일본의 자치체 행정절차의 개혁에 관한 연구

張校湜(Jang, Kyo-Sik) 한국토지공법학회 2009 土地公法硏究 Vol.46 No.-

일본의 행정절차법에 따르면 지방공공단체는 행정절차법을 운영하여야 하는 의무를 부담할 뿐만 아니라 동법 제46조에 의한 노력의무가 지워져 있다. 즉 지방공공단체는 제3조 제2항에 있어서 제2장으로부터 제5장까지의 규정의 적용을 받지 않는 처분, 행정지도 및 신청 절차에 대하여 행정절차법의 취지에 따라 행정운영에 있어서 공정성의 확보와 투명성의 향상을 꾀하기 위한 필요한 조치를 강구하여야 하는 노력의무를 지우고 있다. 또한, ‘지방공공단체에 있어서 행정개혁을 위한 지침의 책정에 대하여’에 있어서도 지방공공단체의 독자의 인허가등의 규칙에 대하여도 적정절차의 정비를 행하여야 하는 것이 요구된다. 이에 따라 일본의 지방공공단체는 행정절차조례를 입법적으로 정비하고 독자의 행정절차에 관한 운영사례를 축적하여 왔다. 우선, 일본의 행정절차법 제정 후 10년간의 변화와 그동안의 법령의 개정내용을 검토하였다. 특히 2005년에 일본에서는 행정절차법에 행정입법절차를 추가하였고 의견제출절차에 대한 대폭적인 변화가 있었는바, 행정절차법 개정의 경위 및 그 주요내용에 대하여 살펴보았다. 다음으로 행정절차법에 대응한 지방공공단체의 행정절차조례의 제정상황과 운영현황 및 그 주요내용을 분석하였다. 우리 행정절차법은 행정처분기준의 설정․공표의무를 지우고 있는데 처분기준의 입법형식 및 처분기준의 법규성이 문제 등이 논의되는데 일본의 경우에 조례에 의한 행정절차의 정비가 중요한 입법형식을 차지하고 있고 행정절차조례에 기한 처분기준이 정비되어 있다. 향후 우리에게 있어서도 지방자치의 실질적 실현이라는 측면에서 행정절차의 조례에 의한 정비라는 측면에서 그 입법현황과 운영현황은 중요한 참고가 되리라 본다. 그리고, 행정절차법에 대응한 일본의 지방공공단체의 세부적인 행정절차개혁에 대하여 구체적인 조례의 정비작업과 운영현황에 대하여 분석하여 보았다. 이를 위하여 의견제출절차에 따른 지방공공단체의 대응에 대하여 구체적인 지방공공단체의 운영현황을 통하여 그 시사점을 규명하였다. 아울러 행정절차 온라인화에 따른 지방공공단체의 운영현황에 대하여도 행정절차온라인화법의 취지에 따른 지방공공단체의 시책에 대하여 구체적으로 살펴보았다. 이러한 일본 지방공공단체의 행정절차개혁에 대한 실증적 고찰은 우리 지방자치단체의 행정절차개혁에 있어서도 입법적 모델로서 기여할 뿐만 아니라 나아가 행정절차의 성공적인 천착에도 기여하리라 본다. In accordance with the Administrative Procedure Act in Japan, local governments shall take the responsibility for implementing the Administrative Procedure Act and have the obligation to put an endeavor in accordance with Article 46 of the Act above. In other words, local governments shall make an endeavor to take the necessary actions in order to secure the fairness and improve the transparency in the admi- nistrative operation in accordance with the purposes of the Administrative Procedure Act related to the administrative measures and guidance and application process that are not subject to the provisions of Chapters 2 to 5, Clause 2, Article 3 of the Administrative Procedure Act. Furthermore, it is required for local governments to maintain the appropriate procedures for regulations including independent approval and permission of local governments related to the establishment of guidance for the administrative innovation in local governments. Accordingly, the local governments in Japan have been maintaining the administrative procedure ordinances in the legislative aspects and accumulating the unique implementation cases of administrative procedures. First, the change for the 10 years since the establishment of the Administrative Procedure Act in Japan and the revisions up to now were examined. In particular, Japan added the administrative legislative proceedings to the Administrative Procedure Act and the comment proceedings were substantially changed. Thus, the reasons for the revision of the Administrative Procedure Act and major changes were investigated. Next, the establishment, implementation and major contents of administrative procedure ordinances by local authorities in accordance with the Administrative Procedure Act were analyzed. The Administrative Procedure Act of Korea specified the obligation to establish and publicly announce the standards of administrative measures beyond the execution of disadvantageous measures. However, the legal question on the administrative regulations with respect to the legislation proceedings of execution standards and the legal question in accordance with the establishment of standards by the legal decrees have been discussed in Korea. The maintenance of administrative procedures by the ordinance is the important legislation form in Japan. The legislation and operation status of administrative procedures in local authorities will be the important reference for the local authorities of Korea in terms of the practical implementation of the local government system in Korea and maintenance by the administrative procedure ordinances. Finally, the actual maintenance and implementation of ordinances by local authorities for the administrative procedure innovation in Japan were analyzed. To this end, this study identified the suggestions related to the comment proceedings from the implementation status by local authorities in Japan. Furthermore, for the imple- mentation status by local authorities according to the implementation of an online administrative procedure system, the policies of local authorities in accordance with the Online Administrative Procedure System Act were examined. The empirical examination n the administrative procedure innovation by the local authorities in Japan will be a useful legislation model for the administrative procedure innovation by the local authorities in Korea and furthermore, for the successful settlement of administrative procedure in Korea.

