경로의존성 관점에서 본 세종시정책의 변동과정에 관한 연구

김진수 서울시립대학교 일반대학원 2013 국내박사

2002년 대선에서 행정수도의 충청권 이전을 공약으로 내세운 노무현 후보가 대통령에 당선되면서 행정수도의 충청권 이전이 정책화되었다. 하지만 2004년 10월 헌법재판소는 “대한민국의 수도가 서울이라는 사실은 관습헌법”이라는 논리로 행정수도 정책에 대해 위헌판결을 내렸다. 이에 노무현정부는 2004년 11월 후속대책위원회를 통해 행정부처만 옮기는 방안을 모색하였으며, 국회는 2005년 3월 행정중심복합도시건설특별법을 통과시켜 노무현정부는 행정수도 정책의 변형된 정책인 세종시 정책을 추진해 왔었다. 2008년에 집권한 이명박 대통령은 대통령에 당선된 후 세종시 건설의 성격을 행정중심복합도시에서 교육과학중심도시로 바꾸고 중앙부처는 이전하지 않는, 이른바 “세종시 수정안 정책”을 정책적 이슈로 제기하였다. 하지만 충청권을 중심으로 한 비수도권에서는 수도권 과밀화와 지방 황폐화를 조장하는 세종시 수정안 정책을 당장 철폐하라는 여론이 들끓기 시작하였다. 세종시 수정안 정책에 대한 갈등은 국론분열의 양상까지 보였다. 결국 이명박정부의 세종시 수정안 정책은 국회 부결로 무산되었는데 이는 한번 제도화된 정책(세종시 정책)이 다른 정책(세종시 수정안 정책)으로 변동되는 것이 얼마나 어려운지를 단적으로 보여주는 사례라고 할 수 있다. 이런 정책변동의 제약은 행정수도 정책과정에서도 그대로 나타났다. 본 연구는 이와 같이 노무현정부와 이명박정부가 각각 행정수도 정책과 세종시 수정안 정책을 추진하였지만 정책이 왜 안정적으로 추진되지 못하고 종결되었는가라는 질문에서 출발하게 된다. 이런 연구질문에 대한 해답을 찾기 위해 본 연구에서는 세종시 정책변동과정을 역사적 제도주의의 핵심논리인 경로의존성(path dependency)을 통해 살펴봄으로서 세종시 정책변동의 제약요인을 분석하였다. 경로의존성이란 선행적으로 만들어진 제도가 이후의 정책적 행위에 지속적으로 영향을 미치거나 그 행위를 규제하는 것을 의미하는데, 본 연구에서 경로의존성이라는 연구방법을 적용할 수 있는 이유는 노무현정부와 이명박정부에서 각각 행정수도 정책 및 세종시 수정안 정책을 추진하였지만 그 변동은 좀처럼 이루어지지 않았기 때문이다. 이를 통해 세종시 정책변동과정에서 나타난 경로의존성의 특성, 유형, 요인을 살펴보고, 각 시기별 중대한 전환점(critical junctures)이 이후의 정책전개에 미친 영향도 분석하며, 두 정부의 경로의존성에서 나타난 공통점과 차이점도 도출하였다. 분석결과 다음과 같은 경로의존성의 특성, 유형, 요인이 나타났다. 경로의존성의 특성을 살펴보면, 노무현정부의 행정수도 정책은 정도 600년 ‘수도 서울’의 고착화로 종결되었으며, 이후 시대적 상황의 변화(정권교체)로 이명박정부에 의해 추진된 세종시 수정안 정책도 노무현정부의 세종시 정책의 고착화로 종결되었다. 경로의존성 유형을 각 시기별로 살펴보면 행정수도 정책 시기에는 수확체증(increasing returns)으로 인한 경로이탈 실패이고, 세종시 정책 시기에는 반응적 전개(reactive sequences)에 따른 변형된 정책 추진이었으며, 세종시 수정안 정책 시기에는 다시 수확체증(increasing returns)으로 인한 경로이탈 실패였다. 각 시기별 경로의존성 요인을 살펴보면 행정수도 정책에서는 제1요인(정책의 고착성)인 높은 설치비용 또는 고정비용(large set-up or fixed costs), 학습효과(learning effects), 기능성(functional explanation)이 나타났고, 제2요인(정책행위자의 영향력 및 태도)인 연계효과(coordination effects), 권력(power explanation), 정당성(legitimation explanation)이 나타났으며, 제4요인(정책에 대한 신념)인 서울중심주의, 정책에 대한 헌법적 가치부여가 나타났다. 세종시 정책에서는 제2요인(정책행위자의 영향력 및 태도)인 적응적 기대(adaptive expectation), 제3요인(정책의 변동 형태)인 층화(layering), 제4요인(정책에 대한 신념)인 균형발전론, 정책에 대한 헌법적 가치부여가 나타났다. 세종시 수정안 정책에서는 제1요인(정책의 고착성)인 높은 설치비용 또는 고정비용, 학습효과, 기능성이 나타났고, 제2요인(정책행위자의 영향력 및 태도)인 연계효과, 적응적 기대, 권력, 정당성이 나타났으며, 제3요인(정책의 변동 형태)인 전환(conversion), 제4요인(정책에 대한 신념)인 균형발전론, 정책에 대한 헌법적 가치부여가 나타났다. 각 시기별 중대한 전환점은 이후의 정책전개에 상당한 영향을 미쳤는데 노무현정부의 출범은 행정수도 정책을 낳았고, 헌법재판소의 행정수도 정책에 대한 위헌판결은 행정수도 정책 추진을 불가능하게 만들었다. 하지만 세종시 정책은 헌법재판소의 합헌 판결로 정책의 헌법적 지위를 보장받게 되면서 추진이 가능하게 되었다. 이명박정부의 출범으로 세종시 수정안 정책이 추진되었지만 2010년 6.2지방선거의 여당 참패와 국회의 세종시 수정안 부결은 세종시 수정안 정책을 폐기하도록 만들었다. 두 정부의 경로의존성에서 나타난 공통점과 차이점은 다음과 같다. 공통점으로는 첫째, 한번 고착화된 정책은 변동되기가 매우 어렵다는 것이다. 이는 새로운 성격으로의 급격한 변화가 매우 어렵다는 것을 의미한다. 둘째, 행정수도 정책과 세종시 수정안 정책으로의 정책변동이 이루어지지 못한 이유는 새로운 정책은 논리적 타당성을 만들고 국민적 합의를 이끌어내는데 많은 시간과 노력이 필요한데 그 과정의 시간이 부족했다는 것이다. 셋째, 새로운 정부의 출범이 각각 행정수도 정책과 세종시 수정안 정책을 낳았다고 볼 수 있는데 ‘새로운 정부의 출범’이라는 중대한 전환점이 경로의존성의 변수로 매우 중요한 역할을 하였다. 차이점을 살펴보면 첫째, 노무현정부의 행정수도 정책 시기에는 정책행위자로서 여야(열린우리당-한나라당)와 수도권․비수도권의 확실한 대립구도가 작용하였으며, 정책행위자로서 헌법재판소라는 변수도 작용하였다. 하지만 이명박정부의 세종시 수정안 정책 시기에서는 한나라당 친박계가 민주당․자유선진당과 연합전선을 구축하면서 한나라당 친이계와 대립하였는데 같은 당이라도 세종시 수정안 정책에 대해서는 입장을 달리하는 모습을 볼 수 있었다. 둘째, 행정수도 정책은 사법적 판단(헌법재판소 판결)에 의해 정책이 종결되었고, 세종시 수정안 정책은 입법부 판단(국회 부결)에 의해 정책이 종결되었는데 이렇게 정책종결을 가져온 판단주체에 차이가 있었다. 셋째, 노무현정부는 행정수도 정책이 실패하자 이후에 변형된 정책인 세종시 정책을 추진함으로서 점진적 변화에 성공하였지만, 이명박정부는 세종시 수정안 정책의 국회 부결로 더 이상 다른 대안을 추진할 동력을 얻지 못하였다. 본 연구를 통해서 다음과 같이 정책적 시사점을 경로의존성과 국토정책으로 나누어 도출할 수 있다. 경로의존성에 관한 시사점으로는 첫째, 어떤 정책이던지 고착화된 정책은 정책변동이 매우 어렵다는 것이다. 그러므로 정책변동을 시도할 때는 충분한 시간을 가지고 점진적으로 추진해야 갈등을 최소화할 수 있다. 그리고 정책과정에서 충분한 시간을 두고 협상과 타협을 반드시 거쳐야 한다. 둘째, 정책변동을 시도할 때는 새로운 정책은 기존 정책보다 논리적 타당성과 그 근거가 우위에 있어야 한다. 세종시 수정안 정책이 실패한 이유도 세종시 수정안 정책이 세종시 정책보다 논리적 타당성이 약했다고 평가되는데 정책변동의 성공여부는 정책의 논리적 경쟁이라고 해도 과언이 아니다. 국토정책에 관한 시사점으로는 첫째, 지방분권과 수도권규제 완화가 국토정책의 갈등을 해결할 수 지름길이라고 할 수 있다. 중앙에 집중되어 있는 권력을 지방으로 분산시키면 비수도권의 역량은 더욱 커질 것이며, 이미 역량을 갖추고 있는 수도권은 규제완화를 통해 국제적인 경쟁력을 가진 지역으로 성장할 수 있다. 하지만 경로의존성 관점에서 과감한 지방분권과 수도권 규제완화는 급격한 변화인데 이는 여러 가지 제약요인으로 정책변동 자체가 쉽지 않을 것이므로 이 또한 점진적 변화를 시도해야 할 것이다. 둘째, 정책행위자들은 향후 세종시의 정책변동 시나리오를 염두에 두어야 한다. 세종시 정책은 2030년까지 추진되는 현재 진행형 정책으로서 점진적 변화 또는 급격한 변화를 겪을 가능성은 얼마든지 있다. 그러므로 정책행위자들은 세종시 정책변동을 항상 염두에 두고 세종시 정책을 지속적으로 추진해 나가야 한다.

