance are difficult to adapt to the public officials not only in Kwangju but also in other cities who are not accustomed to the intra competition. Third, public officials have negative recognition to the annual payment but they have highly negative thinking in the part of the payment reduction to make the funds for the unemployment. The counterplane for salary of the public officials who are the intra customs in the administration organization is needed even there is a reason. In the result, The regional administrative reformation in the administration have to be considered with the reason of the presence of the administration as well as special research for the public officials, who are the custom of the central government and regional government. In addition, public officials, themselves, have to have the positive attitude to the change of the administrative environment to cope with the change in the 21st Century.

企業家的 政府論에 대한 批判的 考察

이기원 忠南大學校 行政大學院 2002 국내석사

This is a study on the Entrepreneurial Government. A Outline of this Study is as follows. It is no overestimate ot say that Korea has experienced total change since Democracy Movement Jun 1987. Now the point is not whether we must reform or not, but how we can do. Being patient, all of our society members have taken paint to be best competitors. Those social atmosphere drove the nations to pay attention to competence of the government. the requet of the public government reform is now getting stronger in and of the country, and many disputes over the reform are surpassing public administration scienfe boundary. Our government is also trying to reborn as a competent one through public government reform. Kim Dae-jung government's reform model is called British style and the government image which has a competitive power is converged into the 'Entrepreneurial Government'. My interest is to get our proper reform strategy through the current powerful model, the British-American one. And I want to get suitable points to our public government reform with criticizing 'Entrepreneurial Government' strategy previling over develope countries. But Korean public administration system has experience development process leaded by a government under the strong prolonged bureaucratism. So the British-American reform model which considers market rule and efficiency most important might not be proper for our system. The prolonged and powerful bureaucratic tradition of Korea made the country's development leaded by the public administration sector. So under the social and administrative system the British reform strategy which considers economic efficiency most important may not fit for Korea's reform strategy and content. Our bureaucratic system which has Confucian Bureaucratic tradition has taken development form different form that of British-American functional, managerial bureaucracy. the reason is that Korea, the postindustrial state, has experienced state development process more similar to European states than to British-American ones. Then what is the proper reform strategy on the country? It is the fundamental question of this thesis. I studied the specific content and critical comment of Kim Dae-jung government's reform through details, strategies, and critiques on the prevailing reform model, the enterpreneurial Government. First of all, I examines the theoretical background of entrepreneurial government in ChapterII. Concretely I examines walfare state theory and the new liberalism and the strategy as the theoretical background of entrepreneurial government. Then I investigated and compared the reform cases of America, English, and New Zealand as a detailed research subject in Chapter III. The Chapter IV reviews and analyzes the Korean reform practice comparing the upper result. In Chapter V, on the basic of the above examination, this study reviews critically entrepreneurial government in the theoretical aspect, reconsiders problems in practice of entrepreneurial government. Key word : Entrepreneurial Government, Business Administration of Public Administration, New Liberalism, Government Failure, Government Reform, British-American Style Public Administration reform.

스똘�l삔 개혁정치의 성격 : 지방행정개혁에서의 개혁관료 세력과 수구적인 토지귀족 세력 사이의 대결을 중심으로

정재용 서울大學校 大學院 1990 국내석사

지방행정개혁의 과제와 전망에 관한 연구

권용주 경남대학교 대학원 1989 국내석사

地方自治團體의 人事行政 改革方案 硏究

최승범 전남대학교 행정대학원 2001 국내석사

國際通貨基金의 支援과 管理體制下에서 公共部門의 競爭力 强化라는 大命題는 政府의 構造調整을 加速化시키고 있다. 中央政府와 地方自治團體의 組織改編, 人力減縮 및 經營診斷은 보다 效率的이고 生産的인 政府를 指向하는 一連의 措置로 過去와는 다른 革新的 行政을 要求하고 있다. 특히, 知識情報化, 地方分權化 등 最近의 行政環境의 變化는 地方自治團體로 하여금 行政環境의 變化에 能動的으로 對應하고 地域의 特性에 맞는 組織과 人事를 포함한 人事行政 全分野의 改革의 必要性이 提起되고 있다. 이에 本 硏究에서는 첫째, 地方化, 世界化, 知識情報化로 대변되는 行政環境의 변화에 대해 살펴보고 이러한 行政環境의 變化에 따른 行政改革의 目標와 世界的 趨勢를 고찰한 후 왜 地方人事行政의 改革이 필요한지에 대해서 언급하였다. 둘째, 旣存의 傳統的 人事行政을 살펴본 후 새로운 人事行政의 토대인 競爭의 原理의 導入과 生産的인 人事管理, 權利와 義務의 變化를 중심으로 하는 새로운 人事行政의 模型을 導出하고자 하였다. 셋째, 이러한 人事行政 模型을 軸으로 하여 地方自治團體의 人事行政의 問題點을 고찰한 후 地方自治團體의 人事行政 改革方案을 찾고자 하였다. 이상의 論議 結果 向後 地方自治團體의 주요한 人事行政의 改革은 效果的인 人力減縮, 開放型 任用制의 採擇, 專門性을 중시하는 補職管理制, 昇進에 있어서의 勤務實績과 組織寄與度의 중시, 相互派遣制 등을 활용한 人事交流, 討論式의 敎育과 敎育訓練의 民營化 推進, 實績中心의 勤務成績評定制度, 服務管理의 肯定的 制度로의 轉換, 報酬에 있어서 成果制의 導入, 人力管理의 地方分權化 등을 들 수 있다. 하지만, 根本的인 人事改革을 위해서는 人事行政에 대한 패러다임의 轉換이 필요한 바 旣存의 하드웨어 중심의 行政을 소프트웨어 중심의 行政으로 바꾸어야 한다. 아울러, 향후 人事行政의 話頭인 디지털 政府, 電子政府에 對應하는 새로운 人事行政의 模型을 導出하고자 하였으나 이에 대한 實證硏究의 부족으로 限界點을 드러낸 만큼 향후 持續的인 硏究가 있어야 할 것이다. 끝으로, 行政環境의 변화로 인하여 地方自治團體에서의 政治改革에 대한 住民들의 요구가 앞으로 더욱 강해질 것으로 豫想된다. 이러한 要求는 必然的으로 地方自治團體의 旣存 人事行政의 변화를 促進하는 要因으로 作用할 것인 바 情報社會, 知識社會라는 文明史的 大轉換期를 맞아 전환기에 걸맞는 人事改革은 必然的인 바 이제는 中央政府보다 地方自治團體의 발빠른 認識의 轉換과 함께 變化하는 環境에 앞서 나가야 하는 실정이다. Under the control and support from International Monetary Fund, both central and local governments are faced with sweeping all sector-reforms to improve their competitiveness. When it comes to adminstration sector, governments are taking drastic steps to build up more efficient and productive system such as reduction of manpower. Espicially, local government are dealing with great changes of its all sectors, above all, human resource management(HRM) sector. Through this study, Firstly, I looked into the changes of administration environment and talked about the reson why we must reform public adminstration. Secondly, compared with the existing human resource management(HRM), I presented the new model of human resource management(HRM) based on competitiveness, productiveness and right-obligation. Thirdly, I also examined the problems of local government personnel policies and then, tried to show the methods of its reform. However, to reform human resource management(HRM) more profoundly, the paradigm of human resource management(HRM) must be transferred from Hardware-based system to software. Besides, I tried to create the new model of human resource management(HRM) to meet the needs of Digital and Electric government. But, more extensive research must be carried out in the future. Finally, I can say that more claims form residents will he made about reforms of administration. Therefore, with the transfer of recognition about reforms of human resource management(HRM), local government should be one step ahead to match the new era of Information and Intelligence society.

