行政과 司法의 民主的 正當性 確保를 위한 公法的 課題

정남철 법조협회 2018 法曹 Vol.67 No.1

헌법재판소에 의한 대통령 탄핵결정은 대한민국 헌정사의 초유의 사건이다. 이러한 상황에 이르게 된 배경과 원인은 대통령 측근에 의한 비리, 청와대 비서설 조직의 전횡, 그리고 비정상적인 국가권력의 행사 등에 의한 국정농단에서 찾을 수 있다. 촛불집회는 비폭력 평화집회로 진행되어 대한민국의 성숙한 민주주의를 보여주었고, 국민주권주의의 중요성을 각인하게 되는 중요한 계기가 되었다. 이러한 상황에서 국회를 중심으로 개헌논의가 한창 진행 중이다. 통치구조는 개헌논의의 중심적 화두이지만, 국가권력의 집중과 독점을 개선할 수 있는 제도적 개선방안이 강구되어야 한다. 보다 중요한 것은 국가권력의 민주적 정당성을 어떻게 확보하느냐에 있다. 국가권력의 남용과 부패는 이러한 민주적 정당성을 확보하지 못한 것에서 연유하고 있다. 독일에서는 오래 전부터 법치국가원리를 중심으로 공법이론이 발전하여 왔으나, 근래에는 민주적 정통화론이 새로이 주목을 받고 있다. 오랫동안 제도적・기능적 민주적 정통화, 조직적・인적 민주적 정통화 및 사항적・내용적 민주적 정통화를 내용으로 전통적인 이론이 큰 영향을 준 것은 사실이다. 그러나 근래에는 새로운 민주적 정통화론이 부상하고 있다. 여기에서 주목되는 점은 수용, 참여 및 공개 등을 비롯한 절차적 정통화가 강조되고 있다는 점이다. 또한 현대행정국가에서는 다원화된 행정의 민주적 정통화가 중요한 의미를 가진다. 근래에 국가의 공적 과제를 사인에게 위임・위탁하는 사례가 증가하고 있다. 이러한 현상에 대해서도 민주적 정통화를 확보할 수 있는 방안이 고려되어야 하며, 이와 관련하여 기능적 자치행정이 강조되고 있다. 독일에서는 법관의 선발과 관련하여 민주적 정통화의 문제가 다루어지고 있다. 주요선진국에 비해 우리나라의 법관선발은 민주적 정당성 확보의 관점에서 의회의 참여가 다소 부족하다. 특히 헌법재판소는 헌법수호기관이자 다원적 이해관계를 반영해야 하는 정치적 사법기관이기도 하다. 그러한 점에서 헌법재판소의 재판관 임명절차는 민주적 정당성을 충분히 확보하여야 한다. 국회의 논의과정을 통해 충분히 검증된 헌법전문가를 발탁할 수 있도록 제도개선을 해야 한다. 개헌논의에서 지방분권이 강조되고 있지만, 규범의 체계나 구조에 비추어 파생적 법원의 하나인 조례의 위상을 법률과 동등하게 구성하는 것은 민주적 정통화론에 비추어도 타당하지 않다. 오히려 지방자치제도의 민주적 정당성을 확보하기 위해 수용, 참여 및 공개 등 참여민주주의를 강화해야 한다. 향후 신고리 원전 5,6호기의 중단 및 탈원전 논의 등에서 보는 바와 같이 공론화위원회의 숙의과정도 이러한 민주적 정통화의 관점에서 접근해야 한다. 국가의 에너지정책과 관련된 중요사안이 국회에서 충분히 논의되지 못하는 것은 유감이다. 공론화위원회의 법적 근거를 마련하고, 국민의 생명과 안전과 밀접한 관련을 가지는 대규모공공사업에 대한 절차적 정당성을 확보할 수 있도록 관계 규정을 정비해야 한다. The decision by the Constitutional Court to impose a presidential impeachment is an incident of the Constitution of the Republic of Korea. The background and causes of this situation are related to the corruption by the president's aides, the power abuse of the Blue House secretariat, and the exercise of unusual government power. The candlelight rally showed the mature democracy of the Republic of Korea by proceeding to the nonviolent peace rally, and it became an important opportunity to imprint the importance of democratic sovereignty. In this situation, discussions on the revision of the Constitution are in full swing. Although the power structure is the central issue of the discussion of constitutional amendments, all agree that the institutional measures should be taken to improve the concentration and monopoly of the state power. More important, however, is how to secure the democratic legitimacy of state power. Abuse and corruption of state power come from the failure to secure such democratic legitimacy. In Germany, the theory of public law has been developed around the principle of the rule of law for a long time, but in recent years democratic legitimacy orthodoxy has been newly illuminated. The traditional democratic legitimacy theory, which consists of institutional and functional democratic legitimacy, organizational and personal democratic legitimacy, and substantial democratic legitimacy relating to the matter of contents, has played an important role. Today, however, a new democratic legitimacy orthodoxy is emerging. What is noteworthy here is the emphasis on procedural legitimacy including acceptance, participation and disclosure. In modern administrative countries the democratic legitimacy of pluralistic administration is important. In recent years, there have been an increasing number of cases in which national tasks are entrusted to private organization or civilians. Some suitable measures should be taken to secure democratic legitimacy. In this regard, functional autonomous administration is emphasized. In Germany, the issue of democratic legitimacy is addressed in connection with the selection of judges. In comparison with major developed countries, the selection of judges in Korea is somewhat lacking in the participation of the parliament in terms of securing democratic legitimacy. In particular, the Constitutional Court is a constitutional guardian and a political judicial body that has to reflect pluralistic interests. In this respect, the process of appointing the judges of the Constitutional Court should secure sufficient democratic legitimacy. Although the decentralization is emphasized in the discussion of constitutional amendment, it is not proper to construct the ordinance, which is the derivative source of law, equal to the statute in the light of the system and structure of norms, especially in view of democratic legitimacy orthodoxy. Rather, it should strengthen participatory democracy such as acceptance, participation and disclosure to secure the democratic legitimacy of the local autonomy system. As can be seen from the discussion of the discontinuation of Shin-Kori Nuclear Power Plant No. 5 and 6 and the discussion of nuclear power plants, the process of deliberation by the Committee aimed at gathering public opinion should also be approached from the perspective of democratic legitimacy orthodoxy. It is regrettable that the important issues related to the country's energy policy are not fully discussed in the National Assembly. The relevant provisions should be laid out in order to establish the legal basis of the Committee and ensure procedural justification for large-scale public projects closely related to the lives and safety of the people.

