행정지도의 효과적 권리보호수단에 대한 일고찰― 일본 행정절차법 개정 내용을 중심으로 ―

강수경 전남대학교 법학연구소 2017 법학논총 Vol.37 No.1

The Administrative Procedure Act of Korea provides administrative guidance. The term “administrative guidance” means an administrative action, such as guidance, recommendation, advice by an administrative agency to encourage or discourage a particular person regarding performance of certain acts, within the scope of duties or affairs under its jurisdiction in order to realize specific administrative aims. Admini- strative guidance shall be rendered only to the minimum extent required to attain its purpose and shall not be unjustly exercised against the will of the other party to such administrative guidance. Administrative guidance is lacking in administrative relief procedures. No administrative agency shall treat any other party to administrative guidance disadvantageously on grounds of his/her non-compliance with the administrative guidance. Japan revised the Administrative Procedure Act in 2014. Three revisions were made to administrative guidance procedures. The principle of clarity of administrative guidance, the right to request the right to apply for suspension of administrative guidance, and administrative guidance. Through this amendment, it was possible to relieve the efficient administrative guidance. It is hoped that the application for the suspension of administrative guidance and the request for administrative guidance should also be introduced into the administrative procedure law of Korea. 행정지도란 권고, 요망, 정보제공 등의 형태를 통하여 일정한 행정목적을 실현하기 위하여 행정기관이 상대방인 국민에게 임의적인 협력을 요청하는 비권력적 사실행위로 행정의 유연성 강화, 국민의 임의적 동의에 의한 분쟁의 예방기능 등 장점이 있으나 행 정구제수단이 미흡하다는 지적이 있다. 2014년 일본은 행정절차법 개정을 통하여 행정지도에 대한 효율적 구제수단의 일환 으로 행정지도 등의 중지신청제도 및 행정지도 등의 신청제도를 신설하였다. 즉, 행정지도 등의 중지신청제도는 법령위반행위의 시정을 구하는 행정지도의 상대 방은 당해 행정지도가 근거 법률에 규정된 요건에 적합하지 않다고 생각되는 경우 당해 행정지도의 중지 기타 필요한 조치를 취할 것을 해당 행정기관에 요구할 수 있고 이 에 행정기관은 필요한 조사를 통하여 적합하지 않다고 인정되는 경우 당해 행정지도의 중지 내지 기타 필요한 조치를 취하여야 한다. 또한 행정지도 등 신청제도는 누구든 법령위반사실을 인지한 경우 그 시정을 위하여 행하여 져야 할 행정지도가 행하여지지 아니하였다고 판단되면 당해 행정지도를 행할 권한을 가진 행정기관에 대하여 이를 할 것을 요구할 수 있고 이에 행정기관은 필요한 조사를 한 후 필요하다고 인정되는 경우에는 당해 행정지도를 하여야 한다는 것이다. 이와 같이 행정지도 자체에 대하여 일정 요건 아래 그 중지 등을 신청할 수 있는 제 도에 의하여 비권력적 사실행위인 행정지도가 그 상대방의 의사에 반하여 부당하게 강 요되는 것을 효율적으로 방지할 수 있을 것이라 판단된다. 나아가 행정지도의 시행 여 부는 행정기관의 재량이나 행정지도 등을 구하는 신청제도를 통하여 법령위반상태를 회복하여 국민의 권리・이익을 보호할 수 있을 것이다.