지방재정조정제도의 경로의존성에 관한 연구 : 국가균형발전특별회계의 자율성과 한계

황해동 고려대학교 대학원 2019 국내박사

본 연구는 지방재정의 재정여건을 위해 지방재정조정제도가 도입되었음에도 불구하고 지방정부 간 재정 격차가 줄어들지 않는 지에 대한 문제의식에서부터 시작되었다. 게다가 기존 연구에서는 재정불균형을 줄이기 위해 지방의 재정력을 측정할 수 있는 변수를 삽입 및 삭제하거나 재원을 이전하는 교부율의 변경 등 제도의 수정을 거듭하였으나 현재까지도 긍정적 결과를 나타내지 못하고 있다. 그렇다면 기존연구에서 다루지 않았던 제도의 배경에 대한 이해와 제도 내에 영향을 주고 있는 행위자에 대한 분석이 요구된다. 이와 같은 문제를 분석하기 위해 역사적 제도주의의 경로의존성으로 접근하였다. 역사적 제도주의에서는 역사와 맥락에 대한 이해를 강조하고 있다. 구체적으로, 행위를 형성 혹은 제약하는 제도가 상정되면 이 제도가 형성되어진 맥락을 설명해야 한다는 것이며, 맥락은 곧 역사적 산물이라는 것이다. 또한 제도는 독립변수이자 종속변수로서 작용하여 개인이나 집단 이 직면하게 되는 선택을 제약하고 다시 개인이나 집단은 제도에 영향을 주게 되는 이른 바 경로의존성이 발생한다는 것이다. 이러한 경로의존성의 개념으로 볼 때 지방재정조정제도를 분석함에 적합다고 생각된다. 우리나라 지방재정조정제도는 중앙과 지방의 균형발전을 위해 도입되었다. 구체적으로, 1950년에 지방교부세, 1963년에 국고보조금 제도가 제정되어 약 3,40년 간 유지되어 왔으며, 1991년에는 지방자치시대를 대비하고 기존 지방재정조정제도 중 국고보조금이 지방의 부담을 높이고 있다는 부정적 효과를 개선하고자 지방양여금이 제정되었다. 그러나 지방양여금 역시 국고보조금과 같이 지방의 부담을 늘리고 있다는 비판에 따라 2005년에 (구)국가균형발전특별회계가 제정되었다. 더욱이 국가균형발전특별회계는 기존 지방재정조정제도와 달리 지방자치단체의 재정자율성을 확보한다는 점에서 주목을 받았다. 이러한 관심에도 불구하고 국가균형발전특별회계는 기존 제도와 차별성을 나타내지 못한 경로의존성을 보이고 있다. 비록 국가균형발전특별회계가 기존 지방재정조정제도와 달리 지방자치단체에 자율성을 부여하여 지역의 특수성을 살리고자 하였으나, 역사적 제도주의에서 핵심적으로 주장하고 있는 과거의 산물이라는 점에서 경로의존성이 발생하고 있음을 확인할 수 있다. 이러한 결과가 나타난 요인에 대해 첫째, 국가균형발전특별회계 도입 전 제도의 환경 요인으로 설명 가능하다. 제도의 환경 요인 중 정책적 환경을 살펴보면 국가균형발전특별회계 도입 전에도 균형발전정책을 집행하고 있었으나, 우리나라의 정부수립 이후부터 인구분산정책과 중앙정부 주도의 성장거점정책 그리고 균형발전을 위한 발전주체의 모호성에 기인한다. 그리고 법률적 환경 요인에서는 균형발전을 위한 계획은 수립하였으나 균형의 개념이 정립되지 않았고, 지방자치가 도입되었음에도 불구하고 지방자치단체 중심이 아닌 중앙정부 중심의 정책집행이 이루어져 목적의 상충성을 나타냈다고 볼 수 있다. 둘째, 국가균형발전특별회계 도입 후 제도의 환경요인 역시 정책적 환경과 법률적 환경으로 구분된다. 그러나 도입 전 과 경이 크게 바뀌지 않았다. 구체적으로 보면, 정책적 환경의 경우 인구분산정책, 중앙정부주도의 평준화 정책, 발전주체의 모호성으로 설명할 수 있다. 그리고 법률적 환경에서는 균형에 대한 개념은 정립 되었으나 실제로는 중앙정부 주도의 정책 집행이 이루어졌다. 셋째, 권한의 갈등 요인이다. 수도권에 과밀된 도시의 기능을 분산하고자 균형발전정책이 시행되었으나, 정책의 다양한 의사결정과정에서 상대적으로 권력양이 많은 부처의 의지대로 결정되었다. 구체적으로 보면, 수직적 갈등에서 권한의 제도화에서는 균형발전을 위해 대통령이 지방양여금의 운용권한을 행정안전부가 담당할 것을 제안하였으나 기획재정부의 반대로 무산되었다. 그리고 수평적 갈등에서 권한의 제도화에서는 국가재정의 총괄을 담당한 기획재정부와 지방재정의 배분을 담당한 행정안전부 간 갈등 상황이다. 행정안전부는 지속적으로 지방재정의 형평성을 위해 새로운 재원을 담당할 것과 국가균형발전특별회계를 행정안전부에서 운영할 것을 요청하였으나 기획재정부의 소관으로 운용될 것으로 결정되었다. 결국 현재의 지방재정조정제도가 과거의 산물로서 기존 지방재정조정제도의 영향을 받으며 경로의존성을 나타내고 있다고 볼 수 있다.주목할 것은 지방양여금과 국가균형발전특별회계가 도입 초기에는 지방교부세의 목적과 같이 지방재정의 균등화를 달성하기 위해 제정되었다는 것이다. 도입의 목표와 달리 중앙정부 간 갈등과 시간이 지남에 따라 점점 국고보조금의 특징으로 위치가 이동한 점이다. 결국 국가균형발전특별회계가 기존과 다르게 제도의 이름과 목적으로 도입되었으나 지뱡양여금에서나타난 문제와 같이 경로의존성을 나타내고 있다.

역사적 제도주의의 경로의존성으로 본 납세자권리보호 변화 연구

임기준 전북대학교 행정대학원 2021 국내석사

This study tries to examine the process of changes in various taxpayer rights protections and analyze the factors that the existing improvement plans derived from the cases of several advanced countries are not suitable for Korea. This study applies the historical institutionalist path dependency, a modern policy theory, to analyze the process of changes in the taxpayer rights protections, using objection, request for examination, request for adjudication and tax adjudication as the units of analysis. As a result of the study, it is possible to understand the reasons for the existence of various systems and relief steps to protect the rights of taxpayers in Korea. There are systems that are suitable for taxpayers who are economically weak and cannot obtain the cooperation of tax agents in the process of tax appeals, such as raising objections. There are also mechanisms to protect the rights of taxpayers who are able to respond to taxation on their own. Therefore, it can be seen that there are various devices that can be selected according to the situation of each taxpayer. The diversity of mechanisms to relieve taxpayers’ rights has been established as an institution created from its historical experience and social consensus in Korea. As a result, the system that protects the rights of taxpayers is expected to maintain its path dependency without major changes. However, it can be seen that the devices such as request for examination and request for adjudication are moving in the direction of being integrated into one. 본 연구는 다양한 납세자 권리보호 제도의 변화과정을 고찰함으로써 주요 외국의 사례를 연구하여 도출된 기존의 개선방안이 우리나라에 맞지 않는 이유를 분석하고자 하였다. 본 연구는 납세자 권리보호 제도 변화과정을 분석하기 위해 현대적 정책이론인 역사적 제도주의 경로의존성 이론을 적용하였다. 그 분석 대상으로는 이의신청, 심사청구, 심판청구, 조세심판 등으로 하였다. 연구 결과 우리나라에서는 납세자 권리보호 제도가 다양하고, 그 구제 단계가 많은 이유를 파악할 수 있었다. 경제적으로 취약하여 이의신청 등 조세불복 과정에서 세무대리인의 협조를 받을 수 없는 납세자에게 맞는 제도가 있고, 자체 대응 능력을 구비하고 있는 납세자에게 맞는 납세자 권리보호제도가 있다. 따라서 각 납세자의 상황에 따라 선택되는 제도가 다양하게 존재함을 알 수 있었다. 우리나라에서 납세자 권리구제 제도의 다양성은 우리나라의 역사적 경험과 사회적 합의에 맞는 제도로 정착되었다. 이러한 결과 앞으로도 납세자 권리보호 제도는 큰 틀의 변화 없이 경로의존성을 유지할 것으로 보인다. 다만 심사청구와 심판청구 제도는 통합되는 방향으로 나아가고 있음을 밝힐 수 있었다.