대의제 민주주의 하에서 정당과 지방자치의 관계

김소연(Kim, So-Yeon) 한국비교공법학회 2020 공법학연구 Vol.21 No.4

헌법상의 기본제도로서 정당과 지방자치는 대의제 민주주의 하에서 국민의 민주적 의사형성이라는 동일한 목적을 달성하고자 한다. 하지만 정당과 지방자치는 해당 목적을 달성하기 위해 사용하는 수단인 국가권력의 성향이 권력집중적인지, 아니면 권력분산적인지의 여부에 있어서 차이를 보이며, 이러한 차이는 정당과 지방자치가 형성하는 관계의 형태를 긴장 내지 갈등으로 만드는 원인이 되기도 하였다. 그러나 대의제 민주주의 하에서 정당과 지방자치가 제기능을 발휘하기 위해서는 양자가 상호보완관계를 형성하는 것이 필요하다. 이 때 국민의사의 최대한의 반영이라는 측면에서의 ‘민주적 정당성’과 각 제도의 효율적인 역할 수행이라는 측면에서의 ‘공직의 전문성’, 그리고 그 사이의 조율점으로써 ‘지역대표성’은 정당과 지방자치의 실질적 조화를 위해 작용하는 기준적 가치라고 할 수 있다. 정당과 지방자치는 지방선거를 매개로 연결되는 만큼, 정당과 지방자치의 상호보완관계는 지방선거의 과정에서도 드러나야 한다. 그렇기 때문에 정당의 광역자치단체 선거참여 또는 기초자치단체 선거참여의 타당성 판단은 그러한 정당참여가 정당과 지방자치의 민주적 정당성과 공직의 전문성을 얼마만큼 실현시키고 있는지의 판단으로 구체화될 수 있을 것이다. 이런 입장에서 정당의 기초의회의원 선거참여는 여전히 첨예한 견해대립이 존재하는 부분이다. 정당과 지방자치의 관계 내에서 지방자치를 향한 정당의 영향력 행사를 무조건적으로 배제하는 것은 타당하지 않을 것이며, 그런 맥락에서 지방자치 선거에서의 정당참여를 무조건적으로 부정하는 것 역시 타당하지 않을 것이다. 지방선거의 공천과정에서 나타나는 정당의 영향력이 부정적인 방향으로 흐를 수 있는 이유는 정당만이 공천을 할 수 있는 독점적 지위에 있기 때문이다. 따라서 정당에게 주어진 독점적 지위를 배제하는 방안으로서 선거인단체의 공천을 허용하는 방안이나, 지역대표성을 반영한 지방정당을 허용하여 전국정당과 지방정당이 공정하게 경쟁하는 환경을 조성하는 방안 등을 고려해볼 수 있을 것이다. As the basic constitutional system, political parties and local autonomy seek to achieve the same goal of democratic decision-making of the people under representative democracy. However political parties and local autonomy use different means to achieve their goals. Political parties use the power-intensive means, while local autonomy uses the power-decentralized means. These differences in the means used have caused the relationship between political parties and local autonomy to become tensions or conflicts. However in order for political parties and local autonomy to function properly under representative democracy, it is necessary for the them to form a complementary relationship. At this time, the standard values that act for practical harmony between political parties and local autonomy are ‘democratic legitimacy’ in terms of the maximum reflection of the public opinion, ‘professionality of public offices’ in terms of effective role performance of each system, and ‘regional representation’ as a coordination point between the democratic legitimacy and professionality of public offices. As political parties and local autonomy are linked through local elections, the complementary relationship between political parties and local autonomy must be revealed in the process of local elections. Therefore, the judgment of the validity of a political partys participation in the elections of metropolitan governments or the elections of primary local governments can be embodied by determining how much such political partys participation realizes the democratic legitimacy and professionality of public offices in the political party itself and local government. From this standpoint, there is still a sharp disagreement with the political partys participation in the election of the basic council members. It would not be reasonable to unconditionally exclude political parties from exercising their influence on local autonomy within the relationship between political parties and local autonomy. And in that context, it would not make sense to unconditionally deny a political partys participation in local government elections. The reason that political parties influence in the process of nominating local elections can flow in a negative direction is that only political parties are in a monopolistic position to nominate. Therefore, as a plan to exclude the monopoly status given to political parties, it is possible to consider a plan to allow the nomination of an electoral group or to allow a local party that reflects regional representation to compete fairly in the existing national party and local elections.