행정기본법과 행정절차법의 관계에 대한 고찰

김대인 한국법제연구원 2020 법제연구 Vol.- No.59

Draft of 「Framework Act on Public Administration」, which in the process of legislation in National Assembly, is expected to enhance the transparency and efficiency in public administration through systematic regulation of dispersed administrative law and regulations. For this expectation is to be realized, it is necessary to establish the relationship between 「Framework Act on Public Administration」 and 「Administrative Procedure Act」. From the comparative law perspective, regulation type of general administrative actions is classified into two types: 1) administrative procedure act model (Germany, Spain, United States, Japan, Taiwan), 2) general administrative act model (Netherlands, Mongolia). Republic of Korea shows uniqueness because it will entail both administrative procedure act and general administrative act. When the relationship between 「Framework Act on Public Administration」 and 「Administrative Procedure Act」 is analyzed, following points can be found. First, both acts’ regulation scope is different. 「Administrative Procedure Act」 focuses on the ‘procedure’ of ‘disposition’, while 「Framework Act on Public Administration」 regulates ‘substance and procedure’ of ‘other administrative actions other than disposition like public law contract’ and ‘substance’ of ‘disposition’. Furthermore, 「Framework Act on Public Administration」 regulates the guidelines for legislation and statutory interpretation. Second, 「Framework Act on Public Administration」 complements which is not covered by 「Administrative Procedure Act」 (loss of power, public contract, etc.), 「Framework Act on Public Administration」, in conjunction with 「Administrative Procedure Act」, contributes to strengthening administrative procedure (criteria of sanction disposition, process of legislation, etc.). In the future, both acts should be developed as follows. First, according to each issue, there can be an issue which needs integrative regulation either 「Framework Act on Public Administration」 or 「Administrative Procedure Act」. Notice to public agency is a typical example of this integrative regulation. Second, 「Framework Act on Public Administration」 should be viewed not only as ‘behavioural norm’ but also ‘judicial norm’. The density of application of judicial norm can be diverse according to each provisions in 「Framework Act on Public Administration」. Third, in the long run, 「Framework Act on Public Administration」 and 「Administrative Procedure Act」 should be integrated. With this integration, priority of both act’s application will not become an issue, and systematic regulation of administrative law will be possible. 2020년 10월 현재 국회에 계류 중인 「행정기본법(안)」은 개별법령에 의해서 분산적으로 규율되던 행정법이 체계적으로 규율됨으로써 국민의 권익을 보호하고 행정의 투명성과 효율 성을 높일 것이라는 기대를 낳고 있다. 이러한 기대가 현실화되기 위해서는 체계정당성의 차 원에서 행정절차법과의 관계정립이 이루어질 필요가 있다. 외국의 법제를 보면 일반행정작용에 대한 규율방식은 크게 1) 행정절차법 모델(독일, 스 페인, 미국, 일본, 대만)과 2) 일반행정법 모델(네덜란드, 몽골)로 나누어진다고 할 수 있다. 우리나라는 행정절차법과 일반행정법이 공존하게 된다는 점에서 다른 국가들과 다른 특유성 을 나타낸다. 우리나라의 행정기본법(안)과 행정절차법의 관계를 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 양법의 규율범위는 구분이 된다. 행정절차법은 ‘처분’의 ‘절차’ 위주로 규율하고 있는 반면에, 행정 기본법은 ‘처분 이외의 행정작용’(예를 들어 공법상 계약)에 대한 ‘실체’ 및 ‘절차’에 관해 규 율을 하고 있고, ‘처분’과 관련해서도 ‘실체’적인 규율을 하고 있으며, 행정기본법은 입법지 침 및 해석지침 등에 대해서도 규율을 두고 있다. 둘째, 행정기본법(안)은 행정절차법의 규율에서 제외되어 있는 부분들을 보완해주는 역할 을 하며(실권의 법리, 공법상 계약 등), 2) 행정기본법(안)은 행정절차법과의 결합을 통해 행 정절차를 보다 강화하는 역할을 한다(제재처분의 기준, 입법절차 등). 향후 양법은 다음과 같은 방향으로 발전될 필요가 있다. 첫째, 개별쟁점별로 행정기본법 과 행정절차법의 어느 한쪽으로 통합적으로 규율하는 것이 필요할 수 있다. 신고가 대표적인 예이다. 둘째, 행정기본법에 대해서 단순한 행위규범의 성격만을 인정할 것은 아니고, 가능 한 한 재판규범의 성격까지 인정하는 것이 바람직하다. 물론 행정기본법의 규정에 따라 재판 규범으로서의 적용밀도는 다양하게 보아야 한다. 셋째, 장기적으로 행정기본법과 행정절차 법은 통합될 필요가 있다. 이렇게 될 경우 양법의 우선순위에 대한 불필요한 논란을 막을 수 있고, 행정법 전반을 보다 체계적으로 다루는 것이 가능해질 것이다.