행정지도의 개선방안에 관한 연구 - 일본의 행정지도와 국내의 행정지도를 중심으로 -

이채영 ( Lee Chaeyoung ) 연세법학회 2018 연세법학 Vol.31 No.-

Administrative guidance, which is used as one of the types of administrative acts, is widely used because of its usefulness and convenience. However, as can be seen from the direct employment case of ‘Paris Baguette’ in 2017, administrative guidance has several problems, such as difficulties in remedying problems if they occur as “Non Powerful Factual Act”, and the fact that they are in fact forced. Although the advantages of administrative guidance can not be ignored, it is necessary to improve the administrative guidance in view of the reality that administrative guidance is an absolute standard for rural and small enterprises. On the other hand, in Japan, which is also known as the birthplace of administrative guidance, although the concept of administrative guidance is similar to that of ours, there is a difference in that the concept includes omission and arbitrary cooperation in the law. Recently, in order to control administrative guidance, application for suspension of administrative guidance and application for administrative guidance have been made to make up for the problems caused by administrative guidance. Therefore, this paper proposes to strengthen the experimental function of administrative guidance. This is one of the advantages of administrative guidance, which means that the system is experimented based on the cooperation of the parties through the form of administrative guidance before the specific system is implemented, and then institutionalized afterwards. It is expected that this will have the advantage of being able to go through the verification period of the system sufficiently through administrative guidance. Second, this paper proposes to introduce the administrative guidance system. This means establishing big data for the current administrative guidance. Although it may take a lot of time for the work, the administrative guidance will enjoy the advantages brought by establishing big data. In addition, the administrative guidance will become more transparent. Third, this paper proposes to provide the administrative guidance request system currently in operation in Japan. Through this, it will be possible to prevent disadvantages due to lack of administrative guidance. Finally, this paper argues that the administrative guidance suspension system of Japan should be introduced to Korea. This will have the advantage of securing prudence on the part of the administrative authority before making administrative guidance and securing enough time for the other party to respond to administrative guidance. All of these systems mentioned above are pre-control systems, which are anticipated to offset the shortcomings of the current system since at the moment, it is difficult to receive relief through administrative guidance.

일선 지방행정에서의 행정지도(行政指導)의 실태 및 개선방안 고찰

김순양(Sonn yang Kim) 한국경제연구원 2014 규제연구 Vol.23 No.2

본 연구의 목적은 일선 지방행정에서 광범위하게 행사되고 있는 행정지도의 실태와 문제점을 일선공무원에 대한 면접조사를 토대로 분석하고, 이를 토대로 행정지도의 개선방안을 제언하려는 것이다. 이를 위해서 우선은 행정지도의 개념, 특성, 유형 등과 관련하여 이론적 논의를 행하고, 해당 분야의 선행연구들을 점검하였다. 다음에는 일선 지방행정에서의 행정지도의 실태와 문제점을, 행정지도의 동기, 방식, 장점 및 유용성, 단점 및 폐단, 주민들의 반응 및 이에 따른 후속조치, 행정규제에 대비한 행정지도의 장점과 효과 등에 관한 일선공무원들의 인식과 평가를 분석하였다. 마지막으로는 일선 지방행정에서의 행정지도의 개선방안을 행정규제와 행정지도의 조화, 행정지도의 남용 방지, 일선공무원의 책임성 강화, 일선공무원에 대한 행정지도 교육, 권익침해에 대한 사후구제, 체계적인 표준 매뉴얼 개발, 우수 행정지도 사례의 공유 및 확산 등을 중심으로 제언하였다. The purpose of this article is to analyze the current condition and underlying problems of administrative guidance in local administration, through the in-depth interview research targeting street-level bureaucrats, and to present the measures to improve administrative guidance. To the end, the article first carried out theoretical debates on the concepts, characteristics, and types of administrative guidance, and then reviewed major precedent studies on administrative guidance in the subjects of administrative law and public administration. The following chapter examined the current condition and underlying problems of administrative guidance in street-level local administration through the investigation into street-level bureaucrats' recognition and evaluation on administrative guidance. Attention was paid to analyzing the motivation, methods, utility, and negative effects of administrative guidance. The comparison between administrative guidance and administrative regulation was also conducted. Finally, the article suggested the measures to renovate administrative guidance in street-level local administration in the following manners: harmonizing administrative guidance with administrative regulation, preventing the abuse and misuse of administrative guidance, strengthening the responsibility and accountability of street-level bureaucrats, providing street-level bureaucrats with educational opportunity for administrative guidance, making provisions for subsequent remedial measures, developing systematic standard manuals, and disseminating outstanding cases of administrative guidance.

