하천관리 일원화의 정책현안과 추진방향

안종호,이승수,이상은,현윤정,김예인,안현준 한국환경연구원 2021 수시연구보고서 Vol.2021 No.-

Ⅰ. 연구의 필요성 및 목적 ㅇ 수량과 수질을 함께 관리하는 물관리 일원화 정책 시행에 따른 하천관리 업무의 환경부 일원화 추진(「정부조직법」 개정, 2020.12.31)은 그간 문제점으로 지적되어 온 하천관리 분절에 따른 홍수관리 및 수량과 수질·수생태 연계 업무의 비효율성을 개선할 수 있는 하천관리 정책 전환의 계기를 마련 ㅇ 분절된 관리로 인해 발생한 하천관리 현안에 대한 고찰과 개선방안에 대한 논의를 통해, 정부의 하천관리 일원화 추진에 따른 지속가능한 유역기반의 통합하천관리 체계를 구축하기 위한 정책방향의 모색 필요 ㅇ 이를 위해 하천관리 관련 전문가 및 유관기관으로 구성된 포럼을 운영하며 정책현안에 대한 의견을 수렴하고 공감대를 형성함으로써 지속가능한 하천관리 정책 방향을 제시 Ⅱ. 하천관리 계획 및 사업 추진 1. 하천관리 계획의 수립체계 ㅇ 현재의 하천관리 관련 법령 체계는 물관리 일원화 이전인 2017년 1월 국토교통부를 중심으로 한 「하천법」의 개정과 「수자원법」의 제정을 통해 현행 『하천유역수자원관리계획』, 『지역수자원관리계획』, 『특정하천유역치수계획』을 제도화 ㅇ 이후 2018년 6월 제정된 「물관리기본법」에 따라 『국가물관리기본계획』과 『유역물 관리종합계획』이 신설된 뒤 관련 법령 및 계획의 중복성이 현안으로 대두되었으며, 이에 대한 재정비 및 조정방안 마련이 요구되는 상황 ㅇ 「수자원법」의 『하천유역수자원관리계획』과 「물환경보전법」의 『대권역물환경관리계획』을 『유역물관리종합계획』 중심으로 통합하고 지자체별 하위 계획만 부문별로 시행계획을 수립하는 방안의 고려 필요 ㅇ 현재의 『하천기본계획』과 『특정하천유역치수계획』은 『하천유역수자원관리계획』을 고려하도록 강조하고 있으나, 정작 『유역물관리종합계획』과의 연계 검토체계는 마련되어 있지 않아 「물관리기본법」의 『유역물관리종합계획』은 유역 통합물관리 최상위 계획으로서 위상 제고가 필요하며, 이를 위해 『하천유역수자원관리계획』의 역할 및 범위조정과 관련 법령의 개정 필요 ㅇ 이수 부문은 『지역수자원관리계획』, 치수 부문은 『하천기본계획』과 『특정하천유역 치수계획』, 그리고 물환경 부문은 『중권역 물환경관리계획』과 『소권역 물환경관리계획』을 통해 수립되며, 지자체별 하위 계획의 수립 여부는 『유역물관리종합계획』의 평가에 따라 유연하게 결정할 필요가 있음 ㅇ 「물관리기본법」과 「수자원법」 내 중복성을 지닌 계획 간 통합 및 정리를 전제로, 『특정하천유역치수계획』은 지자체 간 물관리 협업 및 분쟁 최소화를 위하여 특정 상황에 선택적으로 수립되는 계획으로 존치하고, 『지역수자원관리계획』의 물 배분, 가뭄 방지 등의 항목을 『하천기본계획』에 흡수시켜 이를 이·치수 부문을 포괄하는 지역단위 실행계획으로 『하천기본계획』의 기능 확장 가능 ㅇ 『하천기본계획』은 중권역 단위 (이·치수 및 물환경) 통합 실행계획으로 필요한 경우에는 『특정하천유역치수계획』의 내용을 반영하고 (상위 계획에 따라 필요시) 중권역 단위 물환경 관리와 보전을 위한 계획을 포함하며, 필요한 경우에는 해당 소권역 단위 물환경 계획을 유연성 있게 수립 가능 ㅇ 『하천기본계획』은 지역단위의 이·치수 및 물환경 통합 실행계획으로, 이수 부문 계획은 유역단위 계획의 범위 안에서 지역단위에 필요한 실행계획을 담을 수 있도록 새로운 지침 마련이 필요하며, 물환경 부문은 기존 『중권역 물환경관리계획』의 수립지침 및 주요 내용을 포괄할 수 있도록 개정이 요구됨 2. 