대학등록금 부담 경감 정책형성과정 연구

정원숙 경북대학교 대학원 2014 국내박사

This study analyzes the causes on how university tuition has become a social issue, its process on policy decision, implemented policy, and the influences and roles of all stakeholders based on reduced university tuition policy from President Lee Myung-bak's to Park Geun-hye's administrations. The study applies Kingdon's Policy Streams Framework and Government Politics Model from Allison's models; it also attempts to increase the validity of case analysis by complementing the limits of each model through in-depth interviewing of the stake holders. Study subjects established for this study is, first, confirming the point where policy problem, policy alternative, and politics meet, and asking what important influence factors affect policy decision. Second, it asks who participates in a policy-making process and how the policy participants' influences are, and third, how has a policy changed and what its distinct features are. The result of the analysis for the problem situation, process of deriving alternatives, the degree of influences of political and social stream, and the moment a window of policy is opened through the Policy Streams Framework is following. First, the problem streams is that the university tuition has become a social issue since the implementation of tuition autonomy policy in 1989. The accumulation of complaints for the continuous rise of college tuition that has added to the burden on household budgets, low quality of university education compared with high tuition was expressed with the struggle of Joint National Universities in 2006 and "Half-tuition" candlelight rally in 2011. Second, political stream is highly related to the election since the local, parliamentary, and presidential elections had proposed pledges on reduced university tuition form 2006 to 2012. Media attention on joint demonstration by university students and candlelight rallies led to the formation of public opinion which was re-created due to the presidential nominees' half-tuition proposals during the 2012 presidential election. Third, policy alternative stream is that during the 17th presidential election, the nominees proposed more viable, detailed alternatives such as the enactment of scholarship aid law, scholarships to low-income class, and the adoption of Income Contingent Loans(ICL). However, the alternatives proposed by both political parties after a statement on halving the university tuition by the representative of the ruling party in 2011 raised questions on their feasibility because of restricted budget, priorities, and social consultation; the controversy still continues today. Fourth, the “First Window of Policy” was opened when the “Half University Tuition” pledge was first proposed in the 2006 local election. The policy leader was Lee Ju-ho from the Grand National Party who led speculation through pledge development, legislation by Assembly members, and debates. After, the “Second Window of Policy” was opened thanks to the statement on “Half Tuition Plan” by the GNP’s representative who created a huge dispute on half tuition throughout the entire country in May 2011. Representative Hwang Woo-yea from the GNP, who led the consultation for the National Assembly and the government, also took an important role as a policy leader. The analysis on the positions and preferences of policy participants on reduced university tuition, their influences, and the political game process through Allison’s “Government Politics Framework,” resulted in the following: the main policy participants are the president, the ministers (including officials) of the Ministry of Education and the Ministry of Strategy and Finance, the National Assembly, students and parents, civic groups and universities. The positions and preferences of each participant was different, and such positions were decided according to political compromise and adjustment. There were disputes between the government and the National Assembly’s opposing parties before the issues of “Half Tuition Plan” (before May 2011). However, the president and the minister of the Ministry of Education played a key role in arriving at an agreement for the National Assembly’s opposing parties and led the “Tuition Stabilizing” policy. After the issue of “Half Tuition,” the “Reduced University Tuition Plan” announced in September 2011 was a political result by the compromise and negotiation by the National Assembly’s opposing parties, the Ministry of Education, the Ministry of Strategy and Finance, the Blue House, and universities in order to meet student’s strong demand on the execution of “Half Tuition Plan.” The minister of the Ministry of Strategy and Finance from the ruling party, who was responsible for the national budget, played a major role in it. In addition, Park Geun-hye administration’s “Income-related Customized Half Tuition” was also a proposed alternative during the presidential election. Since a large-scale government financial support and the universities’self-effort were needed, the president’s will to implement the policy exerted the biggest influence. Accordingly, the proposal, which was led by the Ministry of Education and the Ministry of Strategy and Finance, was a result of the compromise and negotiation by the National Assembly’s parties and the universities. The features of the policy on reduced university tuition were controlling tuition rise, merit-based grant scholarship assistance to students of low-income class, and the application of tuition loan system for general students, etc. The policy was created to ease the burdens on tuition by preparing a long-term policy. Then, the policy had changed to freeze or reduce the university tuition and provide need-based grant scholarships for all students except for a few from the high-income class after the “Half-Tuition Plan” by the GNP’s representative. The policy on university tuition is closely related to elections. The policy adopted impetuously in 2012 after the “Half-Tuition” statement was only temporary in order to calm down the public opinion. However, it was snowballed as it was included in the 18th presidential election pledges due to the students’ and citizens’ continuous demand on reduced tuition. Thus the size of grant scholarships is a large-scale assistance project that has been increased more than sixty times since 2011 which was before the controversy on “Half Tuition.” The controversy on whether the “Half Tuition” policy will be implemented is still expected. Many problems such as the range of policy object, entrance and unemployment rates, validity of assistance, the limits of university’s self-effort, lower quality of university education, and inadequacy in computing an income list have been brought up. Based on the above results, rational pledges for presidential election should be proposed based on thorough discussions of all policy-related stakeholders. In particular, more discreet approach is needed considering the rigidity of welfare work. 본 연구는 이명박 정부부터 박근혜 정부까지의 대학등록금 부담 경감 정책을 사례로 등록금이 사회문제가 된 계기, 정책으로 결정되는 과정, 도입된 정책, 그리고 이해관계자의 영향력 및 역할 등을 분석하였다. Kingdon의 ‘정책흐름모형’과 Allison의 '정부정치모형'을 적용하였으며, 이해관계자의 심층면담을 통해 각 모형에 대한 한계를 상호 보완하여 사례분석의 타당성을 높이고자 하였다. Kingdon의 정책흐름모형으로 문제 상황, 대안 도출과정, 정치‧사회적 사건의 영향 정도 그리고 정책의 창이 열리는 순간 등에 대한 분석 결과는 아래와 같다. 첫째, 정책문제의 흐름은 1989년 등록금 자율화 정책 실시 이후 지속적 등록금 인상에 따른 가계부담 증가, 낮은 대학교육의 질, 졸업자의 취업률 저조, 경제수준으로 인한 고등교육기회 제한, 방만한 대학재정 운영 등에 대한 불만의 누적 등으로 전국대학 연대 공동 시위,‘반값등록금’촛불집회 등 사건으로 표출되어 큰 사회적 문제로 인식하게 되었다. 둘째, 정치의 흐름은 대학생들의 등록금 부담 경감 및 '반값등록금' 촉구 집회에 대한 언론 및 대중매체의 집중보도로 국민여론이 형성되었고, 이는 선거를 앞둔 정치권을 움직이게 했다. 2006년 지방선거, 2007년 대통령 선거, 2012년 국회의원 선거 및 대통령 선거 등에서 각 정당은 우세를 위해 등록금 부담 경감을 위한 공약을 제시하였다. 각종 선거 및 정권교체를 위해 국회 여‧야 모두 활용하는 모습으로 정치적 흐름이 가장 강한 영향을 준 흐름이라고 할 수 있다. 셋째, '등록금 부담 반으로 줄이기’ 공약이 처음 제시되어 2007년 대선 공약 및 2008년 이명박 정부의 대학 등록금 정책에 영향을 준 2006년 지방선거에서‘1차 정책의 창’이 열렸고, 정책선도자는 공약개발, 의원입법 등으로 공론화를 주도한 당시 한나라당 이주호 국회의원이라고 할 수 있다. 이후 2011년 5월 전국을 반값등록금 논쟁의 장으로 만든 한나라당 원내대표의 '반값등록금' 발언으로 '2차 정책의 창'이 열렸으며 국회, 정부 등 협의를 이끌어낸 한나라당 황우여 원내대표가 정책선도자로서 중요한 역할을 하였다고 볼 수 있다. 아울러, Allison 모형 중 '정부정치모형'을 통해 대학등록금 부담 경감 정책형성과정에서의 주요 참여자 및 그들의 입장과 선호, 참여자의 영향력 등을 분석한 결과, 주요 참여자는 대통령, 교육부‧기재부, 국회, 학생․학부모를 포함한 국민 및 시민단체, 대학 등으로 나타났다. 반값등록금 이슈 전(2011년 5월 전)에는 대통령과 교육부 장관이 주축이 되어 정부와 국회 여‧야 간 합의하여 한국장학재단 설립, 취업 후 학자금 상환제도(ICL), 등록금 인상률 상한제 및 저소득층 무상장학금 신설 등 등록금 안정화 및 저소득층 중심의 등록금 경감 정책을 추진하였다. 반값등록금 이슈 후, 정부가 발표한 '대학등록금 부담 완화 방안' 은 국회 여야, 교육부, 기획재정부, 대학 등이 타협하고 협상한 정치적 결과물로 모두 합의를 이루진 못했지만 국회 여당이 주도하였고 국가예산을 총괄하는 기획재정부가 정책방향 결정에 핵심적인 역할을 했다. 박근혜 정부의 '소득연계 맞춤형 반값등록금' 정책은 대선 공약이 정책으로 결정된 경우로 대규모 정부재원이 필요함에 따라 대통령의 실현 의지가 가장 큰 영향력을 행사하였고, 교육부, 기획재정부가 주도적인 역할을 하였으며 국회 여․야, 대학 등과 타협하고 협상하여 도출한 결과물로 볼 수 있다. 이상에서 살펴본 바와 같이 대학등록금 부담 경감 정책형성과정에서 선거가 정책결정에 큰 영향을 미쳤음을 알 수 있었다. 즉, 선거 공약으로 등록금 경감과 관련한 다양한 대안이 제시되고 누가 선거에서 당선되느냐에 따라 결정되는 정책은 달라질 수밖에 없다는 것이다. 교육복지를 포함한 복지정책은 대규모의 국가재정이 소요되고 한번 지원하게 되면 특별한 사정이 없는 한 축소하기 어려운 복지예산의 경직성을 고려할 때 정당 및 국회에서 선거 공약 등으로 대안을 제시할 때는 지원목적, 시급성, 실행가능성, 가용재원, 국가(교육)정책 방향을 고려하고, 이해관계자의 의견수렴 등 충분한 공론화가 필요하다.