중앙행정기관 평가제도 변천에 관한 연구 : 신제도주의적 관점의 적용

김형성 韓國外國語大學校 大學院 2009 국내박사

정책평가란 국가에서 실시한 정책의 성패여부를 측정하거나, 더 나아가 결과의 원인이 무엇인가를 규명하는 것이라면 정책평가제도는 정부가 정책평가를 통하여 달성하고자 하는 목적을 구체적인 규정이나 법으로 체계화 시킨 것이라고 할 수 있다. 우리나라에서는 정책평가제도의 기원을 5.16이후 군정에서 도입한 기본운영계획의 심사분석에 두고 있다. 정책평가제도의 시작 이후 정권이 바뀔 때마다 많은 변화를 겪어왔는데, 박정희 정부의 심사분석에서부터, 전두환 정부의 심사평가, 노태우 정부에서 도입한 정책평가, 김대중 정부의 기관평가, 노무현 정부의 통합평가까지의 변화이다. 하지만, 지속된 변화에도 불구하고 유사한 문제점들이 지속적으로 발생하여왔다. 공통적인 문제점으로는 평가인력의 확충과 전문성 개선의 미흡, 효과성에 대한 평가를 계획하고 있지만 실제로는 진도파악에 머무는 점, 평가과제선정의 비합리성, 평가활용의 미흡, 정치적 지지 결여 및 부처의 공무원들의 비협조 등 이다. 많은 선행연구는 위의 문제를 해결하기 위하여 평가제도 내부의 문제에 초점을 맞추어 평가의 방법론이라든가, 평가설계의 부적절성에 대한 해결책 제시, 평가활용의 문제점을 지적하고 그 해결책을 제시하는 것에 치우쳐져 있었고, 많은 해결책이 제시되었지만, 문제점은 지속적으로 발생하였다. 따라서 본 연구에서는 보다 근본적인 문제로 정책펑가제도의 내부의 문제보다는 외부의 제도적 제약 요인에 대하여 그 초점을 맞추었다. 그리고 다음과 같은 질문에 답을 제시하기 위하여 연구를 수행하였다. 첫째, 정책평가제도가 지속적으로 변하게 하는 원인은 무엇인가? 둘째, 정책평가제도가 지속적으로 변화함에도 불구하고 그 변화를 제약하는 제도적 맥락은 무엇이며, 어떠한 특징을 가지고 있는가? 셋째, 그렇다면 정책평가제도에서 행위자의 역할은 어떠한가? 그들이 가지고 있는 아이디어가 어떻게 제도변화에 영향을 주는가? 넷째, 정책평가제도 변화에 있어서 제도적 맥락이 어떤 영향을 주고 있는가? 본 연구에서는 위의 근본적인 문제점들을 파악하기 위하여 신제도주의적 관점을 적용하였다. 신제도주의는 세 가지 분파로 분류된다. 역사적 신제도주의, 합리적 신제도주의, 사회학적 신제도주의가 그것인데, 이들 각 분파는 최근 자신들의 약점을 보완하기 위하여 서로의 주장을 받아들이는 수렴 현상을 나타내고 있다. 이러한 현상은 본 연구에서 제시하는 통합적 접근을 가능하게 하고 있다. 수렴현상에서 가장 중요한 것은 제도의 제약성의 인정과 더불어 행위자(개인)의 전략적 선택이 제도에 영향을 미치는 다는 것에 대한 인정이다. 즉, 제도와 행위자를 같이 고려하여야 한다는 것이다. 분석의 결과 정책평가제도의 변화에 영향을 미치는 제도적 맥락은 다음과 같이 파악되었다. 자체평가제도의 제도적 맥락을 종합하면 다음과 같다. 첫째, 정책평가제도가 행정개혁에 대하여 부가적인 성격을 갖는다는 것이다. 정책평가제도의 목적을 고려한 정책평가제도의 합리적 개편보다는 행정개혁과 이에 따른 조직개편에 따라서 부가적으로 평가제도의 변화가 이루어졌다. 권위주의 시기와 과도기에는 정책평가제도의 변화가 주로 담당부서를 어디로 변경할 것인가에 초점이 있었다. 그 예를 들면 전두환 정부는 국무총리 기획조정실에서 담당하던 업무를 경제기획원으로 이관하였으며, 노태우 정부는 이와 더불어 국무총리 행정조정실에 정책평가업무를 신설하였고, 김영삼 정부는 문민정부라는 타이틀에 걸맞는 행정개혁을 위하여 막대한 권한을 소유했던 경제기획원을 약화시키고자 심사분석과 정책평가업무를 면밀한 고려없이 국무총리 행정조정실에 이관하였다. 김대중 정부도 자민련과의 업무를 분담하는 과정에서 대통령의 권한 강화라는 비판에 직면하여, 기획예산처를 대통령 직속으로 하였다. 하지만 별다른 영향력이 없는 정책평가제도는 자민련이 분담하던 국무총리실에 그대로 남겨두었다고 볼 수 있다. 둘째, 권위적 대통령의 통제지향적 평가사고이다. 권력구조에서 주목할 것은 권위주의적 대통령의 리더십이 지속되었고, 따라서 관료들에 대한 시각을 개혁의 대상으로 바라보게 되며, 정책평가제도를 통제 지향적으로 사용하려는 평가 사고를 가지게 된다. 이러한 대통령의 통제 지향적 평가사고는 정책평가제도가 자체평가제도로 설계되었지만 외부평가제도의 형식으로 운영되게 하는 결과를 낳았다. 특히, 전두환 정부는 이전 정부에서 발생한 인플레이션 등 경제적 문제를 해결하기 위하여 경제기획원을 강화시킬 필요가 있었고, 물가안정을 기조로 한 정책의 운용은 정책평가제도를 경제기획원이 담당하는 것이 보다 낫다고 할 수 있었다. 노태우 정부는 정책평가제도를 국무총리의 내각통할권이라는 관점에서 접근하였다. 민주화 시기인 김대중 정부 역시도 정책평가제도는 국정의 한 축인 자민련 김종필 총리에 대한 권한 분담차원에서 접근하였다. 셋째, 작은 정부지향의 행정이념이다. 1980년대부터 행정의 이념으로 작용하던 작은 정부의 강조는 우리나라 행정규모와 기능에 대한 고려없이 행정개혁에 적용되어 평가기능의 활성화를 위하여 꼭 필요한 평가인력확보에 악영향을 미치게 된다. 정책평가제도의 문제점을 탐구하던 많은 학자들은 줄기차게 정책평가인력의 전문성과 적절한 인력의 확보를 하여야 한다고 주장하였으나, 작은 정부를 기조로 했던 정부에서 정책평가제도를 담당한 인력은 확대되지 못하였다. 따라서 부족한 인력과 전문성의 확보를 학자들을 통하여 메우려고 하였다. 따라서 박정희 정부의 평가교수단, 노태우 정부의 평가자문위원, 김영삼 정부의 평가작업반 운용, 김대중 정부의 정부업무평가위원회와 각 부처별 자체평가위원회, 노무현 정부의 정부업무평가위원회와 정부업무평가실무위원회, 부처별 자체평가위원회와 같이 학자 중심의 전문가 그룹을 활용하였다. 이는 자체평가제도의 유형으로 설계된 정책평가제도의 이점과 외부평가의 이점 모두를 포기한 것이었다. 행위자의 전략적 선택을 종합하면, 첫째, 관료들의 소극적․문제회피적 참여였다. 관료들의 참여는 두 가지로 살펴볼 수 있는데, 평가제도 변화 시 제도개혁에 참여하는 것과 평가제도의 운영에 참여하는 것이다. 먼저 우리나라 평가제도의 변화 시에 참여하여 강행규정을 임의규정으로 바꾸는 소극적인 참여를 하였으며, 이러한 참여는 국무회의록에 지속적으로 보여지나, 민주화 시기 이후 정책평가제도가 법률로 개편될 때에는 그 영향을 미치지 못하고 있었다. 다음으로 평가제도 운영에 있어서 문제를 들어내지 않으려는 문제회피적 참여를 하게 하여 평가의 활용에 악영향을 미치게 된다. 이는 현재까지도 지속적으로 영향을 미치고 있으며, 평가제도가 그 목적을 달성하지 못하는 가장 큰 문제로 작용한다. 둘째, 학자들의 관리지향적 평가 아이디어이다. 학자들 역시도 평가제도의 변화 참여하였으며, 평가제도의 운영에 참여하였다. 먼저 학자들의 참여는 초기에는 평가제도의 변화에 간접적인 영향을 끼쳤다. 왜냐하면, 정책평가제도의 개혁은 정권초기 최고의사결정권자의 관심사항이 아니었고 학자들의 참여는 행정개혁에 집중되었다. 하지만 이에 따른 조직개편은 평가기능의 이관 등의 영향을 미쳤다. 민주화 시기 이후 정책평가위원회의 구성은 정책평가제도의 변화에 결정적인 영향을 미쳤는데, 김대중 정부에서 제1기 정책평가위원회는 정책평가제도를 법률화 할 것을 제안하였고, 기관평가를 기반으로 하는 정책평가기본법이 입안되었다. 다음으로 정책평가제도 초기부터 정책평가제도의 운영에 학자들이 관여하고 있었다. 제도적 제약요인으로 제시된 작은정부 지향의 행정이념은 평가제도 운영인력의 확충 및 전문성의 확보를 어렵게 하였고, 이는 외부전문가인 학자들에게 의존하는 계기가 되었다. 학자들은 정책평가제도 운영에 참여하면서, 정책평가제도 개편을 위한 아이디어 구축하게 되었으며, 이는 이후 정책평가제도 개편에 많은 영향을 주었다고 볼 수 있다. 위와 같은 제도적 맥락은 정책평가제도 변화에 경로의존성을 발생시키게 되었는데, 첫째 법·규정의 경로의존성으로 평가제도가 법으로 제정되는 김대중 정부에 까지도 평가활용을 강행규정으로 제정하지 못하도록 하였다. 둘째, 평가인력의 확충 및 전문성 확보를 어렵게 하였다. 셋째, 평가 유형을 고착화 시켰는데, 제도는 자체평가로 설계되었으나, 실제로는 외부평가로 운영되게 하였다. 넷째, 평가대상선정에 최고결정자의 의지가 매우 크게 작용하게 하였다. 본 연구의 의의는 크게 두 가지가 있다. 첫째, 신제도주의 세 가지 분파의 통합적 접근을 위하여 분석의 지표를 설정할 수 있었다. 이는 신제도주의의 이론적 적용 영역의 확대를 의미한다. 둘째, 그간 정책평가제도의 연구가 정책평가제도의 근원적인 문제에 접근하지 못하고 있음을 파악할 수 있었으며, 정책평가제도의 근본적인 원인을 파악하여 그 해결의 실마리를 찾을 수 있도록 하였다. 따라서 본 연구의 결과를 시작으로 정책평가제도의 문제들을 보다 심도 있게 파악하고, 그 해결 방안을 연구하도록 하는 이후의 연구방향을 설정하는 것이 바람직하다. 첫 번째, 정책평가제도 뿐만 아니라 여타의 다른 정책들의 구성에서도 제도적 맥락을 주목할 수 있도록 한다. 정책평가제도의 변화를 위하여서는 본 연구에 지적된 사항들을 장기적 관점으로 개선하는 작업이 필수적이다. 이를 위해서는 대통령이 통제지향적 평가사고에서 벗어나는 것이 우선적이라고 할 수 있다. 또한, 관료들의 행정개혁의 대상으로 취급하는 데에서 벗어나 행정개혁의 파트너로 대우하여야 한다는 것을 제시한다. 이러한 것들이 우선적으로 변화를 할 때 정책평가제도가 그 목적에 맞게 운영될 수 있다는 것을 파악할 수 있다. 두 번째, 기존의 연구들이 평가제도 효과적 재편에 초점을 두어, 평가제도를 둘러싸고 있는 제도적 맥락을 파악하지 못하고 있었다는 것을 지적하여 앞으로의 연구에는 이러한 맥락들의 개선에 초점을 두어야 한다는 것을 말해준다. 차후의 연구에서 제기된 제도적 맥락의 개선을 단계적으로 개선시키는 연구를 수행할 수 있도록 하여야 할 것이다. The goal of public program evaluation as an institutional system is to institutionalize an array of purposes and objects that government seeks to achieve into laws and regulations, while public program evaluation as an activity is aimed at examining and analyzing how successive government policy programs were and identifying what the cause of the results was. It is customary to trace the origin of a program evaluation system in the Korea government to Review and Analysis of Operation of Primary Program introduced by the Park Jung-Hee Administration. Every time a change of regime took place, each Administration attempted to bring various changes to its policy evaluation system, which led to the creation of Monitoring Evaluation in the Jun Doo-Hwan Administration, Policy Evaluation in the Noh Tae-Woo Administration, Agency Evaluation in the Kim Dae-Joong Administration, and IPSES( Integrated Public Service Evaluation System) in the Roh Moo-Hyun Administration. Despite such continuous efforts in each Administration, however, similar problems have continued to persist, among which are lack of professional personnel equipped with expertise, practical limitations in evaluating the effectiveness of public policy, procedural improperness in selecting policy programs to be evaluated, deficiency of political support, and lack of cooperation of agencies and departments. There has been a large body of research that has attempted to identify and solve the problems with policy evaluation systems, most of which has been focused mainly on micro-level issues such as evaluation methodology, improperness of evaluation design, and problems with utilization of evaluation results. Despite such efforts for improvement, however, problems have continued to occur. Therefore, this study focused on contextual and institutional factors as more fundamental rather than on the micro-level problems of policy evaluation systems. To this end, this study attempted to solve the following questions: First, why have there been continuous changes to policy evaluation systems? Second, What are the factors that restrict fundamental changes in systems? And What are the characteristics of the factors? Third, what roles do actors play in developing policy evaluation systems? And what influences do they have on the system changes? Fourth, what impacts do institutional contexts have on the changes in policy evaluation systems? This study developed and applied a New institutionalist perspective to identify the fundamental problems with policy evaluation systems. New Institutionalism is commonly classified into three approaches: historical, rational, and sociological New Institutionalism. Recently each approach has partly accepted the points of view of one another to correct their own theoretical defects, which indicates that the three approaches could be integrated into one that would enable us to better understand the institutional context in which policy evaluation systems have developed. What has been widely agreed upon among the different approaches, though, is that there is a limitation in fully achieving the ultimate goals of policy evaluation with its institutional settings alone, and actors in the systems have been strategic to influence the way the systems have been developed. Following this point of view, it is suggested that an institutional system and its actors be considered together. The study’s findings are as follows: First, policy evaluation systems have been introduced as part of government reform efforts. Restructuring of policy evaluation systems has been initiated as part of government reforms and the ensuing Cabinet reorganizations rather than as an effort to correct the problems of previous systems on a rational basis. In the authoritarian and transition period, changes have been made to policy evaluation systems focusing mainly on which office to place in charge of implementation of the systems. For example, the Jun Doo-Hwan Administration transferred the tasks that the Prime Minister’s Office of Planning and Coordination had carried out to the Office of Economic Planning. Under the Noh Tae-Woo Administration, the role of policy evaluation was transferred to the Prime Minister’s Office of Planning and Coordination. As a first civilian government, the Kim Young-Sam Administration scaled back the Office of Economic Planning that had had an extensive control over government operations, and transferred policy review and evaluation tasks to the Prime Minister’s Office of Planning and Coordination without serious consideration. In the process of dividing tasks with the then United Liberal Democrats, the Kim Dae-Joong Administration placed the Office of Management and Budget under the direct control of President being under the criticism that it would reinforce presidential power. But the then policy evaluation system, which held little influence, was left in the Prime Minister’s Office which was under the control of the United Liberal Democrats. Second, during authoritarian regimes, policy evaluation systems were introduced in an attempt to control bureaucracies. What should be noted about political structure is that under authoritarian leadership, bureacrats were viewed as the object of reform, and policy evaluation systems were used for control of bureaucracies. During the authoritarian regimes, policy evaluation systems were originally designed as self-evaluation, but control-oriented implementation of the systems resulted in them being under external influences. In particular, the Jun Administration needed to expand the roles of the Office of Economic Planning to deal with economic issues such as high inflation that began to occur around the close of the previous Administration, and thus it was believed to be more effective to put the Office of Economic Planning in charge of the task of policy evaluation to the effect of price stabilization. The Noh Tae-Woo Administration approached the issue of policy evaluation in the context of Cabinet control. During the Kim Dae-Joong Administration, also, the policy evaluation system was left to be implemented by the United Liberal Democrats to the effect of sharing power with the then Prime Minister Kim Jong-Pil, who was one of the leaders of the government. The third is administrative philosophy that pursued smaller government. As the administrative philosophy of smaller government has been applied to policy evaluation systems since the 1980s’ without consideration of administrative capacity, it had negative effects in building the capacity necessary to carry out the role of policy evaluation. There has been continuous argument by scholars and researchers that professional personnel equipped with expertise for policy evaluation should be secured, but it was not realized under the underlying ideology of smaller government. Instead, scholars were widely employed for professional expertise, and various expert groups that consisted mainly of scholars were formed. Such an approach, however, resulted in the failure to make full use of the merits of both self-evaluation and external evaluation. To sum up the findings on actors’ strategies, first, bureaucrats were found to tend to be passive and evasive in participating in their evaluation systems. Bureaucrats participate in largely two ways; one is participation in the process of restructuring evaluation systems, and the other in implementing the systems. It was found that they kept evaluation systems from exerting control over them by downgrading the requirements regarding policy evaluation from mandatory to discretionary. Such a strategy is consistently identified in Parliment minutes, but it is shown to have diminished since a civilian government was established. It was also found that they strategically prevented problems with implementation of evaluation systems from being brought to view affecting utilization of evaluation results. Such behavior by bureaucrats has continued up untill the present, which serves as one of the most important factors that prevents evaluation systems from achieving their goals. Second, the study found that scholars tended to be management-oriented in restructuring evaluation systems. Scholars also participated in amending and implementing evaluation systems. Scholars had an indirect influence in revising evaluation systems in the early period. Scholars focused their participation on administrative reform, since the issue on evaluation systems was of little concern to chief decision makers. The ensuing Cabinet reorganizations, however, affected the way the role of policy evaluation was transferred. The Committee of policy Evaluation, which was established with the advent of a democratic government, played a critical role in bringing a change to evaluation systems. The Committee proposed institutionalization of a evaluation system into a law, and drafted policy evaluation legislation based on agency evaluation. Scholars were involved in running evaluation systems from the beginning phase. The administrative philosophy toward smaller government hindered expansion of professional personnel and expertise necessary for meaningful implementation of evaluation systems, and consequently resulted in relying on scholars as an external expert. Participating in implementation of evaluation systems, scholars built up ideas and plans for reorganization of evaluation systems, which have had a large influence in actual implementation. Such an institutional context resulted in path dependency in the way evaluation systems were restructured, which, as a result, has prevented requirements for policy evaluation from being made mandatory. Second, it made it difficult to secure professional personnel equipped with expertise for evaluation. Third, evaluation systems were originally designed as based on self-evaluation, but evaluation systems were run by external experts in actual implementation. Forth, chief decision makers had a large influence on selection of policy to be evaluated. The significance of this study is as follows: First, this study built a framework of analysis for an integrative New Institutionalist approach, which is expected to serve to expand the theoretical applicability of the New Institutionalist perspective. Second, the study’s findings implicitly suggests that previous studies on policy evaluation systems have failed to identify fundamental problems with the systems, and are expected to make contributions to improvement in an evaluation system by providing practical solutions to the problems. Therefore, this study suggests future research as follows: First, it also needs to pay attention to the institutional context not only of a policy evaluation system but of other government systems. It is crucial for improvement in evaluation systems to take a long-range perspective. For doing so, President should first break from the conventional way of implementation of evaluation systems. Along with this, government officials should be treated as a partner for government reform rather than the object of reform. Only then policy evaluation systems would be able to achieve their goals Second, given that previous research has payed disproportionate attention to effective reorganization of evaluation systems, future research needs to focus on improving the institutional context surrounding a system, and its results should be utilized for incremental improvements.

