일원제 자치경찰제도 도입 모델에 대한 자치성 검토

김원중 한국지방자치법학회 2020 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol.20 No.3

The Moon Jae-in administration has continuously been discussing the introduction of the autonomous police system, and the 21st National Assembly announced the introduction of a unified autonomous police system by retreating from the regional autonomous police system that had been working in discussion so far. Although the introduction was announced as a legislative bill by the National Assembly, it can be regarded as a common bill of the government and the National Assembly for it is pushed ahead through consultations with the government. The unified self-governing police system is to introduce a system in which the national police agency deals with the affairs of self-governing police, unlike the existing self-governing police system, which was reviewed to strengthen existing local autonomy. It is questionable whether the unified self-governing police system really fits with local autonomy. In other words, it is doubtful if it is possible to say that it is the autonomous police that the national police agency handles some of the local police affairs related to life safety as autonomous affairs. Local autonomy is responsible for the welfare of local residents with its own independent will. In the modern democratic society, all local residents cannot directly participate in their local affairs, so a person with local representativeness is elected to deal with those affairs. Therefore, it is local autonomy that local residents‘ intentions are directly reflected in their local affairs and the local affairs are handled independently. However, the unified self-governing police system legislation being currently in the works is a system in which the national police agency of the central government copes with the affairs of the self-governing police without a method for direct participation of local residents. Autonomous police affairs use the expression of local self-governing police, but its executive agency is the government, and the government is also in charge of administrative agency. In order for a true self-government police system to be completed, local residents should participate in self-governing police affairs on their own and local government should have its responsibility. Therefore, it is questionable whether the unified self-governing police system really fits with local autonomy. This study reviewed the legislative bill proposed by the National Assembly from the perspective of local autonomy. 문재인 정부는 자치경찰제도 도입에 대한 논의를 지속적으로 추진해 왔으며, 21대 국회에서는 그동안 논의되었던 광역단위 자치경찰제도에서 일보 후퇴하여 일원화된 자치경찰제도 도입을 발표하였다. 국회에서 의원입법안으로 발표하였으나 이는 정부와 협의를 통하여 추진하는 것으로 정부와 국회의 공통된 법안이라 볼 수 있다. 일원화된 자치경찰제도는 기존의 지방자치성 강화를 위해 검토되었던 자치경찰제도와 달리 국가경찰기관에서 자치경찰사무를 추진하는 제도 도입이다. 이러한 일원화된 자치경찰제도가 과연 지방자치에 부합하는 가에 대하여 의문이다. 즉, 국가경찰기관이 지역의 경찰사무 중 일부 생활안전과 관련되는 사무를 자치사무라 하여 그 사무를 처리하는 것이 자치경찰이라 할 수 있는지 의문이다. 지방자치는 지역민이 스스로 자주적인 의사를 가지고 주민의 복리를 처리하는 것으로 현대 민주주의 사회에서는 모든 지역민이 직접 참여할 수 없어, 지역의 대표성을 가지는 자를 선출하여 지역사무를 처리하고 있다. 따라서 지방자치는 지역민의 의사가 직접 지역사무에 반영되어 자주적으로 처리하는 것이다. 그러나 현재 추진되고 있는 일원화된 자치경찰제도 입법안은 지역민의 직접 참여 없이 중앙정부의 국가경찰기관이 자치경찰사무로 정한 사무를 처리하는 제도이다. 자치경찰사무는 지방자치경찰이라는 표현을 사용하고 있으나, 그 집행기관은 국가기관이고 행정청 또한 국가기관이 담당하고 있다. 진정한 지방 자치경찰제도가 완성되기 위해서는 지역민이 스스로 자치경찰사무에 참여하고 지방자치단체가 그에 대한 책임을 가지는 것이다. 따라서 일원화된 자치경찰제도가 과연 지방자치에 부합하는지가 의문이며, 본 연구는 지방자치라는 자치성 관점에서 국회에서 입법안으로 발의된 내용을 검토하였다.

자치경찰제도 도입 정부(안)에 관한 지방자치 부합성 검토

김원중(Kim, Won-Jung) 한국지방자치법학회 2018 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol.18 No.1

문재인 정부는 최근 자치경찰제도를 도입하겠다는 강한 의욕을 가지고 그 제도에 관한 내용을 발표하였다. 자치경찰제도는 지방자치라는 범위 내에서 이루어지는 것으로 지방자치와 별개로 논해 질 수 없다. 즉 지방자치를 완성하고 지방자치 라는 자치제도를 추진하기 위해 자치경찰제도 도입은 필요하게 된다. 자치경찰제도는 현행 지방자치에 부합하도록 제도가 도입되어야 하는 것이며,정부와 지방자치단체의 필요에 의해 실시되어서는 아니 된다. 자치경찰제도는 지방자치라는 범위에서 지방자치를 구성하는 한 요소인 것이지 자치경찰제도가 목 적이 될 수 없다. 자치경찰제도는 헌법의 지방자치의 기본적 이념과 풀뿌리 민주주의를 실현할수 있어야 한다. 그러기 위해서는 자치경찰제도는 가장 저변인 기초지방자치단체에서 이를 실시하는 것이 필요하다. 또한 자치경찰사무 또한 지역의 치안확보를 위해 요구되는 사무를 수행할 수 있어야 한다. 그러나 현행 정부(안)은 이러한 지방자치의 본연의 취지에 부합하지 않는 한계를 가지고 있다. 즉 자치경찰제도 설치 단위를 광역지방자치단체로 하고 있어, 기초지방자치단체의 자치권을 침해하는 한계를 가지고 있다. 또한 자치경찰사무에 있어 협의적 의미의 행정경찰사무와 단순한 성폭력과 가정폭력에 한정하고 있어,경찰사무를 제대로 수행하지 못하는 한계를 가지고 있다. 따라서 본 연구는 현 정부가 발표한 자치경찰제도가 지방자치에 부합하는 가에 대하여 검토하였다. Moon, Jae-in government recently announced that it will introduce local self-governing police system by showing strong willingness. However, the local self-governing police system cannot be discussed by separating from local autonomy because it should be operated within its local autonomy. For this reason, introducing the local self-governing police system should be accorded to local autonomy. Thus, the system should not be carried out by the need of the government and local autonomy. Furthermore, the system should not be a purpose for local autonomy because it is just a component consisting of local autonomy. Also, the local self-governing police system should make sure its local security that is one of its duties. However, the system has some limitations so it does not go well with the original purpose of local autonomy. As a first limit, the government allows the local self-governing police system to be settled only in large-size cities, such as Incheon, Daejeon, and Gwangju, so forth. Thus, this limit could damage the self-governing right of basic local autonomy. Next, the system also puts a limit on the duties of the self-governing police so its duties are restricted only in administrative works of a narrow-meaning and simple sexual and family violences. As a result, these limits keep the local self-governing police from doing their duties well. Therefore, this study reviewed if the local self-governing police system, which is recently issued by Moon jae-in government, is correspondent to local autonomy. In addition, the local self-governing police system should achieve grass-rooted democracy as well as the original idea of local autonomy stated in the Constitution. To do this, the local self-governing police system should be operated within basic local autonomy.