Kingdon의 정책흐름모형을 적용한 충북지역 학교무상급식 정책형성과정 분석

명주영 한국교원대학교 교육대학원 2018 국내석사

본 연구의 목적은 충청북도의 학교무상급식정책이 Kingdon의 정책흐름모형의 세 요소가 어떻게 결합되어 정책의 창이 열리고, 정책이 형성되었는지 알아보는데 그 목적이 있다. 이러한 목적을 달성하기 위해 설정한 연구 문제는 다음과 같다. 첫째, 충청북도의 학교무상급식정책 형성과정에서 Kingdon의 정책흐름모형의 주요 분석요소인 정책 문제, 정책(정책 대안), 정치의 흐름들은 어떻게 나타나고 있는가? 둘째, 충청북도의 학교무상급식정책 형성과정에서 Kingdon의 정책 문제, 정책(정책 대안), 정치의 흐름들은 어떻게 결합하여 정책의 창을 여는가? 셋째, Kingdon의 정책흐름모형으로 분석된 충청북도의 학교무상급식정책은 어떠한 교육적 시사점을 제공해줄 수 있는가? 설정한 연구 문제를 해결하기 위하여 각 기관(충북교육청, 충북발전연구원, 충북도청, 충북도의회 등)에서 발행한 공식적인 자료와 비공식적인 자료, 국내·외 선행연구자료, 연구보고서, 각종 언론매체의 기사 등을 수집하여 분석하였다. 본 연구의 기본 분석틀은 Kingdon의 정책흐름모형을 기본으로 삼고, 정책흐름모형의 단점을 보완하기 위하여 여기에 Ridde(2009)의 확장된 정책흐름모형을 추가하여 기본 분석틀을 완성하였다. 이러한 기본 분석틀을 적용하여 충북지역 학교무상급식 정책형성과정을 분석한 연구 결과는 다음과 같다. 첫째, 충북지역의 학교무상급식정책 형성과정에서 Kingdon의 정책흐름모형의 주요 분석요소인 정책 문제, 정책(정책 대안), 정치의 흐름들은 각기 독자적인 흐름을 형성하여 흘러갔다. 좀 더 자세히 언급하면, 정책 문제의 흐름은 주요 사건, 지표, 환류의 과정으로 나눠 흘러갔고, 지표는 학교무상급식정책이 확대되어 나타난 급식 실시 현황과 예산 변동에 있어서의 확대된 추이로 나타났다. 환류는 학교무상급식정책의 수혜자인 학생 및 학부모의 급식 만족도 조사로 나타났다. 둘째, 충청북도의 학교무상급식정책 형성과정에서 Kingdon의 정책 문제, 정책(정책 대안), 정치의 흐름들 중 정치의 흐름이 주도하고, 곧이어 정책(정책 대안)의 흐름이 자연스럽게 형성되면서 정책의 창이 열리게 되었다. 마침내 2010년 11월 7일, 충북도와 충북도교육청 간의 무상급식 분담률에 합의(제1차 무상급식 합의서 작성)함으로써 2011년 3월 전국에서 처음으로 초·중·특수학교 무상급식을 실시할 수 있게 되었다. 셋째, Kingdon의 정책흐름모형으로 분석된 충청북도의 학교무상급식정책은 다음과 같은 교육적 시사점을 제공해주었다. 먼저, 진보와 보수 세력들의 정치적 이해관계와 결합된 정책 대결 시, 정책행위자들의 대화와 토론을 통한 이해와 양보, 타협의 자세가 무엇보다 중요하다는 사실이다. 다음으로, 보편적 교육복지 차원의 교육정책을 도입하기 전에는 충분한 정책적 논의(숙의) 과정이 필요하다는 사실이다. 또한, 학교무상급식정책을 찬성하는 세력들과 반대하는 세력들은 다양한 자원을 활용하여 국민들에게 정책 판단을 할 수 있도록 공개적인 토론회, 공청회, 설명회, 여론 조사 등을 개최할 필요성이 있다는 사실이다. 마지막으로, 교육정책을 결정하고, 시행하는데 있어 정책선도자들의 역할이 매우 중요하다는 사실이다. 이상의 연구 결과를 바탕으로 논의한 내용은 다음과 같다. 첫째, 충북지역의 학교무상급식정책은 교육적인 차원이 아니라 정치적인 차원에서 형성되었다는 문제를 안고 있다. 따라서 교육적인 차원에서의 합리적인 정책 숙의 과정을 거치고, 학교무상급식정책을 면밀히 평가하여 예산 운영의 효과성과 효율성을 제고시킬 필요가 있다. 둘째, 무상급식이 의무교육의 일환임에도 불구하고 그에 상응하는 중앙정부 차원의 경비 지원이 없다는 문제를 안고 있다. 따라서 학교무상급식은 자라나는 미래 세대들을 위한 재정투자임을 인식하고, 국가 및 지방자치단체 등이 책임 의식을 가지고 무상급식비의 전체 혹은 일부를 지원하는 방안을 검토해야 한다. 셋째, 시·도 지사와 교육감 간의 갈등이 불거졌을 경우, 이를 효과적으로 조정하고 중재하는 행정적 · 법적 조정기구의 부재 문제를 꼽을 수 있다. 따라서 ‘지방교육자치에 관한 법률’ 제41조에 있는 ‘지방교육행정협의회’를 상호간의 협력과 갈등을 조정하는 실질적인 조정기구로 격상시키고, 효율적인 정책집행을 위한 예산 편성, 예산 심의, 예산 의결 등을 논의(숙의)하는 협의체로 탈바꿈시켜야 한다. 넷째, 학교무상급식에 소요되는 예산은 예산 규모에 비해 재정적인 부담은 현저히 낮다는 점이다. 따라서 학교무상급식정책 실시는 무분별하고 과도한 복지 재정의 지출이라고 할 수 없으며, 이는 도교육감과 도지사의 의지와 선택의 문제라고 할 수 있다. 이상의 연구 결과에 따른 본 연구의 결론 및 제언은 다음과 같다. 첫째, 일반적으로 인간은 공정성이나 정의로운 분배에 민감한 존재이다. 특히, 한국 사회는 다른 국가들에 비해서 평등주의가 남달리 강하게 나타난다. 이러한 사실은 송호근의 저서(2006)에서 잘 설명해주고 있다. 학교무상급식정책과 관련하여 발생한 보수와 진보의 담론 투쟁은 한국 사회의 유별난 평등 지향적 심성의 발로와 공정성에 대한 사회적 합의 기준을 마련하지 못한 데에 기인한다. 둘째, 지금 이 시점에서부터라도 복지국가로서의 대한민국이 지향해야 할 큰 흐름(방향)을 결정지어야 한다. 이태수(2011)는 대한민국 사회를 ‘정글의 법칙’만이 지배하는 ‘정글’로 만들 것인지 아니면 복지와 함께 성장의 길을 달려온 선진 복지국가들처럼 ‘관리된 공원’으로 만들 것인지 선택해야 한다고 주장한다. 이제 더 이상 늦추지 말고, 대한민국이 나아가야 할 복지국가의 방향을 설정하고, 그 방향은 복지와 경제 부문을 아우를 수 있는 역동적 복지국가여야 한다. 셋째, 지방자치제도를 추구하는 이상 지방자치단체장과 교육감 간의 충돌은 피할 수 없는 불가피성을 지니고 있다. 또, 갈등이라는 것이 긍정적인 변화의 원인이 될 수 있으므로 항상 나쁜 것만은 아니다. 오히려 갈등 관계에 있는 상대방 혹은 상대 기관을 이택상주 즉, 두 개의 잇닿은 연못이 서로 물을 대주며 마르지 않는 것처럼 서로 협력하고 도움을 주는 대상으로 바라보고, 대화와 타협을 하는 것이 중요하다. 그러기 위해서는 사회 구성원 누구나 평등한 자격으로 자유롭게 참여할 수 있는 합리적이고 민주적인 의사소통의 장이 마련되어야 한다.