행정지도와 국가배상

김상태(Kim Sang-Tae) 행정법이론실무학회 2008 행정법연구 Vol.- No.22

Administrative Guidance is actual cooperation request action without any binding force, and realized by the voluntary cooperation of the other party. So It is not permitted for the administrative agency to enforce the content of administrative guidance through the exercise of public authority power. And, it cannot deprive the other party's discretion. However, most administrative guidances are executed on the basis of administrative dignity or authority, and the people are to obey those guidances regardless of their will, and so sometimes the guidances impinge upon he rights and interests of the citizens with practical compulsory power exceeding the ordinary limits. If the administrative Guidances should not be allowed this much, there is the need to consider what administrative guidances are allowed and what would be the relief method for the rights and interests of the citizens against the violation of administrative guidances. This thesis is focused on the consideration of the State Compensation as one of the relief method. First, the Administrative Guidance could be considered as an exercise of government authority because the span of government authority includes all the activities excluding private economy functions and equipment and management functions managed by the State Compensation Act Article 2 among the functions of state and public organization according to the majority opinions and cases. Secondly, the majority opinions and cases show that the reservation of law is allowed to the administrative guidance under the condition that the concerned contents do not violate the legal regulation and take the practical compulsion. At last, the question is whether the administrative guidance takes the compulsion and what conditions count for the compulsory situation to decide the state compensation. Regarding this, not only the other party's state of mind considered in the case of development amount return based on a 'Manual for Guidance', but also the consolidated state of affairs such as 'clauses in the Manual and operational practices' are to be the criteria of decision. In certain circumstances, the fact whether the other party exercises his/her will not to accept an administrative guidance clearly is considered as an important factor in the decision of arbitrary administrative guidance. Henceforward, just like Korea, there must be enough review on the other party's cooperation and requisites of discretion based on the sorts of administrative guidances in Japan, and to make those decisive criteria clear is precondition for the review of administrative guidance. In addition, various reviews of definite cases should be essential because the illegality on the other party's discretion issue should decided upon the remarkable irrationality reflecting not only the purpose and object of the applicable acts but also various factors such as general principles of common law and administrative law.

경찰지도와 구제제도에 관한 소고

경재웅 한국집합건물법학회 2012 집합건물법학 Vol.10 No.-

Today, as national function is expanded to active and well-being administration, police (administrative) guidance whose premise is arbitrary agreement and cooperation of people who are the administrative object has very important meaning and position. But, voluntariness and cooperation of administrative guidance can secure effectiveness and convenience of administration by utilizing exclusive area of legal administration to some degree. But, it also has self-contradiction that it can infringe people's freedom and rights. Therefore, it's necessary to protect basic rights on people's constitution while maintaining good functions and strengths of police guidance. Of course, current law of administrative procedure regulates proportionality for principles and methods of administrative guidance, non-coercion for others' opinion and clearness of responsibility so as to secure fairness and legitimacy of administrative guidance. But, as mentioned above, it's not sufficient to endure problems permitting exclusion of legal administration to some degree because of the essential characteristics of administrative guidance. Therefore, the measures for it are as follows. The first, it's necessary to let others demand national compensation easily by judging illegality and intention·error at the same time for police station's illegal behavior without any division. The second, if considering police (administrative) guidance is conducted in the supreme status of administrative subject in ordering relation with others, the loss must be compensated in case that police (administrative) guidance let others commit special sacrifice. The third, for the regulated police guidance, legislation supplementation is necessary so that the effects of the disposition can be valid through the administrative dispute if acted under the premise of police guidance by recognizing “disposability”. 오늘날 국가의 기능이 적극적 복리 행정으로 그 역할이 확장됨에 따라 행정객체인 국민의 임의적 동의와 협조를 전제로 하는 경찰지도는 중요한 의미회 기능을 가진다. 그러나 경찰지도가 가지는 임의성과 협조성은 법치행정의 예외적 영역을 일부 활용함으로써 행정의 효율성과 편의성을 확보할 수 있는 반면 국민의 자유와 권리를 침해할 수 있다는 자기 모순을 함께 가진다. 따라서 경찰지도가 가지는 순기능과 장점을 유지하면서 국민의 헌법상 기본권을 보호하는 방법이 필요하다. 그리하여 행정절차법은 행정지도의 원칙 및 방식에 대하여 비례의 원칙, 상대방의 의사에 반한 비강요의 원칙, 책임의 명확성을 규정하여 행정지도의 공정성과 정당성을 확보하기 위한 규정을 두고 있으나 이 것만으로 경찰지도가 가지는 법치행정의; 예외적 한계를 극복하기에는 충분하지 않다. 따라서 이 논문에서는 그 대안으로 당음의 사항을 제시하였다첫째, 경찰기관의 위법한 직무행위에 대하여 그 위법성과 고의·과실을 별도로 구분하지 않고 동시에 판단함으로써 상대방의 국가배상청구를 용이하게 할 필요가 있다. 둘째, 경찰지도가 행정주체의 우월적 지위에서 행하여지는 점을 고려하면 경찰지도로 인한 특별한 희생에는 손실보상을 하여야 한다.,셋째, 규제적 경찰지도에 대하여는 “처분성”을 인정하고 위법한 경찰지도를 전제로 하여 처분이 행하여진 경우에는 행정쟁송을 통하여 그 처분의 효력을 다툴 수 있도록 입법적 보완이 필요하다.