자치경찰과 지방정부와의 관계

최응렬(Choi Eung Ryul) 한국공안행정학회 2004 한국공안행정학회보 Vol.18 No.-

우리나라는 남북분단으로 인한 국가안보상의 문제와 지방자치단체의 물적ㆍ인적 지원의 결핍 등으로 경찰 창설 이후 국가경찰제도를 유지해 오고 있다. 그러나 1992년 지방의회의 구성에 이어 1995년 6월 27일 지방자치단체장 선거를 통하여 전면적인 지방자치가 시행됨에 따라 지방화시대에 맞는 자치경찰제의 도입 필요성 또한 증대되고 있다. 김대중 대통령의 국민의 정부에서 자치경찰제의 도입이 100대 국정과제로 채택되어 19저년 4월 '자치경찰제 도입시안'이 마련된 바 있다. 노무현 대통령의 참여정부에서도 지방분권 주요과제로 자치경찰제를 선정하여 추진하고 있다. 더구나 지방 분권특별법 제10조 제3항에서 "국가는 지방행정과 치안행정의 연계성을 확보하고 지역특성에 적합한 치안서비스를 제공하기 위하여 자치경찰제도를 도입하여야 한다"고 규정하고 있어 참여정부 하에서는 자치경찰제가 실현될 전망이다. 그런데 자치경찰제 도입과 관련하여 자치경찰과 지방정부와의 관계는 어떻게 설정되어야 하는 지에 대하여 경찰조직과 관리형태(주로 자치경찰의 도입단위), 경찰공무원의 인사, 경찰기관의 재정, 경찰사무의 배분과 관련하여 논의해 보았다. 이 연구에서는 주로 경찰의 정치적 중립성 확보와 지역실정에 적합한 치안행정의 구현을 위해 자치경찰제의 도입시 다음과 같은 점이 고려될 필요가 있음을 지적하였다. 첫째로 실시단위 및 경찰조직은 국무총리 소속 하에 국가경찰위원회와 시ㆍ도에 시ㆍ도 경찰위원회를 설치하고 그 관리 하에 경찰청과 시ㆍ도 경찰청을 설치한다. 둘째로 경찰공무원의 인사는 경찰행정의 전국적인 통일성과 균형성 및 지방자치단체의 자율적인 인사관리권의 확보를 동시에 고려해야 할 것이다. 그 방안으로 시ㆍ도 경찰위원회의 위원 5명 중 3명은 시 도지사가 임명하고, 2명은 시ㆍ도의회의 추천을 받아 시ㆍ도지사가 임명하게 한다. 시ㆍ도 경찰청장은 경찰인사의 전국적인 균형성 확보 차원에서 경찰청장이 당해 시ㆍ도 경찰위원회의 동의를 얻어 제청한 자를 국무총리를 거쳐 대통령이 임명하게 한다. 경찰서장은 시ㆍ도 경찰청장의 제청으로 경찰청장이 임명하게 한다. 그리고 시ㆍ도 경찰의 직원은 모두 지방직으로 하는 것이 타당하나 자치단체의 재정자립도를 감안하여 경정 이하를 지방공무원으로 한다. 셋째로 경찰기관의 재정은 지방세를 근간으로 하되 지방자치단체의 재정자립도를 감안하여 지방경찰재정교부금법을 제정하여 국고 지원의 범위와 수준을 명시해 놓는 것이 바람직하다. 다만, 국가가 자치경찰의 예산을 보조하더라도 지방자치단체의 재정 운영의 자율성을 신장시킬 수 있도록 해야 한다. 넷째로 경찰사무의 배분 및 감독의 경우 시ㆍ도 경찰은 관할구역에서 방범ㆍ교통ㆍ경비ㆍ수사 등 민생치안에 주력하도록 하며, 국가경찰은 시ㆍ도 경찰이 처리하기 어렵거나 부적합한 사무를 처리하게 한다. 그리고 자치경찰사무에 대한 국가의 감독은 경찰목적 달성을 위한 최소한에 그쳐야 하며, 국가위임사무의 경우 합법성과 합목적성에 대한 감독까지 할 수 있게 하되, 자치사무에 대해서는 합법성의 감독만 하게 하여야 한다 끝으로 현재의 자치경찰제에 대한 논의가 어떻게 확정될지 모르나 국민의 충분한 의견수렴절차를 거쳐 경찰의 민주ㆍ봉사성과 능률ㆍ전문성을 잘 조화 시켜 주민이 원하는 방식의 자치경찰제가 도입될 수 있도록 해야 할 것이다. South Korea has maintained the National Police System since the establishment of the Korean police because of the consideration of national security rising from the separation between South and North Korea and the deficits of human and material resources of the Local government. However, since the beginning of the local self-governing system followed by the organization of Local assembly in 1992 and the election of the governors of the Local autonomous entity on June 27, 1995, the needs for a Local Police System is also increasing. The government of the former President, Kim Dae-jung had chosen the introduction of the Local Police System as one of the hundred government objectives during his term. Then, his government prepared a tentative plan for the introduction of the Local Police System in April, 1999. Also, the government of the President, Roh Moo-hyun is working on the introduction of the Local Police System as core agenda for the decentralization of the authority. Moreover, 3 of Art.10 of the Special Law for the Decentralization of Power regulates that National government has to introduce the Local Police System in order to make sure the close relationship between Local government and the Local police and to provide services which is appropriate to the local characteristics. Therefore, the introduction of the Local Police System is prospected in the President Roh's term. Thus, with relation to the introduction of the Local Police System, this paper has researched about the appropriate relationships between Local police and the Local government from the consideration of the organization and management system of police (mainly about the degree of decentralization of the police), personnel management of police, financial management of police, and deliberation of the police affairs. This research has discussed on the next several points in order to make sure the political neutrality of police and to realize appropriate local police activities. First, about the operation unit and the organization of the Local police, there should be a National Police Committee under the Prime Minister. As a next level, in the provinces and cities, there should be a province or city Police Committee. Under the control of the province or city Police Committee, the province or the city Police Agency should be established. Second, the personnel management of police should consider not only the unity and balance in the nation-wide level of police officers but also the autonomous personnel management of the Local government. As a recommendable mean, among five members of the province and city Police Committee, three members should be appointed by governor or mayor. And two members should be appointed by governor or major with the recommendation of the Local assembly. In the case of province and city Police Chiefs, the President has to appoint them with the recommendation of the Chief of the National Police based on the agreement of the each province and city Police Committee and with the review of the Prime Minister. In the case of chiefs of the police stations, the Chief of the National Police has to appoint them with the recommendation of each province and city Police Committee. Additionally, the status of the local police officers is desirable to be local public service officers in the case of ranks under the police major considering the financial independence of the local government. Third, the financial support of the Local police should come from the Local government desirably. However, according to the financial independence of each local government, the central government has to support the deficits by establishing the System for the financial support of the police. Even though the central government supports a local government financially, the management of the financial affair should be done autonomously. Fourth, in the case of the deliberation of police affairs and its control, the province and city police is desirable to