생태하천복원사업 ㅇ 국토교통부는 『지방하천 종합정비계획(2016-2025)』을 통한 생태하천조성사업으로 총 287개 지구에서 3조 165억 원, 환경부는 생태하천복원사업(2016~2020년)으로 총 145개 지방하천에 1조 3,162억 원의 사업비를 투자하여 각각 1조 800억 원, 2,700억 원을 중복 투자하는 등, 생태하천 관련 사업에 대한 중복 투자와 효과성 문제가 나타나고 있음 ㅇ 생태하천복원사업을 통해 하천 수생태의 건강성 회복과 더불어 하천의 연속성을 확보하기 위해서는 유역관리 차원의 사업 추진체계를 마련해야 하며, 이를 위해서는 『하천기본계획』과의 연계성 강화와 지역특성에 맞고 이해 당사자가 참여하는 생태복원 목표를 공유할 수 있는 제도적 보완 필요 ㅇ 사업 효과를 높일 수 있는 우선순위에 따른 유역단위 관리 및 친수시설, 지방의 선심성 사업 추진 우려를 불식하기 위한 중앙정부의 제도적 관리·감독 기능 합리화, 재정 자립도가 낮은 지자체에 대한 정부 지원 정책의 제도적 보완, 추진사업에 대한 사후관리 강화를 통해 사업의 시행 효과를 극대화하기 위한 노력 요구 3. 하천 통합관리를 위한 정책 개선사항 ㅇ 유역기반 하천관리 통합계획 수립체계 구축을 위해, 유역 중심의 통합물관리 기본원칙을 반영해 유역단위에서 『유역물관리종합계획』, 지역단위에서 『하천기본계획』으로 통합하여 1유역-1계획 체계의 확립 필요 ㅇ 지역단위 계획은 『하천기본계획』을 중심으로 유역단위 계획의 조정과 정합성 유지 필요 ㅇ 생태하천복원사업에는 지역 환경 여건을 고려하고 이해관계자가 참여하는 중장기적 복원 목표를 설정하는 노력이 선행되어야 하고, 이를 위해 생태복원계획의 수립 및 승인과정에서 지역 주민을 포함하는 이해관계자의 의견을 적극 수렴하여 추진할 수 있는 상향식 제도 보완 체계를 마련해야 하며, 수생태 건강성 평가와 하천 자연도 평가 등 하천의 자연성 회복에 대한 유사 평가방법 간의 통합조정 필요 ㅇ 『하천기본계획』은 하천정비 공사사업 위주의 계획으로, 하천관리 계획은 하천 시설물의 방재성능 평가 및 유지관리로 구분되는 이원화된 체계의 한계를 가지고 있어, 『하천기본계획』의 내용을 공사, 시설물 계획 중심에서 관리 중심으로 수정하고 하천 이용 현황을 고려할 수 있는 지역 이해관계자 참여 계획 마련 필요 ㅇ 하천사업 지방 이양에 따른 정부의 관리·감독 기능 유지관리 체계를 정비할 필요성이 있으며, 하천사업 추진 이후 사업 효과와 지속적 유지관리를 위한 체계 마련이 중요 Ⅲ. 하천 유지관리 체계 1. 하천의 홍수관리 ㅇ 하천에서의 효과적인 홍수관리를 위해서는 수량관리 측면에서의 홍수(환경부)와 재난관리 측면에서의 홍수(행정안전부)를 구분하여, 부처 간 역할을 명확히 하고 효과적인 협업체계 구축 필요 ㅇ 소하천, 지방하천, 국가하천 등 하천의 규모에 따른 구분과 다원화된 관리 주체로 인해 유역단위 하천관리에 어려움이 발생하고 있을 뿐만 아니라, 국고보조금 형태로 진행되던 지자체의 하천관리 사업이 온전한 지자체의 사무로 이양됨에 따라 종합적이고 효율적인 하천관리를 위해 지자체와 중앙부처 간 효과적인 협력방안 마련 필요 ㅇ 물관리일원화 정책 시행 이후 2년이 지난 시점임에도 지자체의 하천관리는 통합물관리체계 안에서 시행되지 못하고 분절 관리되고 있어 지자체의 하천관리 역량을 높이기 위한 중앙정부 차원의 대책 마련 필요 ㅇ 유역단위 홍수관리를 위해서는 과거 하도 집중형 홍수 대응 정책에서 벗어나 유역과 하천이 함께 홍수를 방어하는 홍수총량제의 이행에 대한 적극 검토 및 추진 필요 2. 하천 시설물 관리 ㅇ 하천 시설물 유지관리는 국가하천 유지·보수 사업을 진행하면서 2012년 본격화되었고, 이후 「기반시설관리법」이 제정되어 하천 시설물 관리의 구체적인 계획이 수립 ㅇ 법 제정 이후 기반시설 관리계획(안)에 따라 유지관리 기준 설정, 인력 운영 개선방안, 시설분류체계 검토, 예산계획 수립 등 구체적인 하천 시설물 계획이 수립되어, 과거 정상적 기능 유지에 목적을 둔 ‘소모적 지출’에서 시설물의 가치 증가와 수명 연장(자산관리와 장수명화)을 위한 ‘생산적 지출’로 변화 ㅇ 하천관리 일원화 시대를 맞아 하천 시설물 유지관리 체계 개선을 위해서 첫째, 협력적·계획적 유지관리 체계 구축, 유지관리 성능 개선의 본격화, 스마트 유지관리 기술 기반 확대를 위한 정책 추진 필요 3. 