대의민주주의와 국민참여에 관한 소고

이장희(Lee, Jang-Hee) 한국비교공법학회 2020 공법학연구 Vol.21 No.4

이 논문은 민주주의의 의미와 본질에 대한 검토를 바탕으로, 근대 이후 대의제의 탄생과 변화를 통해 현대 대의민주주의의 의미를 살펴보면서, 대의민주주의 하에서 국민참여의 헌법적 의미와 그 한계를 검토한 것이다. 민주주의는 대중의 자기 지배라는 점을 핵심으로 한다고 할 수 있지만, 현대의 민주주의는 근대 이래로 지금까지 대의민주주의를 기본적 방법으로 삼아 실현되고 있다. 하지만 우리의 오랜 민주화의 역사에서 알 수 있듯이, 우리로서는 ‘대의민주주의’조차 제대로 경험한 것이 그리 오래되지 않는다. 대의민주적인 정부는 권위주의적 정부나 독재 정부와 구별되어야 한다. 대의민주주의는 대의제의 형식으로 구현되는 민주주의인 것이지, 민주주의의 가치를 부정하는 권위주의나 독재까지 포용하는 것이 아니기 때문이다. 민주주의는 단지 형식이나 절차를 통해서만 이해될 수 없으며, 본질에 있어서 인권의 가치를 실현하는데 기여해야 하는 것이다. 우리가 대의제의 헌법적 기능을 고려했을 때 오늘날에도 여전히 대의제의 필요성을 부정할 수 없다. 직접민주제가 작동하기 어려운 국가와 인구의 규모, 현대인의 생활 모습, 정치적 사안의 복잡성 등을 고려해 볼 때, 대의제는 무엇보다 민주주의의 핵심적인 부분에서 ‘민주성’을 일부 양보하면서 공동체의 정치적 의사결정의 가능성과 효율성을 도모한 것이라 할 수 있는 것이다. 다만, 대의제에는 여러 난점도 존재하며, 특히 엘리트 지배로의 경향은 대의민주주의에서 국민 소외의 결과를 낳을 수 있으며, 대의민주주의는 ‘민주적 정당성의 약화’라는 치명적인 문제점을 내포한다. 그래서 우리는 ‘더 많은 국민참여’를 요구하는 것이며, 그것은 대의민주주의의 ‘민주성 강화’, 그리고 대의제의 ‘민주적 정당성의 강화’라는 헌법적 의미를 담고 있다. 대의제와 국민참여는 모두 민주주의의 실현을 지향하는 민주주의의 양대 요소이지만, 서로 기능적으로 맞서게 되는 길항적 관계에 있는 것이다. 민주주의는 국민의사의 우월성에 기초한다. 그러나 국민의 정치참여가 언제나 대의제를 능가하는 구속력을 가질 수는 없다. 대의제를 포기하지 않는 한, 국민참여는 자유위임의 원칙에 따라서 대의제를 보완하는 방법에 머물러야 한다는 헌법적 한계가 있다. ‘대표’란 스스로의 판단으로 구속력 있는 결정을 내리는 대신 정치적 책임을 져야 하는 존재이지만, ‘참여를 하는 국민’은 스스로 대표성을 가지기도 어렵지만 그런 정치적 책임을 져야 하는 위치에 있지 않다. 민주주의에 기여하는 국민참여가 되려면 ‘공공선’의 실현을 목적으로 하여야 하며, 일정한 절차와 방법을 통해 조직되어 나타날 필요가 있다. 또 참여하는 국민에게 필요한 정보가 객관적이고 정확하게 제공될 수 있어야 하지만, 참여하는 국민에게도 전문성이 없거나 정보가 충분하지 않다면 국민참여는 성공하기 어렵다. 전문적 정책사안에 대해 별다른 전문지식이나 정보 없이 단지 국민의 의견이란 이유만으로 타당성을 가져서는 곤란하다. 특히 지난 20세기 이래로 전 세계적으로 대의민주주의에 대한 중대한 도전이 있었는 데, 그것이 바로 ‘포퓰리즘’이라는 정치행태이다. 포퓰리즘은 국민참여와 마찬가지로 대의제에 대한 불만을 배경으로 제기되었지만, 포퓰리즘과 국민의 정치참여는 서로 구별되어야 하며, 따라서 포퓰리즘에 해당하는 극좌나 극우적 정치행태는 헌법이 인정하는 국민참여로 볼 수 없다. 그러한 점에서 최근까지 우리나라에서 혼란스럽게 전개되었던 극우적 성향의 집회들은 정상적인 국민참여의 모습이라기보다는 단지 포퓰리즘적 행태라고 볼 수 있을 것이다. Based on the review of the meaning and essence of democracy, this paper examines the meaning of modern representative democracy, and examines the constitutional meaning and its limitations of peoples participation under representative democracy. As can be seen in our long history of democratization, it is not long before we have even experienced even representative democracy properly. Representative democratic government should be distinguished from authoritarian or dictatorial government. Representative democracy is a democracy embodied in the form of a representative system, not an embrace of authoritarianism or dictatorship that denies the value of democracy. Democracy cannot be understood only by form or procedure, and should contribute to realizing the value of human rights in essence. We cannot deny the necessity of a representative system, given its constitutional function. This is because, above all, the representative system seeks the possibility and efficiency of decision-making by yielding “democracies” in the core part of democracy. However, there are many difficulties in the representative system, and especially the trend toward elite domination can result in alienation of the people from representative democracy. So representative democracy poses the fatal problem of ‘weakness of democratic legitimacy’. We therefore call for ‘more public participation’, which has the constitutional meaning of ‘strengthening democracy’ of representative democracy and ‘strengthening democratic legitimacy’ of representative system. Although representative democracy and public participation are both two elements of democracy that aim to realize democracy, they are in a antagonistic relationship to face each other functionally. However, the peoples participation in politics cannot surpass the representative system. According to the principle of free delegation, there is a constitutional limitation that public participation should remain to the extent of complementing the representative system. Populism has also been raised against the backdrop of dissatisfaction with the representative system, as with the peoples participation, but populism and peoples participation in politics must be distinguished from each other. Far-left or far-right political behavior, which is equivalent to populism, cannot be seen as public participation recognized by the Constitution.