MB 정부의 지방자치(행정)체제의 광역화 개편정책과 최적합 자치경찰모형의 탐색

김칠성 한국치안행정학회 2009 한국치안행정논집 Vol.6 No.2

MB 정부가 출범한지도 벌써 2년이 경과되었다. MB 정부는 정권인수를 통하여 지방분권과 자치경찰제 도입을 중요정책과제로 인수하여 “이명박 정부 100대 국정과제”에 포함하여 발표하였다. MB 정부에 와서는 지방정책을 크게 바꿨다. 전국을 5+2광역경제권으로 7개 권역으로 나누어 광역적 접근방식을 택하였다. 그동안 지지부진한 지방행정구역 개편에 있어서도 기초자치단체의 통합 정책드라이브 결과, 전국에서 가장 먼저 창원․마산․진해시가 통합에 합의함에 따라 인구 110만의 최대 통합기초자치단체의 등장이 현실화 되었고, 이어질 전망이다. 이런 정책기조는 지방자치체제의 개편에 지대한 영향을 미칠 것이고, 자치경찰제도입의 방향에도 근본적인 변화가 불가피하게 되었다. 역대 정부들은 국립경찰의 폐해를 불식하는 제도개선방안으로 자치경찰제도입을 시도하였으나, 딜레마에 빠져 있다. 자치경찰제 입법시안은 지난정부에서 만들어진 것을 일부분 수정을 가했으나 기초단위자치경찰제 도입의 근간을 유지하는 내용으로 알려져 있다. 이에 대하여 전국시도지사협의회가 자치경찰제를 시도단위로 전환해야 한다는 주장을 지난정부 때부터 고수하고 있다. 현재 정부에서 기존시안의 수정이 논의되고 있으며, 당정도 계속 협의 중에 있고, 또한 지방행정체제와 연계추진을 고려 중인 것으로 알려졌다. 이 논문의 목적은 MB 정부의 광역적 지방자치체계의 개편과 이에 대응하는 최적 자치경찰제 모형을 탐색하는 것이다. 논의는 먼저 지방자치(행정)체제의 개편의 쟁점과, 광역적 개편의 당위성을 인식한다. 다음 기존의 자치경찰제의 선행연구의 이론과 도입시안에서 쟁점으로 부각되어 있는 정부의 안과 시도지사협의회의 안에 대하여 비교․검토하였다. 끝으로 MB정부의 광역적 지방자치체제의 개편에 대응하는 자치경찰제 모형을 제시하였다. 정책대안으로 고려할 수 있는 3가지모형인 기초단위자치경찰제모형, 광역단위자치경찰제모형 및 절충형 자치경찰제모형에 관하여 분석・제시하였다. 결론적으로 MB 정부의 지방자치(행정)체제에 대한 광역적 개편정책 방향에 대비하는 자치경찰제도입 모형으로 경찰조직의 민주성과 효율성의 이념적 균형과 경찰분권화원리에 따라서 절충적 자치경찰제모형을 최적모형이라 판단되어 정책제언 한다. The purpose of this paper is to search of optimal model of the local autonomous police system to adapt to the enlargement-reform of the local administrative system. This study is ①MB government announced the national policy agenda named Lee Myung Bak's government great 100 issues. including that the decentralization of the local autonomous administration system and the introduction to the local autonomous police system which from the power acquired by the previous government as have to promoting. ②MB government has changed local policy significantly. The 5 +2 wide economies zone in the country wide area enlarged and divided into seven districts. This enlargement policy will give a profound impact on the reforming or deviation of the decentralization of local government system as well as local autonomous police system. ③Been no progress regarding the local government areas to shake up the integration of government policies drive the results, the first in the nation, Changwon. Masan. Jinhae agreed to integration. Therefore a huge population of 110 million unique integration based on the emergence of local governments has been a reality, the future will lead. ④Therefor local government in the policy direction of the introduction to fundamental changes were expected. This policy direction from that discussed so far in the profound reforming of local government system will affect, and introduction of deviation of the process and results of the police, even notice the change is inevitable. According to the analytic result of the an alternative to consider three kinds of local autonomous police system model introduced first, local autonomous police system in basic unit based on the model. second, the local autonomous police system in wide unit area based on the model and the hybrid model as an alternative capacity in the country or the combination of convergence. The police need to be successful is an important task of the policy. In conclusion and policy recommend, hybrid local autonomous police system model is decided as the optimum model depending on the ideological balance the police organization's efficiency and the democratic, and depending on the principle of decentralization of the police power, Hybrid local autonomous police system model is the best policy alternatives are determined. hybrid local autonomous model to adapts to MB Government's enlargement-reforming policy environment.