地方政府 行政改革에 關한 硏究

金玉奉 全南大學校 1999 국내석사

정부의 효율성제고와 행정의 창의성을 고취하기 위한 행정개혁은 중요한 시대적 과제로 대두되고 있다. 지방정부도 지방정부의 역할과 위상을 정립하기 위해 행정혁신 내지는 행정쇄신을 내세우며 지방정부개혁계획과 그 역할을 강화시키기 위한 방안들을 모색하고 있다. 지방정부의 본질은 지역주민의 복리증진과 주민참여를 통한 진정한 자치공동체를 수립하는 것이라고 할 수 있다. 현대사회는 참여사회라고 일컬어질 만큼 참여가 강조되고 있다. 하지만 현재까지 진행된 정부개혁은 크게 성공을 거두지 못하고 있다고 인식되어지며, 지방정부의 개혁은 지방정부에 대한 인식의 전환, 즉 새로운 지방정부 패러다임에 대한 철저한 이해로부터 출발되어야 한다고 본다. 따라서 본 연구에서는 지방정부개혁이 요구되는 근본적인 맥락과 지방정부혁신 전략으로서 제기되고 있는 몇 가지 이론적 대안들에 대한 검토가 필요하다고 보고 지방정부 개혁방안을 모색함과 동시에 그것의 활성화전략을 살펴봄으로써 보다 적극적이고 광범위한 지방정부 개혁방안을 모색하고자 하는 것이다. 연구방법으로는 각 지방정부나 정부기관이 발행한 지방정부 개혁에 관한 각종 문헌을 연구 검토하였다. 본 연구의 내용은 다음과 같다. 첫째, 과거의 관료제는 정치부패와 권력독점을 통제하는 합리적이고 효율적인 수단이었지만, 이제는 비효율적인 제도가 되어버렸다. 기존의 관료제의 틀을 유지한 채, 지방정부의 조직과 기능의 통·폐합과 같은 방식으로는 현재 지방정부가 안고 있는 문제들을 해결할 수 없다는 것이다. 따라서 지방정부 개혁이 제기된 배경과 탈관료제화를 바탕으로 지방정부 개혁은 좀더 상위 맥락에서 바라보아야 한다는 지방정부 개혁의 새로운 패러다임으로 연성행정을 설명하였다. 둘째, 최근 사용되고 있는 지방정부 개혁인 Peters의 모형, N.P.M.모형, 전자정부모형에 대하여 고찰하고, 지방정부 개혁전략의 내용 등의 이론을 연구하였다. 셋째, 앞의 내용에 기초하여 광주광역시 1차 조직개편 사례를 중심으로 조직개편의 문제점을 살펴보면 주된 골자는 조직의 축소와 인력감축을 겨냥한 축소 지향적 조직개편이었다는 것이다. 지방정부의 조직개편은 외부적 형태의 개편수단으로 조직축소나 인원감축의 형식성에 치우칠 것이 아니라 조직내부적 운영방법과 조직운영을 담당하는 공무원의 관료적 타성을 바꾸려는 노력이 필요하다. 각국의 문화수준이 다르기 때문에 진정 개혁을 위한 제도를 도입하려면 시간이 걸리더라도 제도의 기반조성과 행정풍토의 가치관을 전제로 하여 시도되어야 한다. 본 논문에서 살펴본 바에 의하면, 첫째, 지방정부개혁에서 중요하게 다루어야할 지방의 분권화에 대한 부분을 지나치게 소홀히 하였으며, 둘째, 현재의 지방행정 계층구조는 집권화 시대에 형성된 것으로 2계층 또는 3계층 구조로 그 골격이 그대로 남아 있고, 셋째, 개혁안은 미래지향의 행정을 표방하면서도 미래의 수요를 전혀 충족치 못하고 있다는 점이다. 지방정부의 새로운 행정패러다임으로 연성화를 인식한 지방정부 구현을 위한 전략은 행정조직의 유연성 확보에 있으며, 현재 진행중인 지방정부개혁을 위한 실천적 노력이 실효를 거두려면 '연성행정'으로의 전환이 요망된다. 또한 미래지향적 행정모형의 바탕이자 상위맥락으로서 연성행정이 갖는 이론 및 정책적 함의를 담고 있다. 개혁은 혁명과 다르며, 행정개혁에는 단절이 있어서는 안된다. 행정은 계속되면서 개혁이 이루어지고 또 새로워져야 하기 때문에 기본질서 속에서 점진적으로 진행되어야 한다. 이런 맥락에서 첫째, 행정조직의 근거가 기존의 복잡한 법률체계로부터 기능 또는 역할중심으로 전환되어야 한다. 둘째, 독점적 행정영역에 경쟁체계를 도입해야 한다. 셋째, 행정조직의 성과 또는 산출에 대한 평가기준을 명확하고 구체화해야 한다. 여기서 제시된 연성행정은 외적으로는 주민에게 보다 친절하며 환경변화에 순응적이고, 내적으로는 연계와 통합을 도모해 경쟁력있는 지방정부를 도모하게 할 것이다. Administrative reform has been one of the epoch-making issues in the waves for efficient government and administrative creativity. Local governments are currently exploring a variety of innovative policies in order to reinforce their roles and legitimacy. The local governments now should seek after genuine local community through policies demanded by welfare and participations of local residents. This study argues that the reforms of local government till recently are not successful. Further it contends the re-go movement of local governments should start with a paradigm transformation of local governments themselves. Therefore, this study is intended to review the backgrounds of administrative reforms and to investigate the theoretical alternatives. To that end, it will pursue the active and korean-wide reform package following inquiry into orientations and strategies of local government renovations. This study uses the research method of literatures review concerning local government reinventing, issued by central and local governments respectively. The contents this study's pouring out are as follows. First, Bureaucracy that has been praised for its rationality in restraining political corruptions and power monopoly now ended up an useless institution. In this line, the past reformative ways to terminate or integrate the organizations and their functions have fundamental limitations in re-go drive. So, this research explains "the soft administration" plays a significant role as a paradigm for local government reforms. Second, it has details on theoretical underpinnings of alternative models, Peters, B. Guy model, NPM model and electronic government model. Third, with the cues developed above, this study explores the issues and limits in the 2th organization reform of kwang-ju city. The kwang-ju city initiative was done in the downsizing context, just shedding a light at layoffing street-level bureaucrats. The required reforms lie in the radical changes of organization mechanism in operating methods and management styles. Also, the introduction of new institutions requires preparing periods to consider the different cultures and values internalized in the local governments. The study has it that first, decentralization was ignored in most part. Second, the present hierarchy structure or the very relic of centralization times survived, maintaining its two-tier and three-tier structures. Third, the reform initiative could not satisfy the needs of future despite of its manifestation for future-oriented public administration. So, local government should take into consideration of a new paradigm, "soft administration", thereby securing flexibilities of administrative organizations. Soft administration has theoretical and policy implication as the administrative model. Reform is quite different with revolution. There is no discontinuity. It requires continuous and innovative policy, that is "muddling through" processes. In this context, the basic frame should be changed from complicated law system to function or role conscious. Second, Competition Should introduced into monopolism Of public administration. Third, local governments must have the clear assessing criterion for performances and outputs. The soft administration needs kindness and responsiveness to residents without and linkage and integration within for competitive local governments.