행정지도에 관한 연구

이동찬 한국자치행정학회 2008 한국자치행정학보 Vol.22 No.1

행정주체가 행정목적 달성을 위하여 사용하는 행정수단의 형식이 행정기능의 확대로 인하여 다양화 되었는데, 현대행정에서는 권력적 행위형식 뿐만 아니라, 비권력적 행위형식도 이용하고 있다. 행정지도는 이처럼 다양화된 행정형식의 하나로 출발해서 비권력적 행정작용 가운데 가장 대표적인 행정수단으로 발전하게 되었다. 행정지도를 행정주체가 일정한 행정목적을 실현하기 위해서 상대방의 임의적 협력 또는 동의하에 일정한 행정질서의 형성을 유도하는 비권력적 사실행위라고 정의할 수 있는데, 이러한 행정지도는 행정수요의 변화에 기민하게 대응하며 법의 불비를 보완하고 유연성을 가진 현대행정국가에서 필요하고 유용한 행정수단이지만, 그 이면에는 많은 위법·위험적 요소를 가지고 있다. 특히 행정지도는 과학기술이나 경제활동과 같은 변화하는 행정상황에 유연하게 대응할 수 있는 장점을 가지고 있지만, 법치행정의 원리와의 관계에서 논란을 야기하고 있고, 행정지도의 행사에 따른 행정행위의 위법, 부당, 권리남용 등의 가능성을 가지고 있다. 즉 행정법의 출발점인 법치주의를 공동화시킬 위험성을 가지고 있는 것이다. 이 논문에서는 행정지도에 관한 개념과 종류 및 행정지도의 특징적 성격으로서의 기능에 대해서 서술하고, 행정지도의 법적근거와 법치주의 및 행정지도에 대한 법적 구제에 대하여 고찰해 보았다. 또한 행정지도의 문제점과 개선방향에 대하여 논술하고자 하였다. The modern nation has a great deal of new administrative demands due to the expansion of administrative functions. In the new administrative demands, Administrative Guidance can be one of the most representative tools. In this administrative guidance scholar's opinions differ slightly but generally -Administrative Guidance- can be defined as a factual act that has an expectation of voluntary cooperation for an administrative objective. Administrative Guidance has many strong points, besides, illegal elements simultaneously. Though Administrative Guidance is a real act. it has the practical power of enforcement. In the case that the infringes and damages occur on the right, it also has many problems such as the administrative remedy system. This article observes 1) the concept, sorts and function of Administrative Guidance 2)the legal basis of Administrative Guidance, constitutionalism and the administrative remedy. Lastly, it considers Administrative Guidance problems and the direction for improvement.