민주적 헌법체계하에서의 합법성과 정당성 문제

김욱(Kim Wook) 한국헌법학회 2014 憲法學硏究 Vol.20 No.4

우리는 민주적 헌법체계하에서 법을 실현해가는 각 단계마다 법적 정당성에 대한 판단을 해야만 한다. 그 판단은 사법부의 전유물이 아니며, 입법과정, 행정적 정책판단, 그리고 개인의 준법 차원에서도 반드시 요구되는 전제 조건이다. 오래전부터 우리 헌법재판소는 적법절차가 형식적 절차뿐만 아니라 내용적 정당성도 획득해야 한다고 지속적으로 판시하고 있다. 하지만 도처에 논리적 모순이 산재해 있다. 헌법재판소가 정당성에 대해 판단하는 것은 사회적 이상을 최대한으로 강요하기 위한 것이 아니라 헌법적 가치를 최소한으로 보장하기 위한 것이다. 따라서 헌법재판소는 정당성에 대한 판단을 결코 회피해서는 안 된다. 또한 우리도 법을 준수하는 과정에서 정당성에 대해 생각하는 것을 주저해서는 안 된다. 우리는 모두 '정당한=합법적인' 국가권력의 행사를 기대한다. 정당성이라는 민주적 헌법정신을 형해화해서는 안 된다. 어떤 경우에도 중한 정당성 위배는 중한 위법성이고, 경한 정당성 위배는 경한 위법성일 뿐이다. 그러므로 '경하게 부당하므로 경하게 위법한 국가권력이 존재한다'고 말할 수 있을 뿐, '부당하지만 합법적인 국가권력을 용인해야 한다'고 주장할 수는 없다. '정당성 없는 합법성'은 위법이다. 그리고 '합법성 없는 정당성'은 무의미하다. 결국 합법성과 정당성은 별개의 의미를 갖고 있지만 서로에게 그 의미를 의지할 수밖에 없는 하나의 모순적 개념이다. 필자는 이런 관점이 총체적인 차원에서 헌법을 민주적으로 실현하는 길로 안내할 것이라고 확신한다. Under the democratic Constitution it is necessary to judge legal legitimacy at every stage in legal realization. It is not the exclusive property of the judiciary but rather the prerequisite for legislation process, administrative policy judgement and law-abiding individuals as well. The Constitutional Court understandably has decided that due process of law means not only procedural due precess but also substantive due process in the past. In everywhere, however, there are enormous logical inconsistencies. The judgement of the Constitutional Court on legitimacy is to guarantee constitutional values at a minimum rather than force into maximizing social ideals. The Constitutional Court, therefore, should not avoid judging the legitimacy. Also, we should not afraid to think about having legitimacy to comply with the law. State power is expected to do legally with legitimacy. We should not formalize the legitimacy as constitutional values. In any case, a major infraction of legitimacy is a major illegality and a minor violation of legitimacy is just a minor illegality. Therefore, it can be said that there is only the minor illegal state power with minor violation of legitimacy. We should not approve unjustified but legal state power. 'Legality without legitimacy' is illegal. Equally, 'legitimacy without legality' is meaningless. Consequently, legality and legitimacy have a distinct meaning, but those can be described as a concept which should only rely on each other. I argue that this point of view will lead us to realize the democratic Constitution.