행정청문절차에서 제도개선에 관한 소고

이경환,장교식 건국대학교 법학연구소 2022 一鑑法學 Vol.- No.53

According to the Administrative Procedure Act, a hearing is a procedure in which an administrative agency directly hears the opinions of concerned parties, etc. and investigates evidence before issuing a disposition(Administrative Procedure Act Article 2, No. 5). Administrative procedures operate a self-regulating function to realize the practical rule of law, and the hearing system, which provides the opposing party with an opportunity to state opinions and submit advantageous data prior to any disposition, becomes a central element of the administrative procedure. Recently, the Administrative Procedure Act has been amended to expand the subject of hearings to conduct a hearing even if there is no application from the person concerned in the case of a disposition unfavorable to the public, such as the revocation of licenses, permits, etc(Administrative Procedure Act Article 22, Paragraph 1, No. 3). In the case of disposition of conflicting interests of many people for fair and professional hearings, two or more presiding officers of hearings were selected to strengthen the rights related to the hearing procedures of the people(Administrative Procedure Act Article 28 Paragraph 2). The purpose of the Administrative Procedure Act is to promote public participation in the administration and to secure the fairness, transparency and reliability of the administration, so the hearing procedure should also meet its purpose. Therefore, I would like to propose a plan for system improvement necessary to enhance administrative democracy, fairness, and transparency in the current hearing procedure including the recently revised contents. To this end, the improvement measures were presented focusing on the need to strengthen the status of the parties, etc. in spite of the revised Administrative Procedure Act, the rights of the parties to access information related to the hearing, and transparent and fair operation of the hearing. 행정절차법상 청문은 행정청이 어떠한 처분을 하기 전에 당사자등의 의견을 직접듣고 증거를 조사하는 절차를 말한다(행정절차법 제2조 제5호). 행정절차는 자기통제적인 기능을 작동하게 하여 실질적 법치주의를 실현하게 하는데, 그 중 어떠한 처분에앞서 상대방에게 의견진술과 유리한 자료제출의 기회를 제공하는 청문제도는 행정절차의 중심이 되는 요소가 된다. 최근 행정절차법이 개정되어 인허가 등의 취소 등 국민에게 불이익한 처분을 하는 경우 당사자 등의 신청이 없는 경우에도 청문을 하도록청문 대상을 확대(같은 법 제22조 제1항 제3호)하고, 공정하고 전문적인 청문을 위하여다수 국민의 이해가 상충되는 처분 등을 하는 경우에는 청문 주재자를 2명 이상 선정할수 있도록 하여(같은 법 제28조 제2항) 당사자인 국민의 청문절차와 관련된 권리를 강화하고자 하였다. 행정절차법은 국민이 행정에 참여하는 것을 도모하고 행정의 공정⋅투명성 및 신뢰성을 확보하는 것이므로 청문절차 또한 그 목적에 부합되어야 할것이다. 이에 최근 개정된 내용을 포함한 현행 청문절차에서 행정의 민주성, 공정성및 투명성을 제고하기 위해 필요한 제도개선에 관한 방안을 제안하고자 한다. 이를 위해 청문절차를 개시하는데 있어 개정된 행정절차법에도 불구하고 당사자등의 지위를 강화해야 하는 점, 해당 청문과 관련된 정보에 접근할 수 있는 당사자의 권리가 충분히 보장되어야 하는 점, 청문 주재자의 선정 및 청문절차의 진행과 관련해서투명하고 공정한 운영이 있어야 하는 점 등을 중점적으로 해서 개선방안을 제시하였다.

행정절차 관련 법제 개선 방향을 위한 소고 ⎯ 행정절차 관련 법령 통합방식을 중심으로

박훈민 숭실대학교 법학연구소 2025 법학논총 Vol.62 No.-

네덜란드 「일반행정법전」을 모델로 하였다고 하는 우리 「행정기본법」이 제정된 이후 4년의 시간이 지났고, 위 법률은 우리 행정실무에서 정착되어 가는 중이라고 할 수 있다. 그럼에도 불구하고 「행정기본법」은 여전히 ‘행정의 기본법’ 및 일반법이라고 평가하기에는 많은 부족함을 안고 있다. 또한 행정절차에 관한 규정이 행정절차법 외에 타 법률들에 규율되고 있으며, 「행정기본법」에서도 일부 절차 규정을 두고 있어 규정이 분산되는 문제가 있다. 우리의 「행정기본법」을 살펴보면, 네덜란드 「일반행정법전」의 제정경과와 달리, 행정관계 주요 법률들을 통합하여 제정하는 방식을 사용하지 아니하고, ‘기본법’이라는 명칭으로 별도의 법률을 제정하는 방식을 취하였다. 이로 인하여, 현재 「행정기본법」의 문제를 해결하기 위하여 통합법률 제정에 관한 논의가 진행되고 있으나, 대체로 「행정절차법」과의 통합을 중심으로 하고 있다. 그러나 「행정기본법」과 「행정절차법」간의 1:1 통합방안은 결국 넓은 의미의 행정작용절차에 관한 규율이 종래와 같이 「행정절차법」, 「민원처리에 관한 법률」 등 다수의 법률에 분산되어 있는 상황을 극복하지 못하는 문제가 있다. 이에 따라 「행정기본법」과 「행정절차법」 간의 1:1 단순통합보다는 관련된 법률들의 전체적인 조율을 거친 통합법률의 제정이 필요하다고 생각한다. 「행정기본법」 제정 당시 모델로 작용했던 네덜란드 「일반행정법전」의 입법경과를 다시 한번 되짚어 볼 필요가 있으며, 행정의 일반적인 총칙규정과 행정절차에 관한 일반적인 규정을 모두 통합하는 방식으로 ‘통합일반행정법(전)’을 제정하는 것이 바람직하다고 본다. It has been 4 years since ‘General Act on Public Administration’ of Korea was enacted. This Act have been modeled after the General Administrative Law Act of Netherlands and has been permeated in our administrative practice gradually. Nevertheless, the ‘General Act on Public Administration’ still has many shortcomings to be properly evaluated as the 'fundamental Act' and general law of administration. Additionally, there is a problem of dispersed regulations as provisions on administrative procedures -in a larger sense- are regulated in other Acts besides the Administrative Procedure Act, and some procedural provisions are also included in the ‘General Act on Public Administration’. Looking at our ‘General Act on Public Administration’, unlike the enactment process of the Netherlands' General Administrative Law Act, it did not take the approach of integrating major administrative Acts but instead chose to enact a separate Act under the name of a ‘fundamental Act’. As a result, discussions on enacting an integrated Act are currently underway to solve the problems of ‘General Act on Public Administration’, but they mostly focus on integration between General Act on Public Administration and Administrative Procedure Act. However, the 1:1 integration plan of these two Acts fails to overcome the situation where regulations on administrative procedures remain dispersed across multiple Law and Regulations such as the Framework Act on Administrative Regulation, Framework Act on Administrative Investigation, Civil Petitions Treatment Act etc. Therefore, I believe that an integrated law through overall coordination of several administration procedure related Acts is a better option than 1:1 integration plan between the Administrative fundamental Act and the Administrative Procedure Act. Therefore It is necessary to ruminate the legislative process of the Netherlands' General Administrative Law Act, which served as a model during the enactment of the ‘General Act on Public Administration’ and it is desirable to enact an Integrated General Administrative Law Act by integrating both general provisions of administration and general provisions on administrative procedures.