정책변동과정에서 집행평가의 영향에 관한 연구 : 외국어고등학교 정책추진과정을 중심으로

공병영 서울대학교 행정대학원 2012 국내박사

This study intends to analyze the impact of implementation evaluation on the process of policy change, focusing on the foreign language high school (FLHS) policy process. I analyze how the major policy participants reacted to the changes of political stream, how the FLHS policy had been changed by the participants' reaction, and how the results of the policy implementation evaluation had affected the process of policy change. It is hard to find studies analyzing variables of the policy process by linking the policy change model with the policy implementation evaluation model, though the policy science has policy change models and implementation evaluation models respectively. I try to answer why FLHS problems became a policy agenda by Kingdon's policy stream model, what variables are affecting, how the policy process takes place. Also, this research has attempted to find the role of the policy implementation evaluation to affect the process of participants' interactions of making policy agenda and finding policy alternatives of FLHS policy. For the analysis, I compared the FLHS policy of the Rho Mu-hyun Administration (2003 - 2008) and the Lee Myung-bak Administration (2008-2013) in order to investigate the reason and the way of FLHS policy changes. This study adopts variables from the models of the policy stream, the policy change window, the policy outcomes and the policy evaluation. First, to examine policy stream the research model of this study chooses the policy problem stream, the policy alternative stream and the political stream. Second, to inspect the window of the policy change, this study analyzes the opportunity of opening the policy window and the logic of joining the streams. Third, the outcome variables are scrutinized for analyzing the policy outcomes including policy objectives, strategies, and the policy contents as sub-variables. Fourth, to analyze the policy evaluation, this study picks out the implementation evaluation as a variable and included the purposefulness of policy agenda setting, the appropriateness of policy implementation, the timeliness of feedback, and the effectiveness of policy outcome as sub-variables. The results of comparative analysis of the Rho administration's FLHS policy and the Lee Administration's FLHS policy with policy problem stream, policy alternative stream and political stream are as follows; Firstly, the policy problem stream includes that FLHSs became private entrance exam institutions with crippled operation and with growing expense of students' private tutoring and that there happened Gimpo FLHS affairs. Moreover, the evaluation and feedback process had been made during the period of the Rho Administration's political lame-duck. The Lee Administration found an opportunity of the policy change with the political streams including the power turnover of the administration as well as the legislature. The Lee Administration recognized the spoiled purpose of FLHS establishment, problems of FLHS graduates' proceeding to the university, harms of massive private tutoring, and FLHSs' relative large sizes. The Lee Administration reorganized the Ministry of Education, Science and Technology by integrating the Ministry of Education and Human Resource Development with the Ministry of Science and Technology. In addition, there were moments that the citizens' demand of participation had been increased by the Candlelight Demonstration and the Mad-Cow Disease Protest. Secondly, the analysis on policy alternatives streams discovers that the Rho Administration had major policy participants including the president, the legislature, the bureaucrats, the civil organizations, and researchers of national policy institutions and that the ideas of FLSH abolition and FLSH system reform were suggested as policy alternatives. During the Lee Administration period, the president, powerful politicians of the ruling party, and the civil organization played as major policy participants with introducing reestablishment of FLHS purposes, self-directed learning, curriculum reform, and optimization of class size of FLSH as policy alternatives. Thirdly, from the point of the political stream, Rho Administration's introduction of FLHS policy alternatives is made in the second-half period. At that time, the will of the administration to precede the policy changes was weak in spite of the high interest of the people. On the contrary, during the Lee Administration there were highly- profiled attentions of the people as well as the administration's strong will of initiating the policy change. The activities of interest groups on FLHS policy during the Lee Administration had been decreased comparing with the Rho Administration. Fourthly, the Lee Administration's decision making is characterized as top-down and authoritarian and the Rho Administration's as bottoms-up and participative. The logic of solving FLHS problems of the Rho Administration was stick to the educational logics and purposes but the Lee Administration's logic was dominated by political and economic reasons. The implementation evaluation was based on the self-assessment of the ministry in the Rho Administration but the implementation evaluation had been mostly conducted by external experts in the Lee Administration. The Roh Administration has conducted several policy implementation evaluations since 2003 and the results of the implementation evaluations were reflected in the 2007's policy change that aimed for improving excellences, entitled as 'making FLHS as intended'. Most of the impacts of the implementation evaluations results were moderate or unsatisfactory at the points of the purposefulness of policy agenda setting, the appropriateness of policy implementation, the timeliness of feedback, and the effectiveness of policy outcome. The impact of implementation evaluation results on the problem stream was moderate and the results' impact on the political stream was weak, which implies the Roh Administration's political influences were low. The results' impact on the policy window was low. The lack of a power group that could strongly push the change of FLHS policy could explain these low impacts. The implementation evaluation results had low impact on the policy outcome including policy goals and policy strategies. It was because the lower political influence of the Roh Administration related with the Gimpo FLHS affair and the trials of the presidential impeachment. At last, the end of the Roh Administration found that 2007's policy change aiming for improving excellences was futile. The Lee Administration had several policy implementation evaluations also and the results of evaluations had impacts to prepare the Plan of Changing the Entrance System for Advancing the High Schools of 2009. The results of implementation evaluation of the Lee Administration were moderate or satisfactory at the points of the purposefulness of policy agenda setting, the appropriateness of policy implementation, the timeliness of feedback, the effectiveness of policy outcome. The implementation evaluation results' impact on the problem stream was moderate but the results' impact on the political stream was strong in the case of the inspection of the Board of the Audit and Inspection (BAI). It was the beginning of the Lee Administration and its strong political influence that could explain the strong impact. The results' impact on the policy window was strong and it was the result that the powerful politicians formulated the change of the FLHS policy, reflecting the problem of the policy itself. The impact of implementation evaluation on the policy outcome was moderate, including policy goals and policy changes. The inspection of the BAI had vigorous effects on the policy changes since the social problems of the crippled operation of FLHS and the growing private education expenses had come to the surface. The influential politicians and the higher-level bureaucrats showed their driving forces in the policy formulating process. This study attempted to analyze the policy process of FLHS policy by searching the theoretical model and building the research framework to explain the impact of the policy implementation evaluation on the policy change. Rather than to have statistical analysis with data, this study compared cases of the FLHS policy process of the Rho Administration and that of the Lee Administration with the research framework and tried to find the relevance of the research framework of the impact of the implementation evaluation and to search the policy implication. The FLHS policy could be the significant subject to show the dynamic factors of policy change and the roles of policy participants. As policy has received much attention from the people and the graduates from the FLHS have occupied more important positions in the society, the importance of this policy is getting more understandable. This study has contributed the improvement of the relevance of the policy change model by finding the policy implementation evaluation results' impact on the policy change and by clarifying which factor is more significant among the political power, the public opinion and the rational policy evaluation. 본 연구는 외국어고등학교(이하 ‘외고’) 정책추진과정을 중심으로 정책변동과정에서 집행평가의 영향을 분석하였다. 외고정책의 변동과정에서 정치흐름의 변화에 따라 핵심적인 역할을 수행하는 주요 정책참여자들이 어떠한 대응을 하였고, 그 결과 정책은 어떠한 변화를 겪게 되었으며, 집행평가결과가 정책변동과정에 어떻게 영향을 미쳤는가를 분석하였다. 정책변동과 집행평가 각각에 대해서는 여러 모형에 의해 분석되어 왔으나, 정책변동과 집행평가를 결합한 모형을 통해 관련 요인으로 분석한 연구를 찾아보기 어렵다. Kingdon의 정책흐름모형을 통하여 외고문제가 정책의제로 채택된 이유와, 어떤 요인들이 작용했으며, 어떤 과정을 거쳐 정책이 추진되었는지, 그리고 외고정책을 둘러싼 행위주체 간의 상호작용을 살펴보면서, 정책의제로 부각되고 대안이 제기되는 과정에서 과연 합리적인 집행평가결과가 뒷받침되었는지를 검토하였다. 이를 위해 분석사례로서는 노무현 정부와 이명박 정부의 외고정책을 대상으로 하여 정책변동이 일어난 이유가 무엇인지를 분석하고자 하였다. 본 연구는 분석변수와 그 주요내용을 정책의 흐름, 정책변동의 창, 정책의 산출, 정책의 평가 영역에서 변수를 선정하여 분석하였다. 첫째, 정책의 흐름 영역을 보기 위하여 정책문제의 흐름, 정책대안의 흐름, 정치의 흐름을 변수로 선정하였다. 둘째, 정책변동의 창 영역을 보기 위하여 정책의 창을 변수로 선정하여, 정책의 창이 열리는 계기와 정책흐름의 결합논리에 대하여 분석하였다. 셋째, 정책의 산출을 보기 위하여 정책성과 요인을 변수로 선정하였으며, 이를 보기 위한 하위변수로 정책목표, 정책전략, 변동내용의 3가지를 선정하였다. 넷째, 정책의 평가를 보기 위하여 집행평가를 변수로 선정하였으며, 하위변수로 정책형성의 합목적성, 정책집행의 적절성, 환류의 적시성, 정책산출의 효과성을 선정하였다. 먼저, 노무현 정부와 이명박 정부의 외고정책을 정책문제흐름, 정책대안흐름, 정치흐름 등을 종합적으로 비교분석한 결과는 다음과 같다. 첫째, 정책문제흐름에 있어 노무현 정부의 경우 외고의 설립취지 변질로 인해 외고가 입시기관화 되었고, 이에 따른 교육과정의 파행운영, 사교육비 증가라는 문제를 인식하고 있는 상황에서 김포외고사태가 발생하였다. 이에 더하여 정치적으로도 정치후반기의 레임덕 현상 속에서 외고정책에 대한 평가와 환류가 이루어졌다. 이명박 정부는 외고의 설립목적 자체에 대한 타당성을 의문시하고, 이에 따라 졸업생의 진학문제와 과도한 사교육 유발문제, 학교의 대규모화 등의 문제를 인식하고, 정권교체와 국회권력의 교체 속에서 정책변동의 기회를 찾게 되었다. 행정부도 정권이 교체되면서 교육인적자원부와 과학기술부가 통합되어 교육과학기술부로 개편되었다. 외부요인으로는 무엇보다도 촛불항쟁과 광우병파동 등으로 시민의 참여 요구가 증대된 상황적 계기가 되었다. 둘째, 정책대안의 흐름에서 살펴보면, 노무현 정부는 대통령, 국회, 관료, 시민단체, 국책연구기관 연구원 등이 정책활동가로 참여하여, 정책대안으로서는 외고폐지론 또는 외고제도개선론을 제시하였다. 이에 반해, 이명박 정부에서는 대통령, 관료, 여권실세, 시민단체 등이 정책활동가로 참여하면서, 외고의 설립목적 재정립, 자기주도적 학습전형 도입, 교육과정 개정, 학급규모 적정화 등을 대안으로 제시하였다. 셋째, 정치흐름을 살펴보면, 노무현 정부에서는 외고에 대한 정책대안을 마련하는 시점은 집권 후반기에 주로 이루어졌다. 또한 외고에 대해 국민적 관심은 높으나, 정부의 정책추진의지는 약했다. 반면에, 이명박 정부는 한나라당이 집권하고 있었고, 국민적 관심은 지대함은 물론 정부의 정책추진의지도 강렬하였다. 특히, 외고 관련단체는 노무현 정부에서 보다 이명박 정부에서 약하게 활동한 것으로 보여 진다. 넷째, 이명박 정부의 의사결정방식은 상의하달, 권위적, 지시형 성격이 강했던 것에 비해, 노무현 정부는 하의상달, 참여형 성격이 강하였다. 무엇보다도 외고문제를 풀려고 하는 논리(logic)는 노무현 정부는 교육논리의 틀 안에서 해결하여 정책결정을 하려고 한 반면에, 이명박 정부에서는 정치경제적 논리가 지배하였다. 집행평가 방식으로는 노무현 정부에서는 교육부 자체평가, 이명박 정부에서는 외부평가가 주로 이루어졌다. 한편, 노무현 정부에서 이루어진 외고정책의 집행평가에는 2003년 이후 여러 차례 있어 왔는데, 이러한 집행평가는 2007년도에 실시한 ‘외고를 외고답게’라는 수월성 제고방안에 주로 반영되었다. 합목적성, 적절성, 환류의 적시성, 효과성 측면에서 분석한 결과, 대부분의 집행평가결과들은 외고정책의 추진과정과 성과 모두 보통 또는 미흡 수준으로 평가되었다. 집행평가결과들은 정책대안이나 문제의 흐름에 있어서도 영향력 정도가 모두 보통 정도로 나타났다. 정치의 흐름에 대한 영향력은 약했던 것으로 나타나 노무현 정부의 정치력이 부족한 것으로 보여 진다. 정책의 창에 미치는 영향력 정도는 특목고 운영실태 및 진단이 약했던 것으로 나타났다. 이는 외고문제가 갖고 있는 특성에 따라 지속적으로 정책의제가 될 수 있는 사안이었으나, 강력하게 추진하는 그룹이 없어 문제가 해결되지 못한 것에 기인한 것으로 보여 진다. 집행평가의 정책산출에 대한 영향력 정도를 보면, 정책목표나 정책전략은 영향력이 약했던 것으로 나타났으며, 정책변동내용에 대한 영향력은 보통 수준인 것으로 나타났다. 이는 노무현 정부가 직면했던 김포외고사태, 탄핵정국 등으로 인한 정치력의 한계에 기인한 것으로 보여 지며, 2007년도 수월성 제고방안은 정권말기라는 정치상황에 따라 계획에 그친 결과를 초래한 것으로 분석되었다. 이명박 정부에서 집행한 집행평가는 2009년 이후 다수 있었으며, 이들 집행평가결과들은 2009년 ‘고등학교 선진화를 위한 입학제도 및 체제 개편방안’으로 수렴되었다. 집행평가의 영향에 대한 기준에 따라 분석한 결과, 합목적성, 적절성, 환류의 적시성, 효과성 측면에서 모두 보통 또는 강한 정도의 타당성을 가진 것으로 나타났다. 정책대안이나 문제의 흐름에 있어서도 영향력 정도가 모두 보통 정도로 나타났는데, 정치의 흐름에 있어서는 감사원 감사의 경우 영향력이 강한 것으로 나타났다. 이는 이명박 정부가 정권초기에서 강력한 정치력이 발휘된 것으로 보여 진다. 정책의 창에 미치는 영향력 정도는 모두 영향력을 강하게 미친 것으로 나타났는데, 외고문제가 갖고 있는 특성을 정권초기에 여권 실세그룹에서 정책의제화 시킨 결과에 기인한 것으로 보여 진다. 집행평가의 정책산출에 대한 영향력 정도를 보면, 정책목표나 정책변동은 모두 영향력이 보통으로 나타났다. 감사원 감사의 경우 강한 영향력을 미친 것으로 나타난 것은 외고 입시제도의 파행운영 및 사교육비 증가 등의 문제가 사회에 표면화하는 정치상황이 크게 작용한 것으로 본다. 이명박 정부가 정권 초기에 강력하게 정책을 추진하였을 뿐만 아니라 정책의 창이 열리는 과정과 정책의제화 하는 과정에서 여권실세 및 정부의 고위관료들이 함께 추진한 것에 기인한 것으로 볼 수 있다. 본 연구는 이론적 모형의 탐색을 통해 연구틀을 마련하였으며, 이를 통해서 외고정책을 분석하고자 하였다. 외고정책의 변동에 관한 연구이기에 계량적 자료를 활용한 통계분석을 하기보다는, 시기적으로 다른 노무현 정부와 이명박 정부의 외고정책 추진사례를 동일한 연구틀로서 비교분석하여 이론적 모형의 타당성과 정책과정에 대한 분석, 그리고 정책적 시사점을 얻고자 하였다. 외고정책은 정책변동의 역동적 요인들과 정책 관련자들의 역할 등에 대해 명확하게 보여줄 수 있는 중요한 연구대상이라고 할 수 있다. 많은 국민들이 관심을 갖고 있을 뿐 아니라, 외고 졸업자들의 위상이 나날이 높아지고 있다는 점을 볼 때, 본 연구의 결과는 정책변동과정이 왜 그리고 어떻게 일어나는지 설명하고자 하였으며, 이를 위해 집행평가의 영향을 중심으로 살펴보았다. 집행평가결과가 정책변동에 미치는 영향을 분석함으로써, 정책의 변동이 단순히 여론과 정치적 영향에 의한 것인지, 합리적인 분석결과에 의한 것인지를 파악하여 정책흐름모형의 적실성을 제고하는데 기여하였다고 본다. 그러나 이러한 내용은 외고정책 관련 업무를 수행한 본 연구자의 주관적 견해가 개입될 가능성을 배제할 수 없을 것이며, 그 객관성이나 타당성 측면에서 여러 가지 이견이 있을 수 있음을 밝혀 둔다. 이를 보완하기 위해 전문가그룹 인터뷰 및 기존 설문조사자료 등을 최대한 활용하였고, 아울러 선별적인 자료수집과 적실성 있는 해석이 되도록 사회과학 연구방법론상의 객관성과 타당성을 유지하고자 노력하였다.