하천관리 정보화 ㅇ 하천관리지리정보시스템에서는 정보 제공 서비스 대상을 일반 국민과 하천관리자로 구분하여, 『하천기본계획』과 한국하천일람 정보를 기반으로 다양한 정보를 제공하고 있으나, 1) 동일 하천에 대해서 하천관리자 서비스와 대국민 서비스의 구분을 위해 개별 시스템 운영, 2) 개별 시스템의 구축 목적이 유사하여 하천 시설물 정보를 포함한 지도 서비스와 하천 안내지도, 하천 이력 관리 등 동일·유사 정보 제공, 3) 각 시스템의 DB가 연계되지 않아 발생하는 정보의 정시성 부족과 그로 인한 활용성 저하 등의 문제점 제기 ㅇ 이러한 문제점을 개선하기 위해 현재 하천관리지리정보시스템 통합 구축 사업이 진행되고 있으며, 하천관리자 서비스와 대국민 서비스를 제공을 위해 분리되어 있던 두 개의 개별 시스템을 하나로 합쳐 효율적인 DB 관리가 가능하도록 설계하였고, 더욱 다양한 서비스를 제공하기 위해 하천정보관리시스템, 하천점용시스템, 강우상 황관제시스템 등 세 가지 분야로 구분하여 시스템을 구축 ㅇ 더욱 효율적인 하천관리 정보시스템 구축을 위해 1) 수요자 필요 중심의 서비스 제공, 2) 단순 통합이 아닌 목적성이 명확한 통합 방향 제시, 3) 안정적 시스템 운영을 위해 환경부 산하 기관으로 시스템 이관 고려, 4) 하천점용허가에 필요한 허가대장 관리 업무의 (제도적) 명문화 등이 필요 4. 하천관리 예산 및 조직체계 ㅇ 국가하천 유지보수 예산 투자액은 국회 확정액을 기준으로 2016~2019년에는 평균 1,462억 원 수준이 투자되다가, 2020년에 1,808억 원으로 약 23.7% 증가한 이후 2021년에는 4,138억 원으로 2020년 대비 128.9% 수준으로 대폭 증가 ㅇ 이는 2020년 장마 기간에 발생한 홍수피해 이후 하천안전 분야에 대한 관심이 증대 됨에 따라, 하천안전을 선제적으로 확보하기 위해 국가하천 정비 및 유지관리 사업에 대한 투자가 증가함과 동시에 호안, 배수시설 등 치수시설 및 생태공원, 자전거도로 등 친수시설 관리를 위한 국가하천 유지보수 사업 대상 투자 규모가 증대했기 때문인 것으로 파악됨 ㅇ 지방하천관리를 위한 모든 국가재정사업(지방하천정비사업, 소하천정비사업, 생태 하천복원사업) 예산은 2019년 기준 9,191억 원으로 전체 지방사업 총예산의 54.1%에 해당 ㅇ 하천사업의 지방이양정책 시행에 따라 각 시·도는 지방하천에 대한 사업 시행 및 유지관리와 더불어 사업계획의 수립과 예산 편성, 예산의 집행관리 기능도 담당하게 되어 지방하천 관리권자로서의 역할과 책임이 증대 ㅇ 2022년 1월에는 국토교통부의 하천계획과 1과와 지방청 5국 11과, 국토사무소 7과에서 약 280여 명이 환경부로 발령 조치될 예정으로, 환경부에는 물관리정책실의 수자원정책관에 ‘하천관리과’의 신설이 예정되어 있고 이 부서에서는 하천계획 수립, 하천관리 정책 평가 등의 업무를 수행할 예정 ㅇ 환경부는 5개 지방국토관리청(서울, 원주, 대전, 익산, 부산)의 하천 업무를 7개 유역 (지방)환경청에 분담하여 담당권역을 설정하고 해당 조직과 인력 배치를 추진할 계획 ㅇ 반면 지자체의 하천관리 조직에 대해서는 물관리 업무의 분산형 조직체계하에서 하천관리 일원화 업무 이행에 어려움이 있을 것이라는 우려가 제기 ㅇ 따라서 지자체의 현행 하천관리 조직체계 개선을 위해 1) 하천관리 중심의 조직 개편으로 지자체 하천관리 행정체계 강화, 2) 지방 이양 관련 중앙정부의 지자체 업무 지원 강화, 3) 거버넌스 구축을 통해 중앙정부(유역환경청 등 포함)와 광역시도 차원의 긴밀한 협조체계를 확립하여, 다양한 인센티브 제공 등 정책 개선방향 제안 Ⅳ. 