「행정기본법」에 대한 입법평론

홍완식(Hong Wan Sik) 한국국가법학회 2021 국가법연구 Vol.17 No.3

In the broadest sense, the administration law is a branch of public law. The administration law deals with the relationship between the people and the government. Administrative law usually encompasses acts and legal principles governing the administration and regulation of government agencies. The Administrative Procedure Act, the Administrative Appeals Act, the Administrative Litigation Act, the Framework Act on Administrative Investigation, the Framework Act on Administrative regulations were enacted before the Framework Act on Public Administration was enacted in 2021. The purpose of the Administrative Procedure Act is to ensure fairness, transparency, and credibility in administrative operations and to protect the rights and interests of citizens, by providing for common matters regarding administrative procedures and thereby allowing citizens’ better access to administrative procedure. The Administrative Procedure Act had the status and function of the basic law in the Korean administration law. And the purpose of the Administrative Litigation Act is to protect citizens from the infringement of their rights or interests caused by the illegal dispositions of administrative agencies and the exercise or non-exercise of public authority, and to ensure proper resolution of disputes over the rights based on public law or the application of law, through administrative litigation procedures. Finally the Framework Act on Public Administration was enacted on March 23, 2021. The purpose of the Framework Act on Public Administration is to enhance the efficiency and transparency in public administration through systematization of the administrative regulations. The legislation of the Framework Act on Public Administration is a significant success and development for the codification of administrative law. The administrative law is codified only in few of the nations. The codification of the administration laws is the process of collecting and restating the law in administration law area. But the legislation of the Framework Act on Public Administration has raised a lot of critics. Many concern about the fail of the legislative integrity between the Framework Act on Public Administration and the Administrative Procedure Act. Therefore it is needed the establishment of the systematization between Framework Act on Public Administration and Administrative Procedure Act and the other administrative laws.

전자동화 행정행위에 관한 연구

이재훈(Lee Jae Hoon) 성균관대학교 법학연구소 2017 성균관법학 Vol.29 No.3

ICT 기술의 발전은 인간의 생활 양태에 큰 영향을 미쳐왔다. ICT 기술의 발전 및 적용 영역 확대로 인한 생활세계 전반의 디지털화 경향은 단순히 사적생활 영역만 변화시킨 것에 그치지 않고, 공적 영역의 변화까지도 이끌어오고 있다. 공적 영역의 디지털화의 일환으로 행정기관의 업무 양태가 디지털화 되고 있고, 전자정부의 구축 및 적용 영역 확대는 세계적인 추세인 것으로 보인다. 이러한 공적 영역의 디지털화의 추세 속에 현대 ICT 기술 발전 양태를 행정영역에 적극적으로 반영하는 법제가 독일 연방 입법자에 의해서 형성 되어 관심을 둘 필요가 있다. 독일 연방입법자는 전적으로 자동화 설비에 의해 행정행위가 발령될 수 있다는 규정을 ‘과세절차의 현대화에 관한 법률’을 통해 연방조세법전, 연방사회법전 제10권 및 연방행정절차법에 도입하였다. 이러한 전자동화 행정행위는 주무행정기관의 담당 공무원의 의식적 작용이 배제된 채 사인에 대한 개별적·구체적 법적 규율 내용이 산출된다는 점에서 연방행정절차법 제정 당시부터 연방행정절차법에서 규율되어 오던 ‘자동화 장치를 이용한 행정행위’와는 차별성을 갖고 있으며, 반드시 전자 문서 형식을 갖고 있지 않아도 된다는 점에서 전자적 행정행위와 등치하지도 않는다. 독일 연방입법자의 이번 법률 개정 작업을 통해, 행정청이 전자동화 설비를 통해 사인에 대한 개별적·구체적 법적 규율을 하는 것이 허용됨을 법률을 통해 명시적으로 제시하였고, 더 나아가 이러한 작용의 법적 성격을 행정행위로 규정함으로써 이러한 작용에 대해 추후에 발생할 수 있는 법적 문제점들을 해결할 수 있는 방향성을 제시하였다. 이와 동시에, 독일 연방입법자는 전자동화 행정행위가 허용되기 위한 규범적 제약을 두고 있다. 전자동화 행정행위가 허용되기 위해서는 별도의 단행 법령(Rechtsvorschrift)에 이러한 행정행위가 가능하다는 별도의 규정이 존재해야 하고, 더 나아가 당해 작용과 관련하여 행정청의 재량 또는 판단 여지가 존재하지 않아야만 한다(연방행정절차법 제35조의a 단서). 본고에서는 ‘과세절차의 현대화에 관한 법률’을 통해 개정된 연방조세법전, 연방사회법전 제10권, 연방행정절차법 중 연방행정절차법과 관련된 전자동화 행정행위에 대해서 고찰하도록 한다. 따라서 우선 연방행정절차법 상의 ICT 기술 관련 기존 규정들 및 ‘과세절차의 현대화에 관한 법률’을 통해 도입된 새로운 규정들을 일별한 후, 전자동화 행정행위에 대해 명시적인 규율을 담고 있는 연방행정절차법 제35조의a의 규범적 의미를 살펴본다. 더 나아가 전자동화 행정행위가 도입됨에 따라 발생할 수 있는 후속 문제점들에 대처하기 위한 연방입법자의 제도적 보완책 내지 추후에 규범제정권자가 전자동화 행정행위와 관련된 법령 제정을 함에 있어 고려해야 하는 사항들에 대해서 살펴보도록 한다. 그리고 전자동화 행정행위라는 제도가 독일에서 앞으로 어떻게 운용될 것인지 전망해보도록 하고, 이번 독일 연방행정절차법의 개정이 우리에게 어떠한 시사점을 주는지 간단히 살펴본다. As of 1 January 2017, the German Act on the Modernization of the Taxation Procedure of 19 July 2016 has come into force in its essential parts. The law ensures the issuance of fully automated tax assessment under the German Tax Code(Abgabenordnung) as administrative acts. In the legislative process, The German Bundestag (federal parliament) has also decided to concurrently adapt fully automated administrative acts in the Germen Federal Administrative Procedure Act(Verwaltungsverfahrensgesetz) and the Code of Social Law Ⅹ (Sozialgesetzbuch X). The amendments aim to implement the possibility to issue a fully automated administrative act in all three pillars of the administrative procedures and thus to develop them in a largely uniform manner. The German Federal Administrative Procedure Act has been extended in its content based on Article 20 of the German Act on the Modernization of the Taxation Procedure which provides the regulation on the fully automated administrative act and notification of administrative acts through publicly accessible networks. The newly-added Article 35a of the German Administrative Procedure Act paves the way for such digitized administrative decision-making process in a legally secure way. The article concerned regulates fully automated administrative acts. Such administrative decisions may be made without human intervention. But Article 35a of the German Administrative Procedure Act does not allow the unconditional performance of fully automatic administrative acts. Such fully automatic administrative acts can be performed only on matters not left to the discretion of the administrative authority. This paper presents the normative meaning of Article 35a and other relevant normative Issues.