정책흐름모형에 따른 정책변동 사례연구 : 중국 개인 차량 예약 택시 사례를 중심으로

SUN YUWEI 경희대학교 대학교 2018 국내석사

중국에서 경제 발전과 더불어 사람들의 욕구 급속 증가로 인해 일반 택시는 공급이 수요를 따르지 못한다. 일반 택시의 공급이 수요를 따르지 못하고 인터넷의 고도성장으로 인해 2010년부터 이어져온 개인 차량 예약 택시 사업이 등장했다. 하지만 개인 차량 예약 택시가 처음으로 중국에 나왔을 때 법적으로 인정을 받지 못 했다. 개인 차량 예약 택시 산업은 미국에서 처음 시작되었으며 2015 년 말까지 60 개국 이상, 360 개 도시 에서 수천만 명의 사용자를 보유하고 있다. 또한 미국, 영국, 싱가포르 등 비롯한 외국 국가들이 개인 차량 예약 택시에 부과 한 법 제도가 완벽하지 안 하고 국가마다 상황이 따르기 때문에 참조할 수 있는 것이 많지 않다. 개인 차량 예약 택시가 일반 택시 산업에 대해 영향을 주고 급속한 발전으로 인해 많은 국가에서 구체적으로 다루는 법률이나 정책을 갖고 있지 않다. 그들 중 대부분은 일반 택시의 관리 방법이 표준으로 참조하여 개인 차량 예약 택시 영업을 제한하고 있다. 그러므로 많은 사건들이 벌어지고 사회에서 개인 차량 예약 택시가 논란이 생기고 대중 및 행정 부처의 관심이 끌어서 해결 방법이 필요하다. 결국엔 여러 힘의 합력해서 개인 차량 예약 택시가 합법화 되었다. 본 논문은 중국의 개인 차량 예약 택시 합법화 과정에 대해서 연구하고자 한다. 중국의 개인 차량 예약 택시 합법화 과정 중에 무슨 일이 있는지 어떤 역할을 했는지 세부적으로 알아보고자 한다. 개인 차량 예약 택시는 뒤늦게 시작했음에도 급속도로 발전했으며 짧은 기간에 새로운 형태의 산업을 형성했다. 새로운 형태인 개인 차량 예약 택시 산업은 기존 택시 산업과 충돌하여 일련의 사회적 사건을 야기하였다. 전 세계 각 국가들은 개인 차량 예약 택시 산업을 위한 법제도 정비를 모색하고 있다. 중국은 중앙 정부 차원에서 개인 차량 예약 택시 산업을 위한 법제도 정비를 하여 개인 차량 예약 택시가 합법적으로 인정된 국가가 되었다. 개인 차량 예약 택시의 합법화는 중국 정부가 개혁에 대한 태도와 방향을 반영할 수 있다. 미래는 더 많은 새로운 형태의 산업들이 등장 할 것이며 이러한 산업들의 개혁이 이루어지 필요 할 것이다. 새로운 시대 변화를 위한 정책적 대응과 결정은 매우 중요한다. 이 논문에는 개인 차량 예약 택시의 합법화 과정에서 다양한 행위자들이 정책 결정 중의 중요한 역할을 미치는 방식을 연구하여 정책 흐름 모형을 통해 분석하고자 한다. 이 논문에서는 정책 변화에 대한 이론적 관점을 바탕으로 정책 흐름 모형에 따른 중국 개인 차량 예약 택시 합법화 과정의 체계적인 분석을 탐구하고 파악한다. 이론적 모형으로 Kingdon의 정책흐름모형을 재해석하고 변동이론을 적용하였다. 킹던의 정책흐름모형에서는 문제의 흐름, 정치의 흐름, 정책대안의 흐름 등 3가지 흐름이 일정 시점에 합류되어 정책 창이 열리고, 이 과정에서 정책의제가 형성 되었다고 보았다. 본 논문에서는 개인 차량 예약 택시 합법화 과정에 관한 연구의 중요한 초점으로 분석하였다. 이 과정에서의 중국 중앙 정부가 개인 차량 예약 택시 합법화를 2016년 7월 28일 통과시킴으로서 각 지방 정부 지속적인 활동과 중앙 정부 정책지도자의 역할이 중요하였다는 점이다. 본 연구 제1장 서론에서는 연구의 배경, 목적 및 범위와 방법을 설명하다. 제2장에서는 구체적인 연구의 구성은 정책변동에 관한 이론을 제시하고 정책 흐름 모형을 고찰하여 개인 차량 예약 택시 합법화 과정을 설명하기 위한 적용 가능한 이론과 분석틀을 이끌어 내고자한다. 제3장에서는 개인 차량 예약 택시 관련한 다양한 개념들을 제시하고 개인 차량 예약 택시의 운행 현황과 운행의 문제점을 분석한다. 또한 개인 차량 예약 택시 운행의 정책변동 과정과 개인 차량 예약 택시의 국제 동향을 설명하다. 제4장에서는 개인 차량 예약 택시 합법화 형성과 변동과정을 킹던의 정책흐름모형을 통해 분석하고자 한다. Kingdon모형의 세 가지 차원의 흐름과 정책의 창 등에서 도출된 주요 원인과 분석결과를 제시하였다. 연구는 개인 차량 예약 택시 합법화 과정에 있어서 결정적 순간에 해당하는 흐름들의 조합이 무엇인지 제시하고 이로 인한 긍정적, 부정적 영향과 향후 정책 변동 과정에서의 고려사항을 도출해 보았다. 제5장 결론에서는 연구의 결과를 간단히 요약하고 결론이 가지는 실천적 함의에 대해 서술하고자 한다. 킹던의 정책흐름모형을 적용하여 개인 차량 예약 택시 합법화 정책 형성과정에 대한 상세한 고찰을 진행하고자 한다. 이 과정에서 개인 차량 예약 택시 합법화 형성과정에서 영향 요인은 과연 무엇이며, 그러한 영향 요인은 어떻게 상호작용하였는지를 분석 하고 개인 차량 예약 택시 합법화 과정을 둘러싼 정책변동 요인들을 중심으로 분석하였다.

정책흐름모형에 입각한 정책변동 사례연구 : - 용인시 경량전철 사업을 중심으로 -

유기석 명지대학교 일반대학원 2016 국내박사

우리나라는 1994년「사회간접자본 시설에 대한 민간투자촉진법」제정을 계기로 민간투자사업의 본격적인 도입이 추진되었다. 그러나 제도의 미비, 경험부족, 1997년 금융위기 등의 요인들로 인해 사업초기 민간투자사업의 추진실적은 저조하였다. 이후 1999년 4월에 최소운영수입보장 근거와 민간투자지원센터 설립 등 근거규정을 포함한「사회간접자본시설에 대한 민간투자법」이 전면 개정됨으로써 외환위기 상황에서 민간투자사업이 본격적으로 활성화 되었다. 민간투자사업의 일환으로 지방자치단체에서는 중전철(지하철)에 비하여 상대적으로 건설비·운영비가 저렴하고 교통수요에 탄력적으로 대처할 수 있는 신교통시스템으로 경량전철을 도입·추진하였는데 상당수가 부실한 타당성조사를 바탕으로 정치적으로 추진되어 많게는 연간 수천억 단위의 적자가 발생하는 등 지방재정 부담을 가속화시켜 부작용을 낳고 있다. 더구나 경량전철 도입의 초기단계로 사업의 타당성검토, 구조물 및 차량에 대한 설계 등 사업시행 관련법 등 제도적 기반이 구축되지 않은 상태에서 사업시행자인 지방자치단체의 경험 부족 등으로 인해 시행착오를 겪고 있다. 이미 운영중인 4개노선(부산-김해경량전철, 부산도시철도 4호선, 의정부경량전철, 용인경량전철)의 경우 실제 수요가 실시 협약 대비 11%~25% 수준에 그치는 등 부실한 수요예측에 근거하여 사업을 추진함으로써 수요 미달로 인한 최소운영수입보장(Minimum Revenue Guarantee) 등으로 지방재정부담이 가중되고 있는 실정이다. 특히, 용인경량전철의 경우는 주무관청과 민간사업자와의 분쟁 등으로 국재중재 재판 소송까지 거치면서 주무관청인 용인시가 패소함에 따라 결과적으로 용인시가 사업시행자에게 용인경량전철건설 민간투자사업에 투입한 민간투자비(원금+이자) 전액은 물론 동 민간투자비에 대한 30년간 기회비용을 지급하는 상황까지 이르렀고, 지역여론에 따라 민간사업자와의 협약해지 취소와 자금재구조화 방안을 통해 재협상·개통을 하게 되었다. 본 연구는 용인경량전철 사업을 둘러싼 정책변동 사례를 재 조명하고자 한다. 상황분석의 틀로 Kingdon의 정책흐름 모형을 적용하여 정책문제의 흐름과 정책대안의 흐름, 정치흐름을 나누어 정책결정과정을 분석하는 사례연구 방식을 택하였다. Kingdon의 정책흐름 모형의 이론적 배경과 관련하여서는 단행본과 학술서적, 학위논문 등을 대상으로 문헌조사를 했으며, 용인경량전철 사업에 관한 자료는 용인시가 보유한 행정자료와 용인시의회의 특위조사 회의록과 각종관련 공청회자료, 용인시와 민간사업자간 중재재판 판결결과, 용인시의회의 사업자고발에 따른 검찰조서 및 법원판결, 용인시경량전철 관련한 학위논문, 시민단체의 손해배상청구소송 내용, 언론보도자료 등을 통해확보하였다. 또한, 연구자의 다년간 사업추진 경험, 관련공무원들 및 사업자들과의 인터뷰 등도 자료로 하였다. 본 연구의 구성은 다음과 같다. 제1장에서는 연구의 범위를 용인경량전철이 정책의제로 설정되고 정책집행과 평가와 변동으로 개통에 이르기까지의 민선1기에서부터 민선5기까지 범위로 정하였고, 제2장에서는 정책변동의 의의와 유형, Kingdon의 정책흐름모형의 이론과 관련 선행연구, 용인경량전철에 관한 선행연구등을 토대로 이론적 배경과 분석틀을 제시하였다. 제3장에서는 민선자치단체장별로 용인경량전철 민간투자사업의 추진과정 및 추진과정상 문제점을 검토 제시하였다. 제4장에서는 정책흐름 모형에 입각하여 정책변동을 민선1기에 국토교통부의 용인도시철도(경량전철)기본계획승인과정에 자금조달계획미비, 차량기지 위치 부적정으로 인한 승인반려와 민선2기에 타당성조사의 사전검증문제, 불명확한 재정지원기준문제, 최소운영수입보장기간의 변화, 민선3기에 수요예측기관의 과대수요 예측문제, 전제조건이 갖추어져 있지 않음에도 무리하게 사업강행 문제, 위법한 우선협상대상자 선정논란, 사업협상과정에서의 의무위배논란, 중앙 민간투자사업 심위위원회 심의 위반논란, 관련법규의 잦은변동으로 인한 정책결정문제 등의 문제의 흐름과 정치의 흐름, 정책대안의 흐름, 정책의 창 등을 중심으로 분석하였다. 그 결과 민선4기에서는 2006년 감사원감사에서 분당선연장선이 당초보다도 5~7년 연장될 것으로 확인됨에 따라 실시협약에 대한 불합리한 부분삭제와 최소운임수입보장(MRG) 인하방안을 중점으로 하여 정책변동 추진을 위해 민간사업자와 협상을 통해 최소 운영수입보장(MRG)을 79.9이하로 하는 변경특약이 이루어 졌고 당초개통시기도 2009. 6월에서 2010. 7월로 약12.5개월이 연장하였다. 또한, 준공 전 3개월 이내 자금 재 조달과 법인세인하율 반영 등으로 운영수입보장과 요금등을 더 나추기로 했다. 따라서 민선4기의 정치의 흐름과 정책대안의 흐름을 통해 새로운 정책의 창이 열려‘용인경량전철건설 민간투자사업 실시협약 변경특약’이 이루어지게 되었다. 민선5기에서는 김학규시장 취임(2010. 7. 1.)과 동시에 공사준공과 개통되어야 하나, 민간사업자의 공사지연 및 부실공사로 인하여 준공승인거부로 민간사업자와 분쟁이 야기되었으며, 용인시가 경량전철운영 정상화 및 활성화를 위하여 경량전철활성화 프로젝트팀을 구성하고 외부에서 정책보좌관을 충원하였다. 그러나 무자격자 채용논란과 관련 부서직원의 잦은인사, 경량전철의 직영운영방안 검토 미흡, 실시협약해지결정 타당성 및 근거부족, 불투명한 중재 판정 소송대리인 선정, 준공지연에 따른 민간사업자의 국제중재법원 소송제기 등으로 결국 국재중재 소송에서 용인시가 1차 판결결과 민간사업자에게 총투자비(원금+이자)를 지급토록 하였고, 2차 판결결과에서는 민간사업자가 30년간 운영시 기회비용을 지급하라는 패소판결을 받았다. 이에 용인시는 일시에 민간사업자에게 투자비는 물론 기회비용, 소송비용, 재가동비용 등까지 한번에 지급함에 따라 시의 재정위기까지 초래하게 되었다. 이로 인하여 민간사업자의 운영조직이 해체되는 등 사실상 정책종결이 이루어졌다. 이후, 개통여론에 따라 협의에 의해 민간사업자의 협약해지를 취소하고, 자금재구조화 방안으로 재협상이 추진되면서 개통운행이 되었다. 따라서 민선5기의 이러한 문제의 흐름으로 정책변동이 추진되었고, 정치의 흐름, 정책대안의 흐름에 따라 새로운 정책의 창이 열려 재협상과 개통이 이루어지게 되었다. 용인경량전철건설 민간투자사업은 정책혁신가의 정책판단부족으로 인하여 충분한 검토 없이 정책변동(직영․위탁운영)을 추진하여 정책실패 사례임이 입증되었고, 재 협약을 통한 개통을 추진함에 따라 예산낭비와 시간낭비가 되었음이 확인되었다. 제5장에서는 연구의 요약과 정책의 함의를 통하여 향후 경량전철민간투자사업의 발전방향을 제시했다. Enactment of "Act on Private Participation in Infrastructure" in 1994 led to a full-blown introduction of Public-Private Partnership (PPP) in Korea. However, due to insufficient legal system, lack of experience and other reason such as financial crisis in 1997, etc, implementation reference of PPP was not that big in the beginning. After that, "Act on Private Participation in Infrastructure" including evidence of Minimum Revenue Guarantee (MRG) and establishment of Public and Private Infrastructure Investment Management Center (PIMAC) was entirely revised in Apr. 1999 and this led to a full-blown promotion of PPP in the financial crisis. As a part of PPP, Regional Governments had introduced the Light Rail Transit System as the new traffic system, whose construction and operation cost is relatively lower than the Mass Rapid Transit (MRT) and which can cope with the traffic demand elastically. However, majority of LRT System had been implemented politically based on the poor Feasibility Study and this accelerated the financial burden of Regional Governments due to hundred billions won of annual deficit. Furthermore, in the beginning of the LRT Project, Regional Governments, the Competent Authorities which have little experience have experienced the trial and error by implementing the system without systemical evidence (relevant Acts) such as the Feasibility Study, design of structure and vehicle, etc. In case of 4 LRT Lines (Busan-Gimhae LRT, Busan Urban Railroad Line 4, Euijeongbu LRT and Yongin LRT) which are being operated, the financial burden of Regional Governments are getting accelerated due to fact that actual ridership is 11% to 25% of that of Implementation Agreement and the Project had been implemented based on the poor estimation of ridership and MRG, etc. Especially in case of Yongin LRT System, there was arbitration process due to dispute between the Competent Authority and the Concessionaire. Yongin City lost the arbitration process and eventually they had to pay all the amount of private investment cost (capital and its interest) and the opportunity cost for 30 years and had to make re-negotiation and the service operation through cancellation of termination of Implementation Agreement and the refinancing process by the regional public opinion. This Study review the Policy Change surrounded by Yongin LRT Project. This Study adopted the case study methodology that analyzes Policy Decision by dividing Policy Problem stream, Policy Alternative stream and Political stream based on Kingdon's Policy Stream Model in the frame of Situation Analysis. With regard to the theoretical background of Kingdon's Policy Stream Model, investigation was made to books, learned books, thesis, etc. Information on Yongin LRT Project was secured through adminstration data from Yongin City, Minutes of Meeting from Special Investigation Committee of Yongin City Counsil, various symposium, Arbitration result between Yongin City and the Concessionaire, Investigation Records from Prosecutor's Service and the judgement from the court, thesis regarding Yongin LRT, Contents of Civil Claims, Press Releases, etc. In addition, project experience of the researcher, interview with relevant officials and the concessionaire were used as the relevant data. This Study falls into as follows; Chapter 1 explains scope of this research - the 1st democratically-elected mayor to the 5th mayor that Yongin LRT was established as the policy agenda, implemented and operated through policy execution, evaluation and change. Chapter 2 explains meaning and type of the policy change and presents the theoretical background and analysis tool based on theory of Kingdon's Policy Stream Model, its relevant research and Yongin LRT-related research, etc. Chapter 3 presents progress problem of Yongin LRT Project by each democratically-elected Mayor. Chapter 4, based on the Policy Stream Model, mainly analyzes policy change, stream of policy decision problem, political stream, stream of policy alternatives, window of policy, etc - the 1st democratically-elected mayor government: insufficient financing plan during the process of fundamental plan for Yongin LRT System reviewed by the Ministry of Land, Infrastructure and Transport and rejection of approval due to improper selection of Operation, Maintenance and Storage Facility (OMSF), the 2nd democratically-elected mayor government: pre-verification issue on the feasibility study, unclear subsidy standard issue, MRG period change issue, over-estimation issue on the ridership from the ridership estimation agency, unreasonable project execution issue, issue on illegal selection of the preferred bidder, violation of contractual obligation in the process of project negotiation, issue on violation of deliberation of the Central Private Partnership Project Deliberation Committee, frequent revision of relevant Acts. As the result, during the 4th democratically-elected mayor government, it was revealed from the investigation of the Board of Audit and Investigation (BAI) that Bundang Extension Line would be delayed 5 to 7 years more than the original schedule and therefore the revised Implementation Agreement that makes MRG below 79.9% and postpones the Completion date (Jun. 2009) up to approximately 12.5 months (Jul. 2010) was entered into through the negotiation with the Concessionaire in order to implement the policy change focusing deletion of unreasonable provision of the Implementation Agreement and decrease of MRG. And also, MRG rate and the fare were decreased more by refinancing plan within 3 months before the Completion of the Project and reflection of decreased corporate tax rate. Therefore, the revised Implementation Agreement was made by opening window of new policy through political stream and policy alternative stream of the 4th democratically-elected mayor government. During the 5th democratically-elected mayor government, even though the Project Completion and the Service Operation was done at the same time of inauguration of Mr. Hak-Kyu Kim (Jul. 1 2010), there was dispute between the City and the Concessionaire due to rejection of Completion Approval resulting from construction delay and poor construction of the Concessionaire. Yongin City formed LRT Promotion Project Team by hiring the Policy Advisor from outside in order to normalize and promote the LRT System. However, there was issues on employment of disqualified person, frequent relocation of job position in the relevant teams, insufficient review on the direct operation of the System, insufficient feasibility and evidence on decision of termination of the Implementation Agreement, unclear selection of law firm in preparation of the arbitration and the Concessionaire's filing the lawsuit to the International Chamber of Commerce against the Completion delay. As the result of the 1st judgement, ICC ordered Yongin City to pay the total investment cost (capital and its interest) to the Concessionaire. Through the 2nd judgement, ICC ordered Yongin City to pay the opportunity cost that the Concessionaire might earn for 30 years to the Concessionaire. This led to the City's financial crisis due to payment of investment cost, opportunity cost, lawsuit cost and the project restart cost at the same time. Termination of the project made demobilization of the Concessionaire's operation and maintenance organization, that is, Policy Termination. After that, as the public opinion asking the Project's service operation was increased, termination of the Implementation Agreement was cancelled through negotiation with the Concessionaire and the service operation of Yongin LRT System started through the refinancing process. Therefore, there was policy change due to stream of above problems of the 5th democratically-elected mayor government and then the window of new policy was opened according to political stream and policy alternative stream, which made re-negotiation and service operation possible. It was revealed that Yongin LRT System is the case of failed policy since policy change (direct/outsourcing operation) was promoted without sufficient review due to lack of judgement of the policy entrepreneur and therefore Yongin City wasted its budget and time due to the fact that they had to prepare the service operation through the restart Implementation Agreement. Chapter 5 presents the development direction of Yongin LRT Project through summary of this research and implicature of policy.