정보사회 민주주의의 이론적 재검토 : 직접민주제 구현 vs. 대의민주제 보완

宋基福(Kibok Song) 미국헌법학회 2010 美國憲法硏究 Vol.21 No.3

‘다두적 민주주의론’의 주창자인 Dahl은 미국 국민이 미국 헌법에 대해 진지하게 자신의 의사를 표출할 기회를 갖지 못했고, 헌법에 대한 종교적 숭배 분위기의 극복 필요성을 제기했다. 그의 주장에는 미국 헌법의 가장 큰 결함이 지리적 소수가 정치적 평등의 이념을 위반하며 다수 국민의 의사를 좌절시키는 정치제도라는 인식이 자리하고 있다. 그의 고민은 정치적 평등의 이념을 어떻게 구현하는가가 중점이다. Dahl의 이와 같은 고민은 보다 본질적으로 한국의 대의민주주의 체제에 대한 위기에도 그 맥락을 연결시킬 수 있다. 한국의 정치상황은 대의민주주의의 핵심적 작동기제인 의회정치가 초래한 ‘민주주의의 불구성’, 즉 ‘민의왜곡’의 문제와도 관련이 있다. 이 문제는 제도의 완고성으로 인해 인민의 의사와 대표자의 의사 사이에 자유위임의 차원을 훨씬 더 뛰어넘는 괴리의 존재를 의미한다. 더구나 사회의 커뮤니케이션 매개 기술이 고도화되는 정치사회 환경일수록 긴장과 갈등이 증폭될 수 있다. 이 새로운 정치사회 환경을 ‘정보사회’라고 한다면, 이에 맞는 민주주의 구현을 위한 탐색 노력이 필요하다. 한국사회가 정보사회의 경향성을 보이기 시작한 1990년대 중반 이후 전자민주주의에 대한 논의들은 기존의 대의민주주의의 공과에 대하여 많은 문제제기를 해왔다. 즉, 전자민주주의는 민주주의의 담론과 결합하여 대의민주주의의 단점을 극복할 수 있게 하는 보완적 측면의 민주주의 정치과정이라는 주장과, 아테네식 원형 민주주의를 구현할 수 있는 기술(democratic technology)로서 직접민주주의를 가능케 할 것이라는 주장 등 크게 두 가지 논점에서 논의가 전개되어 왔다. 그러나 아직까지도 전자민주주의가 대의민주주의의 보완이론이라는 시각이 지배적이며 주류를 이루고 있음에도 불구하고, 대의민주주의의 여러 한계 상황들이 노정될 때마다 전자민주주의와 참여민주주의의 결합 또는 결사체민주주의와 숙의민주주의 등과의 결합을 통하여 궁극적으로 대의민주주의를 대체해야 한다는 논의의 궤적이 남아 있는 것 또한 현실임은 부정하기 어렵다. 따라서 이러한 문제의식에 대한 해법적 담론은 당연히 기존의 대의민주주의의 제도 운영과 전자민주주의적 요소들이 현실의 정치과정에서 발현되는 현상 사이에 존재하는 부정합성을 해소하는 차원에서 찾아야 한다. 대의민주주의의 한계 극복과 직접민주주의 요소의 실현가능성에 대해 조망하면서, 한 가지 분명히 규정해야 할 사항이 있다. 직접민주주의적 요소들의 실현이 기술적으로 가능해지고 실제로 직접민주주의로 수렴해 간다고 하더라도, 이것이 자기지배를 실현하는 수준의 궁극적인 직접민주주의가 가능해진다고 말할 수는 없다는 점이다. 따라서 대의민주주의는 보다 참여적이고 직접적인 매개과정을 통해 민주주의의 이상을 실현하기 위해 진전될 수 있고 변형될 수는 있어도, 정치과정에서 대의성이 소멸될 수는 없는 것이다. 이러한 관점에서 전자민주주의에 대한 논의 역시 대의민주주의를 보다 심화된 민주주의로 향하게 하는데 중요한 작용기제로 고려하는 것이 중요할 것으로 보인다. A series of studies on electronic democracy have raised questions around merits and demerits of representative democracy in Korea from mid-1990s when the society entered so-called ‘information society’ and thereafter revealed some characteristic trends for the informative activities. The discourses of electronic democracy in Korea, combined with talks about democratic practices, have showed debates both over the feasibilities of overcoming crisis of representative democracy and altering it into a new form of direct democracy. But most cases of the studies, except the early optimistic discourse of electronic democracy advocated in 1980s and early 1990s, have been interested in the refreshing representative democracy and widening the horizon of participatory democracy by adapting electronic mediation mechanism in political process, rather than replacing representative democracy itself. Participation has been a central keyword in democratic life from ancient Greek politics, and it is still a subjective issue in modern times. In this aspect, electronic democracy is considered to be a momentum for enhancing democratic development in most advanced countries. Therefore, for years, studies on electronic democracy have been especially emphasized upon application to real political process, and these efforts considerably embedded into action in the process. But they are not formulated in legal and institutional system, so cleavage occurs between real political practices and legal institution in the application of factors of electronic democracy. If this crevice may be more widened, democratic practices will inevitably be more endangered. From this problematic reason, this study aims at introducing the practical and applicable factors of electronic democracy into the realm of law and institution. Therefore, the characteristics and the relevant meanings of information society are analysed to understand the implication of democracy in information age, and also the theoretical reconstruction is discussed on the basis of democratic transformation by adopting electronic democracy into the real political process.