한국 물관리 제도의 경로의존성에 관한 연구 : 중앙부처 간의 역할과 관계의 지속성을 중심으로

김보람 고려대학교 대학원 2019 국내박사

Water policy is a critical issue in our society. Water is a common natural resource and limited, but also has significant values in the various sectors such as health, environment, economy and society. In addition, water has a life cycle across the temporal and spatial boundaries. By considering the characteristics of water, a comprehensive perspective is essential for the sustainable water use and management. However, the water policy in South Korea is characterized by a fragmented management structure and government ministries as key actors. Korean government has long been addressing the inefficiency of water policy caused by the fragmented structure of water management since the 1990s. To understand the Institutional characteristics of water management in South Korea and to search for a better way to improve the effectiveness of water policy, a institutional approach to water policy is significant. This study analyzes institutional characteristics of water policy and historical process including causal factors in South Korea from 1948 to 2018 on the perspective of the historical institutionalism. Especially, the study focuses on path dependence that has caused the complexity and diversity of water policy and institution in South Korea. In addition, as complement to the historical institutionalism, the study applies game-theoretical equilibrium to analyze a causal structure and strengthens causal process analysis at critical juncture based on the integrated approach of structure and actors. In the study, a literature review and a case study are employed. The main results are summarized as follows. The institution of Korean water management has shown strong path dependence, despite the exogenous and endogenous factors influencing the existing institution. The institutional elements have shown the continuity of the specific structural pattern. There has been status quo, self-reinforcement or layering of the institutional elements in the long-term, and the coordination of the roles among the ministries in the water policy sector occurred at the critical juncture. Using the analytic narratives, this study shows that the structural equilibrium among actors formed in the context of the history has been a leading cause of path dependence. At critical junctures, institutional changes occurred in a limited range because of the structural conditions and equilibrium. In this study, there are three theoretical implications. First, the study systematically describes path dependence focusing on game-theoretical equilibrium as a continuity factor. Second, this study discovers that roles and relations among actors in the policy sector has been formed in the historical context and structured as a state of equilibrium, and the equilibrium has persisted and resisted change of the existing institution. Third, government ministries as a bureaucracy are a powerful factor to analyze the water policy and institution in South Korea. The characteristics of the institutional structure of water management have caused by their roles and relations in the water policy sector, and a lack of coordinating mechanisms among them. Finally, the practical implications for water policy are as follows. First, the study describes that the fragmentation and complexity of Korean water policy structure are increasing in the comprehensive approach. To improve the effectiveness and efficiency of water policy, it is necessary to restructure the existing water policies and laws as the institutional elements that have been segmented in the historical process. Second, the results of the diachronic analysis demonstrates that the path of Korean water policy and institution has persisted strongly. Path dependence has been caused by the game-theoretical equilibrium among the ministries in the condition of the existing fragmented institution. In terms of the sustainable and integrated water management, it is important to encourage them as major actors of water policy to cooperate to achieve a common goal and improve organic connectivity of water policies. 공유자원으로서 물과 물관리는 우리 사회의 중요한 정책이슈로 다뤄져 왔다. 한정된 자연자원인 물은 환경․보건․사회․경제영역에서의 다양한 가치와 시공간의 경계를 넘어선 순환적 속성을 가지고 있다. 이러한 물을 지속가능하게 이용하고 관리하기 위해서는 물의 다차원적인 특성을 고려한 종합적인 접근이 필요하다. 한국의 국가 물관리 제도는 중앙부처들을 중심으로 기능별 수원별로 다원화되고 복잡성이 높은 구조적 특징을 가지고 있으며, 이로 인해 발생하는 정책의 비효율성 문제가 1990년대 이후 계속 제기되고 있다. 정부는 이를 해결하고자 물관리 제도 개선을 위한 노력을 계속해 왔으나 실질적인 변화는 한계에 부딪혀 왔다. 현재 한국은 2018년 물관리기본법 제정과 함께 다시 한번 국가 물관리 제도 개편과 향후 경로에 많은 관심이 집중되고 있는 상황이다. 본 연구는 1948년부터 2018년까지의 역사적 과정 속 한국 물관리 제도의 경로를 추적하여 제도적 특징과 영향요인을 분석한다. 특히 복잡성이 높고 다원화된 한국 물관리 제도를 경로의존성을 중심으로 분석하고, 정책영역 내 중앙부처들 간의 역할과 관계가 역사적 과정 속에 구조화되고 균형을 이룸에 따라 지속되며 경로의존성의 주요 요인으로 작용하고 있음을 밝힌다. 이를 통해 본 연구는 현 사회의 정책적 물음에 답하고 행정제도의 경로의존성에 대한 학술적 논의를 심층적으로 수행하고자 하였다. 본 연구에서는 문헌연구 및 사례분석을 하였고, 질적연구방법으로서 분석적 서술을 활용하여 시간의 흐름에 따른 역사적 사건들을 서술하고 인과적 과정 및 구조를 분석하였다. 역사적 제도주의 접근의 한계점을 보완하기 위하여 게임이론적 균형을 분석에 활용하였고 구조와 행위자의 통합적 접근을 바탕으로 결정적 시점에 대한 인과적 과정 분석을 강화하였다. 본 연구의 주요 결과를 요약 정리하면 다음과 같다. 한국의 국가 물관리 제도는 경로 형성 이후 기존의 제도를 변화시키고자 하는 다양한 제도영향요인에도 불구하고 강한 경로의존성을 보였다. 또한 미시적 수준에서 기존의 제도적 요소들은 각 시기에 걸쳐 연속성을 보이며 변화는 매우 제한적으로 발생하고 있었다. 제도적 요소들은 장기간 현상유지 또는 점진적인 변화로서 층화 및 자기강화와 함께, 간헐적인 변화로서 제도 주체 간의 역할 조정이 발생하였다. 세부 분석 결과로는 첫째, 복합체로서 제도는 각 제도적 요소들 간의 상호보완성을 가지고 있으나 각 요소별 구체적인 특징은 다소 차이가 있었다. 둘째, 역사적 맥락을 고려하여 제도의 형성 및 지속, 변화의 과정은 시기적 구분이 가능하며 각 시점에 따라 게임이론적 균형이 발생하는 상황적 구조는 포지티브섬 게임 또는 정합게임이 적용되었다. 셋째, 제도적 요소 중 특히 물관리 정책 영역 내 구조화된 행위자 간의 역할과 관계를 중심으로 제도가 형성되고 이후 관성을 가지며 기존 제도의 변화를 제약함을 밝혔다. 본 연구의 이론적 함의는 다음의 세 가지로 제시할 수 있다. 첫째, 제도의 본질적인 속성으로서 경로의존성을 특히 지속요인에 중점을 두고 더욱 체계적으로 규명하였다. 둘째, 역사적으로 형성된 행위자들 간의 구조적 균형 상태가 제도적 요소이자 경로의존성의 주요 요인임을 밝혔다. 셋째, 본 연구는 역사적 제도주의 접근을 활용한 행정 사례 연구로 중앙부처들 간의 분화된 물관리 역할과 단절적․경쟁적 관계, 수평적 조정 기제 부족이 경로의존적 설명을 뒷받침하였다. 마지막으로 본 연구의 정책적 함의는 다음과 같다. 첫째, 종합적인 관점에서 한국 물관리 제도는 역사적 과정을 거치며 기존 제도의 고착화와 긍정적 환류, 층화로 인해 점차 복잡성이 증가하고 다원화되고 있음을 확인하였다. 이를 개선하기 위해서는 기존의 물관리 법률과 정책들을 효율성의 측면에서 재구조화하는 작업이 필요하다. 둘째, 통시적 관점에서 한국 물관리 제도의 강한 경로의존성은 기존 제도의 상황적 조건과 제도 주체들 간의 전략적 균형에서 기인하였음을 밝혔다. 향후 지속가능한 물 이용 및 관리를 위해서는 물관리 제도 주체인 중앙부처들 간의 관계 개선을 통해 수평적 상호교류를 확대해 나가고 물관리 정책들 간의 유기적 연결성을 갖도록 하는 것이 중요하다.