교원의 지위향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법(2016) 개정 과정 분석 : - Kingdon의 정책흐름모형을 중심으로 -

홍민우 경인교육대학교 교육전문대학원 2021 국내석사

국문초록 정부는 2012년에 교원이 존경받는 가운데 교육활동에 전념하도록 「교원지위법」을 개정하겠다고 밝혔다. 하지만 「교원지위법」은 여러 시행착오를 거치며 2016년이 돼서야 개정되었다. 2016년 개정 「교원지위법」은 교원보호 법령 중 가장 실효성 있는 정책을 담았다는 평가를 받았다. 따라서 법령이 어떤 과정을 거치며 개정되었는지를 연구하는 것은 의미있는 일이 될 것이다. 이를 위해 본 연구는 Kingdon의 정책흐름모형을 이용하여 법령 개정과정을 분석했다. 정책흐름모형은 정책의 이해관계가 복잡해지고 다양한 정책참여자가 나타나면서 우연의 결과로 정책과정이 결정된다는 의사결정의 쓰레기통 모형의 관점에 초점을 맞추고 있다. 이 모형은 세 흐름이 구분되어 있고, 특정 시점에 결합을 전제하기 때문에 정책이 언제, 왜 어떻게 변동하는지를 설명하는데 유용하다(John, 2003; 최홍삼, 2014에서 재인용). 따라서 정책흐름모형이 「교원지위법」개정과정을 잘 설명 할 수 있다고 생각한다. 본 연구는 첫째, 교권보호를 위한 정책변동과정에서 정책문제의 흐름, 정치의 흐름, 정책대안의 흐름은 각각 어떠하였는가? 둘째, 정책문제의 흐름, 정치의 흐름, 정책대안의 흐름은 언제, 어떻게 결합하여 정책의 창이 열리게 되었는가? 셋째, 정책의 창이 열리는 과정에 정책선도가는 누구이며, 그 역할은 무엇인가?를 연구문제로 분석하였고 분석결과는 다음과 같다. 첫째, 세 가지 흐름은 각각의 흐름을 갖고 진행되었지만 정책문제의 흐름에서 교권침해에 대한 지표가 악화되고 심각한 교권침해 사건이 연이어 발생하며 교권보호를 위한 법령개정의 필요성이 증가하고 있는 상황에서 기존 정부 정책도 큰 실효성을 갖지 못한 상황이었다. 이에 교원단체, 정부, 의회에서 다양한 정책흐름 대안이 나타나며 법령개정을 위한 입법추진을 진행하고 있었다. 하지만 정치의 흐름에서 교권보호정책은 정책결정자의 큰 관심을 끌지 못하며 정책의 창이 열리지 못하였다. 이는 다양한 이유가 있지만 교권정책이 다른 정책에 비해 파급력이 크지 못한 정책이었고 2012년 이후로 교육정책에 있어 훨씬 중요한 사건들이 연달아 발생해 교권보호정책은 한참 동안 정책의 창이 닫힌 상태로 부유하게 되었다. 둘째, 특별법 개정에 정책의 창은 2012년 정부의 「교권보호종합대책」개정에 따라 열리게 되었다. 교권보호종합대책은 2011년 심각한 학교폭력사건의 연이어 발생하자 ‘교권강화’를 학교폭력의 해결 방안으로 제시한 정부에 의해 발표되었다. 이는 사전에 교총이 꾸준하게 교육부와 교섭을 한 결과였고 교권보호종합대책은 교총의 안과 정책의 방향을 같이 했으며 시행령이 국무회의에 의결되며 입법과정만 남긴 상태였다. 하지만 국회의 파행과 세월호 참사, 박근혜 대통령 탄핵으로 법령 통과는 진척이 없었다. 두 번째 정책의 창은 2015년 말 ‘빗자루 교사 폭행 사건’으로 열리게 되었다. 온 국민은 교권침해에 분노했으며 교원단체와 정부의 꾸준한 입법노력에 힘입어 19대 국회 폐회를 얼마 남기지 않고 통과되며 「교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법」으로 개정되었다. 셋째, 입법과정을 정책흐름모형으로 연구한 대부분의 연구와는 다르게 교원지위법 개정과정에서 눈에 띄는 정책선도가는 나타나지 않았다. 이는 여러 요인이 있지만 입법과정에서 주목받는 정치인이 나타나지 않은 요인이 크다. 정책결정과정에서 정책결정자의 관심이 큰 역할을 차지한다고 본 Kingdon의 입장에서 교육계에 유력한 정치인의 부재는 정책의 창이 쉽게 열리지 않고 법령개정이 10여년이 넘게 걸린 가장 큰 원인일 것이다 여러 번에 걸친 교권보호법령 개정에도 불구하고 교권보호정책의 요구는 여전하다. 현재도 교육계에서는 추가적인 정책의 필요성을 요구하며 법령 개정을 요구하고 있다. 하지만 우리는 교권보호의 필요성을 무엇인지 먼저 생각해야 한다. 단순의 교원의 이익을 위한 법령개정은 국민들의 지지를 받지 못할 것이다. 교권보호는 무엇보다 학생들의 학습권보호와 교사의 교육권 보호 및 전체적인 교육발전의 관점에서 논의 돼야 진정한 의미의 교권이 바로 설 것이다.

주거복지정책 결정과정에 관한 연구 : Kingdon의 정책흐름모형을 중심으로

이동열 가톨릭관동대학교 2016 국내박사

국문초록 주거복지정책 결정과정에 관한 연구 - Kingdon의 정책흐름모형을 중심으로 - 이 동 열 가톨릭관동대학교 일반대학원 사회복지학과 주거복지정책전공 지도교수 이 원 웅 우리나라는 2000년대에 들어서면서 급속한 고령화와 경제성장 둔화에 따라 국민들의 복지수요가 빠르게 증가하고 있는 가운데 주거에 대한 국민들의 요구도 높아지고 있다. 여기서 주거란 단지 인간의 생활공간으로서 물리적인 구조물을 의미하는 주택 개념과 달리 ‘일정한 장소에 머물러 산 다’ 는 의미로서 보다 포괄적인 의미를 내포하고 있다. 즉 주거는 주택을 포함하여 이웃, 지역사회 등 인간환경을 포함하는 넓은 의미를 지니고 있다(한국주거학회, 2007). 주거복지 분야의 정책 환경의 변화된 상황을 통해 주거복지정책이 결정되는 과정을 분석하였다. 이에 따라 이론적 모형으로 Kingdon의 정책흐름모형을 재해석하여 변동이론으로 까지 적용하였다. 킹던의 정책흐름모형에서는 문제의 흐름, 정치의 흐름, 정책대안의 흐름 등 세 흐름이 일정 시점에 합류되어 유의미한 정책 창이 열리고, 이 과정에서 채택된 정책의제가 파급효과를 가져온다고 보았다. 그리고 이 과정에서 정책 선도자 역할이 중요하다고 보았다. 본 논문에서는 주거복지....