민주주의의 의미와 본질에 대한 고찰: 대의민주주의와 참여민주주의-심의민주주의의 관계를 중심으로

이장희 헌법재판소 2018 헌법논총 Vol.29 No.-

대의제는 민주주의의 불가피한 원칙일 수밖에 없다. 그러나 동시에 대의제만이 유일무이한 민주주의의 실현 방법일 수도 없다. 민주주의의 본질이 ‘국민의 자기 지배’의 이상에 있는 이상 민주주의의 실현 방법은 끊임없이 이러한 본질에 다가가려는 노력으로써만 정당화될 수 있다. 대의민주주의가 단지 엘리트주의를 정당화하는 데 그친다면 그것은 민주주의의 타락으로 이어질 수밖에 없을 것이다. 따라서 민주적 ‘참여’와 ‘심의’는 원칙적으로 의사결정의 민주적 정당성을 높일 수 있는 대안이 될 수 있으며 그것은 대의제의 보완제로서 의미가 있을 것이다. 그런데 우리는 국민의 민주적 참여를 민주성의 ‘양적 보완’으로, 국민에 의한 ‘심의’를 민주성의 ‘질적 보완’으로 이해해 볼 수 있다. 다만 국민의 ‘참여’에 있어서는 참여자의 대표성이 문제 될 수 있으며, 또 국민에 의한 심의에서도 그 심의 결과에 법적 구속력이 있는지가 문제로 남는다. 그래서 대의제 하에서 참여와 심의는 한편으로는 의사결정의 민주성을 강화하기 위한 불가결한 요소로 이해될 수 있지만, 다른 한편 그것은 결국 대의제 하에서 대표에 의한 구속적 결정을 통제하고 민주성을 보완하는 의미를 가질 수밖에 없을 것이다. This essay has dealt with the meaning and essence of democracy in the constitution, especially focused on the relation among representative democracy, participatory democracy and deliberative democracy. As we know, a representative system is an inevitable principle of democracy. At the same time, however, it cannot be the only way to realize democracy. The essence of democracy is ‘people's self-dominance,’ so how democracy is realized can only be justified through the continuous efforts to get close to it. If representative democracy only means elitism, it will inevitably lead to the fall of democracy. Thus, democratic ‘participation’ and ‘deliberation’ can, in principle, be an alternative to enhance democratic legitimacy of decision-making, which can have meaning as a supplement to representative system in the constitution. However, we can understand the democratic participations of the people as a “quantitative supplement” of democracy and deliberations by the people as a “qualitative complement” of democracy. But some questions remain such as to whether the participant can be granted the qualifications as a representative or whether the outcome of deliberations is legally binding. Thus, on one hand, participations and deliberations by people under a representative system may be understood as indispensable components to strengthen the democratic nature of decision-making. At the same time, it will inevitably have the meaning of controlling binding decisions by representatives and supplementing democracy under a representative system.