주민참여가 제한된 자치경찰제의 문제점과 개선방안

김원중(Kim, Won-Jung) 한국지방자치법학회 2021 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol.21 No.3

2006년 7월에 제주특별자치도에 한하여 자치경찰제도가 시행되어 온지 15년만에 전국에 자치경찰제도가 시행되게 되었다. 자치경찰제도는 ｢국가경찰과 자치경찰의 조직 및 운영에 관한 법률｣(약칭:경찰법)에 의해 광역지방자치단체에 대하여 자치경찰기관을 두어 전국적으로 시행해 오고 있다. 자치경찰제도는 지역의 치안을 주민 참여를 통하여 지역 내에서 지방자치단체가 스스로 자주적으로 처리하는 것이다. 자치경찰은 지역 내의 치안수요에 대응하여 지역민의 의사를 통하여 지역의 안전을 확보하는데 그 목적이 있다. 지역의 안전은 지역에서 지역민이 자주적인 의사에 따라 스스로 처리하는 것이 자치경찰제도의 존재의의이다. 지역의 치안을 확립하고 안전한 지역사회를 확립하기 위해서는 자치경찰기관과 자치경찰사무에 대한 지방자치화가 필요하다. 경찰법은 자치경찰제도를 시행하고 있으나 자치경찰기관으로 시‧도자치경찰위원회만을 설치하여 운영하고 있다. 자치경찰제도 중 유일하게 자치경찰기관인 시‧도자치경찰위원회의 구성과 사무에 주민참여를 통하여 지방자치를 실현하여야 한다. 그러나 현행 법률에서는 자치경찰기관에 대하여 주민참여를 규정하지 않고 있어 시‧도자치경찰위원회의 자치성 달성 곤란과 위원의 정당성 확보가 어려운 한계를 가지고 있다. 자치경찰제도는 지방자치를 구현하기 위한 제도 중의 하나로 지역주민의 의사가 반영되어야 한다. 지역주민의 의사가 자치경찰제도에 제대로 반영될 경우 민주성확립과 정당성이 확보될 수 있다. 따라서 자치경찰제도가 지방자치의 본연의 취지를 살려 지역치안 확립을 위해서는 지역 주민의 참여를 통하여 자치경찰기관이 구성되고 운영되어야 한다. 따라서 본 연구는 주민참여를 통한 자치경찰제도의 실현을 위해 주민의 사전참여와 사후통제라는 범위에서 자치경찰제도의 문제점과 개선방안을 제시하였다. 향후 경찰법 개정을 통하여 지방자치 실현에 부합할 수 있는 자치경찰제도 확립이 실현되어야 한다. The autonomous police system was implemented nationwide for the first time in 15 years since July in 2006 when the autonomous police system was implemented only in Jeju Special Self-Governing Province. In accordance with the ｢Act on the Organization and Operation of National Police and Autonomous Police｣ (abbreviation: Police Act), the autonomous police system has been implemented nationwide by establishing autonomous police agencies in metropolitan regional governments. In the self-governing police system, local governments autonomously handle local security through the participation of residents. The purpose of the self-governing police is to secure the safety of the area through the will of the local people in response to the demand for security in the area. The significance of the existence of the autonomous police system is that the local residents in the region are autonomously managing the safety of the region. In order to establish local security and a safe community, local autonomy of autonomous police agencies and autonomous police affairs is necessary. The Police Act implements the autonomous police system, but only the city and provincial autonomous police committees are established and operated as autonomous police agencies. Local autonomy should be realized through the participation of residents in the composition and affairs of the City/Provincial Autonomous Police Committee, which is the only autonomous police agency among the autonomous police system. However, as the current law does not stipulate the participation of residents in autonomous police agencies, it is difficult not only to achieve autonomy of city and provincial autonomous police committees, but also to secure the legitimacy of its members. The autonomous police system is one of the systems of pursuing local autonomy, and the will of local residents must be reflected. If the opinions of local residents are properly reflected in the autonomous police system, democracy and legitimacy can be secured. Therefore, in order for the autonomous police system to take advantage of the original purpose of local autonomy and to establish local security, an autonomous police agency must be organized and operated through the participation of local residents. Therefore, this study presented problems and improvement plans for the autonomous police system within the scope of residents pre-participation and follow-up control in order to carry out the autonomous police system through resident participation. The establishment of a self-governing police system that can meet the goals of local autonomy should be achieved through the revision of the Police Act in the future.