역사적 제도주의 관점에서 본 토지비축제도 변천과정에 관한 연구

최재용 서울시립대학교 2017 국내박사

본 연구는 한국의 토지비축제도가 과연 장래의 공적수요에 대비한 토지비축을 실현하고 있는가에 대한 질문에서 시작되었다. 또한 토지은행을 설립하는 과정에서 경제적 위기나 어려움에 대응할 수 있도록 충분히 검토되었는지, 그리고 제도 도입 이후 각종 언론 및 국정감사에서 많은 비판을 받고 있는 토지비축제도가 왜 제도적 위기에 처하게 되었는지를 역사적 제도주의 관점에서 고찰하였다. 연구의 분석대상은 1974년부터 2016년 현재까지 약 40여 년간 토지금고, 토지공사, LH공사의 토지은행으로 운영되고 있는 토지비축제도이다. 분석방법은 설명적이고 분석적인 질적 연구방법론을 취하며, 토지비축제도를 역사적 제도주의 관점에서 제도적 맥락과 경로의존성을 분석하였다. 첫째, 제도적 맥락 분석은 정치․경제적 상황 및 토지정책의 방향이라는 거시요인과 법률의 제․개정과 제도운영이라는 미시요인을 분석하였다. 분석시기는 경로형성기(토지금고, t1: 1974~1979), 경로강화기(토지공사, t2: 1979~2009), 그리고 경로열림 및 유지기(LH공사의 토지은행, t3+: 2009~2016)로 크게 세 시기로 구분하였다. 둘째, 경로의존성 분석은 분석시기Ⅰ(t1~t2)과 분석시기Ⅱ(t2~3+)로 크게 두 시기로 나누어 각 분석시기별로 경로의존성의 단계요인, 제약요인, 유형 및 형태를 분석하였다. 제도적 맥락 분석결과, 1974년 5․29조치의 일환으로 「토지금고법」에 의해 설립된 토지금고는 기업의 비업무용 토지매입이라는 토지비축제도의 초기 경로를 형성하였고, 이 후 1978년 8․8조치의 일환으로 「한국토지개발공사법」에 의해 설립된 한국토지공사(토지공사)는 토지금고의 업무를 승계하여 확대․개편되었다. 토지공사는 1980년 9․27조치에 의해 기업의 비업무용 토지를 다량으로 매입하면서 토지비축제도의 경로를 강화하였다. 이후 토지공사의 고착화된(locked-in) 토지비축제도 경로는 2009년 LH공사 통합과 「공공토지의 비축에 관한 법률(토지비축법)」의 제정으로 토지은행이라는 토지비축제도의 새로운 경로가 생성되어 현재까지 유지되고 있다. 경로의존성을 시기별로 분석하면 다음과 같다. 분석시기Ⅰ(경로형성기(t1)~경로강화기(t2))의 단계요인은 1974년 5.29조치라는 역사적 사건으로 인해 토지금고의 초기 경로가 우발적으로 형성된 것으로 확인되었다. 이후 1978년 8.8조치는 토지금고가 토지공사로 바뀌는 중대한 전환점(critical juncture)이 되었다. 그러나 1980년 9․27조치라는 자기강화적인 촉진기제를 통해 기존의 토지금고 시절 형성된 기업의 비업무용 토지매입이라는 경로가 토지공사의 일반토지비축 업무에 승계되면서 기존의 토지비축제도가 지속․강화되었음을 확인하였다. 분석시기Ⅰ의 제약요인으로는 기존 토지금고 업무를 그대로 승계한 제도의 점착성(institutional stickiness), 「택지개발촉진법」에 따른 개발과 공급중심의 관련 법률들 간의 상충으로 인한 토지비축제도의 상대적 위축, 그리고 토지금고에서 토지공사로 변모하는 과정에서 높은 설치비용을 꺼려한 정부(엘리트 권력집단)로 인해 상대적으로 장기적 목적의 토지비축제도를 어렵게 하였던 것으로 분석되었다. 결과적으로 분석시기Ⅰ의 경로의존성은 토지금고의 비업무용 기업토지매입 위주의 토지비축이 지속되는 한편, 토지공사 설립에 따라 일반토지의 비축이라는 제도적 요소가 부분적으로 첨가되면서 기존 제도에 규칙이나 구조가 약간씩 첨가되어 점진적으로 변화하는 것을 확인할 수 있었다. 따라서 이 시기의 경로의존성의 유형은 자기강화적 전개(self-reinforcing sequence)에 따른 수확체증(increasing returns)이라고 설명할 수 있고, 그 형태는 층화(layering)에 해당되는 것으로 분석되었다. 다음으로, 분석시기Ⅱ에 해당하는 경로강화기(토지공사, t2)부터 경로열림 및 유지기(LH공사의 토지은행, t3+)의 경로의존성 분석결과는 다음과 같다. 단계요인 분석결과, MB 정부 출범에 따른 LH공사 통합론이라는 예상치 못한 외생적 충격(exogenous shock)에 의해 토지비축법이 제정되면서 토지은행이라는 새로운 경로가 창출되었다. 이는 앞서 밝힌 토지금고의 초기 경로 형성요인인 5․29조치나 토지공사로 변모하게 한 8․8조치와도 같은 중대한 전환점이라고 볼 수 있으나 토지공사는 본래의 조직에서 토지업무기능을 유지하고 싶어 했다는 점, 그리고 LH공사 통합을 반대했음에도 불구하고 MB 정부의 강력한 추진 과정에서 새로운 경로가 만들어졌다는 점에서 외생적 충격에 의한 것이라고 볼 수 있다. 분석시기Ⅱ의 제약요인 분석결과, 토지은행이 토지공사의 업무와 큰 차이 없이 기존 토지공사의 기능을 유지하려고 했던 제도의 점착성과 제도설계과정에서의 국유지, 농지, 조세특례 등 유관제도와의 상충으로 인해 여전히 경로의존적인 속성을 지니고 있는 것으로 분석되었다. 또한 속전속결로 진행되었던 LH공사 통합은 토지은행의 근본적인 토지비축기능 수행을 위한 충분한 제도적 검토를 어렵게 만들었고, 정부재원도 확보하지 못하였다. 더욱이 토지은행 도입 이후 국토교통부의 관심이 저하되면서 토지은행의 업무가 위축되고 조직이 축소되기에 이른다. 결국 토지은행은 LH공사 내에 머무르게 되어 기존 토지금고시기의 토지비축제도가 그대로 승계되어 유지되는 것으로 분석되었다. 분석시기Ⅱ의 경로의존성 유형은 다음과 같다. LH공사 통합이라는 우발적 사건에 대한 반응으로 토지비축법이 제정되면서 새로운 제도(토지은행)가 생성되었다는 내재적 전개성(inherent sequentiality)이 있다는 점에서 반응적 전개(reactive sequence)로 구분할 수 있다. 하지만 토지은행은 여전히 LH공사에 남아 회계만 달리할 뿐, 그대로 기존 토지공사 업무에 토지은행 업무가 추가되었다는 점에서 경로의존성의 형태는 층화(layering)에 해당된다. 이처럼 지난 40여년의 토지비축제도에 관해 분석한 결과, 제도는 한 번 설계가 되면 쉽게 변화하기 힘든 ‘경로의존성’이 있다는 사실을 확인할 수 있었다. 경제상황이 바뀌었음에도, 정권이 교체가 되었음에도, 토지정책의 방향이 시대적으로 바뀌었음에도 불구하고 토지금고의 기업의 비업무용 토지매입으로 출발한 토지비축제도는 토지비축법의 도입을 통한 토지은행의 설립에 까지 이르게 되지만 결국 과거 토지금고의 제도적 관성을 유지한 채로 여전히 지속되고 있는 것이다. 따라서 제도의 정책적 목적을 달성하기 위해서는 무엇보다 제도의 초기 경로 설정이 신중히 이루어져 할 것이다. 또한 토지비축제도에 대한 사회적 공감대 형성이 수반되어야 하며, 안정적으로 제도를 운영할 수 있는 재원확보와 위기에 합리적으로 대응할 수 있도록 회복력 있는(resilient) 토지비축제도의 운영이 요구된다. This research is conceived by the question whether Korea's land banking system has achieved land banking sufficient enough to meet future public demand. Also studied in the research from the perspective of historical institutionalism are whether enough reviews were made while Land Bank was founded to cope with economic crises and difficulties; and why the land banking system, under attack from many press media and at the parliamentary audit since its foundation, has become a subject of institutional failure. The target of analysis in this dissertation is the trajectory of land banking system implemented by the Land Bank of Korea, Korea Land Corporation(hereinafter, "KLC"), and Korea Land and Housing Corporation (hereinafter, "LH") for the past four decades from 1974 to 2016. Explanatory and analytical qualitative analysis method was used for the research, and institutional context and path dependency were analyzed for land banking system within the theoretical framework of historical institutionalism. First, for the construction of institutional context, such macro-factors as politico-economic surroundings and the direction of land policy, as well as such micro-factors as legislative enactment/reform and institutional implementation, were examined. The term of analysis divides largely into three: path generation period (the Land Bank of Korea, t1: 1974-1979); path reinforcement period (KLC, t2: 1979-2009); and path de-locking and continuation period (Land Bank of LH, t3+: 2009-2016). Second, path dependency divides largely into Period I (t1-t2) and Period II (t2-t3+), and a scrutiny was made to identify phasal elements, encumbrances, and type/shape of path dependency. Analysis of institutional context finds that the Land Bank of Korea established by "Land Bank of Korea Act" as part of May 29, 1974 measure (Presidential initiative) created the early path of land banking system, whereby non-business lands of corporations were purchased; and KLC founded afterwards by the "Korea Land Corporation Act" as part of August 8, 1978 measure expanded/realigned the organizational structure while succeeding to the work of the Land Bank of Korea. Driven by September 27, 1980 measure KLC procured non-business lands of corporations in large volumes, strengthening the path of land banking system. The locked-in path of land banking system of KLC took a new path with the foundation of Land Bank following the merger with LH and the enactment of "Public Land Reservation Act (hereinafter, Land Banking Act)" in 2009, which remains unchanged as of today. A period-by-period analysis of path dependence finds the following. Phasal element of Period I (path creation t1-path reinforcement t2) is found to be a spontaneous shaping of early path of the Land Bank of Korea in the aftermath of a historic event, May 29, 1974 measure. The path met a "critical juncture" as the August 8, 1978 measure changed the Land Bank of Korea to KLC. With the self-reinforcing autocatalystic mechanism of September 27, 1980 measure, however, the path of corporate non-business land procurement by the Land Bank of Korea was succeeded by the work of KLC's ordinary land banking, which maintained and solidified pre-existing land banking system. Encumbrances to the path during Period I include: "institutional stickiness" that assumes the prior work of the Land Bank of Korea; relative contraction of land banking system due to clashes between development- and supply-oriented laws and regulations promoted by the "Housing Site Development Promotion Act"; and the government (elite power group) that desired to shun high cost in the transition from the Land Bank of Korea to KLC, which made it difficult to formulate a land banking system with a long term vision. Overall, the path dependency during Period I underwent incremental changes with rules and structures added to existing institution to a limited extent as an institutional element of ordinary land purchasing by KLC partially incorporates into the path, while the land banking, based mainly on the procurement by the Land Bank of Korea of non-business lands from businesses, persisted. Therefore the type of path dependency in this period is regarded as "increasing returns" as a result of "self-reinforcing sequence", and the shape of the path is deemed to be "layering“. For the Period II, or the periods of path reinforcement (KLC, t2) and path de-locking/continuation (Land Bank of LH, t3+), the analysis of path dependence finds the following. A phasal element analysis finds that a new path of Land Bank came to face unexpected exogenous shock with the merger with LH following the inauguration of the Lee Myung Bak administration, which led to the enactment of Land Banking Act and the establishment of Land Bank. Although this may be referred to as a critical juncture similar to the May 29 measure, which shaped the initial path of the Land Bank of Korea, and the August 8 measure, which paved the way for the founding of KLC, it is safe to say that the turn of event was caused by an exogenous shock given that KLC preferred to maintain existing land-related work in the same organization and that the objection to the merger with LH was crushed by the Lee administration's strong policy drive, leading to the creation of a new path. Analysis of path-constraining factors in Period II finds that path dependency maintained its inertial momentum due to the institutional stickiness of Land Bank's trying to maintain the function of KLC without deviating from it and due to clashes, during the designing of the institution, with related institutions such as state-owned land, farm land and special tax treatment. Furthermore, a blitzkrieg merger with LH made it difficult to conduct sufficient institutional reviews for land banking function by Land Bank, and did not help to secure government budget. The work of Land Bank contracted and its organization downsized as the interest of the Ministry of Land, Infrastructure and Transport decreased after the establishment of Land Bank. In the end, Land Bank stayed within the perimeter of LH, succeeding to and continuing prior land banking system created during the period of the Land Bank of Korea, the analysis finds. The type of path dependency in Period II is as follows. As Land Banking Act was legislated in reaction to a spontaneous event of merger with LH and thereby a new institution (Land Bank) was generated, which constitutes "inherent sequentiality," the type can be classed as "reactive sequence". But considering the fact that Land Bank is placed under LH and nominally under its accounting and that only the work of Land Bank was added to existing work of KLC, the path dependency takes the form of layering. As such, the analysis of land banking system over the past four decades finds that once an institution is designed, its path dependency makes it difficult to derail from the path. In spite of varying economic conditions, change in the hands of government, and realignment of land policy directions, the land banking system originating from purchase of corporate non-business lands has maintained its past institutional momentum and persisted all the way to Land Bank founded by the Land Banking Act. Accordingly, in order to achieve policy goals of an institution, initial path setting of the institution, first and foremost, must be done prudently. Moreover, a social consensus on land banking system must be built as well, and it is necessary both to secure budget for a stable operation of the institution and to establish resilient land banking system aimed at rationally coping with crisis.