서양의 민주주의

최갑수(Choi, Kab-soo) 한국역사연구회 2013 역사와 현실 Vol.- No.87

Democracy was born in ancient Greece. Only recently several studies were announced that such order already appeared in Mesopotamia. But it is undeniable that the case of Athens was the most primary and fundamental example that should be examined in the history of democracy. Yet today, the democracy we have and enjoy and also operate nowadays, is a very different version compared to the democracy of ancient Greece. The two versions are even conflictive. It is clear that we have two ideological visions of democracy. One is "ancient democracy," and one is "modern democracy." The former refers to ‘the people"s direct control of themselves," while the latter refers to "democracy operated by representatives." These two visions are very different from each other. Why did this happen? This representative system is a totally different system from democracy, and hails back to the Feudalist days. At the times of the American and French revolutions in the latter half of the 18th century, the time of birth for modern democracy, a representative system was mainly an opposite concept of democracy, and was rather a huddle for the people to reach the state of democracy. I do not believe that this "representative democracy" system was embraced because modern states have larger territories and larger populations. The new leadership born with the revolutions were facing a different social situation, and were in need of seizing a new kind of Hegemony. So, democracy and the representative system was merged with each other in a very odd way, and that became the root of the so-called "crisis of democracy" we are witnessing today. The two democratic revolutions mentioned above were the birth of ‘modern democracy’ and the efforts to overcome it. The lessons learned back then shall prove useful in our efforts of resolving our own "crisis of democracy."

대의제 민주주의는 무엇을 대의하는가?

임혁백(Hyug Baeg, Im) 한국정치학회 2009 한국정치학회보 Vol.43 No.4

본 논문은 대의제 민주주의의 이상과 현실에 관한 논의이다. 근대 영토국가에서 실현 가능한 민주주의는 대의제 민주주의라는 데에는 모든 민주주의자들이 동의했다. 그러나 이 대의제 민주주의가 “무엇을 대의하느냐?”(What does representative democracy represent for?)에 대해서는 민주주의자들마다 의견을 달리했다. 이러한 의견의 양극단에 서 있는 대표적인 사람이 루소와 슘페터이다. 본 논문은 대의제 민주주의의 이상을 대표하는 루소(J. J. Rousseau)와 현실을 대표하는 슘페터(Joseph Schumpeter)의 대의제 민주주의에 관한 논의를 통해 대의제 민주주의의 가능성과 한계를 파악하고 대의제 민주주의의 이상과 현실 사이의 간극을 메우려 했던 근대 대의제 민주주의자들의 노력을 매디슨(James Madison)의 제도개혁을 중심으로 살펴본다. 본 논의는 대의제 민주주의의 이상과 현실 간의 간극을 보여주는 동시에 이러한 간극이 제도 디자인을 통해 메워질 수 있다는 가능성을 보여줄 것이다. This paper is a discussion about ideal and reality of representative democracy. First, I will examine the theoretical lacunae and feasibility problems in Rousseau‘s epistemic democracy which was a typical 18th century democrats’thought of an ideal representative democracy. Then, I will look into Schumpeter’s realistic and minimal concept of democracy that is not desirable ideally but can be realized in modern complex society. Finally, I find in James Madison’s institutional design of representative democracy an effort to bridge the gap between Rousseau’s democracy representing public goods and Schumpeter’s democracy as the aggregation of partial wills. James Madison admitted the inability of democracy to represent general will or public goods because of “mischiefs of factions,” but he tried to force mischievous individuals to reach collective goods or public goods by institutional design of representative democracy such as federalism, frequent but regular elections and the division of power.