Expatriate CEOs and Local CSR Strategy: Evidence from Foreign Subsidiaries of MNCs in Korea

Jaekyung Ko,Chulhyung Park 한국무역학회 2021 Journal of Korea trade Vol.25 No.1

Purpose – This study empirically investigates the relationship between expatriate CEOs of multinational corporation (MNC) foreign subsidiaries and local philanthropy. Since corporate social responsibility (CSR) enables MNCs to achieve local legitimacy, this research argues that local philanthropy is a valuable strategic means for expatriate CEOs of foreign subsidiaries to secure local legitimacy. Design/methodology – To investigate our argument, we use a sample of 5,459 observations from 576 foreign subsidiaries of MNCs in Korea between 2002 and 2016. We conduct a random-effects panel Tobit regression with subsidiary CEO having foreign nationality as the independent variable and local philanthropy as the dependent variable. Findings – Our main findings are that expatriate CEOs of foreign subsidiaries are more actively engaged in local philanthropy. In addition, the positive relationship between expatriate CEOs and local philanthropy is weaker as their tenure increases. Originality/value – How expatriate CEOs overcome their weak local legitimacy as foreigners in a host country has remained unclear because existing studies mainly focused on the control and coordination aspects of staffing expatriates in CEO positions of foreign subsidiaries. This study broadens the literature on subsidiary CEO staffing and CSR activities of MNCs by identifying complementary relationships between expatriate CEOs and corporate philanthropy in the host country.

鎌倉幕府 執權 北條氏의 정치사상 -撫民思想의 재음미-

남기학 일본사학회 2009 일본역사연구 Vol.30 No.-

Both the Court in Kyoto and Minamotono Yoritomo(源賴朝), the founder of the Kamakura Bakuhu, accepted the Confucian ideas of Good Government(善政) and Soothing Administration, the traditional ruling principles of East Asia whose origin was from the ancient ages of China. The idea of Soothing Administration was not a political principle peculiar to the Hōjō clan(北條氏) or the Sikken policy(執權政治). Since the Sikken Hōjō clan did not have the legitimacy of the Gokenin(御家人) government, they aggressively adopted and propagated the ruling principle of Soothing Administration in order to invest their power with its own foundation and legitimacy. Minamotono Yoritomo's idea of Good Government and Soothing Administration was handed down and strongly advocated under the rule of Hōjō Yasutoki(北條泰時), who established the Sikken policy after the Jōkyu's rebellion(1221), and it finally culminated and was promoted throughout the whole nation under the rule of Hōjō Tokiyori(北條時賴) when the despotism of the Tokusō(得宗), the head family of the Hōjō clan, appeared. With the appearance and establishment of the Sikken policy, and its deterioration into the Tokusō's despotism, the Soothing Administration principle of the Sikken Hōjō became more highly emphasized. In a way, the development of Soothing Administration and its political measures went hand in hand with the course of actions for Sikken Hōjō to take power. The Soothing Administration principle was pursued basically as a ruling ideology by the Hōjō clan's regime but it also answered the practical purpose to maintain the Shōen Kōryō land system(莊園公領制) by regulating the arbitrary rule of local lords. Meanwhile, partly due to the political and ideological trend of the central government, the Soothing Administration principle was spreading in local communities after the late thirteenth century. Hōjō Yasutoki and Hōjō Tokiyori imposed the measures of Soothing Administration on the Gokenin lords and the policy slowly but obviously was spreading through the local communities. The Soothing Administration principle was gradually propagated from Jitō(地頭) and Gokenin, the main prop of the Kamakura Bakuhu, to small-scale local lords who ruled farmer directly. However, it must be kept in mind that there existed a vast range of illegality and tyranny that the Jitō and local lords, namely the samurai committed against the people. The Soothing Administration principle in local communities was realized only in a limited way. Considering the real conditions of the local communities in the Kamakura era, it needs a cautious attitude to appraise the thought of Soothing Administration in the case of local lords.