隋朝 地方行政組織의 改革과 吏治

임양성 全南大學校 1993 국내석사

魏晉南北朝 시대의 분열을 극복하고 中國을 통일하였던 隋王朝는 中央 政治制度와 地方 行政制度를 비롯하여 軍事, 土地, 稅法등 각 방면에 걸친 改革을 단행하였다. 本稿는 각 방면의 改革중에서 地方 行政改革에 대한 旣往의 硏究成果에 注意하면서 破郡을 비롯하여 鄕正制 實施, 總管府의 置廢, 그리고 州郡의 改置에 대한 배경과 그 구체적인 내용에 대해 살펴보았다. 나아가 이러한 改革이 隋王朝의 短命과 어떠한 관련이 있는가에 대해서도 검토하여 보았다. 일반적으로 隋朝의 短命은 煬帝의 과도한 토목공사와 대외원정의 결과 전개된 反縣役鬪爭의 性格에서 蜂起한 農民叛亂에서 그 원인을 찾고 있지만, 이러한 직접적인 요인이 있기 이전인 개혁의 첫 시행기에 이미 개혁의 實效性이 약화되거나 오히려 파국으로 이끌 만한 여건이 조성되고 있는 측면을 당시 여러 支配集團의 이해관계와 그에 따른 대립상황에서 찾아보고자 하였다. 먼저 魏晋南北朝 시대의 지방 행정제도가 갖는 문제점과 그를 해결하기 위해 취해진 隋初 改革의 내용을 살펴 보았다. 魏晋南北朝 시대의 지방 행정조직인 州郡縣이라는 三級制는 門閥貴族 또는 官僚勢力에 의해 옹호되고 더 나아가 각 급의 행정단위가 크게 증가되어 소위 '官多民小', '十羊九牧'의 현상을 露呈하였다. 또한 門閥貴族과 官僚勢力은 막강한 部曲등을 옹유하여 自衛力量을 가졌고, 中央과 地方行政을 거의 독점하였으며, 戶調上의 特權(免稅, 免役權)을 享有하였다. 따라서 그들의 정치적인 입지는 황제의 중앙집권적 전제지배에 방해가 되는 것이 사실이었다. 隋初의 지방제도 개혁은 '官多民小', '十羊九牧'의 낭비적이고 방만한 제도를 개혁하려는 것이었지만, 한편으로는 南北朝 이래의 舊貴族들의 기반을 제거함으로써 황제의 전제 지배체제를 공고히 하고자 하는 의도가 있었다. 그러한 隋初의 개혁은, 北齊의 課試法, 西魏-北周의 六條詔書에 보이는 '濯賢良', 그러고 文宣帝의 지방 행정조직 개편인 州郡縣戍의 倂省措置와 같은 北朝 末期의 皇帝의 지배권 강화를 위한 일련의 조치의 연장선상에서 취해진 것이라는 면도 있었다. 지방 행정제도의 개혁에서 가장 주요한 내용인, '破天下諸郡'의 조치는 北魏末에 정비된 508郡이 그 대상이었는데, 文帝 開皇 3년에 단행되었다. 破郡의 건의자 楊尙希는, ① 州郡縣이 너무 많고, ② 佐史, 府僚가 너무 많아 경비소모가 너무 많으며, ③ 어진 선비를 뽑을 수 없다는 내용의 건의를 하여 山東 門閥貴族인 李德林등의 완강한 반대에도 불구하고, 文帝의 實踐코자 하는 강력한 意志와 더불어 蘇威 楊尙希등의 관롱귀족집단에 의해 단행되었다. 지방행정제도의 주요 개혁을 살펴 보면 다음과 같다. 첫째, 開皇 3년에 단행된 破郡의 대상은, 北周 武帝의 平齊이후 확정된 華北地域의 508郡이지만, 『隋書』 地理志에 의하면 그 밖에도, 同 7년에 합병된 後梁地域, 그리고 同 9년에 평정된 舊陳區域에서도 이루어졌다. 결국 총 570郡이나 되는 막대한 지방행정기구가 폐지된 것이며, 이로써 약 6만 내지 10 만의 冗官이 도태되었다. 둘째, 煬帝는 大業 연간에 西魏-北周 이래 지방 軍區制인 總管府(隋初에 總 43府)를 일괄 폐지하고, 府兵制 체제의 鶯揚府를 신설하여 地方軍府를 혁신 하였는데, 이는 관롱집단의 군사기반인 總管府를 폐지하고, 황제 직속의 군사기반을 마련하기 위한 조치였다. 셋째, 煬帝는 102개 州를 폐지하고, 189州를 郡으로 개변하여 文帝의 郡 혁파에 이어 재차로 대대적인 행정기구의 축소를 단행하였다. 이러한 지방제도의 개혁과 더불어 鄕正制의 설치와 鄕官의 폐지를 단행하였고, 平陳 직후에 鄕里制를 개편하였다. 더불어 중앙정부는 吏部에서 內外의 品官을 선발하고, 각자 官僚의 考課에 의해 銓選으로써 門閥貴族制를 극복함과 동시에 황제의 중앙집권적 전제지배를 관철코자 하였다. 그러나 이러한 지방 행정상의 여러 개혁은, 지배집단 내의 여러 집단 간의 이해관계와 대립 속에서 본래의 의도대로 이행되지 못하게 되는 변이 있었던 것으로 보인다. 또한 吏部尙書 牛弘과 저명한 학자 劉炫과의 問答에서 보이는 바와 같이 隋王朝가 추진했던 새로운 遷擧制에 의해 「大小의 官吏가 모두 吏部에서 선발 파견하고, 행정의 미세한 부분까지도 考劾의 대상으로 하게 되어 事務가 번잡해졌다」라는 등의 폐해가 만연되는 현상도 초래되었다. 隋王朝의 初期에 '大索貌閱'(戶口調査)을 단행하고 '輸籍定樣'을 강행한 결과, 丁男 44만3천명, 新附口 164만1천명을 색출하였다. 그러나 門閥貴族의 토지 소유권과 그에 依附해 있던 勞動力을 아무런 보상없이 박탈하였기 때문에 원망이 일어나는 것은 필연의 사정이었다. 隋初와 煬帝 初 平陳 후 3차에 걸쳐 실시된 輸籍法에 江南地方에서는 격렬한 叛亂이 얼어 났다. 그러나 山東地域은 사정이 달랐다. 당시에는 北齊 文宜帝 때 강행했던 지방 행정개혁과 隋王朝에서의 한층 강화된 지방 행정개혁에 의해 그들의 정치적 기반이 약화되었고, 暴力的인 統治(無榮, 庫籍士文등의 酷吏)로 인하여 상당기간 政府에 거부할 만한 여력이 없었다. 이후 隋末에 이르러서 漢王 楊諒의 擧兵에 편승하여 反隋活動이 얼어났는데, 貴族과 그에 연결된 세력들이 楊玄感 叛亂으로 부터 山東地域에 까지 확대된 隋末 農民戰爭을 직접 주도하거나 동참하였다는 사실(126集團중 60여 集團을 주도)에 주목하게 된다. 文帝는 平陳 후 천하통일에 자만하였음인지 開皇 10년 이후에도 法令을 계속 강화하여 嚴令으로 統治하였고, 百官을 猜忌 貶斥하고 誅殺한 사례가 많았다. 煬帝는 <大業律>을 반포하여 잠시 民生에 희망을 주었으나 나중에는 탐욕과 교만이 지나쳐 오히려 文帝 때의 嚴刊峻法 보다도 훨씬 혹독한 정치를 하여 마침내 王朝의 멸망을 자초하였다. 그러한 점에서 魏徵이 「쇠퇴의 근원을 살피고 難亡의 징조를 헤아려 보면 文帝로 부터 일어 났고 煬帝 때에 이루어 졌다」고 한 것은 충분히 이해될 수 있는 언급이다. 한편 煬帝가 관롱집단을 배제시키고 江南人(虞世基, 裵蘊, 來護兒)을 重用 하거나, 江南으로 遷郡하는 계획을 수립하는 동의 행동은 隋王朝의 勳貴集團이라고 할 수 있는 관롱귀족의 반발을 유발시켰다. 요컨대 隋代의 지방제도 개혁은 황제의 전제 지배체제를 공고히 하고자 하는 것이었으며, 또한 같은 의도에서 勳貴集團으로서 정치적 입지를 크게 증대하여 온 관롱집단의 세력을 어느 정도 억제 내지는 제어할 수 있는 방향을 모색하는 것도 新政의 주요한 과제였다. 