직접행동민주주의와 헌정수호― 최근의 정치상황에 관한 이론적 성찰 ―

이국운 한국헌법학회 2008 憲法學硏究 Vol.14 No.3

This article aims to present a theoretical understanding about the political struggles which had overwhelmed the main streets and squares of Seoul under the title of “Candle Demonstration” from May to July of 2008 in Korea. Being apart from the polemics on the candle demonstration in real political arena, the author starts with a kind of investigation upon the representation system of Korean politics. There were many signs that showed the political representation system was getting weaker and wrong-headed, for example low late of vote in election and the malfunction of party politics. The author wants to theorize the candle demonstration as a kind of direct action democracy in the relationship with the crisis of representative democracy, because there were many interesting and moving features in the streets and squares showing that the Korean Nation, the subject of Korean Constitution, were revealing their “Constituent Power.” Hence, the author tries to grasp this direct action democracy as a kind of fountain of energy which can reform and renew the representative democracy. It is very unreasonable for him to regard the direct action democracy as an enemy of representative democracy. 이 글은 2008년 7월 10일 현재 계속되고 있는 촛불집회를 헌법이론의 관점에서 분석해보려는 시도이다. 촛불집회에 관하여 극단적으로 엇갈리는 긍정과 부정의 두 입장을 넘어서기 위하여 초점으로 삼은 것은 직접행동민주주의와 헌정수호의 문제다. 2008년 여름의 한국 사회에서 직접행동민주주의가 발현될 수밖에 없는 가장 큰 이유는 몇 차례의 선거과정에서 축적된 대의민주주의의 위기 때문이다. 역대 최저의 투표율, 정당정치의 현저한 약화, 공적 정치과정이 아니라 사적 거래과정으로 전락한 선거, 선출된 대표들의 능력 바깥에서 삶의 영역을 직접적으로 진공해 들어오는 글로벌 이슈들, 무능할 뿐 아니라 권력 독점에 여념이 없는 선출된 대표들, 거기다가 지리멸렬한 야당, 다음 번 선거까지는 아무 것도 할 수 없을지 모른다는 무력감 등을 극복하기 위하여 헌법의 주어인 대한국민은 직접적인 행동을 통해 자신들의 존재를 드러내고 있다. 이 점에서 촛불집회는 직접적인 헌정참여의 형태로 대한국민의 헌정권력이 발현되는 헌법적 현장으로서의 의미를 가진다. 따라서 헌정수호는 반드시 이와 같은 헌정권력을 대의민주주의의 갱신을 위한 동력으로 이끄는 방향에서 기획되어야 한다. 이를 부인하고 대의민주주의 체제 그 자체를 수호하는 것을 헌정수호라고 강변하다가는 자칫 거짓 헌정수호 또는 헌법침해를 정당화할 가능성이 없지 않다. 또한 신자유주의적인 사회 자체의 재구성이 심화되는 현실 속에서 직접행동민주주의와 대의민주주의의 관계설정에도 많은 고민과 토론이 필요하다.

특집 : 풀뿌리 민주주의에 대한 탐색 ; 풀뿌리 민주주의의 이론적 기초: "대의 대 직접" 민주주의 논의를 중심으로

주성수 ( Sung Soo Joo ) 한양대학교 제3섹터연구소 2005 시민사회와 NGO Vol.3 No.2

풀뿌리 민주주의는 가능한가? 이 문제는 우선 민주주의 이론에 관한 논의를 거쳐 풀뿌리 민주주의가 무엇인지를 규명하는 일부터 시작한다. 일반적으로 현대 민주주의는 민주적 제도와 과정으로 유지되고 발전하도록 하는 공적 정책결정과 정책결정층에 대한 ``대중적 통제``에 기초한다는 점에서 참여민주주의 또는 직접민주주의의 정당성이 인정된다. 따라서 풀뿌리 민주주의에 관한 고전적 논의는 최근 참여적 가버넌스 등의 새로운 가능성에 대한 논의가 있지만, 일반적으로 대의민주주의에 대한 대안 또는 보완이 되는 직접민주주의에 우선 초점을 맞춘다. 직접민주주의는 대의민주주의의 정통성에 도전하는 또는 대의민주주의와 정통성을 공유하는 제도라는 점에서 오늘날까지 첨예한 이론적 논쟁의 대상이 되고 있지만, 하나의 합의된 원칙은 직접민주제가 대의민주제의 ``민주주의 결손``을 치유하는 보완적 처방이지 그것을 대체하는 대안은 아니라는 것이다. 실제로 대의민주제도에 직접적, 참여적, 심의적 제도들이 통합될 필요가 있고, 또 그런 방향으로 민주주의 개혁이 진행되고 있다. Is Grassroots democracy possible? To answer this question requires an analysis of theories and definitions on democracy. Contemporary democracy, in general, is based on popular control of public policy making and policy makers that makes democratic institutions and process maintain and develop. In this ``popular control`` perspective, participatory and direct democracy is legitimized. Thus, the classical debate on grassroots democracy is focused on the direct democracy as an alternative or supplement to representative democracy, though the feasibility of ``participatory governance`` models is recently debated. Direct democracy, as an institution that challenges and shares legitimacy with representative democracy, is regarded by many as reinforcing rather than replacing representative democracy. For a democratic reform to be accomplished, representative democratic institutions need to be integrated by direct, participatory, and deliberative democratic institutions.