합법성 감사와 합목적성 감사의 공법적 연구

김유환(Yoo-Hwan Kim) 한국공법학회 2019 공법연구 Vol.47 No.4

오늘날 각국의 공공감사 기능은 진화와 발전을 거듭하고 있다. 전통적인 합법성 감사는 이제 기본적인 것이 되었고, 각국의 감사원은 감사과정에서 얻은 정보를 토대로 하여 정책의 형성과 집행 및 평가의 전반적인 과정에 지속적으로 중요한 영향을 주는 기관으로 거듭나고 있다. 이러한 발전과정에서 정책기관으로서의 감사원의 역할은 합법성여부에 대한 판단에만 머무를 수 없다. 감사원이 합목적성 판단의 영역인 효율성과 효과성 기타 정책평가지표에 따른 판단으로 까지 나아가지 않으면 공공감사의 선진화를 기약하기 힘들어진다. 그러나 현재 우리 감사원은 주로 합법성 감사의 영역에 머무르고 있는 것이 사실이다. 감사원도, 피감기관도 합목적성 감사가 실질적으로 어떠한 함의를 가지고 있는 것인지 어떻게 감사결과를 제시하고 처리하는 것인지에 대한 분명한 인식이 없다, 그래서 감사원 감사는 불확실성을 회피하기 위하여, 그리고 감사에 대한 문제제기를 의식하여 합법성을 중심으로 이루어지고 있다고 할 수 있다. 한편 현대의 입법은 합목적성을 법적 요건으로 규정하는 경우가 빈번할 뿐 아니라 그렇지 않은 경우에도 현대 공법이론은 공익판단을 중심으로 하는 합목적성 판단의 문제를 이미 법적 문제로 보고 있다. 요컨대 합목적성을 현저히 침해하는 피감사기관의 활동은 위법으로 판단될 수 있는 것이다. 오늘날 합법성 판단과 합목적성 판단의 구별은 경계의 문제일 뿐 본질의 문제가 아니라고 인식된다. 그러므로 감사원이 적법성 감사에만 치중하여 감사과정을 통하여 취득한 국정운영에 관한 정보를 제한적으로 활용하는 것은 결코 바람직하지 않다. 그러므로 OECD의 권고와 미국, 영국, 프랑스, 독일 등 여러 나라의 감사원의 발전 방향에 비추어 볼 때 우리 감사원의 합목적성 감사를 활성화하는 것이 바람직한 방향이라고 본다. 위의 여러 국가의 예에서 보듯이 합법성 감사와 합목적성 감사는 궤를 같이하는 것이고 양자를 엄격히 구별할 실익도 방안도 마땅하지 않다. 이러한 관점에서 지방자치단체의 자치권을 공공감사의 영역에서 구현하는 방안도 새로워져야 할 것이다. 합법성 감사권과 합목적성 감사권을 분리하여 감사기관의 합목적성 감사권을 제한할 것이 아니라 지방자치단체의 자치권을 보장할 수 있도록 자체 감사기능을 강화하여 자체감사기능이 정상적으로 작동하는 범위 안에서는 감사원과 같은 국가 감사기관의 활동을 제한하는 것이 적절하다고 본다. 한편, 합목적성 감사를 강화하여 감사원이 가진 평가기능을 정책환류과정에 투입하기 위해서는 감사원의 정책능력이 향상되어야 한다. 감사원의 정책평가에 대해 피감사기관이 수긍하고 그로부터 도움을 받을 수 있을 만큼, 감사원이 능력을 갖추지 못하면 합목적성 감사의 강화가 새로운 폐단을 낳을 수도 있다. 또한 감사기법을 더욱 선진화하고, 합목적성 감사가 자칫 피감사기관의 정책기능을 위축시키지 않고 오히려 신장시킬 수 있도록 정책에 대한 심도 있는 연구에 기반한 감사를 실시하고, 권고 등의 유연한 결과처리방식이 도입되어야 할 것이다. The role of Supreme Audit Institutions in OECD countries is evolving, as they are increasingly going beyond their traditional oversight role to having an important influence on policy-making and evaluation by taking a more comprehensive view on the effectiveness and efficiency of policies and programs. However, the role of the Board of Audit and Inspection of the Republic of Korea (BAI), the Supreme Audit Institution of the Republic of Korea, has been mostly focused on audit and inspection for legitimacy. The main reason for this limitation is BAI and public entities’ lack of understanding in the role of BAI in policy making and evaluation. The legislators of the Republic of Korea in recent years often include administrative purposiveness in their legislative bills in order to protect and enhance public interests. Moreover, modern public law theories have accepted the concept of administrative purposiveness as a legal notion, and courts often acknowledge violations against administrative purposiveness as not only impertinent but also illegal. In addition, there is no clear distinction between violation of law and violation of administrative purposiveness. BAI needs to broaden its role to include audit and inspection for purposiveness in addition to audit and inspection for legitimacy, so that it can contribute to better-informed policy and program formulation, implementation and evaluation. To do so, BIA’s capacity and manpower need to be strengthened. Also, BIA’s case settlement methods need be made more flexible on audit and inspection for purposiveness cases as in other Supreme Audit Institutions in OECD countries. Furthermore, in light of the dispute on protecting local governments’ autonomy from BIA’s audit and inspection for purposiveness, I support enhancing local governments’ audit and inspection capacity rather than restricting BAI’s authority for audit and inspection for purposiveness. Unless one believes that local governments have the full capacity to perform audit and inspection by themselves, we should not restrict BIA’s role.