국민 통일의식의 변천에 관한 연구 : 경로의존성 이론을 중심으로

홍명숙 경남대학교 대학원 2020 국내박사

The Korean War in 1950 was triggered by accident on the division of the Korean peninsula. Since then, the two countries have faced military confrontation with a cease-fire, and they have had to remain tense with each other when they have the opportunity to talk, cooperate and exchange. In the past, the Korean government educated the public on the concept of destruction and anti-communism, which is still the most emphasized area of ??defense and security. In addition, unification and North Korea policy are very familiar to the people, and a popular theme for anyone to express their unique views on unification. Until unification, the government has no choice but to work hard to improve the perception of unification of the people. In order to achieve unification on the Korean Peninsula, people should empathize with North Korea, recognize the necessity, and promote North Korea policy and education for unification. In addition, North Korea must manage itself to avoid hostile armed struggles, improving the public's negative perception of North Korea and recognizing that it is a partner for unification. To this end, it is necessary to clearly understand the current level of unification and the process of change. This paper analyzes the process of changing people's unification consciousness by applying the path dependence theory, and then proposes a policy plan to identify and resolve the negative unification consciousness process and strengthening factors. The scope of the study was analyzed by KINU Unification Institute, KBS Inter-Korean Exchange Cooperation Group, and Seoul National University Unification Peace Research Institute. Unification policies and unification education, which are internal variables, were influenced by the Kim Young-sam and Park Geun-hye administrations. The path dependence theory applied to the study implies the causal relationship between the past and the present in the passage of time, and that the first event affects subsequent outcomes. Once a particular target or policy is initially routed, it will go along the path, depending on the initial choice, even if other better alternatives exist. Path dependency types can be divided into self-reinforcing sequences and reactive sequences such as negative feedback and cyclical processes. This study analyzed the causal relationship between changes in perceptions of North Korea, perceptions of government policy toward North Korea, and the need for unification. First, the negative perception of North Korea was strengthened by the type of path dependency of negative feedback. The negative perception generated by anti-communist policies in the 1950s was fixed by the variable factor. Afterwards, the Kim Dae-jung administration and Roh Moo-hyun administration, which pursued the sunshine policy, shifted their view of North Korea temporarily. In order to overcome the negative perception of North Korea, a policy that can suppress North Korea's armed provocation, such as the development of nuclear weapons, should be pursued, but the direction of the policy should be focused on dialogue and cooperation. Second, the government's perception of North Korea policy was shaped by the path dependency of the circular development type, which influenced the sense of national unification. The biggest difference between the North and South Korean governments is the regime change regime, which has also gathered into two different political disposition groups in the Republic of Korea. The government, a conservative government, has given priority to international sanctions and pressures on North Korea's provocation by principle, and unification education has been developed in the form of anti-communist and systemic superiority. The government, which advocates a progressive regime, made an effort to lead North Korea to the international community through dialogue and cooperation. As a result, the unification consciousness of the people was fixed as the type of path dependency of the circular development and the aspect could be seen as opposition. As a result, it was found that the group supporting the policy based on dialogue and cooperation and the group supporting the policy based on sanctions and pressures gathered at a ratio of 6: 3. As a result, the government needs to pursue a policy that is receiving more support, but actively persuades the other camps to prevent social disruption such as South-South conflict. Third, the recognition of the necessity of unification was formed as a path-dependent type of reactive development. When North Korea's external strategy for North Korea's revolution and the unification education, which was an internal factor, were combined, the government's choice of North Korea policy was the deciding factor, affecting the nation's unification consciousness. While the two variables are in progress, the perception of the need for unification depends on how the government decides on North Korea policy. In the early years of the Kim Young-sam administration, Kim Dae-jung, and Roh Moo-hyun, they pursued North Korea policy based on dialogue and cooperation, and compared to the late Kim Young-sam administration, Lee Myung-bak and Park Geun-hye, This is because the perception of the students was relatively high. Considering this, it would be reasonable to pursue a North Korea policy based on dialogue and cooperation. However, people living in the present age do not want unification that gives meaning only to ideas and feelings. This is because the realistic reasons why unification fits the interests of the individual play an important role in decision making. Therefore, in order to improve the public's awareness of the necessity for reunification, it is necessary to convince the public that it will benefit all of them by implementing a policy toward North Korea, which combines the highest concern with economic solutions. 1950년 6·25 전쟁은 한반도의 분단에 우연하게 나타난 촉발 사건이다. 그 이후 휴전 상태로 남북은 군사적으로 대치하고 있으며 어떠한 계기를 통해서 대화, 협력, 교류할 수 있는 기회가 다가오더라도 서로 긴장상태를 유지해야 했다. 과거 한국 정부에서는 멸공, 반공이라는 개념을 국민에게 교육했었고 이는 지금까지도 국방과 안보 영역에서 가장 강조되고 있는 부분이다. 또한 통일과 대북정책은 국민이 매우 익숙하게 의식하고 있으며 누구나 통일에 대해서 고유한 견해를 표현할 수 있는 대중성이 강한 주제이다. 통일이 될 때까지 정부는 헌법적 가치를 지키려면 대국민 통일인식 개선에 더욱 노력할 수밖에 없다. 한반도 통일을 이루려면 국민이 공감하고 필요성을 인식하며 모든 세대로부터 지지받는 대북정책과 통일교육을 추진해야 한다. 또한 북한 스스로가 적대적 무력투쟁에 나서지 않도록 관리하여 국민들의 북한에 대한 부정적인 인식을 개선하고 통일을 위한 상대국임을 인식시켜야 한다. 이를 위해서는 현재 국민들의 통일의식 수준과 변천과정을 명확히 이해해야 할 것이다. 본 논문은 경로의존성(path dependence)이론을 적용하여 국민들의 통일의식 변천과정을 분석한 후 국민들의 부정적인 통일의식 형성 과정과 강화 요인을 확인하고 이를 타개할 수 있는 정책방안을 제시하고자 한다. 연구의 범위는 통일의식에 관해 조사를 수행한 KINU 통일연구원, KBS 남북교류협력단, 서울대학교 통일평화연구원 등 3개 기관의 자료를 분석하였다. 통일의식에 영향을 준 변수요인 중 내부변수인 통일정책과 통일교육은 김영삼 정부부터 박근혜 정부까지로 한정하였으며 외부변수인 북한의 대남혁명 전략에 대한 분석을 병행하였다. 연구에 적용할 경로의존성 이론은 시간의 흐름에서 과거와 현재의 인과적 관련성을 의미하며 최초로 발생한 사건이 이후에 발생하는 결과에 영향을 미친다는 뜻이다. 특정 대상이나 정책이 초기에 일단 경로가 정해지면 다른 더 좋은 대안이 존재하더라도 초기 선택에 의존해 그때 경로대로 진행되는 것이다. 경로의존성의 유형은 부정적 환류(negative feedback), 순환적 전개(cyclical processes) 등 자기강화적 전개(self-reinforcing sequences)와 반응적 전개(reactive sequences)로 구분할 수 있는데 이 세 가지의 경로의존성 유형과 북한에 대한 인식, 정부 대북정책에 대한 인식, 통일의 필요성에 대한 인식 변화의 인과관계를 분석하였다. 첫째, 북한에 대한 부정적 인식은 부정적 환류의 경로의존성 유형으로 강화되었다. 1950년대 반공정책에 의해 생성된 부정적 인식이 변수요인에 의해 경로가 고착된 것이다. 이후 햇볕정책을 추진한 김대중 정부와 노무현 정부에서 경로가 이탈하여 일시적으로 북한에 대한 인식이 긍정적으로 전환하였으나 이후 이명박, 박근혜 정부에서 북한에 대한 인식이 부정적으로 원위치 하였다. 북한에 대한 부정적 인식을 타개하려면 북한의 핵무기 개발 등 무력도발을 억제할 수 있는 정책을 추진하되 정책의 방향은 대화와 협력을 중심으로 추진하여야 할 것이다. 둘째, 정부의 대북정책에 대한 인식은 순환적 전개 유형의 경로의존성으로 형성되어 국민 통일의식에 영향을 주었다. 북한과 남한 정부의 가장 큰 차이점은 정권교체 방식이며 대한민국 내에서도 서로 다른 두 개의 정치적 성향 집단으로 결집하였다. 보수정권을 표방하는 정부는 원칙론에 의해 북한의 도발에 대한 국제사회의 제재와 압박을 우선으로 하였으며 통일교육은 반공, 체제우위 등의 형태로 발전시켜왔다. 진보정권을 표방하는 정부는 대화와 협력을 통해 북한을 국제사회의 일원으로 이끌기 위한 노력을 하였다. 이와 같은 결과 국민의 통일의식은 순환적 전개의 경로의존성 유형으로 고착되었으며 양상은 대립적이라고 볼 수 있다. 분석 결과 대화와 협력을 기반으로 하는 정책을 지지하는 집단과 제재와 압박을 기반으로 하는 정책을 지지하는 집단이 6 : 3의 비율로 결집하는 것을 확인할 수 있었다. 이에 따라 정부는 보다 많은 지지를 받고 있는 정책을 꾸준히 추진하되 남남갈등 등 사회적 혼란이 발생하지 않도록 상대 진영에 대한 적극적인 설득과정이 요구된다. 셋째, 통일의 필요성에 대한 인식은 반응적 전개의 경로의존성 유형으로 형성되었다. 외부 요인인 북한의 대남혁명전략과 내부 요인인 통일교육이 결합하였을 때 정부가 선택한 대북정책이 결정요인이 되어 국민 통일의식에 영향을 주었다. 두 가지의 변수요인이 진행되는 동안 정부의 대북정책을 어떻게 결정하느냐에 따라 국민들의 통일의 필요성에 대한 인식이 변화하는 것이다. 김영삼 정부 초기와 김대중, 노무현 정부의 시기에는 대화와 협력을 기반으로 하는 대북정책을 추진하였던 시기로 제재와 압박을 통한 대북정책을 추진한 김영삼 정부 후기와 이명박, 박근혜 정부 시기에 비해 통일의 필요성에 대한 인식이 상대적으로 높게 조사되었기 때문이다. 이러한 점을 고려하였을 때 대화와 협력을 기반으로 하는 대북정책을 추진하는 것이 타당할 것이다. 다만 현시대를 살아가는 국민들은 이념과 감정에만 의미를 부여하는 통일을 원하지는 않는다. 통일이 개인의 이익에 부합하는지에 대한 현실적인 이유가 의사결정에 중요한 역할을 하기 때문이다. 따라서 국민들의 통일의 필요성에 대한 인식을 개선하기 위해서는 가장 높은 관심사인 경제적 문제 해결방안을 접목한 대북정책을 추진하여 국민 모두에게 이익을 줄 수 있다는 확신을 주어야 할 것이다.