대의민주주의와 정당민주주의의 헌법적 정합성 확보 방안 ― 광장민주주의의 선별적 수용여부를 타진하며 ―

김영진 서울시립대학교 서울시립대학교 법학연구소 2017 서울법학 Vol.25 No.1

The Parliamentary impeachment of President Park Geun-hye in late 2016 about a series of corruption allegation together with her friend Choi Soon-sil has ended in removing the President by a Constitutional Court ruling that upheld the Parliament. Surrounding the whole situation, two kinds of protests rally, either opposing or supporting, held in our squares. Even some members of Parliament have participated in each different protest, either showing passive resistance or making active inflammatory speech as a demagogue. These two scenes remind me of participatory democracy similar like ancient Greek style democracy in Agora. I am afraid that these situations result form the crises of both representative democracy and party democracy mixing with people’s distrust and anger toward our current ossified political system. If we can coordinate both representative democracy and party democracy under our constitutional framework successfully, we would less experience that participatory democracy’s fatal weak points make an abrupt appearance to us. This article mainly deals with how to coordinate well both representative democracy and party democracy under our current constitutional framework even including absorbing participatory democracy’s good function. This article, first of all, analyses recent political phenomena showing diverse symptoms of the crises of both representative democracy and party democracy in Korea while searching the reasons of those. Next, this article suggests how to overcome the crises of both representative democracy and party democracy under current political system. In addition, this article tries to embrace the strong points of participatory democracy for fitting those into our current constitutional framework. 최근 박근혜 정부의 대통령 탄핵 파면 정국을 둘러싸고 작금의 대한민국은 촛불집회와 태극기집회로 대변되는 두 개의 광장이 찬반의 목소리로 각각 가득해 왔다. 이들 양 집회현장에는 현직 국회의원들도 참석하여 동조의 촛불을 들거나 혹은 태극기 연단에 올라 연사로 행동하는 장면들을 볼 수 있었다. 이 장면들은 고대 그리스의 아고라식 직접민주주의를 상기시키거나 이와 유사한 참여민주주의 혹은 소위 광장민주주의를 연상시키는데 우리의 대의제도와 정당제도가 그간 건실하게 운영되지 못해 오면서 기성정치권에 대한 누적된 불신과 분노의 표출이 함께 광장에 메아리친 것이 아닌가 생각한다. 우리의 민주주의 근간인 대의민주주의 시스템을 전제로 대의민주주의와 정당민주주의가 법치국가적 헌법질서의 테두리 안에서 정합성을 갖추고 정상적으로 운영될 수만 있다면 대의제도와 정당제도의 외곽에서 갑작스레 분출하며 등장하는 광장의 돌발적이고 즉자적인 구호는 잦아들 수 있을 것으로 생각한다. 광장민주주의의 역기능 역시 안정적으로 정착된 대의민주주의 시스템 내부에서는 대의제도와 정당제도의 순조로운 운영을 통해 자연스레 해소될 수 있을 것이다. 본고는 응당 존재할 수 있는 광장민주주의의 순기능에 대한 제도적 수용방안을 함께 포함하여 헌법규범체계 내에서 대의제도와 정당제도의 제도 본질적 한계를 넘어설 수 있는 개선책의 마련 작업을 대의민주주의와 정당민주주의의 헌법적 정합성 확보 방안이라고 명명하였다. 본고는 먼저 우리나라 정치현실에서 대의민주주의 및 정당민주주의의 한계적 징후를 보여주는 정치현상들과 그 현상의 발생 원인에 대해 선행하여 분석하였다. 다음으로 대의민주주의와 정당민주주의의 헌법적 정합성 확보를 도모하고 광장민주주의를 현행 헌법상 제도 내에서 선별적으로 적실하게 포섭할 수 있는 방안의 모색을 통해 구상해 볼 수 있는 안들을 검토하였다. 이 과정에서 현행 대의제도와 정당제도의 개선방안을 담음과 동시에 광장민주주의 현상에서 추출할 수 있는 장점적 요소를 시민참여정치운동으로 명명하면서 이 운동의 헌법적 수용 가능성을 타진하기 위해 헌법개정론 및 헌법해석론의 입장에서 차례로 살펴보았다.