행정기본법과 행정절차법의 관계정립의 기본방향

김유환 한국행정법학회 2024 행정법학 Vol.27 No.-

2021년에 제정된 행정기본법은 1996년에 제정된 행정절차법과의 관계에서 그 입법취지나 입법내용의 측면에서 중복되고 그 규율의 측면에서 분산과 모순의 문제를 안고 있다. 이것은 입법의 체계 정당성이라는 관점에서 문제로 제기되고 있으며 이 문제를 해결하기 위한 여러 가지 방안들이 제시되고 있다. 이러한 방안 가운데에는 양 법을 통합하여 일반 행정법전을 만들자는 의견이 지배적이다. 그러나 한번 만들어진 법률을 통합한다거나 규율을 조정하는 문제는 쉬운 과업이 아니다. 먼저 양 법을 통합한다고 할 때 외국의 일반적인 입법례에 따라 행정절차법 중심으로 통합할 것인지 아니면 행정기본법 중심으로 통합할 것인지 또는 발상을 전환하여 일종의 행정헌법에 해당되는 실질을 갖출 수 있는 통합법전으로 재구성할 것인지가 문제 된다. 그리고 관할기관이 상이한 양 법의 통합은 필연적으로 두 법률을 소관하는 정부기관 사이의 관할 협의가 선행되어야 한다. 통합이 가지는 여러 난점에 비추어 통합의 장기적 과제가 언제 달성될 수 있을지 기약하기 어렵다. 따라서 통합의 긴 여정을 가는 동안이라도 양 법의 모순과 국민 불편을 해소하기 위한 정비안도 검토할 필요가 있다고 본다. 장기적으로 통합을 하든 아니면 단기적으로 양 법의 병립 상태에서 조정을 하든 공통적으로 해결할 사항은 ① 모순과 중복, 분산된 규율을 정리하여 체계 정당성을 확보하고, ② 학계에로부터 문제로 지적되는 법리적 모순 조항을 정리하며, ③ 법령보충규칙이나 행정법의 일반원칙 그리고 헌법 원칙과 같이 판례와 학설의 발전에 맡기는 것이 좋을지도 모를 사항을 계속 법전화의 과제로 둘 것인지를 재검토하며, ④ 적극행정과 같은 정부 정책을 기본법에 규정할 것인지 그리고 규정한다고 하더라도 어느 정도의 비중으로 규정할 것인지를 재검토하고 ⑤ 행정의 입법활동에 관한 규정 중 일반행정법에 규정하기에 어색한 조항들을 정리하며 ⑥ 보완하여야 할 규정을 새롭게 규정하고 개별법령을 정비하여야 한다. 한편 장기적인 과제인 통합을 위하여서는 ① 통합법의 범위를 확정하고 통합법의 정체성과 위상을 결정하며 ② 이에 따라 소관부서를 결정하고 통합법전의 명칭과 내용을 결정하는 일이 선행되어야 할 것이다. 장기적인 통합 이전에 국민 불편을 해소하기 위한 단기의 병립 조정을 위해서는 ① 행정절차법과 행정기본법 사이에서 일반적인 관점에서 규범적 서열이 존재하는 것은 아니라는 인식 하에 가장 심각한 중복, 분산, 모순의 규정들을 정리해 나가고, ② 행정절차법은 절차법이고 행정기본법은 실체법이라는 도식적인 의미에서의 구분에 얽매이지 말아야 할 것이다. 본질적으로 행정기본법과 행정절차법은 결국은 통합되어야 한다. 병립 조정을 언급하는 것은 통합이 현재 시점에서 쉽지 않을 것으로 예상되기 때문이지 그것이 장기적으로 지지할 만한 방안이라서 그런 것은 아니다. 통합에 있어서 가장 어려운 문제는 어느 부처가 통합법의 입법과 집행을 주관할 것인가 하는 문제이다. 이 문제만 해결된다면 통합입법이 특별히 어려운 과제라고 말할 수는 없다. 행정기본법을 입법한 법제처의 입장이 있고 행정절차법을 입법한 행정안전부의 입장이 있다. 그러나 본질적으로 정부 부처가 입법에 마치 이해관계자인 것처럼 비춰지는 것 자체가 합당하지 않다. 양 법의 통합은 어디 까 ... The General Act on Public Administration, enacted in 2021, faces problems of overlap in terms of legislative intent and legislative content, and dispersion and inconsistency in terms of regulation in relation to the Administrative Procedure Act, enacted in 1996. This has been raised as a problem from the perspective of the legitimacy of the legislative system, and various measures have been proposed to solve this problem. Among these options, the dominant view is that the two Acts should be unified to create a general administrative code. However, the issue of unifying and harmonising the laws is not an easy task. First of all, when integrating the two laws, the question is whether they should be integrated around the Administrative Procedure Act or the General Act on Public Administration, or whether they should be reorganised into a unified code that can have the substance of a kind of administrative constitution. In addition, the integration of two laws with different jurisdictions will necessarily be preceded by legal consultations between the government agencies responsible for the two laws. Given the many challenges of integration, it is difficult to predict when the long-term goal of integration can be achieved. It is therefore necessary to consider measures to resolve the contradictions and inconveniences of the two laws even during the long journey of integration. Whether integrating the two laws in the long term or adjusting them in the short term, the common issues to be addressed are: (1) systematic legitimacy by eliminating contradictions, overlaps and scattered rules; (2) legal inconsistencies that scholars have identified as problems; (3) reconsidering whether to continue codifying matters that are better left to the development of precedents and theories, such as general principles of administrative law and constitutional principles; (4) reconsidering whether and to what extent government policies such as active administration should be stipulated in the General Law and, if so, how much weight should be given to them; (5) clarifying provisions that are difficult to stipulate in the General Administrative Law in relation to the legislative activities of the executive branch; and (6) prescribing new regulations that need to be supplemented and revised in individual laws. On the other hand, for the long-term task of integration, it will be necessary to (1) finalise the scope of the unified code and determine the identity and status of the unified code, (2) determine the competent departments accordingly, and (3) determine the name and content of the unified code. For the short-term parallel adjustment to solve public inconveniences before the long-term integration, it is necessary to (1) recognise that there is no normative hierarchy between the Administrative Procedure Act and the General Act on Public Administration in general, and to eliminate the most serious overlaps, dispersals and contradictions; and (2) not to be bound by the distinction that the Administrative Procedure Act is a procedural law and the General Act on Public Administration is a substantive law in a schematic sense. In essence, the General Act on Public Administration and the Administrative Procedure Act should eventually be integrated. I mention parallel co-ordination because integration is not expected to be easy at this stage, not because parallel co-ordination is a sustainable option in the long term. The most difficult issue for unification is which ministry will be responsible for legislating and enforcing the unified code. Once this issue is resolved, unified legislation is not a particularly difficult task. There is the position of the Ministry of Government Legislation, which has enacted the General Act on Public Administration, and the position of the Ministry of Interior and Security, which has enacted the Administrative Procedure Act. In essence, however, it is not appropriate for government ministries to be seen as sta...