평생교육정책의 경로의존성 분석 연구 : 서울특별시 교육청 산하 공공도서관 및 평생학습관의 운영 경과를 중심으로

어영경 한국교원대학교 교육정책전문대학원 2010 국내석사

Since the establishment of the lifelong learning law, Seoul Metropolitan Office of Education changesits four affiliated public libraries into lifelong learning centers in 1999 and designates 17 public libraries as lifelong learning centers from 2006. The result of my research on this path dependency of Seoul Metropolitan Office of Education's lifelong education policy, which operates public libraries as lifelong learning centers, reveals the problems as follows. First, operating public libraries and lifelong learning centers without distinction whose related laws are different, the policy confuses the identity of two institutes and causes inefficiency in each management. Second, each institute's assigned affairs, its function, and the librarian's performance of duties are hardly distinct. Third, the organization and professionals in charge of lifelong education are absent. Firth, it is difficult to find difference of programs between public libraries and lifelong learning centers so far. Fifth, the management for various programs is restricted due to absolute shortage of education facilities. On the basis of problem analysis above, I would suggest developing directions separately applicable to public libraries and lifelong learning centers for overcoming the path dependency. Lifelong learning centers have to take full charge of businesses on lifelong learning program such as development, connection, counsel and study to prevent confusion of its identity, organize lifelong education network for providing educational information to learners in real time. Moreover, they have to put emphasis on enlarging the basic literacyprograms including digital literacy and lifelong education programs for the neglected class. Additionally, they have to activate vocational education and volunteer work education for the aged by developing and operating lifelong education programs for the aged, provide citizenship education of multicultural age. Public libraries have to strengthen more theirfunction of providing various knowledge-information and solve the knowledge-information gaps in local community. They have to promote culture of reading and using library, form learning clubs, and support learning community with providing learning information and spaces. Also, functioning as community of local people, they should play their role as interchange center of human resources through volunteer work, cultural activities as well as learning clubs. Public libraries have to differentiate their role in supporting education for public reading activity, education for using information equipment, education for strengthening materialobtaining and information interpreting ability by utilizing library facilities and materials. And they should be a pivot in lifelong learning society providing lifelong education for the neglected class of people with supporting local community's learning organization. 평생교육법 제정 이후 서울특별시교육청은 산하 공공도서관 4개관을 1999년에 평생학습관으로 변경·운영하고 2006년부터 17개 공공도서관을 연차적으로 평생학습관으로 지정·운영하고 있다. 이처럼 공공도서관을 평생학습관으로 운영하는 서울특별시 교육청의 평생교육 정책의 경로의존성을 살펴본 결과 나타난 문제점은 다음과 같다. 첫째, 각각의 근거법이 다른 평생학습관과 공공도서관을 평생교육의 주체로 정책수행기관으로 혼용하여 운영하며, 각각의 기관의 정체성의 혼란과 비효율성을 운영을 초래하고 있다. 둘째, 각 기관의 업무분장의 내용, 기능상의 차별성과 주요업무의 담당자가 사서로서 도서관과의 직무수행 태도에서도 차별성을 찾기 어렵다. 셋째, 평생교육을 담당할 전담 조직 및 전문 인력의 부재이다. 넷째, 평생학습관과 공공도서관은 현재까지 프로그램의 차별성을 찾기 어렵다. 다섯째, 교육시설의 절대 부족으로 다양한 프로그램의 운영에 제한을 받고 있다. 이러한 문제점을 토대로 경로의존성 극복을 위한 발전방향을 평생학습관과 공공도서관을 구분하여 제시하여 보고자 한다. 평생학습관은 평생교육의 프로그램 개발, 연계, 상담, 연구 등의 업무를 전담 수행하여 정체성의 혼란을 막고 평생교육네트워크를 구성하여 학습자에게 실시간으로 교육정보를 제공하여야 한다. 또한 디지털 문해 포함한 기초문해교육과 소외계층 평생교육프로그램의 확대에 중점을 두어야 한다. 아울러 노인평생교육의 개발 운영을 통하여 노인 직업교육 및 자원봉사 교육을 활성화 하고 다문화시대의 시민교육을 제공하여야 한다. 공공도서관은 다양한 지식정보제공기능을 더욱 강화하고 지역사회의 지식정보격차를 해소하여야 한다. 독서문화와 도서관 이용문화를 조성하고 다양한 학습조직을 구성하고 학습정보와 장소제공 등 학습커뮤니티를 지원하여야 한다. 또한 지역주민의 커뮤니티로서 학습조직 뿐만 아니라 자원봉사, 문화활동 등 인적자원의 교류센터로서의 역할을 수행하여야 한다. 공공도서관은 도서관자료와 시설을 활용하여 공중의 독서활동 지원교육, 정보기기의 이용교육, 도서관자료 입수 및 정보해득력 강화를 위한 이용지도교육 등으로 차별화를 이루고 지역사회 학습조직을 지원하여 지식정보소외계층의 평생학습을 지원하는 평생학습사회의 구심점 되어야 할 것이다.