일본에서의 국가배상법상의 행정지도 부작위 위법책임에 관한 소고

노기현(Roh, Ki Hyun) 부산대학교 법학연구소 2013 법학연구 Vol.54 No.3

일본과 한국에서 행정지도가 강력한 행정수단으로서 작용되는 경우가 있음에도 불구하고 행정지도가 갖는 임의성에 기초해 “공권력 행사”로 보지 않음으로서 그 결과 위법한 행정지도로 인해 손해가 발생되었다 하더라도 그 구제는 매우 소극적이었다. 특히 일본에서는 행정지도의 “사실상의 강제성”에 기초해 행정지도의 부작위 위법책임의 인정여부를 둘러싸고 학설과 판례를 통해 많은 논의가 이루어져 왔다. 이에 대해 종래 일본의 법원은 재량판단에 기초해서 ① 위험의 절박성, ② 예견가능성, ③ 회피가능성, ④ 보충성, ⑤ 국민의 기대 등의 “5요건”을 기준으로 행정지도의 작위의무를 판단하고 있는 특징을 보여 왔다. 그러나 최근 일본의 법원은 행정지도 부작위 위법책임에 대해 “조리상의 판단”에 기초해서 행정지도의 작위의무의 발생을 평가하면서 그 위법성을 판단하고 있는 특징을 보이고 있다. 다만 이러한 조리상 행정지도 작위의무 인정에 있어 그 전제사실로서 상대방이 행정지도에 임의로 협력하는 것이 기대가능한지에 대해 함께 고찰하고 있는 특성을 보이고 있다. 이렇듯 일본에서 행정지도 부작위 위법책임을 평가할 때 종래의 “재량권수축이론”의 틀에서 벗어나 “국가의 안전 확보의무”를 좀 더 중시해서 판단하려는 시도는 우리에게 시사하는 바가 크다고 볼 수 있다. 왜냐하면 이러한 일본에서의 변화는 최근에 행정지도가 단순한 2면 관계가 아닌 3면 관계(행정청-피규제권자-국민)로 진화되고 있다는 점을 의식한 결과물로 보인다. 따라서 사실상의 효과를 가지는 행정지도에 의해 이익을 받는 국민의 이익도 함께 고려되어야 필요가 생기게 되었는데, 기존의 공식인 “재량판단”에 기초한 법적 평가만으로는 넓은 의미에서 특히 국민의 생명, 건강이 문제가 되는 행정영역에서의 행정책임소재를 가리는데 불충분하기 때문이다. Administrative guidance in Japan and Korea, which acts as a powerful means of administrative cases, despite having administrative guidance of randomness based on the “public power events” does not look as illegal as a result, the damage has occurred due to administrative guidance, even the relief was very modest. Administrative guidance, especially in Japan, the “Force of virtually” administrative guidance based on the recognition of responsibility for the omission offense doctrine and case law surrounding a lot of debate has been made over. This traditional Japanese court for the judgment on the basis of ① discretion urgency of the risk, ② predictability, ③ avoid the possibility, ④ subsidiarity, ⑤ people"s expectations, such as “five requirements” of administrative guidance based on the judgment of the acts and obligations characteristics that have been shown. Recently, however, the court of Japan responsible for omissions illegal “Judgment based on the reason” on the basis of administrative guidance and evaluation of the occurrence of any act of duty and characteristics that determine its illegality has shown. Thus, recently, Japanese courts are more important than previously the interests of the people affected by the administrative guidance. Legal judgment that was previously based on the “judgment of discretion” is, has been difficult assess the accountability of government in the area of administration involved with health and life of the people in particular. There will be face to suggest to Korea judgment of the court of Japan recently.