정권교체기의 교육정책 결정 및 변동과정 분석 : Kingdom의 정책흐름모형을 중심으로

최홍삼 서울대학교 대학원 2014 국내석사

본 연구는 정권교체라는 전후하여 이러한 정책환경의 변화를 통해 교육정책이 결정되고 변동되는 과정에 대해 분석을 시도하였다. 연구대상 정책으로는 2008년부터 2012년까지 시행된 정부의 「세계수준의 연구중심대학 육성사업(WCU 육성사업)」을 선정하였는데, 이 사업은 2007년 참여정부 말기에 「세계적 수준의 선도대학 육성사업」으로서 극히 짧은 기간 내에 입안되어 국회 예산심의까지 처리되었으나 2008년 이명박 정부 출범 이후 세부 집행계획이 수립되는 과정에서 사업 명칭은 물론 사업의 집행방식과 지원대상, 지원액 등이 큰 폭으로 변동하였다는 점에서 정권의 교체를 전후한 정책결정과 변동을 포착하기에 적절한 사례이다. 이러한 정책사례를 분석하기 위한 모형으로서 본 연구에서는 Kingdon의 정책흐름모형을 선택하였다. 정책안이 최초로 제시된 2007년 6월부터 사업이 확정 공고된 2008년 6월까지의 기간을 대상으로 정부 각 기관이 작성한 사업 관련 자료와 국회의 회의록을 중심으로 자료를 수집하였으며, 사업에 참여한 정부와 국회의 관련 당사자와의 면담을 통해 공식자료에 드러나지 않은 정책과정에 대한 정보를 취득했다. 본 연구에서는 정부의 정책이 정권의 교체 과정에서 어떻게 결정되고 변동되었는지, 정부의 정책이 결정되고 변동되는 과정에서 나타난 주요 정책참여자는 누구이며 이들의 활동은 어떠한 방식으로 정책결정과 정책 변동에 작용하는지, 그리고 세계적인 연구중심대학을 육성하기 위한 정부의 정책이 결정되고 변동되는 과정을 Kingdon의 정책흐름모형의 관점에서 보면 어떠한 특징이 나타나는지를 중심으로 분석을 시도했다. 이를 바탕으로 연구결과를 요약제시하면 다음과 같다. 첫째, 전체 정책과정은 「세계적 수준의 선도대학 육성사업」의 정책결정과정과 「세계수준의 연구중심대학 육성사업」으로의 정책변동과정으로 구분할 수 있다. 정책결정과정에서는 ‘대학의 국제경쟁력 강화’와 ‘대학 재정지원 확충’이라는 정책문제에 대해 교육부, 국회 등에서 이에 대한 공감대가 형성되어 있으나 중앙예산기관의 반대로 정책과정이 진행되지 못하던 상황에서 정권 말기의 정치적 상황, 그리고 이와 더불어 대입 수능반영비중과 관련하여 대학과 합의가 필요한 상황 등이 정치적 흐름으로 작용하여 ‘고등교육 재정 1조원 증액’이라는 정책의 창이 열렸고, 이의 집행안을 마련하는 과정에서 총액지원형 사업으로서 「세계적 수준의 선도대학 육성사업」이 입안되었으며, 이 과정에서 대통령이 정책활동가로서 정책과정에 작용하였다. 뒤 이어 정책변동과정에서는 전 단계의 정책안이 구체적인 집행계획을 마련하지 못한 상태에서 정권의 교체라는 정치의 흐름이 개입하였고, 이에 따라 성과중심지원형으로 집행방식이 변경되는 정책의 창이 형성되었으며, 집행방식의 변경에 따른 문제를 해결하기 위해 정책과제가 세분화되고 그 과정에서 융·복합 과제 신설이라는 새로운 정책안이 유입된다. 정책변동과정에서는 대통령비서실의 교육수석비서관이 정책활동가로서 정책과정에 작용하였다. 둘째, 정책결정과 변동과정에서 정책흐름모형을 구성하는 세 흐름 중 ‘정치의 흐름'은 독립적으로 작용했다. 정치의 흐름은 정책문제 혹은 정책대안과의 상호작용을 통해 형성되기보다는 문제와 대안이 존속중인 상태에서 별개의 맥락 하에 생성되어 다른 흐름과 결합(coupling)하였다. 이는 우리나라와 같이 대통령과 대통령비서실의 권력이 강한 체제 하에서는 정치의 흐름이 독립적으로 형성될 경우 이의 작용에 따라 정책이 결정 혹은 변동될 수 있음을 시사한다. 정치의 흐름의 영향은 정치과정이 ‘산출’을 결정하는 내부과정으로 이루어질 경우, 그리고 정책문제와 정책대안이 명확하게 집약되지 못한 상황에서 정부 내 특정 부처만이 정책형성에 반대할 경우 보다 효과적으로 행사될 수 있다. 셋째, 정책이 결정되고 변동하는 과정은 정책흐름모형의 세 흐름 중 ‘정책문제의 흐름’과 ‘정치의 흐름’이 결합된 ‘부분결합’(Solecki & Michaels, 1994)의 형태로 진행되었다. 정책흐름모형의 전제조건을 모두 갖춘 사례는 흔치 않은 바, 본 연구의 사례에서도 ‘정책대안의 흐름’이 조직화되지 못한 채 정책의 창이 열렸다. 이 과정에서 정책문제와 정책대안에 대한 공론화가 생략되고 이에 따라 관련 당사자 간 합의의 기회 자체가 봉쇄되면서 정책대안의 탐색은 행정부 내부에서 top-down식 과정으로 진행되었다. 이러한 top-down식 정책과정은 정책의 결정 혹은 변동의 기간이 매우 짧아 정책에 대해 논의할 여유가 주어지지 않을 경우 나타날 가능성이 높다. 넷째, 정책활동가는 정치의 흐름을 주도하는 자로서 활동하였다. 본 연구의 대상 사업에서는 정책공동체와 이익집단의 작용이 미약한 반면 정책활동가의 작용이 매우 강하게 나타난다. 정책활동가는 두 과정에서 자신들의 활동이 없었더라면 나타날 것이라 기대하기 힘들었던 정책의 변화를 이끌어낸다. 특히 행정부 내의 정책활동가의 영향력이 강하게 나타났으며, 구체적으로는 대통령 혹은 대통령비서실과 같은 행정부 내 상위기관의 의사가 하위기관을 구속하는 형태로 정책과정이 진행되었다. 이는 정치과정이 정부 외부의 투입과정이 아닌 내부의 산출과정을 중심으로 발생했음을 의미한다. 다섯째, 위와 같이 정책활동가 주도로 정치의 흐름이 형성되어 열리는 정책의 창은 ‘정치의 창’(Zahariadis, 2003)의 형태로서 나타나기 쉽다. 정책결정 혹은 정책변동의 주도자는 정책대안을 우선시하여 이에 적합한 정책문제를 찾게 되는데, 의도한 대안을 관철시키고자하는 과정에서 대안의 구체화가 충분히 이루어지지 않거나 대안에 대응하는 정책문제의 흐름이 충분히 성숙하지 않은 상태에서 대안이 추진될 수 있다. 따라서 창이 열린 이후, 전 단계에서 발생한 문제에 대해 해결책을 탐색하는 과정이 나타날 가능성이 있다. 마지막으로, 본 연구대상 정책과정 사례만으로는 Kingdon 모형의 한국 정책과정에 대한 적용의 한계 여부를 논할 수 없다. Kingdon의 정책흐름모형은 미국과 같이 대규모의 정책공동체와 그들의 정책대안이 완전경쟁적 성격을 띠지 않을 경우에는 적용에 한계가 있다는 연구결과가 있다(최성락·박민정, 2012). 「WCU 육성사업」의 정책결정과정에서도 정책공동체의 활동과 정책대안의 흐름이 두드러지지 못했다는 점에서 일맥상통하는 바가 있다. 그러나 이는 정책공동체가 정책대안을 형성할 충분한 기간이 제공되지 않은 상태에서 정권교체라는 사건을 전후하여 급속히 정책의 창이 열린 사례인 바, 이를 바탕으로 정책체제가 구조적으로 정책공동체 형성에 미흡했는지 여부에 관해 단정할 수는 없을 것이다. 본 연구에 따른 논의사항을 바탕으로 한 정책적 제언으로는 첫째, 대규모의 정책사업, 특히 정권의 교체와 같은 급격한 정책환경의 변화가 예상되는 시점에서는 top-down형 정책과정을 되도록 지양하고 문제에 대한 충분한 공론화를 거친 후 정책과정을 진행시켜야 한다는 점, 둘째, 대학의 의견을 조직적으로 결집할 수 있는 매개 역할을 담당할 조직 혹은 기관의 역할이 요구된다는 점, 마지막으로 정책결정과정과 정책변동과정 모두에서 국회의 역할이 미미하였다는 점을 지적할 수 있다. This study analysed the making and the change of an education policy before and after a regime change in Korea. The policy targeted for the analysis is 'The World Class University(WCU) Program'. This project was originally introduced as 'World Class Leading University Program' in a very short period of time at the end of Roh Moo-hyun administration in 2007 and the policy was drastically changed by Lee Myung-bak administration right before the original project became effective in 2008. Kingdon’s Policy Stream Model(PSM) was used as theoretical framework for analysing the case. Government agencies’ data related to the project and the minutes of the National Assembly during that period were collected. In addition, in order to obtain the precise information about the policy process which cannot be captured in the official data, the persons in charge in the administration and the National Assembly who were involved in this project were interviewed. According to the analysis, the entire policy process was subdivided into two phase; the policy making on the 'World Class Leading University Program' in Roh administration and the change into the 'World Class University Program' in Lee administration. In the policy making process, it was found that the political conditions towards the end of the regime and the need for an agreement with universities served for the politics stream, with the President's involvement as a policy entrepreneur. In the policy change process, the regime change became the politics stream and the Presidential Secretary for Education, Science and Cultural affairs served as a policy entrepreneur. Based on the analysis, this study discussed the following. First, the politics stream worked independently in the policy making and the policy change. Second, the process of policy making and change consists of the problem stream and the politics streams. Third, the policy entrepreneur had strong initiatives in the politics stream. Fourth, the policy window, which was opened following the formation of politics stream led by such policy entrepreneurs, is prone to manifest itself in the form of a political window. Finally, the limitations of applying the Kingdon model to Korean policy process cannot be discussed by the target policy process alone. This study made the following suggestions for policy. First, in large-scale policy projects, especially when a radical transition of policy environment such as regime change is likely to occur, a top-down policy process should be avoided if possible. Instead, policy issues need be made publicly to the fullest extent before proceeding with the policy process. Second, an organization or government agency should play an intermediary role to gather and organize the views of universities. Lastly, the National Assembly should fulfil its duties, e.g. checks and balances and post-hoc policy tests, in the process of policy making and change.