지방자치의 본질과 자치경찰제 논의

조성규(Cho, Sung Kyu) 행정법이론실무학회 2017 행정법연구 Vol.- No.50

행정법의 본질은 경찰법이라고 해도 무방할 정도로 행정에 있어 경찰작용은 본질적인 것이며, 이는 지방자치행정에 있어서도 다르지 않다. 그러한 이유에서 지방자치 내지 지방분권의 논의에 있어서 자치경찰제의 문제는 매우 중요한 법적 과제로 다루어지고 있지만, 그럼에도 불구하고 그 구체적 제도화에 대해서는 다양한 논의가 끊이지 않고 있으며, 실정법제화가 시도될 때마다 격렬한 찬반의 논쟁끝에 결국 결실을 거두지 못하고 있는 것이 현실이다. 그러한 문제상황은 여러 가지 이유에서 기인하지만, 본 고에서 지적하고 싶은 것은 그간의 자치경찰 논의는 주로 자치경찰제의 효율적 운영에 관한 정책적 관점을 중심으로 하여 왔을 뿐, 자치경찰의 본질에 대한 법리적인 접근, 특히 지방자치법원리에 대한 고려가 미흡하였기 때문이 아닌가 하는 점이다. 그러한 문제의식에서 본 고는 그간의 자치경찰제 논의와는 달리, 자치경찰의 구체적 제도화의 문제보다는 지방자치권의 본질이라는 차원에서 경찰개념을 통한 자치경찰제의 본질 및 자치경찰의 제도화의 방향성에 대해 고찰해 보고자 한다. 우선적으로 자치경찰의 대상과 관련하여, 경찰개념을 행정경찰과 사법경찰로 분류할 때, 자치경찰제의 논의에 있어서는 일단 제도적 의미의 경찰에 의한 행정경찰, 즉 학문상 보안경찰이 그 대상이 되어야 한다. 협의의 행정경찰은 자치경찰의 문제가 아닌, 일반적인 행정상의 자치권의 문제로 귀결되며, 동시에 사법경찰은 사법작용의 일환인 점에서 지방자치의 본질상 자치경찰제의 원칙적인 대상과 범위는 아니라고 할 것이다. 물론 법적 근거를 통해 자치경찰이 사법경찰작용을 수행할 수도 있으나, 그러한 경우에도 이는 자치사무가 아닌 위임사무로 보아야 하는바, 그 법원리적 의미는 전혀 상이하게 된다. 한편 자치경찰제를 법원리적으로 고찰하여 본다면, 지방자치의 헌법적 보장은 지방자치단체에 대해 지역적 사무에 대한 전권한성과 자기책임성을 보장한다. 그러한 관점에서 볼 때, ‘지역적 사무’의 개념이 불확정개념이기는 하지만, 그럼에도 불구하고 보안경찰사무는 기본적으로 지역적 사무로서 자치사무에 해당하며, 따라서 자치경찰은 당연히 자치권의 범위에 포함된다고 보아야 할 것이다. 지방자치단체의 관할 구역에서의 공공의 안녕과 질서유지는 전형적인 공간적 요소로서, 지역과의 관련성을 가진 사무이며, 특히 지역에서의 치안 및 질서 유지는 지방자치단체의 다른 행정작용, 가령 복리사무의 수행을 위한 당연한 전제인 점에서, 전형적인 지역적 사무로서 지방자치단체의 사무라고 할 것이기 때문이다. 결론적으로 지역에서의 공공의 안녕과 질서유지에 대한 경찰행정은 법원리적으로 당연히 지방자치영역에 포함되어야 하는 것으로, 자치경찰제 실시의 당위성은 헌법상 보장된 지방자치의 원리로부터 도출된다고 할 것이다. 따라서 종래 국가경찰제와 자치경찰제 사이의 선택의 문제를 입법정책적 문제라고 이해하는 입장도 다수 있으나, 지방자치를 헌법이 직접 보장하고 있는 현행 법제 하에서는 자치경찰제의 도입은 입법정책적인 문제가 아니라, 헌법규범의 실현으로 보아야 하며, 단지 어떠한 제도와 내용으로 자치경찰제를 구체적으로 제도화할 것인지에 대해서는 입법정책적 재량이 인정되는 것이라고 할 것이다. Police action is so essential in the administration that the administrative law is called the police law. It is the same in the local autonomous administration, therefore, the autonomous police system is a very important legal issue in the local government system. Nevertheless, the discussion on the introduction of the autonomous police system is still controversial and has failed to achieve the success of legislation. There may be many reasons for this, but the most important reason is that the autonomous police debate in the past focused on only the policy aspects of the efficiency of the autonomous police system, not the legal approach to the nature of the autonomous police system, especially in the principle of local autonomy. In this sense, this paper intends to study the legal nature of the autonomous police system and the legal direction of institutionalization in terms of the nature of local autonomy rather than the problem of concrete institutionalization of autonomous police system. In the administrative law, the concept of police is divided into administrative police and judicial police. On the premise of this distinction, in the discussion of the autonomous police system, the administrative police should be the target, and at the same time be the institutional police by the police agency, in other words, the so-called security police is the object of the autonomous police system. Because the administrative police in consultation is not a problem of autonomous police and it results in the problem of general administrative autonomy. At the same time, judicial police are not administrative and are not part of the autonomous police system, as they are part of the judicial process. Of course, although the autonomous police can perform the judicial police function through special legal grounds, in such a case, it is a delegated task, not an autonomous task, so the legal status is completely different. On the other hand, from a legal point of view, the constitutional guarantee of local autonomy guarantees local governments the right to autonomy over local affairs. Although the concept of local affairs is vague, it should nevertheless be seen that security police work essentially constitutes an autonomous task as a local affairs. Because the maintenance of security in the territories of municipalities is typically associated with the area of local governments, in particular, the maintenance of public well-being and order in the region is a prerequisite for the performance of other administrative functions. In conclusion, the police function for maintaining the local public order should be included in the domain of local autonomy as a matter of law, In conclusion, the police function for the maintenance of public well-being and order in the region should be included as a natural part of the local autonomy from the viewpoint of constitutional guarantee of local autonomy. From this, the necessity of introducing the autonomous police system is derived, in other words, the introduction of the autonomous police system is not a policy issue, but a legal order based on the Constitution. However, a considerable legislative discretion is recognized in the institutionalization of the autonomous police system, therefore, further research is needed on how to institutionalize the autonomous police system specifically.