그런데 新制度의 施行에 따라 旣得權을 상설하게 된 舊貴族集團의 반발이 컸고, 勳貴集團과 새로 정치권에 부상하게 된 江南貴族 사이의 대립 상황에서 兩 皇帝의 嚴刊峻法의 지배체제는 지방제도 개혁의 利點을 상실하게 만들어, 오히려 隋의 短命을 초래하게 한 것으로 생각된다. After it had successfully tied over its disruption and confusion in the We! jin nan pei Dynasty (魏晋南北朝)times and unified Chinese continent, Sui-Dynasty (隋朝) established and executed many policies and reform bills . That is, as for the reform of the administ ative systems, huge scale. policies such as militia troops system (府兵制). land allotement system (均田制). tax and levy system (租唐調制). election system (選擧制)etc became effective in the central government, and also the four ranked system of Zhou Fu Jun Hsien (州府君縣) was changed into the centralized administration of Zhou Fu Jun Hsien Hsiang (郡縣鄕) in the regional government . Many of these serial policies were put in forece. Much concerns were gathered and obtained a good result in the study on the above policies of Sui-Dynasty. But in this study, 1 decided my theological direction and stated the logical reasoning to these points Sui-Dynasty got over closing disposition of the great family aristocrats(門閥貴族制) and pushed forward such policies as could be accomplished the centralized administration governed by the Emperors. But all the policies were propelled in certain situations of those times. The study on the local and political contrast and disagreement between leading forces and non-leading forces should be researched only ofter thinking over the execution of reform. Particularly, the reform of the local systems like broken-Fu(府), re-established Zhou-Fu were given much more weight in the reformational policies in Sui-Dynasty and that contained more meaning than a simple systemetical reforming or closing. Generally, the short-life of Sui-Dynasty is said to have been caused by Yang-Di's(煬帝) over expanded construction and frequent forein invosions, which brouht about peasant uproar against confiscating their land and labors. Yet we tried to find out the lack of praticability of the revolutions and the downfalling mood of the dynasty through the opposite relationships between rulling-classes. Those relationships between ruling classes had existed prior to the direct causes mentioned above. Sui-Dynasty revolutions throughout the local governments aimed at banishing wasteful and lavish organization such as 'Too many officer for a few men', 'Nine shepherds for ten sheep'. Avove all, Sui-Dynasty's funckmental intention was to voice in public the emperor's autocratic governy system by getting rid of the conservatives, who had exerted thiers way since Wei Jin-Era. In the early times, Sui-Dynasty gave a decisive action, deprived of thier possession of land and thier labor subordinate to them without taking any rewards, it was natural that aristocrats feel rebellious. Though emperor Yang-Di inspired temporary hope to his subjects by announcing <The Rule of Da Ye (大業) >, his vices such as greed, over-pride, and more cruel policy than the strict criminal law in Fen Di(文帝)- Era caused the downfall of Sui-Dynasty.