외국인 사회통합교육 정책변동에 관한 연구 : 이민정책에 관한 외부환경 변화와 정책기업가의 활동을 중심으로

차용호 서울대학교 행정대학원 2015 국내석사

한국 사회는 저출산?고령화로 인해 생산가능인구의 감소가 빠른 속도로 진행되고 있는데, 우리나라는 2006년부터 ‘저출산·고령사회 기본계획’을 수립하고 있음에도 지난 10년 동안 출산율 증가의 가시적 효과는 없고, 오히려 합계출산율은 2010년에 1.23%에서 2013년에 1.19%로 떨어졌다. 이민정책이 출산정책과 병행하여 추진하는 것이 불가피한 상황이다. 우리나라는 외국인의 유입과 정착을 허용하는 후발이민국가로 진입했고, 2015년 12월에 국내 거주하는 외국인 수는 200만 명에 도달할 전망이다. 반면에 외국인은 국내 적응에 어려움을 겪고 있으며 이를 해결하기 위한 ‘외국인 사회통합교육’의 운영방식에 대하여 정부부문과 민간부문 모두에서는 상이한 신념체계를 지닌 정책옹호연합들이 형성되어 갈등 양상을 보이고 있었다. 본 논문은 외국인 사회통합교육이 도입되어 그 중의 일부 교육과정이 표준화 또는 의무화되어 가는 정책변동 과정과 그 원인을 노무현, 이명박, 박근혜 정부시기로 나누어 분석했다. 분석된 결과는 외국인 사회통합교육의 바람직한 운영방식을 설정하고 상이한 신념체계를 지닌 정책옹호연합들 간의 갈등을 해결하기 위해 필요한 요소가 무엇인지를 모색할 수 있는 이론적?정책적 시사성을 가진다. 연구 방법은 외국인 사회통합교육의 정책의제형성과 정책변동 과정에서 나타난 다양한 원인을 파악할 수 있도록 정책흐름모형과 정책옹호연합모형의 장점을 결합한 ‘재설계된 정책흐름모형’이다. ‘재설계된 정책흐름모형’을 통해, 외국인의 유입과 관련한 외부환경 변화와 초점사건의 영향을 받은 정책기업가의 역할로 이루어진 정책흐름을 살펴보았다. 이민정책옹호연합과 다문화정책옹호연합 및 그 신념체계의 차이를 비교 분석했고 각 정책옹호연합들의 갈등 등 역학관계와 정책지향학습 과정이 다시 정책기업가에게 영향을 주어 ‘외국인 사회통합교육’의 일부 과정이 표준화 또는 의무화되는데 원인이 되었다는 것을 파악하고자 했다. 연구 대상은 외국인 사회통합교육의 표준화 및 의무화 여부이다. 사회통합교육은 국제결혼 중개업체를 통해 3~5일간의 속성으로 국제결혼하려는 국내 입국하기 전의 결혼이민자를 대상으로 하는 한국어 교육, 국내 입국한 외국인을 대상으로 하는 조기적응프로그램 및 사회통합프로그램(한국어와 한국사회이해)으로 구성된다. 이 논문에서는 이민정책의 개념과 그 구성요소(인구유입의 규모와 질 조절, 외국인력 고용?활용, 외국인 사회통합)를 이론적으로 정립하는 것을 새로이 시도했다. 우리나라 이민정책의 시대적 구분과 정책이념을 살펴보았고, 이를 다문화정책과 비교 분석했다. 이민정책(외국인 사회통합)과 인종적 다문화정책은 둘 다 외국인을 대상으로 문화적 다양성을 지향하는 유사한 정책이지만, 정책적 관점과 신념체계의 차이로 인해 각각 작동원리와 도구적 정책신념이 상이함을 보여주었다. 이를 통하여 이민정책옹호연합은 국가이익과 사회질서 유지라는 신념체계를 보유했고, 다문화정책옹호연합은 가족복지와 양성평등이라는 신념체계를 보유했음을 비교 분석했고, 갈등관계에 있는 두 정책옹호연합이 교환적 정책신념과 외부환경의 변화, 초점사건 등을 통해 정책지향학습과 도구적 정책신념의 변화가 있었음을 분석했다. 노무현 정부시기에서는 결혼이민자에 대해 사회통합프로그램을 의무적으로 시행하도록 정책결정이 이루어졌으나, 여성가족부와 이주여성 인권단체 등 다문화정책옹호연합의 반대 및 이민정책옹호연합의 세력 미비로 그 시행이 실패하였다. 그리고 이명박 정부시기에서는 사회통합프로그램 표준화가 국정과제로 채택되었고 여성가족부 등 4개 부처가 사회통합프로그램을 표준화하기로 협약서를 체결했음에도, 다문화가족지원센터 등 다문화정책옹호연합의 반대로 표준화 이행이 실패하였다. 두 정부시기에서는 외국인 사회통합교육의 의무화라는 정책의제설정은 정부 외부에 있는 세력에 의해 영향을 받았고, 정부 외부의 민간집단(외부주도형)은 표준화가 집행단계에서 좌절되도록 하는 무의사결정(non-decision making)을 주도했다. 반면에 박근혜 정부시기에서는 외국인의 수가 200만 명 임박, 부적응과 강력범죄 증가 등 외부환경의 변화가 두드러졌고 이민정책옹호연합은 구성원을 확대하고 그 결속력을 강화했다. 이민정책옹호연합과 다문화정책옹호연합 모두가 정책지향학습을 거쳐 도구적 신념체계의 변화를 경험했다. 이러한 배경에서 대통령, 법무부장관은 정책기업가로서 역할을 발휘하여 정책흐름이 만나 정책의 창이 열렸고 외국인 사회통합교육 중의 일부 과정이 표준화와 의무화되었다. 표준화와 의무화는 대통령, 장관 등 행정관료들에 의해 정부의제로 채택되거나(동원형), 사회통합교육기관, 다문화가족지원센터 등 외부집단에 의해 정부의제로 되기도 하였다(내부접근형). 연구 결과의 시사점은 향후 외국인의 급증에 대비하여 사회통합교육이 표준화되거나 의무화될 수 있기 위해서는 외부환경의 변화와 초점사건 이외에, 이민정책옹호연합과 다문화정책옹호연합이 정책지향학습을 통해 서로를 이해하여 결속력을 강화하고, 두 연합의 신념체계가 변화되어야만 정책기업가의 존재와 역할이 활성화되어 정책의 창이 쉽게 열릴 수 있다는 점이었다.