자치경찰제 도입의 법적 쟁점과 과제

조성규(Cho, Sung-Kyu) 한국지방자치법학회 2021 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol.21 No.2

공공의 안녕과 질서의 유지는 행정이 효율적으로 이루어지기 위한 가장 기본적인 요소이자 전제가 된다는 점에서 자치경찰제도는 지방자치의 형식적이고 제도적인 완성이라는 의미를 가진다. 그러한 이유에서 지방자치제도의 본격적 실시 이후로 자치경찰제의 도입에 대한 논의가 빈번하였고, 이에 따른 법제화의 시도 역시 끊임없이 있었으나, 그때마다 여러 가지 사회·정치적인 이유로 번번이 좌절되었다가, 2020. 12. 22. 경찰법의 전부개정을 통해 ｢국가경찰과 자치경찰의 조직 및 운영에 관한 법률｣이 국회 본회의를 통과함으로써 자치경찰제가 본격적으로 도입되게 되었다. 지방자치단체의 관할 구역에서의 공공의 안녕과 질서유지는 전형적인 공간적 요소로서 지역과의 관련성을 가지는 사무이며, 특히 지역에서의 치안 및 질서 유지는 지방자치단체의 다른 행정작용, 가령 복리사무의 수행을 위한 당연한 전제인 점에서 자치경찰사무는 규범적으로 볼 때 지역적 사무로서 자치사무에 해당한다고 보아야 한다. 따라서 자치경찰제도에 대해서는 지방자치와 동일하게 소위 전권한성 및 자기책임성의 보장을 통한 자치권이 보장되어야 한다는 것은 당연한 규범적 요청이다. 그럼에도 현행법상 도입된 자치경찰제는 규범적인 이념형 자치경찰제도와는 거리가 먼 것으로, 여전히 국가경찰조직을 전제로 단지 자치경찰사무만을 수행하는 형태로서 경찰권의 ‘분산’일 뿐 ‘분권’이라고 하기는 어려우며, 한편 자치경찰사무에 대한 권한과 감독도 지방자치단체가 아닌 시·도자치경찰위원회에 있는 등 자치경찰제도를 통한 지방자치의 본질과 이념의 구현에는 한계가 있다. 다만 경찰작용은 일반적 행정작용과 다른 특성을 갖는 동시에, 우리나라의 오랜 국가경찰의 역사적 경험 및 현재의 열악한 지방재정의 현실 등을 통해 볼 때, 급진적이고 이상적인 자치경찰의 도입이 우리 사회에 가져올 혼란과 문제점에 대한 우려도 적지 않은 것이 사실이며, 그러한 측면에서 현행법제상 도입된 자치경찰제는 이상적 자치경찰제의 도입을 위한 과도기적인 변형적 형태라고 보아야 할 것이다. 결국 우리나라 지방자치의 열악한 현실에서 자치경찰제를 도입하기 위한 고육지책의 결과물로서, 최선은 아니지만 차선의 노력이라고 본다면, 향후 자치경찰제도의 운용에 있어 현행법제 하에서 자치경찰제의 이념적 실현을 위한 한국형 자치경찰로서의 제도적 정착을 위한 노력이 현재의 중요한 과제라고 생각된다. 그러한 방향성은 당연히 지방자치의 본질적 이념인 주민의 참여를 최대한 보장하는 민주주의적 관점에서 주민의 치안수요에 최대한 부응하는 것이어야 하며, 이를 위해서는 포괄적 위임의 법리를 통해 조례제정권을 최대한 보장하는 등 지방자치의 규범적 원리가 최대한 보장되도록 하는 것이 필요하다. The autonomous police system means the perfunctory and institutional completion of the local government system, because maintaining order in society is the most basic premise for administration to be efficient. For this reason, discussions on the introduction of the autonomous police system have been frequent since the full-fledged implementation of the local government system, and attempts to legislate have also existed constantly. Nevertheless, legislation was repeatedly thwarted for various social and political reasons, finally, by passing the National Assembly the Act on the Organization and Operation of National Police and Autonomous Police on December 22, 2020, the autonomous police system was introduced in earnest. The maintenance of security and order in the district of a local government is a typical spatial element, which is related to the area, and therefore, the local police affairs are local affairs and should therefore be regarded as autonomous affairs in the eyes of local laws. Therefore, it is a natural normative request that autonomy should be guaranteed for the autonomous police system through the so-called guarantee of full authority and self-responsibility, just like local autonomy. Nevertheless, the autonomous police system introduced under the current law is far from the normative ideological self-governing police system, because it is only in the form of affairs that local police affairs is carried out through still the national police organization, it is only a distribution of the police authority, and it is difficult to call it autonomous.“ However, it is true that police action has different characteristics from general administrative action, and also the poor reality of local autonomy in Korea is inappropriate for the introduction of radical and ideal autonomous police system. In that respect, the autonomous police system introduced under the current legislation should be seen as a transitional variant considering the reality of Korea, which is a process for the introduction of an ideal self-governing police system. After all, if the current autonomous police system is a second-best effort due to consideration of the poor reality of local autonomy, the important legal task ahead is to strive for institutional settlement as a Korean-style autonomous police system, and the goal should be to realize the ideology of the autonomous police system under the current incomplete autonomous police system. The normative direction is, of course, to ensure the participation of residents, the essential ideology of local autonomy, and to meet the needs of residents security as much as possible from a democratic point of view.