地方自治構造改革의 比較論的 硏究

이성덕 慶南大學校 2005 국내박사

우리나라에서 “완전한 지방자치”나, “본격적인 지방자치”, “진정한 지방자치”를 주장하면서 지방자치의 모형이 선험적으로 상정된 논의를 많이 본다. 지방자치에 관한 이론들은 있으나 “단일의 이론은 없다”, “지방자치의 두 가지 가치인 민주성과 능률성의 변용에 기초한 많은 지방자치이론이 있다”, 지방분권의 목표가 같다 하더라도 생태론적 조건에 따라 지방자치는 다르게 전개된다는 것이 서구 제국에서의 이해이다. 각국의 지방자치제는 서양의 그것과는 상이한 형태의 지방자치체계를 산출할 수밖에 없고, 모방에서 비롯된 공분(shared)은 외형적인 형태일 뿐이라는 사실에 이 논문은 착안했다. 19세기 독일은 영국, 일본은 독일, 한국은 일본 지방자치를 모방했다. 지방자치의 모형을 이들 국가의 지방자치구조 분석을 통하여 확인하려 하고, 지방자치는 서로 어떻게 다르며 또한 어떻게 전개되었는가를 지방자치계층과 자치사무에 준거하여 고찰했다. 영국과 미국처럼 국가가 성립하기 이전부터 존속하던 지방단체를 지방자치단체화하는 이른바 지방자치의 전통이 있는 경우와 기존의 지방행정기관을 지방자치단체화 했을 때 지방자치는 다르게 전개되었다. 전자는 자치사무를 전제하고, 지방자치계층구조를 중심으로 지방자치개혁이 논의되고, 그 목표는 지방자치단체의 행ㆍ재정적 능력의 확대이다. 일본과 한국은 자치사무의 확대가 지방자치단체의 자주성의 확립으로 고려되었다. 지방자치개혁의 주안이 서로 다르다. 지방자치단체의 계층구조를 전면적으로 개혁하는 경우, 사무의 기능구역을 중심으로 하는 경우와 기존의 지방자치단체 계층구조를 전제하고, 그 관할구역을 변경하는 경우는 서로 다르다. 전자는 자치사무별 기능구역의 규모에 따라 “택일된 계층단체”에 각각 배분되나, 후자는 지방자치단체의 구역 규모와 수에 그 주안을 둔다. 전자는 일견 조사과정상의 합리성이 예견된다고 하지만, 영국의 지방자치개혁의 실제는 그러하지 않다. 이 경우 어떠한 시각이나 가치 또는 조사상의 제약에서 그러한지를 확인할 필요가 있다. 비록 전면적인 개혁의 접근이고 기능구역의 방법을 택했다 하더라도 개혁의 목적이나 조사연구과정에서 비합리성은 개입되며, 조사위원회가 갖는 자문성과 정부나 정당의 정책결정과정상의 가치개입에 따라 그 결과는 다를 수밖에 없는 것이 영국의 예이다. 사무배분에서 원칙을 주장하는 것에서도 일본과 한국은 사무배분의 선험적 규범적인 배분원칙이 있는 것으로 간주된다. 실증주의적 접근에서 원칙은 수집된 증거를 분석하는 과정에서 발견된 일련의 논리적 결과이다. 원칙은 선험적인 것이 아니라 경험적인 조사연구의 산물이다. 자치사무의 현황조차 확인되지 않은 상태에서 원칙의 논의는 그 자체 잘못된 발상이다. 지방자치는 정치적 또는 행정법학적 등 어느 분야에서 설명되든 특정국가에서의 하나의 통치방식이다. 어떤 나라든 중앙정부가 지역에 지방자치단체를 설치하고 지방자치단체의 고유한 권한으로 처리할 수 있는 사무를 배분ㆍ이양하는 과정이 수반된다. 대륙법과 영미법의 체계에 따라 특정 국가의 지방자치법상 고유사무 규정의 형식논리성이 달리 규정된다. 한국은 대륙법체계를 채택하고 있으며, 영미법하 지방자치제도의 장점을 활용하기 위해서는 별도의 특별한 고려가 필요하다. 자치사무를 명확히 해주는 것이 단위사무화 작업과 사무구분이다. 현재까지 발표된 중앙ㆍ지방정부간 사무배분 결과는 조사기관마다 많은 차이를 나타내며, 이러한 결과는 단위사무의 정의와 판정, 조사대상 범위의 차이, 사무분류의 모호성에서 비롯된다. 단위사무의 정의가 불명확하여 단위사무의 판정이 곤란하다는데서 단위사무의 조작화가 시도되었고, 사무의 성질별 분류 역시 배분의 문제가 지적되었다. 부처별로 상이한 법형식이 활용되고 같은 부처 내에서도 시간에 따라 또한 기존의 채용된 법형식이 변화되는 입법환경에서 모든 정부부처에 적용 가능한 단위사무 선정 방식의 접근은 처음부터 예외를 인정할 수밖에 없다. 사무의 성질별 분류는 관련법령의 해석을 통해서만 가능하다. 사무배분조사의 실무적인 경험으로 얻은 조사결과는 비록 비논리적일지라도 보다 실무적 실제적으로 적용 가능하며 사무배분조사의 혼동과 모호성을 해결한다. 컴퓨터의 사무배분에의 활용을 전제하면 실무적인 어려움은 많이 완화된다. 단위사무 조사는 지방행정을 관장하는 중앙정부 부처가 단독으로 일괄적으로 담당하여 계속하여 수행한다면 보다 정제된 결과는 가능하다. 1만 여개 이상이나 되는 단위사무를 논리적으로 얻은 결론으로 선정한다는 것은 처음부터 불가능하다. 다음은 이상의 분석에 근거한 대안이다. 첫째 중앙정부가 지방자치단체에 관련된 입법이나 계획을 수립하는 과정에 지방자치단체의 참가를 허용하는 제도적인 조치가 강구되어야 한다. 둘째 대안은 제기된 사무에 대하여 지방자치단체가 처리할 필요가 있는지를 먼저 판단한 다음 사무배분과 중앙관여의 실태를 파악하고 이양이 좋다고 결정되면, 개별적 사무의 내용별 또는 사무내용의 단계별(계획수립·실시결정·실시)로 구분하는 등과 같이 사무단계별로 분담하는 방식이다. 오늘날 공관적사무가 증가하는 추세에 비추어 정부단위간 유기적인 사무처리방법은 지방자치성을 제고시키는 하나의 새로운 것으로 생각된다. 끝으로 ①단위사무 조사는 각 부처가 아니라 단일기관에게 선정 일임하고, ②기존의 기준으로 불확실한 사무에 대한 처리기준을 만들고 이를 유지하여 배분 경험을 살려야 하며, ③법령의 명확화(처리과정이나 사무주체 중심의), 특히 입법과정(입안, 결정)에서 사무배분에 적절한 입법형식을 준수할 수 있는 제도적 조치가 필요하다. Conventional opinion is argued "there is no local government like the Anglo-American model in Korea and Japan" as well as "full local autonomy." It is often pointed out that the local government has "30 percent autonomy" or "10 percent autonomy," and the right of autonomy of local government basically remains weak and under the strong control of the national