외국인 고용제도의 경로의존성에 대한 연구

김매 서울産業大學校 IT政策專門大學院 2005 국내석사

한국에 저숙련 외국인력이 취업 목적으로 본격격으로 유입되기 시작한 것은 1980년대 후반부터이다. 한국 노동시장의 단순기능인력에 대한 노동력 부족 현상이 심화됨에 따라 1991년에 해외투자기업에 대한 상업기술연수생제도가 도입되고, 오랫동안 저숙련 외국인력을 '근로자'가 아닌'연수생'신분으로 활용하는 것이 한국의 저숙련 외국인력에 대한 정책방향이었다. 그러나 외국인근로자 관리체계에 있어 투명성이 부족하여 인권침해 등 문제로 인해 연수생이탈, 불법취업자가 해마다 증가함에 따라 국내 노동시장의 왜곡현상이 심화될 우려가 있기 때문에, 한국정부는 뒤늦게, 즉 3003년 7월 31일에 국회에서「외국인근로자의 고용허가 등에 관한 법률」이 의결되고 2003년 8월16일 공포됨으로써 2004년8월17일부터 외국인 고용허가제도가 시행하게 되었다. 과거 산업연수제로부터 출발하여 현재 고용허가제도 도입 및 병행에 이르기까지 여러 문제들 인해 변화했지만, 근본적인 바꾸는 혁신적인 변화는 없었던 것으로 볼 수 있다. 흠결이 없는 완전한 제도를 현실에서 기대할 수는 없겠지만, 지속적인 제도변화 가운데에서 근본적인 문제점, 즉 불법체류자문제, 인권침해문제 등이 해결되는 것이 아니라 더욱 악화되는 이유는 무엇일까? 결국은 외국인 고용제도 변화에 관여하고 있는 당사자들(조직)의 경로의존성을 고려하지 않고서는 근본적으로 혁신적인 제도 변화는 기대하기 어렵다는 것에 본 연구의 핵심이다. 따라서 이 연구는 경로의존이라 개념을 이용하여 한국에서의 외국인고용제도변화에 영향을 주는 원인변수, 즉 제약요인은 무엇이며, 제약요인에 따라서 추구되는 외국인고용제도의 유형은 어떠한 것인지는 분석해보고자 한다. 본 연구의 원인변수는 행위자간의 관행, 즉 80년대 후반 이주노동자가 유입되기 시작한 시기부터 제도가 형성되고 변화되어 현재의 외국인 노동자 제도 "고용허가제"까지 외국인노동제도의 형성과 변화과정에서의 이해관계집단들의 외국인력에 대한 관행인 인력 활용행태를 연구대상으로 한다. 연구의 시간적 범위는 정책 부재상태의 미등록노동자의 유입시기(1987-1990)부터 산업기술 연수제(1991-1997), 연수취업제도 및 취업관리제(1998-2003), 고용허가제(2004-2005.6월)까지 4단계 시기별로 구분한 기간이 시간적 범위가 된다. 첫째, 산업기술연수제도조차 만들어지지 않았던 당시에는 국내 3D업종의 중소기업의 인력난 긴급 해소책으로서 외국인 고용제도는 그 수단이 된 것이며, 이것이 그 당시에 외국인 고용제도에서의 비공식적 제약요인으로서 외국인력에 대한 최초의 '관행'이며 경로의존성으로 작동한 것으로 보인다. 둘째, 산업기술연수생제도이다. 이 시기에도 정상적인 외국인 노동자의 '근로'내지는 '고용' 문제의 해결이 아닌 임시처방책으로서의 외국에서 '근로자신분'이 아닌 '연수생 신분'으로 외국인 노동자를 모집한 후에 국내에서는 '연수'가 아닌 '근로자'로 적용한 결과 여러 가지 문제들, 불법체류, 외국인 노동자 인권침해, 임금체불, 산재문제 등이 증가하는 외국인산업연수생제도의 모습이 되었으며, 비공식적 제약요인으로서 외국인력에 대한 '관행'이 경로의존성으로 작동하게 된 것이다. 셋째, 연수취업제도와 취업관리제시기이다. 산업기술연수제도를 보완한 연수취업제도는 기본 연수기간 2년을 만료한 자에게(후에는 1년으로 조정) 1년 동안 취업을 허용한다는 것이고, 또한 이 제도를 확대 보완하기 위해서 외국국적 동포를 대상으로 서비스 분야에 대해서만 취업활동을 허용한다는 취업관리제의 내용 중에는 일반대상자와 특별대상자로 구분하고 있다. 결국은 산업기술연수생 제도에서 한 걸음 진일보 하였다고 하지만, 연수취업제도와 취업관리제 역시 외국인 근로자에 대한 근본적인 노동정책으로의 접근이 아닌 '연수생' 개념이 여전히 근저에 자리하는 '관행'이 존재하고 있다고 볼 수 가 있으며, 산업기술연수제도에서 연수취업제도와 취업관리제로의 제도변화에 있어서 경로의존이 존재함을 보여준다. 마지막으로, 고용허가제시기이다. 고용허가제를 실시하기는 하지만 산업연수생제도를 병행하고 있으며, 오히려 그 근본은 산업연수생제도가 주축을 이루고 있다. 정상적으로 고용허가제로 입국한 외국인 노동자들조차도 억울하게 피해를 보게 되는 일조차 발생하고 있으며, 고용허가제로 입국한 외국인 노동자조차도 불법체류자로 전락하게 되는 악·폐습까지 발생하고 있으니근본적인 이유는 그 저변에 산업연수생제도가 주축을 이루고 이것이 외국인력에 대한 비공식적인 '관행'으로 자리매김해 있기 때문이다 있어서 경로의존이 존재함을 보여준다. 결국은 여러 번 제도변화를 경험하였지만, 경로의존으로 인해서 근본적인 외국인력제도의 '틀'은 변화하지 못하고 의형만 조금씩 변화한 것을 확인할 수가 있다. In Korea from the late years of 1980s, the non skilled labor form overseas was flowed in. In 1991, Korea government take the technical training system for Korean industry as policy, that was to use overseas labor as trainer not as worker to solve problems of lack of non skilled labor in Korea. But the lack of transparency of the control system caused infringement of human rights so that the trainers leave the working company illegally. Because of the increase of illegal overseas workers in Korea, on July 31, 2003, Korea National Assembly made "The laws of permission for Oversea Workers"and on August 16, 2003, made it in public and on August 17,2003, put in the operation. By considering from the past to the present policies, there were no remarkable changes. Even though a lot of change in policy, what are the reasons to make problems of infringement of human rights and illegal workers worse? Main point of this research was to state that there was o expectation to have good policy without considering "path-dependence" of related people in this overseas workers problem. From this research, the analysis of real factors for the overseas labor policy based on "path-dependence" was made. The reason factors were the old fashion of actors and the patterns of the use of labor that was put among parties to earn and lose benefit for oversea labor through the whole policies were generated from the early 1980s. The time ranges of this research were 4 periods: 1st period was from 1987 to 1990, no registration period for oversea labor in korea because of no policy in Korea. 2nd period was form 1991 to 1997, the foreign industrial trainee system for Korean industry. 3rd period was from 1998 to 2003, the employment system for oversea traniners and the employment control system for oversea trainers. 4th period was from 2004 to June 2005, the employment permission for oversea labor. First of all, in the 1st period to solve the lack of Korean labor in 3D types of business, the employment of overseas labor was the tool and the 1st old fashion as "path-dependence". In the 2nd period, to use oversea labor as labor purpose not as train purpose after collecting them as trainers not as workers was done. This fact caused problems of infringement of human rights, illegal workers, a delay of salary and industrial accident and the 2nd old fashion as "path-dependence". In the 3rd period, the employment system for oversea traniers was developed from the technical training system for Korean industry. This system allowed overseas trainers, who finished successfully their training for 2 years (later it was changed 1 year), 1 year employment. To make up the weakness of this system, to allow Korea people of overseas nationalities the employment in the service business, as normal and special cases, area was done. This system was not the real solution for labor policy for oversea workers in Korea and the 3rd old fashion as "path-dependence". In the 4th period, because the emplyment permission for oversea labor was developed from the employment system for oversea trainers, the principles were same. This system made some legal oversea employees to illegal employees because it came from the technical training system for Korea industry. This case was 4th old fashion as "path-dependence". Finally, from experience of the various policies, observed that the basic principle was not changed and only the packing was changed a little because of "path-dependence".

중·고령실업자의 직업정보인지도가 구직경로의존성에 미치는 영향

유재연 경기대학교 일반대학원 2013 국내석사

중·고령자는 학습이나 오랜 인생경험을 통해 쌓아 둔 자기 나름의 가치와 신념을 가지고 있다. 직업상담 장면에서나 정책수립 시 그들 나름의 가치와 신념을 이해하고, 심리·건강상태, 학습의 가능성, 그들이 겪어온 직업에 관련된 역사적 사건들에 대해 인지하는 것이 우선시되어야 효과적인 재취업을 지원할 수 있다. 그러나 중·고령실업자들이 어떻게 직업을 구하는 것이 효과적이라고 생각하고 있는지, 왜 새로 나온 효과적인 방식을 이용하지 않는지에 대한 역사적 연구가 미흡한 실정이다. 이에 본 연구는 정부의 중·고령실업자 관련 정책, 직업상담, 직업학 연구의 기초자료의 활용 등의 목적으로 중·고령실업자들의 구직경로선택의 의존성을 파악하고, 대상자들이 주관적으로 인지하고 있는 직업정보인지도, 인구통계학적 특성과 직업정보인지도가 구직경로의존성에 미치는 영향을 파악하였다. 이러한 연구 목적을 달성하기 위해 첫째, 문헌 및 선행연구 분석을 통한 연구 모형을 설계하였고, 둘째, 직업정보인지도, 구직경로의존성을 구성하는 하위 변인을 탐색하였으며, 셋째, 인구통계학적 특성, 직업정보인지도가 구직경로의존성에 미치는 영향을 조사·분석하였다. 본 연구는 서울과 경기도에 위치한 일자리센터, 여성새로일하기센터 등 공공고용서비스센터와 직업학교 등을 방문하는 45세 이상 중·고령실업자 382명을 연구대상으로, 설문조사를 실시하였다. 직업정보인지도, 구직경로의존성에 포함된 측정 항목의 신뢰도 검증을 위해서 cronbach's 값, 타당도 검증을 위한 요인분석에는 주성분 분석, 베리맥스 회전방법을 사용하였다. 그 외 기술통계 분석, 일원분산분석, 상관관계분석, 다중회귀분석 기법 등을 IBM SPSS Statistics 19 통계패키지를 활용하여 사용하였다. 연구는 문헌과 선행 연구 분석을 통하여 본 논문의 제목인 구성 틀을 작성하였다. 직업정보인지도의 하위변인을 직업정보만족도와 직업정보접근용이성, 구직경로의존성의 하위변인으로 진화, 의존 등을 규정하였다. 규정된 하위변인을 바탕으로 인구통계학적 특성과 직업정보인지도가 구직경로의존성에 미치는 영향에 대하여 조사, 분석을 수행하였다. 연구의 결과는 다음과 같다. 첫째, 중·고령실업자의 연령, 학력, 가족의 취업지원에서 직업정보인지도에 대한 유의한 차이가 검증되었다. 연령에서는 65세 이상이 45∼54세, 55∼64세 보다 다양성과 신뢰성, 신속성, 정확성이 낮다고 인지하고 있었다. 학력에서는 학력이 높을수록 네 변인 모두 높게 인지하였으며, 가족의 취업지원을 받는 경우 신뢰성만 높게 인식하였다. 성별은 여성이 남성보다 높게 인지한다고 나타났으나 통계적으로 유의하진 않았다. 중·고령실업자는 연령, 성별, 학력에 따라 구직경로의존성을 달리 인식하고 있었다. 연령에서는 연령이 높을수록 의존 경향이 높고, 45∼54세는 65세 이상에 비해 진화 경향이 높았다. 성별은 남성이 여성보다 의존 경향이 높은 것으로 나타났으며, 진화 경향은 성별과 관련이 없었다. 학력에서는 초대졸이상의 고학력집단이 다른 저학력집단에 비해 진화 경향이 높고, 의존 경향은 학력이 낮을수록 높았다. 가족의 취업지원을 받는 경우 통계적으로 유의한 수준은 아니지만 진화 경향이 높고 의존 경향이 낮게 나타났다. 셋째, 중·고령실업자의 직업정보에 대한 신뢰성이 구직경로선택의 진화 경향에 영향을 미치고, 연령과 학력이 구직경로선택의 의존 경향에 영향을 미치는 것으로 나타났다. 신뢰성이 높을수록 진화 경향에 긍정적인 태도를 보였으며 연령이 높을수록, 학력이 낮을수록 의존 경향이 높아졌다. 직업정보인지도는 의존 경향에 영향을 미치지 않았다. 본 논문에서 나타난 분석 결과를 통해 중·고령실업자의 구직활동에 대해 깊은 이해를 가능하게 하고, 이를 토대로 중·고령실업자들이 보다 효과적으로 구직활동을 할 수 있게 하는 정책을 연구하는데 도움을 줄 수 있다는 점에서 직업학적으로 중요한 의미가 있다. 나아가 향후 중·고령실업자들의 취업지원프로그램 개발 및 활용과 상담에 대한 기초자료를 제공하는 등에 활용되기를 기대한다.