지방자치제도에서 새로운 지역자치조직의 가능성에 관한 일고

박홍섭(Park, Hong-Soub) 한국법이론실무학회 2021 법률실무연구 Vol.9 No.4

이 연구는 ‘지역관리를 비롯한 지역운영 조직의 활동에 대해서 무임승차가 가능하다고 생각되는 서비스 제공에 대해서 수익에 따른 비용부담을 요구하는 것이 곤란하다는 점에 착안하여, 지역의 주민, 토지 소유자 등 상당수의 합의가 있는 경우에 한해서, 이러한 사람이 당연하게 가입해서 구성원이 되어, 비용을 부담하는 구조에 대해 법제도로서의 실현 가능성을 검토·검증했다.’ 이 연구는 ‘공공조합으로서의 지역자치 조직’과 ‘특별 지방공공단체로서의 지역자치 조직’의 ‘기본적 제도설계’를 제시한다. 이때에 참고가 된 것은 ‘미국에서는 지방공공단체의 한 유형으로 특정목적을 위해서 임의로 설립되는 BID(Business Improvement District)/CID(Community Improvement District)라고 칭하는 제도’였다. BID는 상업·업무지구, CID는 주택지에서 주로 지역 토지·가옥 소유자의 신청에 의해 설립되며, 그 구역 내에서는 토지·가옥 소유자로부터 징수되는 부담금에 의해 그 지역의 도로, 보도, 공원, 개방공간(open space)의 유지관리나 미화, 치안유지, 마케팅, 시설 개선, 기타 소규모 개발사업 등이 행해지고 있다. BID의 제도는 도시계획의 분야에서 전부터 관심이 모아져 본격적인 법학연구의 대상이 되기 시작하고 있고, 최근에는 정부의 다양한 연구에서도 참조되고 있다. 이러한 BID를 참고로 ‘새로운 지역 자치조직’의 법제도를 구상하는 데 있어서 고색창연하고 이노베이션 능력이 부족한 인상을 주는 ‘공공조합’을 선택사항의 하나로 하는 것은 적절한가? 본고는 이러한 근본적인 문제를 생각하기 위해 공공조합을 포함하는 ‘기능적 자치’단체가 일본으로부터 활용되고 있으며, ‘기능적 자치’에 관한 논의가 활발히 이루어지고 있는 독일법을 참조하여 공공조합 내에서 ‘기능적 자치’의 기본적인 법구조를 일반적으로 밝히고자 하였다. 그리고 BID의 제도화에 있어서 기능적 자치를 이용하지 않았던 독일법에 대해, 국내에서 ‘새로운 지역 자치조직’을 공공조합 내지 기능적 자치단체로서 구상하는 것의 의의가 밝혀져야 할 것이다. 새로운 지역자치조직의 가능성에 관해 본 연구에서는 지역관리를 비롯한 지역운영 조직의 활동에 대해서 무임승차가 가능하다고 생각되는 서비스 제공에 대해서 수익에 따른 비용부담을 요구하는 것이 곤란하다는 점에 착안하여 지역주민, 토지소유자 등이 분위기를 조성하여 상당수의 동의가 있는 경우에 한해 이들이 당연히 가입하여 구성원이 되고 비용을 부담하는 구조에 대하여 법제도로서의 실현 가능성을 검토·검증하고, 기본적인 제도 설계의 구조를 정리했다. 도입을 위해서 구체적인 제도로서 입안할 때에는 지식의 축적이나 보다 심도 있는 검토가 요구되며, 특히 지역운영 조직활동의 내외 관계자로부터 이 시스템들을 구현하기 위한 요구와 제도 설계 시의 유의점, 그리고 우려되는 사항들을 포함하여 그 의견에 대한 충분한 청취와 토론이 이루어져야 한다. 앞으로 논의를 심화함에 있어 특히 주의해야 할 점으로서 여기서 검토해 온 지역자치조직은 개인의 의사에 관계없이 구성원으로서 가입해 비용을 부담하는 것을 요구하는 것인데, 본 연구에서도 최근 도시지역을 중심으로 지역의 주민이라도 자치회, 반상회 등에 가입을 희망하지 않는 사람은 증가하고 있으며, 이 개인들의 의견은 가능한 한 존중되어야 한다고 생각했지만, 이를 도입할 때 신중한 견해가 요구되어 왔다. 이 점에 대해서 본 연구에서는 이러한 우려를 감안하면서도 지역의 공적 공간에서 본래 개인의 의사에 따라 가입하는 것임에도 불구하고, 실태적으로는 마치 당연하게 가입하여 구성원이 될 의무가 존재하는 것처럼 운용되고 있는 단체도 있다는 것이 지적되고 있는 가운데, 오히려 여기서 검토해 온 지역자치조직은 개인의 의사에 관계없이 구성원으로서 당연히 가입하고 비용을 부담하는 단체에 대해서 적정한 틀이나 지역주민이나 구성원의 권리보장에 대해 필요한 규칙을 설정함으로써 이러한 단체의 본연의 자세의 합리화, 투명화를 도모한다고 생각해야 한다는 의견이 대세를 차지했다. 그리고 인구감소, 저출산 고령화의 진행 속에서 지역의 과제 해결, 글로벌한 도시 간 경쟁 속에서 지역의 양호한 환경이나 지역 가치의 유지·향상 등에 세심하게 임하는 요구가 높아지고 있는 점, 이러한 흐름은 앞으로도 계속되고, 가속화될 것으로 예상되며, 이러한 대응을 위해 합의를 형성하고 실천하는 주체가 기초적 자치단체가 아니라 보다 협력의 지역(연고)형 조직으로 이루어져 있으며, 그 역할을 충분히 수행할 수 있는 구조를 요구하는 요청이 있는 것에 대해 논의가 이루어져 지역의 주민, 토지 소유자 등의 권리보장을 충분히 배려하는 법제 하에서, 이 같은 지역자치 조직을 도입하는 것이 필요하다는 여러 가지 지적이 있었다. This study focuses on the fact that it is difficult to request a cost burden based on revenue for the provision of services that are considered to be free-riding for the activities of local management organizations, including local management. I reviewed and verified the feasibility of the legal system for a structure in which such persons naturally join, become members, and bear the costs only when there is an agreement from the government. This study presents the ‘basic institutional design’ of ‘local autonomy organization as a public union’ and ‘local autonomy organization as a special local public organization’. At this time, reference was made to ‘a system called BID (Business Improvement District)/CID (Community Improvement District) that is arbitrarily established for a specific purpose as a type of local public organization in the United States’. The BID is established in commercial and business districts, and the CID is established mainly by application of local land and house owners in residential areas, open space maintenance, beautification, policing, marketing, facility improvement, and other small-scale development projects are being carried out. The BID system has been attracting attention in the field of urban planning and is starting to be the subject of full-scale legal research. In designing the legal system of a ‘new local self-governing organization’ with reference to this BID, is it appropriate to select a ‘public union’ as one of the options, which gives the impression that it lacks innovation and innovative ability? In order to consider this fundamental problem, this paper refers to the German law where ‘functional self-government’ organizations including public unions are being used from Japan, and ‘functional self-government’ is actively discussed in the case of ‘functional autonomy’ within public cooperatives. It was intended to reveal the basic legal structure of And, despite the German law that did not use functional autonomy in the institutionalization of BID, the significance of designing a “new local autonomous organization” as a public cooperative or functional self-governing body in Japan should be clarified. Regarding the possibility of a new local self-governing organization, this study started by paying attention to the fact that it is difficult to request a cost burden based on revenue for the services that are considered to be free-riding for the activities of local management organizations, including regional management. A review and verify the feasibility of the legal system for a structure in which local residents, landowners, etc. create an atmosphere and only if there is a significant amount of consent, they will naturally join and become members and bear expenses. Accumulation of knowledge or more in-depth review is required when drafting a specific system for introduction. In particular, it includes the requirements for implementing these systems from internal and external stakeholders in the local operation and organizational activities, considerations during system design, and concerns. Therefore, there should be sufficient listening and discussion of their opinions. As a point to be particularly careful in furthering the discussion in the future, the local self-governing organizations reviewed here require members to join and bear the costs regardless of individual will. In this study as well, in recent years, especially in urban areas, the number of people who do not wish to join local residents’ associations or neighborhood associations, even among local residents, is increasing. In this study, considering these concerns, in spite of the fact that membership is originally based on individual will in the local public space, in reality, it is operated as if the obligation to join and become a member exists. It is pointed out that there are groups. In the midst of this, rather, the local self-governing organizations reviewed here set an appropriate framew