행정기본법의 혼돈·분열·위헌문제

김현준(Hyun-Joon Kim) 한국법학원 2022 저스티스 Vol.- No.188

2021. 3. 23. 제정된 행정기본법에 대하여 많은 긍정적인 평가가 나오고 있지만, 행정기본법을 다른 관점에서 평가하고자 하는 본고는 이 법에서 다음과 같이 혼돈·분열·위헌의 문제점을 찾고 있다. 첫째, 행정기본법은 일본식 기본법과는 구분된다는 의미에서 일종의 한국형 기본법이라 할 수 있지만, 정작 그 한국형 기본법의 개념이나 규범적 특질에 대한 설명이 잘 보이지 않는다. 행정기본법의 일반법으로서 특징을 강조하는 견해도 있는데, ‘일반법’, ‘통칙법’ 등이 아닌 ‘기본법’을 법률명으로 고수한 입법자는 일반법과는 다른 입법유형을 의도했으리라 생각된다. 그런데, 여기서 말하는 기본법의 규범적 실체가 제대로 해명되지 않고 있어, 기본법의 옷을 입은 행정기본법이 종래 다른 기본법에서 나타난 혼선을 가중시킬 우려가 있다. 둘째, 행정기본법은 행정통합법전화 논의와 함께 시작되었지만, 행정법의 전부 법전화는 처음부터 불가능한 작업이며, 부분법전화는 다름 아닌 행정절차법에 관한 문제라고 할 수 있다. 실제로 행정기본법의 내용도 행정절차 법의 틀을 벗어나지 못했고, 주로 독일 행정절차법 등에서 볼 수 있는 정도에 그치고 있어 행정기본법이 우리 고유의 법이라는 주장도 설득력이 없다. 내용상 제2의 행정절차법이라 할 수 있는 행정기본법이 제정됨으로써 우리나라 행정절차규범은 행정절차법과 행정기본법으로 분열되었다는 문제점이 나타난다. 셋째, 행정기본법은 법률에 맞추어 법률을 제정한다는 이른바 ‘입법의 법률구속성’, 심지어 ‘입법의 행정입법 구속성’이라는 위헌의 여지도 안고 있다. 법치국가원리 및 민주주의원리에서 요청되는 거리보호(Distanzschutz)의 측면에서도 논란의 여지가 있으며, ‘위법한 법률’이라는 독특한 상황을 유발할 수도 있다. 나아가, 행정조직법정주의의 문제점이나 기본법이라는 입법유형의 불명확성도 위헌성의 틀에서 재고할 필요가 있다. While there are many positive evaluations of the Administrative Basic Act enacted on March 23, 2021, this paper intends to evaluate it from a different perspective, and finds problems of confusion, fragmentation, and unconstitutionality in the Act as follows. First, since the Administrative Basic Act is distinct from the Japanese Basic Act, it can be said that it is a kind of Korean Basic Act, but the concept of the Korean Basic Act is not clearly seen. There is an opinion that emphasizes the characteristics of the Administrative Basic Act as a generality, but it is clear that the Basic Act and the General Act are completely different concepts. Therefore, while the normative substance of the Basic Act has not been properly elucidated, there is a risk that the Administrative Basic Act dressed as the Basic Act will similarly cause confusion as seen in other Basic Acts. Second, although the Administrative Basic Act began with the discussion of the Integrated Administrative Act, it was practically impossible to implement the Code as an integrated administrative law code, and the Code limited to general administrative law was nothing but a kind of the Administrative Procedure Act. The content of the Administrative Basic Act did not deviate from the framework of the Administrative Procedure Act, and it is mainly found in the German Administrative Procedure Act, so the argument that the Administrative Basic Act is our own law is not persuasive. With the enactment of the Act, which can be said to be the second Administrative Procedure Act in terms of content, Korean administrative procedure norm was divided into the Administrative Procedure Act and the Administrative Basic Act. Third, the Basic Administrative Act has the problem of unconstitutionality of the so-called ‘binding on the legislative power’ and even ‘binding on administrative regulation.’ The aspect of distance protection (Distanzschutz) required by the rule of law principle and the principle of democracy is also controversial. Furthermore, the problem of administrative organization legalism or the ambiguity of the legislative type of the Act can be examined in terms of unconstitutionality.