government. Representative local government has been rooted and grown in England, later in America. But in Korea and Japan, it is created by the government as a bold act of innovation. In the former countries it is convinced that there is no single theory of local government and is subsequently moulded and reshaped by the society in which it operates, influenced by numerous forces which condition its nature and form. This dissertation aims to give a denial to the conventional opinion and confirm its different developments among England, Japan and Korea. German local government system in the 19th century copied from the English, Japanese from German, and Korean from Japanese. It focuses on the structural reforms of local government in the comparative perspective. The self-help tradition in local body like a parish became representative local government in the 19th century England. In Koran and Japan it replaced central government field agency because of the formality on the continental legal system. Legal person in England is granted to the council but in Korea and Japan, to the local body comprising of an area, resident and legal authority. This difference makes different approach to a structural reform of local government between two groups. English approaches to reform a tier-structure based on a functional size of an area and to promote administrative and financial capabilities. It results in an enlargement of the local government area. There is constant controversy concerning the value, efficiency. In Korea and Japan it centers on the allocation of functions between central and local government to promote the local self-government. It is necessary to clarify which functions to whom at the start. These two states have a same period of local government histories. Japan government finished the work of confirmation allocating functions between central and local government. Because of some difficulties of their enactments, they delay to go into effect. Korean situation is quite contrast to Japan. Total number of state functions has been calculated and added up. Due to the obscure legal expressions on the acts, research work to distinguish national and local allocation of them has been delayed and deadlocked. That's why this dissertation analyse into whole research reports and mechanism of allocation tools Rational approach to reform a tier structure results in enlargement of local government and also loss of community values. Preference on the values of rationality and efficiency gets damaged in terms of adequate evidence collections and relevant analytical tool. Decision making added to interfere and aggravate to it. For reform strongly influence the partisan interests. Even though rational approach it should consider the resistances. In a brief, followings are finding of this research. each local government system developed and will develop differently and also it characterizes its own. Conventional opinion should be denied. Structural reforms of local government approach to different sides of it based on the reform values or criteria they pursue.