지방의회는 행정기관인가?: 국회의원과 지방의회의원의 본질적 차이에 관한 이론적 검토

김한나 서강대학교 현대정치연구소 2022 현대정치연구 Vol.15 No.1

In the aftermath of the Constitutional Court’s ruling on dissolution of the unconstitutional party in 2014, proportional local council members of the Unified Progressive Party lost their membership. However, in this case, the Supreme Court recently ruled that unlike National Assembly members, the membership of proportional local councilors is not automatically deprived. According to the Supreme Court, this is because local council members play an administrative role in contrast to the political role of National Assembly members. But is this logic really valid? This study critically reviews the logic of the judgment from a political point of view, and argues that there is no essential difference in the roles between National Assembly members and local council members. Although both types have different mandates and legal powers, they are representative institutions that play a political role since their legitimacy on power has been democratically approved through the election process. In addition, the court's perception is based on a theory of ‘institutional guarantees’ born in the historical context of the Weimar Republic in the early 20th century, and their judgment has limitations as they passively understand the meaning of local autonomy in the Constitution. If decentralization and local autonomy are essential concepts in the present era, the meaning of autonomy in the constitution needs to be actively reinterpreted in line with this trend of the times. 최근 대법원은 위헌 정당 해산 결정이 있더라도 국회의원과 달리 비례대표 지방의원은 의원직을 자동 상실하지 않는다는 판결을 내렸다. 국회의원은 정치적 역할을 하지만 지방의원은 행정적 역할을 하므로 둘은 본질적으로 다르다는 이유였다. 그런데 이 논리는 과연 타당한가? 이 글은 국회의원과 지방의원의 특성에 관한 기존 사법부의 논리를 비판적으로 검토하고, 두 기관이 위상은 달라도 그 정치적 역할에는 본질적 차이가 없음을 주장한다. 둘 다 선거를 통한 권력 위임과 토론을 통한 의결이라는 대의기관의 특징을 공통으로 갖기 때문이다. 사법부의 인식은 바이마르공화국 시기 탄생한 제도보장이론에 기초한 것으로서, 헌법상 지방자치의 의미를 소극적으로 이해한다는 점에서 한계가 있다. 지방자치를 더 강화해야 한다는 시대적 흐름에 맞추어 헌법과 법률상 자치권의 의미도 재해석될 필요가 있다.