행정절차참여권의 침해와 비재산적 손해배상 : 독일법과의 비교

최준규(Choi, Joonkyu) 한국비교사법학회 2020 비교사법 Vol.27 No.2

There is a precedent of the Korean High Court which said that, if the government intentionally omitted the related local people’s participation procedure in the administrative decision prescribed by the law while setting up the waste disposal site, such people could claim for non-pecuniary damages based on the infringement of the right to participate in the administrative procedure. However, the author disagrees with such conclusion for the following reasons. First, when the law which stipulates the related parties’ participation right in the administrative procedure is violated, such participation right should be enforced in principle through the administrative litigation. The right to participate in the administrative procedure must be realized in such a way as to guarantee the participation to the right holder, not in the way of monetary compensation. If the administrative court did not cancel the administrative act in question based on the premise that the government would have issued such administrative act anyway, even if the related people had participated in the process of making administrative act, then such court’s decision should be interpreted to include the administrative court’s intention not to recognize the independent value of the right to participate in the administrative procedure. Nevertheless, if the civil court - emphasizing the independent value of the participation right as such - orders the damages for the non-pecuniary loss only based on the infringement of the participation right in the administrative procedure, then there may occur a disharmony between the judgment of the administrative court and that of the civil court. Also, when the procedural defects of the administrative act will make such act not void but just revocable and the statute of limitations on administrative litigation ran out already, plaintiffs can no longer attack the validity of the administrative act. Under such conditions, it is contradictory to the purpose of the statute of limitations, to award damages for non-pecuniary loss only due to the infringement of the right to participate in the administrative procedure. Second, when the government willfully or maliciously omitted the people’s participation procedure in making administrative act, the judiciary should boldly and positively invalidate such administrative act in question. Under such conditions it seems to emphasize the importance of people s participation rights, awarding damages for non-pecuniary loss. But, in fact, it may be an unsuccessful measure, because it leaves the defective administrative act intact, so that people’s participation in the administrative procedure continues being omitted. It is also difficult to expect that awarding damages can make the government voluntarily observe the statutory administrative procedure in the future. Awarding damages for non-pecuniary loss and leaving the defect of omitting administrative procedure uncured may give the government wrong signal that it is ok to proceed with government plans omitting bothersome participation process of the related parties, and to justify its intentional disregard of the law by paying money later. Third, the right to participate in the administrative procedure is a kind of public right, if we pay attention to the independent value of such participation right. It is the state, that is, all of us, not the qualified local people who was harmed by omitting the participation procedure, and undermining the value of participatory democracy. Awarding damages for non-pecuniary loss only due to the infringement of the right to participate in the administrative procedure, is practically to privatize public damages. This means that a government that has committed illegal acts by omitting administrative participation procedures must pay the fines or penalties to the related residents near the waste landfill facility not to the government. However, public loss should be compensated, correcte 하급심 판례 중에는, 폐기물매립시설을 설치하는 과정에서 국가(지방자치단체)가 법률에 규정된 주민참여절차를 거치지 아니한 경우, 해당 주민들이 행정절차참여권 침해를 이유로 국가(지방자치단체)에 대하여 비재산적 손해배상을 청구할 수 있다고 본 것이 있다. 