대한민국 자치경찰제의 현재 그리고 미래

김하경 한국자치경찰학회 2018 자치경찰연구 Vol.11 No.2

자치경찰제는 주민의 안전과 질서유지 등 경찰 본래의 기능을 지방자치단체차 원에서 해결하게 함으로써, 치안행정의 지방분권화를 통해 지방자치를 실현할 수 있다는 점에서 그 의의가 크다. 이러한 관점에서 국민의 정부와 참여정부에서는 지방분권과 민주성에 충실하면서 실현가능한 자치경찰제 실시를 위해 자치경찰제 방안을 마련하는 등 자치경찰제 도입을 위하여 지속적으로 노력하여왔다. 이러한 노력의 결실로 지난 2006년 제주특별자치도에 자치경찰제가 도입되었으나 현재까 지 전면적인 자치경찰의 실시는 답보상태에 머물러 있다. 이러한 배경에는 무엇보 다 자치경찰의 사무, 조직, 인사, 재정 등 다양한 쟁점사항에 대한 합의에 이르지 못하고 있기 때문이다. 이중에서 특히 자치경찰의 사무는 국가경찰과의 합리적인 배분을 전제로 하고 있어 자치경찰제의 도입을 위해 해결해야할 우선적인 과제라 고 할 수 있다. 이에 본 연구에서는 문헌고찰을 통해 자치경찰제도의 의의를 살펴보고 제주자치경찰제의 현황과 한계를 고찰한 다음 지방자치발전을 위한 자치경 찰제의 과제를 살펴보았으며, 그 결과 첫째, 시·도 경찰위원회를 합의제 행정기관 으로 신설하여 시·도 경찰청장을 지휘·감독하며, 자치경찰에 대한 인사권, 재정권, 지역치안종합계획 수립, 주요 자치경찰 정책결정 등을 할 수 있도록 하여야 한다. 둘째, 시·도 경찰위원회 위원장을 지역주민이 직접 선거를 통해 선출하여 자치경 찰에 대한 민주적 정당성을 확고히 하고, 주민참여가 실질적으로 보장되어 자치경 찰의 민주성과 정치적 중립성, 책임성이 확보되도록 하여야 한다. 셋째, 주민복리 사무로서 치안복지 개념을 명확히 하고, 자치경찰사무와 국가경찰사무를 명확히 규정하여 자치경찰의 책임성을 보장하여야 하고, 자치경찰에게 지역민생치안에 대 한 범죄수사권은 국가경찰의 간섭 없이 스스로 할 수 있도록 하여야 하며, 자치경 찰제 도입에 따른 재원을 자치경찰 교부세 신설, 국세와 지방세 세수의 합리적 배 분이 되도록 세법 개정, 국가보조금등을 통하여 확보되도록 자치경찰과 지방자치 가 상생 하여야 한다는 결론을 얻었다. The autonomous police system is meaningful in that it can achieve local autonomy through decentralization of security administration by allowing local governments to solve their original functions, such as the safety of residents and maintaining order. From this point of view, the people's government and participatory governments have continuously made efforts to introduce the local police system, including preparing measures to implement the autonomous police system, which is feasible while adhering to decentralization and democracy.As a result of these efforts, the local police system was introduced in the Jeju Special Self-governing Province in 2006, but the overall practice of the local police has remained stalled so far. Against this backdrop, the government has failed to reach an agreement on various issues, including the office, organization, personnel and finance of the local police. Among them, the duty of local police in particular is based on a reasonable allocation with the national police, which is a priority to be solved in order to introduce the local police system.In this study, we looked at the significance of the local police system and the current situation and limitations of the Jeju autonomous police system, and as a result, the city and provincial police committee should be established as a consensual administrative institution to direct and supervise the head of the municipal police agency, establish a comprehensive plan for personnel management, financial rights, and local police decisions.Second, the heads of the municipal and provincial police committees should be elected by the local residents through direct elections to ensure democratic legitimacy and ensure the residents' participation in the police force to ensure democracy, political neutrality and accountability. Third, as a community welfare office, the concept of security welfare should be clarified, the local police office and the national police service should be clearly defined to ensure the responsibility of the local police, and the police should be able to investigate the local residents' livelihood without interference from the national police, the establishment of a local police department tax, and rational distribution of national and local tax revenue through the revision of the National Tax Service.

지방분권개헌에 따른 자치경찰제도 재설정 검토

김원중 한국지방자치법학회 2019 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol.19 No.1

Constitution is the foundation of ruling the nation and plays a role of controling administration and legislation. It is also the most fundamental regulation which reflects opinions of the people as wells as opinions of its society. Local autonomy, thus, is one of the foundations based on which the nation exists. For this reason, local autonomy is needed to protect rights of the people consisting of the nation. Furthermore, local self-governing police system, as a part of local autonomy, is necessary to make sure safety of local residents. In order to carry out local self-governing police system which is a central factor of local autonomy, local self-governing police system should be stipulated in Constitution so that local residents’ right of safety could be more secured. Constitution states that each region should handle with its public order by itself so it places local autonomy on a firm base. Thus, self-governing police system can be fulfilled by protecting basic right of the people as well as values of safety right of the poeople because it reflects the public’s opinions to Constitution. Local self-governing police system is essential that is not able to be separated from local autonomy. In addition, it has a close relation with local residents’ safety right. Thus, it is almost not possible to separate local autonomy from local self-governing police system so local self-governing police system should be introduced to come true local decentralization. In case of local self-governing police system, meanwhile, it is important that how it is categorized depending on local decentralization. In order to be accorded to the purpose of local autonomy, local self-governing police system should be introduced and operated to make sure local safety. This study reviewed how local self-governing police system ought to be changed in the reality which is in discussion of Constitution reform on local decentralization. In short, local self-governing police system should be matched with the institutional purpose of local autonomy so the study suggested what direction local self-governing police system should head into, which is appropriate to Constitution reform on local decentralization. 헌법은 통치의 가장 기본이면서 또한 자의적인 행정과 입법에 대한 통제장치로서 역할을 수행하고 있다. 이러한 헌법은 국민의 뜻을 반영하고 사회를 반영하는 가장 기본적인 규범이므로 지방자치 또한 국가의 존립 기반 중 하나이며, 이는 국가를 구성하는 국민의 권리보호를 위해 필요하다. 지방자치경찰제도 또한 지방자치의 하 일부로서 지역주민의 안전을 확보하는데 필수적인 요소에 해당한다. 지방자치경찰제도를 실현하기 위해서는 지방자치의 핵심적 요소인 자치경찰제도를 헌법에서 규정할 경우 지역주민의 안전권을 더 확고히 할 수 있다. 지역의 치안은 지역이 스스로 처리한다는 것을 헌법에서 천명하므로, 지방자치를 더욱 공고히 할 수 있다. 이러한 자치경찰제도는 국민 즉 주민의 뜻을 헌법에 반영함에 따라 헌법의 국민기본권 보호와 국민의 안전권의 가치를 실현할 수 있다. 지방자치경찰제도는 지방자치에서 분리할 수 없는 필수적인 요소이며, 지역주민의 안전권과 밀접한 관련을 가지고 있다. 따라서 지방자치와 지방자치경찰제도는 불가분의 관계에 있으며, 지방분권을 실현하기 위해서는 지방자치경찰제도는 도입되어야 한다. 지방자치경찰제도는 지방분권에 따라 그 범위가 어떻게 설정되는 가가 중요하며, 지방자치라는 제도적 취지에 부합되기 위해서는 지역의 안전권을 확보하는 차원에서 자치경찰제도가 도입되고 시행되어야 한다. 본 연구는 지방분권에 대한 개헌 논의가 되고 있는 현실에서 지방자치경찰제도는 어떻게 변화되어야 하는 가에 대하여 검토하였다. 즉 지방자치라는 제도적 취지에 부합되게 자치경찰제도가 설정되어야 하므로, 현 정부(안)등을 중심으로 지방분권개헌에 적합하게 그 방향을 제시하였다.