행정지도에 따른 보험회사들의 공동행위에 대한 공정거래위원회의 해석에 대한 연구

박세민 ( Semin Park ) 한국보험학회 2016 保險學會誌 Vol.106 No.-

금융감독당국은 보험회사로 하여금 공동행위를 하도록 유도하거나 직접 또는 간접적으로 지시하는 행정지도를 시행하고 있다. 공정위는 이러한 행정지도에 법적근거가 없음을 이유로 공동행위를 행한 보험회사의 행위에 대해 부당공동행위를 인정하면서 과징금을 부과하고 있다. 또한 공정위는 행정지도에 강제력이 없기 때문에 보험회사가 이에 따를 이유가 없다고 해석하고 있다. 그러나 보험업계의 실무에 있어서 금융감독당국이 시행하는 행정지도의 영향력은 거의 절대적이며 강제력이 수반되기 때문에 보험회사로서는 행정지도에 따르지 않을 수 없다. 또한 다수견해는 행정지도에 행정작용법상의 법적근거를 필요로 하지 않는다고 해석하고 있다. 행정지도가 사실상의 강제력을 수반한다면 공동행위의 합의에 자율성이 없다고 볼 수도 있고 해석에 따라서는 공동행위 자체가 존재하지 않거나 위법성 또는 책임성이 조각되는 것으로 해석될 수도 있다. 공정위는 보험산업에 공정거래법을 적용하기 위해서는 사실상의 강제력을 가지고 있는 행정지도에 의한 규제가 존재한다는 특수한 사정을 충분히 감안해야 할 것이다. 또한 공정위는 경쟁제한의 합의 이외에 공동행위의 부당성 여부를 반드시 고려해야 한다. 궁극적으로는 금융감독당국이 시행하는 행정지도 및 이에 따른 보험회사들의 공동행위에 관한 법적근거를 보험업법에 마련해야 한다. In Korea, the financial supervisory authorities enforce administrative guidance leading to insurance companies`` collaborative act. The Korean Fair Trade Commission imposes on fine on insurance companies for reasons of no legal ground for administrative guidance and unfairness of insurance companies`` collaborative act. In addition, the Korean Fair Trade Commission interprets that the insurance companies do not have any reason to follow the administrative guidance because there is no binding force in the administrative guidance. However, in insurance industry practice, this administrative guidance has almost absolutely compulsory power to the insurance companies. Therefore, insurance companies have no choice but fully following this guidance. According to the majority opinion in administrative law, the financial supervisory authorities``s administrative guidances do not require the legal basis. If administrative guidance accompanies binding force, it is possible to say that there is no autonomy of agreement for collaborative act between the insurance companies. Furthermore, it is also possible to interpret that there is no collaborative act itself. In addition, administrative act with binding force may become one of circumstances precluding illegality or circumstances precluding legal accountability. When the Korean Fair Trade Commission applies the Monopoly Regulation and Fair Trade Act to this case, the fact that there is de facto legal force(binding force) in the administrative guidance should be considered. The Korean Fair Trade Commission must consider the question of unfairness of insurance companies`` collaborative act along with the agreement of restriction of competition. The new provision and article that stipulate the legal basis of not only insurance companies`` collaborative act but also administrative guidance by the financial supervisory authorities should be made and amended in the Insurance Business Act.

우리나라 행정지도의 절차확립에 관한 연구 -서울특별시의 사례를 중심으로-

한승연 ( Han Seung Yeon ) 한국지방행정연구원 2003 地方行政硏究 Vol.17 No.2

행정지도가 개입된 부당한 공동행위 관련 판례평석(判例評釋)

박종흔(Park Jong Heun) 중앙대학교 법학연구원 2011 法學論文集 Vol.35 No.3

Government agencies give enterprises administrative guidance. Administrative guidance refers to the guidance, recommendations and advice. If the actions of those enterprises that follow such administrative guidance fall under Article 19 Section 1, the problem arises as to whether there has been a violation of the prohibition of such carte1. This is because although in theory, administrative guidance has no legal binding effect, in reality there are practical restraints in their freedom to act. The exemption of administrative guidance from the Fair Trading Act cannot be tolerated under the Organization Act. If such exemptions for cartel are allowed under the Organization Act, virtually all industrial component authorities will be able to state that acts of enterprises inside the applicable industry will be excluded from the Fair Trading Act on the basis of the Organization Act, thus causing a nullifying effect on the Fair Trading Act. In considering supreme court precedents and American supreme court precedents, in order to be allowed cartel from being established, 1) the administrative authorities must take specific and direct actions near disposal relating to cartel in order to realize their goals 2) proper administrative action legally related to enterprises through the supervision of administrative authorities must be clone within the jurisdiction of the proper office 3) with the minimal necessary action, the legislation must be one that specifically acknowledges the exemption of enterprises that need a high degree of regulation from open competition 4) any other objectives of the administrative authority must be clearly made 5) there must be active supervision by proper administrative authorities 6) there is the requirement that enterprises, in performing according to proper administrative guidance, will not have any additional consultation. The exemption under Article 58 of the Law should be construed narrowly and strictly. However, in cases relating to administrative guidance concerning restriction of competition, government agencies should confer to the FTC in advance.