지방정부 혁신요인에 관한 연구 : 광역시를 중심으로

권삼수 한국방송통신대학교 평생대학원 2005 국내석사

지역경쟁력은 그 지역이 국내외의 다른 지역과 비교하여 우위를 가지는 힘이다. 급속한 세계화의 영향으로 지역의 경쟁은 그 범위가 국가 영역을 벗어나 범세계적으로 확대되어 가고 있는 현실에서 지역경쟁력 강화를 위한 지방정부의 역할이 중요하다. 지방정부 경쟁력 향상을 위한 노력의 일환인 지방정부 혁신의 의의는 지방정부의 효율적인 관리와 주민들에게 제공되는 유/무형 서비스의 질적 향상을 위해 다른 지방정부나 조직이 적용했는지의 여부에 상관없이 기존의 방식에서 조금의 변화를 도모하거나 기존에 사용하지 않았던 새로운 조직구조나 절차/관리기술 등 새로운 제도나 프로그램을 지방정부에 도입하는 것이다. 그러나 지방정부 차원에서 혁신을 위한 새로운 제도나 관리기법이 도입/확산되어가는 과정을 살펴보면 정부혁신을 위한 여러 가지 전략들에 대한 성과가 모든 지방정부에서 동일하게 나타나지 않는다. 본 연구에서는 일련의 민주화 과정에 따라 지방정부마다 효율적 지방행정체제 구축을 위해 노력하고 있으나 외부로 드러난 내부혁신의 성과는 차이를 보이고 있는 사실에 관심을 두고 지방정부의 개방성/민주성이 지방정부 혁신에 영향을 미치는 한 요인으로 가정 하였다. 지방정부별 개방성/민주성의 정도가 지방정부 혁신에 미치는 영향을 확인하기 위하여 주로 NPM적 혁신의 수단인 새로운 제도와 관리기법의 수용등에서 표출되는 지방정부의 개방성/민주성 성향의 정도를 파악하고 지방정부 혁신의 역동성을 가늠할 수 있는 지방정부별 혁신사례수를 대비함으로써 독립변수인 영향요인과 종속변수인 효과성요인 간의 상호 관련성을 규명하였다. 이를 위해 6대 광역시를 중심으로, 국민의 정부 이후 지방정부 차원에서 추진되어 온 신공공관리적 혁신 수단 중 개방성/민주성과 관련이 많은 정보공개, 행정서비스헌장제 등의 추진실태에 대한 조사를 문헌조사를 통한 기술적(記述的)인 접근방법과 사례조사 방법을 병행하였다. 지방정부 혁신의 주요 변인으로 개방성과 민주성을 설정하고 혁신수단들의 수용과 전개과정을 통하여 지방정부의 개방성과 민주성 정도를 측정할 수 있는 지방정부의 혁신정책들, 다시 말해 행정정보 공개, 사회단체보조금 지원제도 개선, 규제개혁, 외국도시간 자매결연, 행정서비스헌장제 운영, 각종 기금 정비, 전결권 하향조정 등의 추진 실태를 조사하였다. 연구결과 개방성/민주성이 지방정부 혁신에 영향을 미치는 것으로 나타났다. 그 중에서도 개방성이 지방정부 혁신에 미치는 영향이 민주성보다 더 높은 것으로 나타났다. 개방성을 측정하기 위한 지표 중 종속변수와 상관계수가 가장 높은 것은 지방정부의 규제개혁 실적이며 두 번째는 사회단체보조금 지원제도의 개선정도, 다음은 지방정부의 외국도시간 자매결연수로 나타났고 행정정보공개조례 채택율은 두 변수간 상관계수가 가장 낮은 것으로 나타났다. 이러한 결과는 지표로써의 적실성이 낮았을 가능성도 배제할 수 없다고 하겠다. 한편, 민주성을 측정하기 위한 3가지 지표 중 종속변수 지표와 상관계수가 가장 높은 것은 지방정부의 전결권 하향조정 비율이며, 다음은 지방정부의 각종 기금 정비 실적, 마지막으로 행정서비스헌장 우수기관 선정수로 나타났다. 본 연구는 6개 광역시만을 대상으로 연구를 수행한 관계로 우리나라 전체의 지방정부에 대한 일반적인 연구가 되지 못한다. 다만, 상당한 시사점은 얻을 수 있을 것이다. 지방정부의 재정능력은 혁신에 영향을 미칠 수 있다고 한다. 그러나 겉으로 드러난 GDRP 등 경제지표나 중앙정부의 획일적 평가결과에 안주하여 지방정부 운영을 느슨하게 한다면 경제여건 등 행정환경이 바뀌었을 때 침체된 도시로 전락할 수도 있다. 넓게 보면 지방정부의 경쟁력은 단지 그 지역 뿐 만아니라 국가경제에 영향을 미치고 나아가 다른 지역에도 영향을 미칠 수 있다. 이러한 이유에서 지방정부 혁신에 영향을 미치는 여러요인들 중 지방정부에서 선택할 수 있는 요인에 대한 개선 노력이 필요한 것이다. 지방정부에서 전근대적 폐쇄적, 군림적 행정행태의 잔재가 아직도 남아있다면 이것은 지방정부 혁신을 가로막는 걸림돌이 될 수 있다. 따라서 중앙정부의 강력한 지원을 받으면서 유사 이래 가장 광범위하고 체계적으로 추진하고 있는 지방정부의 혁신이 성공을 거두기 위해서는 폐쇄성/군림성 극복이 긴요하며 이를 위하여 지방정부에 내재되어 있는 폐쇄적, 군림적 행정행태에 대한 평가와 이를 위한 적실성 있는 지표개발이 필요하다. 지방정부의 폐쇄성/군림성을 극복하기 위해서는 첫째, 정보 공유와 소통에 유의하여야 한다. 정보의 폐쇄는 시민들의 정책과정에서의 참여를 불가능하게 하고 지방정부의 행정활동에 대한 주민 감시를 어렵게 하여 주민자치를 저해하는 요인이 된다. 행정 내부적으로도 행정능률과 경쟁력 저하의 원인이 된다. 둘째, 시민단체의 외침에 귀를 기울이고 적극적으로 반응하여야 하며 비판의 목소리를 겸허한 자세로 받아 들여야 한다. 시민들의 다양한 의견을 수렴할 수 있는 유연성을 갖추어야 한다. 대내외적으로 다양한 의사를 개진하고 받아들일 수 있는 환경이 조성되어야 한다. 셋째, 지방의회에 대해서도 시민참여가 활성화되어야 한다. 지방의회에 대한 끊임없는 요구와 개선 노력을 통해 지방행정에 견제와 균형의 원리가 적절히 작동되도록 하고 지역민의 이익을 대변하는 진정한 풀뿌리 민주주의의 실현이 가능하도록 노력해야한다. 지방정부의 경쟁력 향상은 지방정부 혁신을 추구하는 중요한 목적 중 하나다. 지역발전을 저해하는 폐쇄적 정서를 극복하기 위해서는 공개행정, 다양성의 추구, 주민대응성 제고, 시민의 참여를 통한 행정의 합리성을 회복해야 한다. Local competitive power can be defined as the power by which a local area becomes superior to the other areas in a nation. Due to the influence of rapid globalization, the competitive power of local areas has expanded to the level of the whole world. In order to intensify local competitive power, the role of the local government is very important. The significance of local government innovation as an effort to improve the competitive power of the local government is that it has introduced new programs or systems, such as new organizations or methods of management which are modifications of existing methods or have never before been used, for the qualitative improvement of tangible or intangible services that are provided to citizens. However when examining the process through which new systems or new public managing methods for innovation are adopted and expanded, one can see that strategies for governmental innovation do not bring the same results in every local government. In the course of democratization in Korea, each local government has tried to construct its own efficient regional administrative system, but the results of their internal innovation are different. Considering this fact, this study assumes that the openness and democracy of local governments as factors that affect local government innovation. In order to see the influence of local governments' openness and democracy on local