학교폭력 정책변동 분석 : Kingdon의 정책흐름모형과 토픽모델링을 활용하여

유형철 경인교육대학교 교육전문대학원 2023 국내박사

본 연구의 목적은 학교폭력 예방 정책흐름과정을 Kingdon의 정책흐름모형과 텍스트 마이닝 기법 중 하나인 토픽모델링을 사용하여 분석하는 것이다. 이를 위해 학교폭력예방법이 제정된 2004년부터 코로나 바이러스가 창궐하게 된 2020년 3월 이전까지를 분석 기간으로 정한 후 제1차 정책의 창 구간(2004~2011), 제2차 정책의 창 구간(2012~2014), 제3차 정책의 창 구간(2015~2020.02.29.)으로 시기를 나누었다. 또한 각 시기별로 수립된 정책이 실제 교육현장에서 어떠한 방식으로 구현이 되고 있는가를 살펴보는 것을 또 하나의 목적으로 설정하였다. 연구문제는 총 세 가지로 첫 번째, 각 시기별로 문제의 흐름, 정치의 흐름, 정책대안의 흐름이 어떻게 흘러왔으며 정책의 창이 어떻게 열리게 되었는가를 살펴보고자 했다. 두 번째, 시기별 정책흐름과정을 분석할 때 언론기사 및 보도자료 등의 자료를 바탕으로 토픽 분석을 수행하여 각 시기별로 도출된 토픽은 무엇인지 확인해보고자 했다. 그리고 끝으로 분석 결과를 바탕으로 향후 학교폭력 예방 정책수립을 위해 보완해야 할 부분과 나아가야 할 방향을 제안해보고자 했다. 이를 위해 본 연구는 먼저 각 시기별로 Kingdon의 정책흐름모형을 활용하여 3가지 정책의 흐름 즉, 정책문제의 흐름, 정치의 흐름, 정책대안의 흐름을 정책 문서와 언론보도자료, 학교폭력예방법 개정법률안 등의 문서를 바탕으로 각각 분석한 후 정책의 창이 어떻게 열리게 되었는가를 살펴보았다. 그 후 각 시기별로 학교폭력 예방 정책과 관련한 언론보도자료를 수집한 후 빅데이터 기반 연구 방법론 중 하나인 텍스트 마이닝을 활용하여 잠재적 디리클레 모형(LDA)과 구조적 토픽 모형(STM)으로 토픽 분석을 수행했다. 그리고 도출된 토픽들을 바탕으로 각 시기별로 정책이 실제 교육현장에서 어떻게 구현이 되고 있는지 그리고 주요 토픽이 어떻게 변화하고 있는지를 확인하였다. 본 연구에서 나타난 분석결과는 다음과 같다. 첫째, 제1차 정책의 창 구간에서는 학교 현장에서 지속적으로 발생하는 학교폭력 문제의 흐름과 이를 위한 정책대안의 흐름이 학교폭력예방법을 법제화하기 위한 정치의 흐름과 결합하여 첫 번째 정책의 창인 재량적 창(discretionary windows)이 열리게 되었다. 정책의 창이 열린 주요한 계기는 청소년폭력예방재단을 주축으로 한 시민사회가 정치의 흐름을 만들면서 학교폭력예방법이 제정된 것이라고 볼 수 있다. 그 후 두 번째 정책의 창은 학교폭력예방법 전부개정이 이뤄지면서 2007년에서 2008년 사이에 열리게 되었으며, 세 번째 정책의 창은 제2차 학교폭력 기본계획이 발표된 2009년에서 2010년 사이에 열리게 되었다. 총 세 번의 정책의 창이 열림으로써 이 시기에는 학교폭력 예방 정책의 법제화 마련이라는 정책변동과 향후 5년마다 기본적으로 학교폭력 기본계획을 수립하게끔 하는 정책적 근거가 마련되었다. 토픽 분석 결과 ‘범정부적 추진체 운영’, ‘정책활동가의 관심 및 참여도’, ‘맞춤형 학교폭력 예방교육 강화’, ‘학교폭력 피해자 보호’의 4개 토픽이 도출되었으며, 이 시기에 수립된 정책의 방향이 토픽에서도 잘 반영이 되어있었다. 둘째, 제2차 정책의 창 구간에서는 일련의 학교폭력 관련 자살사건의 문제흐름과 이를 위한 정책대안의 흐름이 대통령 선거와 총선이 같은 해에 동시에 실시하게 되는 정치의 흐름과 결합하여 무작위적 정책의 창(random windows)이 열리게 되었다. 정책의 창이 열린 주요한 계기는 일련의 학교폭력 관련 자살사건과 이를 통한 학교폭력 근절 종합대책의 수립이다. 그 후 두 번째 정책의 창은 4대악 근절 정책의 일환으로 현장 중심 학교폭력 대책이 수립된 2013년에 열리게 되었다. 총 두 번의 정책의 창이 열림으로써 이 시기에는 학교폭력 근절을 위한 정부 차원의 종합적 대책 수립 및 가해학생에 대한 엄중한 처벌 기준 마련과 함께 피해자 중심의 대책을 수립하게끔 하는 정책적 변동을 이뤄졌다. 이 시기의 토픽 분석 결과 ‘피해학생 보호 및 가해학생 선도 강화’, ‘학교폭력 대응 안전인프라 확충’, ‘학교폭력 예방 관련 프로그램 운영’, ‘학교 현장의 다양한 자율적 예방활동 지원’의 4개 토픽이 도출되었으며, 안전인프라나 가해학생 선도 강화 등 정책의 주된 방향이 토픽에서도 잘 드러나 있었다. 셋째, 제3차 정책의 창 구간에서는 2015년 일련의 교내 성추행 사건의 문제흐름, 국민의 안전을 위한 정책대안의 흐름이 국정 지지율이 떨어지고 있는 당시의 정치적 흐름과 결합되었다. 또한 2015년은 제3차 학교폭력 기본계획이 수립되어 적용되는 시기였기 때문에 2015년에 열린 첫 번째 정책의 창은 무작위적 창(random windows)과 정기적·반복적 창(routine window)의 속성을 동시에 가지고 있었다. 정책의 창이 열린 주요한 계기는 4대악 근절 정책을 위배하는 교내 성추행 사건의 발생과 이를 통한 4대악 근절 대책 회의의 개최다. 이후 2015년 제3차 학교폭력 기본계획에 의해 관련이 있는 이슈가 끌려 들어가 스필오버 창 속성의 정책의 창이 총 세 차례에 걸쳐 빠르게 열리고 닫히게 됨을 알 수 있었다. 이러한 정책의 창이 열리고 닫히면서 대상별·유형별 맞춤형 학교폭력 예방 정책 수립 및 화해·관계회복 중심의 학교폭력 예방 정책의 패러다임 반영이라는 정책적 변동을 이뤄냈다. 이 시기의 토픽 분석 결과 ‘범사회적 학교폭력 예방 및 대응’, ‘학교폭력 예방에 관한 정책적 관심’, ‘맞춤형 학교폭력 예방 프로그램 운영’, ‘피해학생 보호 및 치유 시스템 강화’의 4개 토픽이 도출되었으며, 화해와 관계 회복으로 변화하고 있는 학교폭력 예방 정책의 패러다임이 토픽에서도 잘 반영이 되어있었다. 넷째, 각 시기별로 일부 비슷한 결을 보이는 토픽들이 존재했으나 새로운 유형의 토픽들이 도출되어 구성된 경우도 있었다. 이는 각 시기별로 정책의 창이 새롭게 열리면서 정책 수립의 방향이 바뀌고 있기 때문에 그에 따른 토픽도 변화하는 것으로 볼 수 있었다. 연구결과를 바탕으로 한 결론 및 제언은 다음과 같다. 첫째, 문제의 창이 열리면서 정책의 창이 열리게 될 시에 다양한 분야에서 정책활동가들의 의견을 참고하여 문제를 해결할 수 있는 정책을 수립해야 한다. 학교폭력 예방 정책과 관련해서는 우연적이고 무작위적인 사건에 의한 무작위적 창(random windows) 속성의 정책의 창이 열리게 될 때 정책적 변동이 대대적으로 이루어짐을 알 수 있었다. 따라서 어떤 사건에 의한 문제의 창이 열리면서 정책의 창이 열리게 될 시에 다양한 분야에서 정책활동가들의 의견을 참고하여 문제를 해결할 수 있는 정책을 수립해야 한다. 사회가 다변화할수록 그에 따라 사회문제 또한 복잡해지기 때문에 문제를 해결하기 위한 정책을 올바른 방향으로 수립하기 위해서는 이와 관련한 전문가 즉 정책활동가들의 의견을 충분히 듣는 것은 매우 필요한 과정이라고 할 수 있기 때문이다. 둘째, 정책이 수립된 이후 언론 보도의 동향을 스크래핑하여 토픽을 추론한 후 이를 통해 정책이 실제 현장에서 어떤 방향으로 구현되고 있는가를 살펴봐야 한다. 연구를 통해 언론 보도 자료는 정책의 창이 열리게 되었는가를 살펴볼 수 있는 하나의 지표로서도 활용이 가능하지만, 정책 수립 이후 후행하는 지표로서도 활용이 가능하다는 결과를 얻을 수 있었다. 따라서 학교폭력 예방 정책 등을 수립하고 일정 시간이 지난 후에 언론 보도 자료 등을 바탕으로 토픽모델링 등의 기법을 적용하여 토픽을 추출하는 등의 연구를 수행한다면 정책이 실제로 교육 현장에서 어떠한 형태로 적용되고 있는지 살펴볼 수 있는 척도를 제공할 수 있다. 셋째, 지역별로 다채롭게 운영되고 있는 학교폭력 예방 프로그램들을 지원할 수 있는 정책을 수립하고 프로그램을 공유할 수 있는 플랫폼 등을 설계할 필요성이 있다. 토픽 분석 결과 맞춤형 학교폭력 예방 교육 및 프로그램이 제3차 정책의 창 구간으로 갈수록 대상별 유형별로 세분화되어 다채롭게 교육 현장에서 진행되고 있음을 살펴볼 수 있었다. 학교폭력 예방을 위해 정부 주도의 프로그램만을 계획하는 것이 아니라 초·중·고 대상에 맞는 형태로 또는 사이버폭력이나 언어폭력과 같은 특정 유형별 학교폭력을 예방하기 위한 형태 등으로 민관협업 또는 위탁형태의 프로그램 등을 개발할 수 있도록 중앙부처나 지역자치단체 등에서 지원한다면 보다 다채로운 학교폭력 예방 프로그램들이 구비될 것이다. 또한 이와 함께 중앙부처 및 지역별로 교육 및 프로그램에 대해 평가하고 환류할 수 있는 과정을 마련하게끔 한다면 향후 내실있는 맞춤형 학교폭력 예방 교육 및 프로그램을 계획할 수 있을 것이다. 넷째, 학교폭력 예방 정책을 수립함에 있어 정치적 이해관계에 의해 정책수립의 방향을 정하지 않고 학교폭력 예방 패러다임의 변화에 맞춰 정책을 수립해야 한다. 학교폭력 예방 정책의 경우 다른 정책보다 정치적 이해관계에 의한 정책 변동의 폭이 크지 않았다. 따라서 향후에도 정치적 이해관계에 의해 정책수립의 방향이 정해지지 않고 학교폭력 예방 정책 패러다임의 변화에 맞춰 정책수립의 방향이 정해져야 할 것이다. 또한 다른 나라의 학교폭력 예방 정책에 대한 연구 및 교육정책 전반에 대한 패러다임의 변화 연구를 지속적으로 수행해 이념에 치우치지 않고 학생들의 안전한 학교생활을 최우선적으로 고려해 정책을 마련해야 할 것이다. 본 연구는 정책변동의 과정을 설명하기 위해 문헌연구와 빅데이터 분석 방법을 병행함으로써 정책변동의 과정을 보다 과학적으로 확인한 점에서 연구의 의의가 있다. 또한 본 연구에서 활용한 빅데이터 분석 방법은 향후 정책이 교육 현장에서 어떻게 구현되고 있는가를 살펴보는 연구를 진행하는 데 있어서 시사점을 줄 것이라 생각한다. The purpose of this study is to analyze the school violence prevention policy flow process using Kingdon's policy stream model and topic modeling, one of the text mining techniques. For this study, after setting the period from 2004, when the School Violence Prevention Act was enacted to March 2020, when the coronavirus outbreak began, as the analysis period, the window period of the first policy (2004~2011) and the window period of the second policy (2012~2014) and the window period of the Third policy (2015~2020.02.29.). In addition, another purpose was set to examine how the policies established for each period are being implemented in the actual educational field. There are three research questions. First, I tried to examine how the flow of problems, politics, and policy alternatives flowed in each period, and how the policy window was opened. Second, when analyzing the policy flow process by period, topic analysis was performed based on data such as media articles and press releases to check what topics were derived for each period. Finally, based on the results of the analysis, I tried to suggest the areas to be supplemented and the direction to be taken for the establishment of policies to prevent school violence in the future. To this end, this study first uses Kingdon's policy stream model for each period to analyze the three policy flows, namely, the policy problem stream, the political stream, and the policy alternative stream. After analyzing each document such as policy documents, press release, and amendments to the School Violence Prevention Act. I looked at how the policy window came to be opened. After that, press releases related to school violence prevention policies were collected for each period, and topic analysis was performed using the Latent Dirichlet Allocation (LDA) and the Structural Topic Models (STM) using text mining, one of the big data-based research methodologies. And based on the derived topics, I checked how policies are being implemented in the actual education field for each period and how major topics are changing. The analysis results shown in this study are as follows. First, in the window of the 1st policy, the policy problem stream of school violence that continuously occur in the school field and the policy alternative stream for this are combined with the political stream to legislate the School Violence Prevention Act to create the first policy window, discretionary windows have been opened. The main opportunity for the policy window to open can be seen as the enactment of the School Violence Prevention Act as civil society led by the Youth Violence Prevention Foundation created a political trend. After that, the second policy window was opened between 2007 and 2008 with the complete revision of the School Violence Prevention Act, and the third policy window was opened between 2009 and 2010 when the 2nd School Violence Prevention Basic Plan was announced. By opening a total of three policy windows, the policy change of legalization of school violence prevention policy and the policy grounds for establishing a basic plan for school violence prevention every five years were prepared. As a result of the topic analysis, four topics were derived: 'Operating a pan-government initiative', 'Interest and participation of policy activists', 'Reinforcement of customized school violence prevention education', and 'Protection of victims of school violence'. The direction was well reflected in the topic. Second, in the window of the second policy, the policy problem stream of a series of suicide cases related to school violence and the policy alternative stream for this problem are combined with the political stream in which the presidential and general elections are held simultaneously in the same year to open the ‘Random windows’. The main opportunity for the policy window to open was a series of suicide cases related to school violence and the establishment of comprehensive measures to eradicate school violence through them. After that, the second policy window was opened in 2013, when field-centered school violence measures were established as part of the policy to eradicate the ‘Four major evils’. By opening a total of two policy windows, policy changes were made to establish comprehensive measures at the government level to eradicate school violence, establish strict punishment standards for perpetrators, and establish victim-centered measures. As a result of the topic analysis during this period, four topics were 'Protection of victimized students and strengthening of punishment of offenders', 'Expansion of safety infrastructure to respond to school violence', 'Operating programs related to school violence prevention', and 'Support for various voluntary prevention activities at school sites'. The main directions of the policy, such as safety infrastructure and strengthening the leadership of offenders, were also well revealed in the topic. Third, in the window period of the Third policy, the policy problem stream of a series of school sexual harassment cases in school in 2015 and the policy alternative stream for public safety were combined with the political stream of the time when the approval rating for state administration was falling. In addition, 2015 was the time when the Third School Violence Prevention Basic Plan for School Violence was established and applied, the first policy window opened in 2015 had the properties of both ‘random windows’ and ‘routine windows’ at the same time. The main opportunity for the policy window to open was the occurrence of sexual harassment in schools that violated the policy to eradicate the ‘Four major evils’ and the holding of a meeting to eradicate ‘Four major evils’ through this. Afterwards, it was found that related issues were dragged in by the Third School Violence Prevention Basic Plan in 2015, and the policy windows with ‘spillover window’ properties were quickly opened and closed three times in total. As these policy windows opened and closed, policy changes were made in the establishment of customized school violence prevention policies by target and type and reflection of the paradigm of school violence prevention policies centered on reconciliation and relationship restoration. As a result of the topic analysis during this period, four topics were derived: 'Policy interest in preventing school violence', 'Policy interest in preventing school violence', 'Operating customized school violence prevention programs', and 'Strengthening the protection and healing system for victims of school violence'. The paradigm of school violence prevention policy, which is changing through reconciliation and restoration of relations, was well reflected in the topic. Fourth, there were topics with some similar textures for each period, but there were also cases where new types of topics were derived and composed. This can be seen as a change in the topic as the direction of policy establishment is changing as a new window of policy is opened for each period. The conclusions and recommendations based on the research results are as follows. First, when the window of problems opens and the window of policy opens, it is necessary to establish a policy that can solve the problem by referring to the opinions of policy activists in various fields. Regarding the school violence prevention policy, it was found that policy changes were made on a large scale when the policy windows of random windows was opened by accidental and random events. Therefore, when the window of a problem is opened by an event and the policy windows opens, it is necessary to establish a policy that can solve the problem by referring to the opinions of policy activists in various fields. This is because, as society becomes more diversified, social problems also become more complex, so it is a very necessary process to fully listen to the opinions of relevant experts, policy activists, in order to establish a policy to solve the problem in the right direction. Second, after the policy is established, it is necessary to infer the topic by scraping the trend of media reports and then examine the direction in which the policy is actually implemented in the education field. Through the study, it was found that press releases can be used as an indicator to check whether the policy window has been opened, but can also be used as a follow-up indicator after policy establishment. Therefore, after establishing a school violence prevention policy, etc., after a certain period of time has elapsed, if research is conducted, such as extracting topics by applying techniques such as topic modeling based on press releases, etc. It can provide a indicator by which to look. Third, there is a need to establish policies that can support various school violence prevention programs operated by region and design a platform that can share programs. As a result of topic analysis, it could be seen that customized school violence prevention education and programs were being divided by subject and type as the window period of the Third policy progressed in various educational fields. In order to prevent school violence, not only government-led programs are planned, but in a form suitable for elementary, middle and high school students, or in a form to prevent specific types of school violence such as cyberbullying or verbal violence, public-private collaboration or entrusted programs If the central government or local governments support the development of the school violence prevention program, more diverse programs for preventing school violence will be provided. In addition, if the central government and region prepare a process for evaluating and feedback on education and programs, it will be possible to plan a substantial customized education and program for prevention of school violence in the future. Fourth, in establishing a school violence prevention policy, the direction of policy establishment should not be determined by political interests, but the policy should be established in accordance with the change in the school violence prevention paradigm. In the case of school violence prevention policies, the range of policy changes due to political interests was not as large as that of other policies. Therefore, in the future, the direction of policy establishment will not be determined by political interests, but the direction of policy establishment should be determined in line with the change in the school violence prevention policy paradigm. In addition, it is necessary to continuously conduct research on school violence prevention policies in other countries and research on paradigm shifts in the overall education policy to prepare policies that prioritize the safe school life of students without being biased by ideology. This study is meaningful in that it confirmed the process of policy change more scientifically by combining literature study and big data analysis method to explain the process of policy change. In addition, I think that the big data analysis method used in this study will give implications in conducting a study examining how policies are being implemented in the educational field.