자치경찰제도 도입 방안 전면적 재검토 방향 제시

김원중(Kim, Won-Jung) 한국토지공법학회 2020 土地公法硏究 Vol.90 No.-

지방자치가 제도적으로 정착되어 주민의 복리를 실현하기 위하여는 지역의 안전을 확보할 수 있는 자치경찰제도 도입이 필요하다. 자치경찰제도는 지역의 치안을 지방자치단체가 스스로 자주적인 의사결정을 통하여 주민을 보호하는 제도이다. 지역의 안전을 지방자치단체가 자기의 책임으로 사무를 수행할 경우 지역의 치안은 확보될 수 있다. 지방자치를 구현하기 위하여 자치경찰제도 도입에 대한 논의가 계속되었으며, 현 정부는 자치경찰제도를 도입하겠다고 하여 그 안을 제시하였다. 정부가 제시한 자치경찰제도는 제주특별자치도에 시행하고 있는 자치경찰제도를 기반으로 하여 약간의 발전된 형태라 할 수 있다. 자치경찰제도는 그 제도적 취지가 주민이 안전한 지역사회에서 생활할 수 있도록 치안 서비스를 제공하는데 그 의의가 있다. 자치경찰제도는 지역의 안전을 확보할 수 있도록 헌법상에서 주어진 지방자치의 제도적 보장 또는 고유한 권리라는 입장에서 이를 해석하여야 한다. 헌법에 의해 주어진 지방자치단체에 보장된 권리는 자치사무에 대한 전권한성과 지방자치단체 보장 등이다. 이러한 지방자치단체에게 부여된 권리에 따라 자치경찰제도도 이에 부합되게 도입되어야 한다. 헌법에 의해 주어진 지방자치단체의 권리라는 관점에서 자치경찰제도 도입이 이루어져야 한다. 또한 지방자치를 완성시키는 마지막 제도인 자치경찰제도는 지방자치의 제도적 취지에 부합되게 도입되어야 한다. 자치경찰제도가 제대로 정착되기 위해서는 경찰사무에 대한 전권한성과 주민에게 균등한 치안서비스를 제공하도록 모든 지방자치단체에 설치되어야 한다. 또한 자치경찰제도의 정치적 중립성 확보를 위해 자치경찰위원회에 대한 주민의 의사가 개입될 수 있도록 제도화 되어야 한다. 자치경찰제도가 제대로 정착되어 시행될 때 지방자치의 제도적 완성이 이루어질 수 있다. 따라서 본 연구는 자치경찰제도의 도입에 대한 정부가 도입하려는 방안에 대한 재검토를 통하여 자치경찰제도 재설정이 필요하다는 입장에서 그 제도안을 검토하였다. In order for local autonomy to be settled systematically and to realize the welfare of residents, it is necessary to introduce an autonomous police system that can secure local safety. The autonomous police system is a system where local governments protect themselves through voluntary decision making by themselves. Local security can be secured if local governments take care of local safety at their own risk Discussion of the introduction of the autonomous police system to realize local autonomy continued, but the current government proposed to introduce the autonomous police system. The government-provided autonomous police system can be said to be a slightly developed form based on the autonomous police system implemented in Jeju Special Self-Governing Province. The autonomous police system is meaningful in that its institutional purpose is to provide security services so that residents can live in a safe community. The autonomous police system should interpret this from the standpoint of the institutional guarantee or inherent rights of local autonomy given in the Constitution to ensure the safety of the region. The rights guaranteed to the local governments provided by the Constitution are the total authority on autonomous affairs and the guarantee of local governments. Depending on the rights granted to these local governments, the autonomous police system should be introduced accordingly. The introduction of the autonomous police system should be implemented in terms of the rights of local governments given by the Constitution. The autonomous police system, which is the last system to complete local autonomy, should be introduced in accordance with the institutional purpose of local autonomy. In order for the autonomous police system to be settled properly, it is necessary to provide full security services to the residents by establishing it in full authority over police affairs and in all local governments. In addition, in order to secure the political neutrality of the autonomous police system, it should be institutionalized so that residents intentions to the autonomous police committee can intervene. When the autonomous police system is properly established and implemented, institutional completion of local government can be achieved. Therefore, this study reviewed the proposed system from the standpoint that it is necessary to reset the autonomous police system through a review of the government s plans to introduce it.