government innovation, the degrees of openness and democracy was checked, which usually come from the methods of NPM (new public management) innovation, such as new systems and managing methods. With these results, the innovation cases were checked to see how dynamic the local government innovation was. By doing these, it is possible to explain the interrelation between the affective factors and the effective factors, which are independent variables and dependent variables respectively. In this study, I used a descriptive approach through documentary surveys and case survey to do the research on how some methods of NPM innovation closely related to openness and democracy such as information disclosure and public service charter have progressed since President Kim Daejung Administration. The focus was on the six metropolitan cities of Korea. The results show that openness and democracy influence local government innovation, and of the two, openness has the greater influence on local government innovation. Among the indices for estimating openness, the one that has the highest correlation coefficient with the subordinate variables is accomplishment in the deregulation of local governments. The second most influential one is improvement of subsidies to social organizations. The next one is the number of foreign sister cities. The adoption rate of the Local Administrative Information Disclosure Act shows the lowest correlation coefficient between the two variables. This means that it has a possibility of imprecision as an index. Meanwhile, among the three indices for estimating the degree of democracy, the one with the highest correlation coefficient for the dependent variable is delegation of authority, and the second highest is results of fund consolidation. The final is the number of local authorities that are selected as excellent by public service charter. Since this study is based on only the six metropolitan cities, it cannot be considered a general study of all of the local governments in Korea. However, it can be considered enough related to give some general suggestions for improvement in this matter. From a democratic perspective, the local governments of Korea still have the vestiges of premodern, closed, and reigning administration forms, and this can be an obstacle that blocks the innovation of local governments. Therefore, in order for local governments which are fully supported by the central government to succeed, it is necessary for us to overcome the closeness and monarchy of local governments. For this, it is necessary to evaluate the closed and authoritarian aspects of local governments, and precise index development should be followed. In order to overcome the closeness and monarchy of local governments, first, they should be careful about the joint ownership and circulation of information. Closeness of information makes it impossible for people to participate in deciding policies. It also makes it difficult for citizens to supervise what the local government is doing, and this eventually becomes the reason for the fall of administration efficiency and competitiveness. Secondly, local governments should listen to the cries of citizen's organizations, actively respond to them, and humbly accept their criticism. They should have a flexible attitude that is able to accept citizen's various opinions. Additionally, a flexible internal environment should be encouraged where various opinions can be stated and received. Thirdly, there should be active citizen's participation in the activities of council of local government. Through the endless demands and efforts to improve council of local government, the principles of checks and balances can be applied to the local administration. Furthermore, council of local government should make every effort to realize grass root democracy. The competitive power of local governments is one of the major goals toward which local government innovation is directed. In order to overcome the closed mind which hinders local development, local government should recover rational administration through open administration, diversity, citizen responsiveness and participation.