캘리포니아 주를 통해 본 미국의 민주주의

이옥연 서울대학교 국제학연구소 2008 국제지역연구 Vol.17 No.4

Despite their common goal of perfect representation, representative and direct democracies are often mutually exclusive. Proponents of representative democracy argue that direct democracy cannot afford a well-balanced coordination between quality legislation and responsive representation in the modern complex society. Furthermore, the proponents argue that some forms of direct democracy are even taken advantage of by the organized special interest groups only to disrupt the fair and equal representation of the majority in representative democracy. Advocates of direct democracy, in contrast, argue that citizens' direct participation or even a threat of a potential veto may induce their political delegates to strive for responsible legislation, execution, or adjudication so as to protect the fundamentals of constitutionalism. Noticeably, not all forms of direct democracy are alternatives to representative democracy but rather its supplement. Whichever side one takes, it is controversial enough that factors of direct democracy are taken into consideration only if representative democracy is put on a trial for its performance in the modern complex society. Locke, the father of modern democracy, stated that "If a controversy arise betwixt a prince and some of the people, in a matter where the law is silent, or doubtful, and the thing be of great consequence, I think the proper umpire, in such a case, should be the body of the people (Art. 242)." Subsequent debates about direct democracy, therefore, does not necessarily constitute an endeavor to interpret what Locke really meant by it but a conscientious struggle to avoid an excruciatingly expensive conflict conducive to a regime instability or even its demise such as a social upheaval or even a revolution. In this paper, I purport to review theoretical arguments of democracy of various shades, examine the historical backgrounds of direct democracy introduced at the state level in the U.S. and the actual practices across 50 states, and explore how the state of California manages or fails to integrate representative and direct democracy at the state level. 대의민주주의와 직접민주주의는 민주주의라는 절차를 통해 민의를 정책에 반영하는 완벽한 이익대변을 추구한다는 공통된 목표를 지향하지만 종종 상호배타적이다. 대의민주주의 옹호론자들은 직접민주주의 체제가 현대 복합사회에서 양질의 입법과 이익 간 공평하게 균형을 맞추는 임무를 수행하기에 역부족이라고 단정한다. 더구나 직접민주주의 요소조차 극단적이거나 편협한 이익집단들의 전횡을 야기해 오히려 효율적이고 공평한 대의민주주의를 구현하는 데 방해가 된다고 주장한다. 반대로 직접민주주의 옹호론자들은 시민 개개인이 거부권 행사를 위협하여 대리인에게 책임 있는 입법, 집행 및 사법을 유도함으로써 시민의 권리헌장인 헌법을 수호할 수 있다고 주장한다. 즉 직접민주주의 요소는 대의민주주의의 취약점을 보완하여 비로소 완벽한 이익대변을 가능케 한다고 역설한다. 현대 복합사회에서 직접민주주의 요소에 대한 고려는 대의민주주의가 제대로 작동하지 않는 경우를 전제한다는 사실 하나만으로도 충분한 논쟁거리를 제공한다. 근대 민주주의의 창시자 중 하나인 로크는 “통치자와 일부 인민 간 의견충돌이 발생하는 경우 인민 집합체가 심판을 맡는 것이 적절하다 (242)”고 단언했다. 직접민주주의와 대의민주주의 간 상관성을 둘러싼 지속적 논쟁은 어찌 보면 로크가 남긴 격언 자체에 대한 평가라기보다 엘리트 통치체제의 전복을 가져올 수도 있는 혁명이라는 고비용의 갈등 해소법을 회피하기 위한 몸부림의 흔적이라고 볼 수 있다. 이 논문은 우선 미국의 민주주의를 민주주의 논의 틀에서 검토한 후, 분층(multi-layered) 이익대변이 특징인 미국의 민주주의의 발전 배경과 현황을 살펴보고 이 중 특이한 형태로 대의민주주의와 직접민주주의의 조합을 취한 캘리포니아 주의 운영 사례를 살핀 후 결론에서 미국 민주주의의 진면모를 평가해보고자 한다.