그러나 필자는 다음과 같은 이유에서 위 판례의 결론에 반대한다. 첫째, 행정절차 참여관련 법규정이 지켜지지 않은 경우 이해관계인의 권리구제는 원칙적으로 행정소송을 통해 이루어져야 한다. 행정절차참여권은 권리자에게 행정절차참여를 보장하는 방식으로 그 권리가 실현되어야 하고, 금전손해배상의 방식으로 실현되어서는 안된다. 만약 행정법원이 주민참여절차를 거쳤어도 어차피 동일한 행정처분이 발령되었을 것이라는 점을 들어, 또는 사정판결을 근거로 문제된 행정행위를 취소하지 않았다면, 그러한 법원의 판단에는 행정절차참여권의 독자적 가치를 중시하지 않겠다는 취지가 포함된 것이다. 이러한 상황에서 민사법원이 행정절차참여권 침해를 이유로 한 위자료를 긍정한다면, 행정법원의 판단과 민사법원의 판단 사이에 모순이 발생한다. 또한 행정절차를 거치지 않은 행정행위의 흠이 취소사유에 불과하고 원고들의 부주의로 취소소송 기간이 이미 도과한 경우라면, 원고들은 더 이상 행정행위의 효력을 다툴 수 없다. 이 경우 원고들이 위자료 청구의 형태로 행정절차참여권 침해문제를 다툴 수 있게 허용하는 것은, 행정소송의 제소기간을 둔 취지와 맞지 않는다. 둘째, 행정절차를 거치지 않은 국가의 비난가능성이 큰 경우에는 사법부가 문제된 행정행위를 과감하게 무효로 보는 것이 정도(正道)이다. 행정행위의 효력은 그대로 둔 채 위자료를 허용하는 것은, 외관상으로는 행정부에 대한 사법부의 적극적 견제를 통해 국민의 권리구제를 강조하는 것처럼 보이지만, 실상은 이미 이루어진 불법을 수인하는 상태에서 이를 금전배상으로 무마하려는 미봉책에 불과할 수 있다. 사법부가 행정행위의 효력을 적극적으로 부정하는 대신 위자료를 적극적으로 인정하는 것이, 행정부가 절차를 준수하도록 유도하는 순기능을 할 것이라고 단정하기도 어렵다. 행정부에게, 국민의 행정절차참여권은 무시한 채 일단 사업을 진행하고 나중에 금전배상으로 해결하면 충분하다는 잘못된 신호를 줄 수 있기 때문이다. 셋째, 행정절차참여권은 그 독자적 가치를 중시하면 할수록, 공적(公的)성격이 두드러지는 권리이다. 참여민주주의의 가치가 훼손됨으로써 손해를 입은 자는 국가, 즉 우리 모두이지, 인근 주민들만이 아니다. 행정절차참여권 그 자체가 중요하기 때문에 그 권리가 침해된 경우 위자료 배상을 허용해야 한다는 생각은, 실질적으로 보면 공적(公的)손해를 사유화(私有化)하자는 것이다. 행정절차를 생략하는 위법행위를 한 국가가 이에 따른 벌금 또는 과징금을 폐기물매립시설 인근 주민들에게 납부해야 한다는 것이다. 그러나 국가가 국가에게 가한 공적 손해의 전보, 교정, 예방은 민사상 금전손해배상의 방법이 아니라, 행정소송, 형사처벌, 행정기관 내부의 징계, 행정기관 내부통제 시스템 구축, 시민사회와 입법부의 감시･감독을 통해 이루어져야 한다. 따라서 국가가 고의로 주민들의 행정절차참여권을 침해하였더라도, 그것만을 이유로 한 위자료 배상은 허용하지 않는 것이 타당하다.

행정기본법 제정 및 행정절차법 개정에 대한 평론 — 행정법이론체계에 대한 함의와 입법적 과제 —

김유환 행정법이론실무학회 2022 행정법연구 Vol.- No.68

One year after the General Act on Public Administration was enacted in 2021, the Administrative Procedure Act was amended significantly. Administrative law theories have been greatly impacted by the both legislations. And significant theoretical problems have been discussed about the General Act on Public Administration. The problems are as follows. ① In the General Act on Public Administration, the legislators adopted a litigatory concept such as ‘administrative disposition’ indeliberately.(§2, 4) ② The legislators defined the concept of sanction ambiguously and adopted dual concepts in reality.(§2, 5, §23) ③ The legislators specified §14① of the General Act on Public Administration inconsistently with the rulings of the Constitutional Court. ④ The legislators adopted the concept “de facto effects” which mismatches with the current administrative law Dogmatics. But, the English translation of the Act has not contained the concept.(§15) ⑤ The legislators defined balancing of interests as comparing all the disadvantages and all the public interests in the process of Revocation or Withdrawal of disposition. By doing so, they have lost their practical points and aims. (§18(2), §19(2)) ⑥ The legislators adopted the title “Withdrawal of Legitimate Disposition” for Article 19, But it is not consistent with the theoretical meaning of withdrawal of disposition. Moreover, though the legislators have assumed only prospective effects of withdrawal. withdrawal of disposition has retrospective effects sometimes.(§19) ⑦ The legislators have not permitted automatic disposition for discretionary administrative actions. However, It is not consistent with current administrative practice.((§20) ⑧ The legislators have not allowed raising objections to disposition by the third party of the disposition and restricted the application of the clauses for raising objections to disposition irrationally.((§36 (1),(3)) ⑨ The legislators made big mistakes in the clauses for Re-examination of dispositions. Many legal scholars consider the clauses as unconstitutional. In addition, In amending the Administrative Procedure Act, the legislators limited the possibility of administrative assurance only for the party of the disposition and not for the third party of disposition. However, It is not easily justifiable in the light of current theoretical understandng. Not only these theoretical problems, there are many drawbacks in the multiple legislation system of general administrative law. Overlapping and dispersed rulings are another significant problems. For these reasons, I recommend strongly the integration of the both acts into one code in the near future.