일본의 정부간 관계의 변화와 지역주권론

양기호 ( Kee Ho Yang ) 동의대학교 지방자치연구소 2010 공공정책연구 Vol.27 No.1

일본의 지방자치는 2000년대 이후 커다란 노력과 성과를 거두었다. 일본의 정부간관계는 지금까지 수직관계에서 대등한 수평으로, 지시집행에서 협력관계로 재정립하고자 개혁하였고, 중앙과 지방의원을 연계하는 이익유도와 조직동원 양상은 선거제도변화로 크게 줄어들었다. 일본의 지방자치는 정치와 행정에서 자율성을 확보하면서 커다란 변화를 맞이하고 있다. 그러나, 적지 않은 성과에도 불구하고 일본의 지방자치는 위기상태에서 벗어나지 못하고 있다. 첫째, 일본의 수도권집중과 지자체간 격차 확대는 지방분권의 한계를 노출시켰다. 도쿄, 오사카에로 대도시집중이 가속화시키고 있는 반면, 과소지역의 지방정부는 지방재정이 크게 악화되고 있다. 둘째, 일본지방정부가 전체적으로 심각한 재정위기에서 벗어나지 못하고 있다. 글로벌 금융위기이후 지방세수입이 줄어들면서 지방재정이 심각한 수준이다. 셋째, 지방선거나 지방정치에 대한 관심이 낮아지면서 지역수준의 정당정치와 주민자치가 제대로 활성화되지 못하고 있다. 2009년 9월 정권교체로 집권한 일본민주당의 지방분권 구상은 중앙집권형 패러다임을 폐지하고 민주주의 원점으로 돌아가 일본 지방자치를 복원시키는 지역주권론으로 요약되고 있다. 지역주권의 확립, 지방재정제도 개선, 주민자치 도입, 지방의 재생은 그 주요한 내용들이다. 지역공동체의 재생을 통한 자립과 공생, 연대를 통한 지역주권과 우애사회 실천이 중요한 키워드가 되고 있다. In the threshold of 21st century, Local decentralization in Japan has made great achivements. Government reforms for local autonomy in political and administrative aspects was taken with so many steps during last 20 years. Nevertheless, Japanese local autonomy faces lots of difficulties. Too much resources are concentrating around Capital area, General local finance is getting worsening, Political interest in local area are decreasing. That is why Japanese Democratic Party in power are trying for more radical reforms for local legitimacy which is consisted of self reliance, cooperation and network.

지방조직의 확산과 동형화 : 지방문화원 설립 사례 분석

정영재,이광훈 재단법인 경기연구원 2022 GRI 연구논총 Vol.24 No.1

The purpose of this study is to identify the factors affecting the proliferation of private organizations that provide public services through theoretical grounds and to verify the influence of those factors on the establishment of the organizations through qualitative analysis. In order to achieve this research purpose, the study examines the growth process of the organizational population of the local cultural center after the implementation of the local autonomy system in terms of environment, strategy, and the interaction between the two as role expectation. As a result of the analysis, from 1994 when the local self-government system was implemented to the present, local governments as the main external actors expected the local cultural centers installed in autonomous districts of metropolitan cities to play a pivotal role. Due to local residents’ demands and role expectations for the organization, each local cultural center was able to hold independence and diversity, and a strategy was established to meet the role expectations of the residents, not to order “from the top to the bottom.” On the other hand, in the process of the spread of the organization, it was combined with the local political conditions, and the isomorphism phenomenon was found in the establishment, structure, and activities of the organization. 본 연구는 공공 서비스를 제공하는 민간조직이 확산되는 요인을 이론적 근거를 통해 식별하고 그 요인들이 조직의 설립에 미친 영향을 질적 분석을 통해 검증하는 것을 목적으로 한다. 이러한 연구목적을 달성하기 위해 본 연구에서는 지방자치제도 실시 이후 지방 문화원이라는 조직군의 지방자치제도 실시 이후 조직군 성장과정을 환경과 전략, 그리고 둘간의 상호작용 영역인 역할기대의 측면에서 검토함으로써, 조직의 확산에 따른 독특한 역할 변화를 고찰했다. 분석결과, 지방자치제가 시행된 1994년부터 현재까지 광역시의 자치구에 설치된 지방문화원에 대한 역할을 기대한 주요 외부행위자는 지방자치단체다. 조직에 대한 지역 주민의 요구와 역할기대로 인해 각 조직마다 독립성과 다양성을 가질 수 있었으며, 위로부터 아래로의 전달이 아니라 주민들의 역할기대에 맞는 전략을 구축했다. 한편, 조직이 확산되는 과정에서 지역의 정치적 조건이 결합되었으며, 조직의 설립과 구조 및 활동에서 동형화 현상이 포착되었다.