공론화위원회와 민주주의

이상명 한국법정책학회 2019 법과 정책연구 Vol.19 No.1

In the meantime, the study of public opinion has mainly focused on the study of public administration such as the operation plan of the committee and the public inquiry technique, and the discussion about democracy of public opinion is somewhat lacking. In this article, we examine the relationship between the operation process of the public opinion committee and the democracy and the democracy in the Korean society. The discussion after the introduction of the substitution system was the question of the duration and professionalism of the citizens' participation groups, the fairness of the process of public debate, the Ministry's position on the recommendation of the Public Relations Committee, the efficiency of the process of public debate, and the feasibility of the objection. Publicisation is one of the ways to realize democracy. The basic view of deliberative democracy is basically that democratic decision-making can be justified not through a collective way of preference but through autonomous participatory public deliberation of free and equal citizens. In the deliberative democracy, citizens 'free and equitable participation in the debate on the public debate, which is emerging as a subject of controversy, realizes the citizens' decision-making process to be more mature. The citizens who are elected so as to be able to secure the representativeness will be able to correct the imperfect opinions of themselves through the process of 'deliberation' in which they are exposed to a wide variety of alternative views on specific issues and actively use their reasoning ability Democracy is based on 'participation' of citizens and 'representative' and 'accountability' by elected officials. Democracy is at the core of how actively citizens participate in decision making and how public officials elected through this process perform public activities with responsibilities consistent with their own representation. However, in spite of the advantages of deliberative democracy, national decision making methods around the world are still based on representatives. Although countries around the world can overcome the problems of population and geography to some extent with internet, it is because of professionalism that it is based on representative. Deliberative democracy should be a complementary measure of indirect democracy and should not be over-extended. Public opinion is significant in that citizens can participate in important policy decisions. However, fields that can not be determined by the majority of citizens, such as scientific facts, ideological issues, judicial judgments, areas with highly specialized expertise, and topics on which various conclusions can be drawn according to interests, . It is also necessary to examine whether the agenda is appropriate for public debate and to design the overall process through a delegating organization such as the National Public Relations Committee, which has political independence in the future. [Keywords:Public opinion, Deliberative democracy, Direct democracy, Representative democracy, Public opinion committee for reorganization of admission system] 그동안 공론화에 대한 연구는 위원회의 운영방안 등 행정학적 접근이나 공론조사기법에 관한 연구가 주를 이루었고, 공론화가 갖는 민주성에 대한 논의는 다소 부족하였다고 본다. 이 글에서는 ‘대입제도 개편 공론화위원회’를 중심으로 그동안 한국사회에서 운영된 공론화위원회의 운영과정, 숙의민주주의와 대의민주주의와의 관계를 살펴본 후, 공론화 방식의 위험성과 개선방안을 제시하고자 하였다. 대입제도 개편 공론화 이후 나타난 논쟁은, 시민참여단의 활동기간 내지 전문성의 문제, 공론화 과정의 공정성, 공론화위원회의 권고안에 대한 교육부의 입장, 공론화 추진과정의 효율성 문제, 공론화 대상에 대한 타당성 문제 등이었다. 공론화는 숙의민주주의를 실현할 수 있는 방법 중 하나이다. 숙의민주주의의 기본 관점은 기본적으로 민주적 의사결정이란 선호의 집합적 방식이 아니라 자유롭고 평등한 시민들의 자율적으로 참여하는 공적 숙의를 통해서만 정당화될 수 있다는 것이다. 숙의민주주의는 쟁점 대상으로 떠오르는 공공의제에 대한 토론 과정에서 시민들의 자유롭고 평등한 참여가 실현됨으로써, 시민들의 의사결정 과정은 질적으로 보다 성숙될 수 있다고 본다. 대표성이 담보될 수 있도록 선출된 시민들이 특정 사안에 대한 광범위하고 다양한 대안적 관점들을 접하고 그들의 합리적 추론능력을 능동적으로 활용하게 되는 ‘숙의’ 과정을 거치면서 불완전한 자신의 견해를 교정하고 보다 정교화된 의견을 형성할 수 있다는 것이다. 민주주의는 시민의 ‘참여’와 이로 인해 선출된 공직자에 의한 ‘대표성’과 ‘책임성’을 그 핵심으로 한다. 시민들이 얼마나 적극적으로 정책결정과정에 참여하는가, 그리고 이런 과정을 통해 선출된 공직자가 얼마나 자신의 대표성에 부합하는 책임성을 가지고 공적인 활동을 수행하는가가 민주주의의 핵심인 것이다. 다만 숙의민주주의의 장점에도 불구하고 세계 각국의 국가의사결정방식은 여전히 대의제를 기본으로 한다. 세계 각국이 인구와 지리 문제를 인터넷으로 어느 정도 극복할 수 있음에도 대의제를 근간으로 하는 이유는 바로 전문성 때문이다. 숙의민주주의는 간접민주주의의 보완책이어야 하며, 과도하게 확대되어서는 안 된다. 시민들이 중요한 정책결정에 참여할 수 있다는 점에서 공론화는 상당한 의미가 있다. 그러나 과학적인 사실, 이데올로기의 문제, 사법적 판단, 고도의 전문성을 가진 분야, 이해관계에 따라 다양한 결론이 도출될 수 있는 주제 등 시민들의 다수결에 의해 결정될 수 없는 분야는 공론화 대상에서 제외해야 할 것이다. 향후 정치적 독립성을 갖춘 가칭 ‘국가공론화위원회’와 같은 전담기구를 통해 해당 의제가 공론화에 적절한지 검토하고, 전체적인 진행과정을 설계하는 것도 필요하다.