하천의 점용허가와 공간 이용 ㅇ 그동안의 하천공간 이용 정책 추이와 친수지구 지정, 하천점용허가, 하천 유지·보수 등을 통해 이뤄지고 있는 해당 정책의 성과 측면에서 보면, 지난 10여 년의 짧은 기간 동안 국민들의 하천에 대한 인식 변화를 고려하여 국가에서 친수활동을 위한 공간을 제공하고 점용허가제도를 지속적으로 보완하였으며 현황 파악을 위해 이용도 조사를 실시했음 ㅇ 그러나 관리청의 하천공사를 통해 친수지구를 지정하고 친수시설을 조성하는 과정에서 지역의 수요를 면밀하게 파악하는 노력이 간과되어 지나친 정부 주도의 공급정책이었던 것으로 평가됨 ㅇ 더욱 건전한 하천공간 이용 정책을 위해 정부는 수요와 공급의 논리에 따라 하천의 질서를 유지하는 역할에 좀 더 집중했어야 한다고 판단됨 ㅇ 미국, 일본 등의 해외 선진국에 비해 하천점용허가제도를 소극적·보수적으로 운영하고, 관리청의 재량행위에 크게 의존하고 있으며, 과학기술의 장점을 활용하는 데 인색했던 결과, 오늘날 하천 행정의 발전은 다소 부진한 것으로 평가됨 ㅇ 최근 갈등·소송, 하천관리 정책 변화 등의 제반사항을 종합할 때 1) 하천의 사유화와 난개발 방지를 위한 관리·감독 강화, 2) 허가심사 시 명확하고 일관된 기준을 적용하되 과도한 규제는 완화 3) 하천공간 활용에 민주적 거버넌스 도입, 4) 하천 이용에 있어 사익을 억제하고 공적 재원 확보에 기여, 5) 수해·생태환경·지역사회 등 파급영향에 대한 예측역량 강화, 6) 체계적인 모니터링으로 이용객과 배후지역에 대한 이해 증진 등과 같은 정책과제 추진이 필요 Ⅴ. 결론 및 정책 제언 □ 하천관리 계획 수립 및 사업 추진 ㅇ 유역통합물관리와 하천관리 계획의 정합성을 위한 법령 정비 필요 ㅇ 지역 여건을 반영한 목표 지향적 생태하천복원사업의 추진 필요 ㅇ 하천사업의 이행 평가 및 유지관리 체계 마련 필요 ㅇ 하천 생태복원 목표 설정 및 하천환경 종합평가제도 마련 필요 □ 하천의 유지관리 체계 ㅇ 홍수관리체계 강화를 위해 치수 분야 전문가 확보 강화 정책 필요 ㅇ 홍수관리와 하천환경 관리 및 이용에 대한 이해관계자 충돌을 방지하기 위한 상시 소통체계 구축 필요 ㅇ 하천 시설물 유지관리 체계 개선을 위해 계획적 유지관리 체계 구축과 유지관리 성능 개선사업의 본격 시행이 필요 ㅇ 지자체의 하천관리 역량 강화를 위한 하천관리 조직체계의 정비, 예산의 투명성 확보를 위한 합리적 제도 마련에 대한 중앙정부의 지원 역할 및 관리감독 기능에 대한 정책과제 마련 필요 □ 하천의 점용허가 및 공간 이용 정책 ㅇ 도시구간을 중심으로 보존 지향적 가치와 개발 지향적 가치가 충돌하고 있는 상황에서 사회적 가치의 합리적인 조정과 하천공간의 공익적 활용을 증진하는 방향으로의 제도 개선 필요 ㅇ 하천 사유화와 난개발 방지를 위한 관리·감독 강화를 목표로 하천점용허가 권한의 분담방식 조정, 하천점용허가시스템의 구축, 하천점용허가 업무 처리에 대한 법정지침 개발, 친수지구 시설관리대장 작성 등의 업무관리체계 마련 필요 ㅇ 하천공간 활용에 대한 규제관리의 합리적·객관적 적용방안 마련을 위한 노력과 이에 대한 사회적 합의를 마련할 수 있는 민주적 거버넌스 체계의 도입 필요 ㅇ 수해·생태환경·지역사회 등 파급영향에 대한 예측역량 강화를 위한 정책 지원이 필요 Ⅰ. Background and Aims of Research 1. Objectives and significance □ The national water management system needs to be reorganized according to the enactment of the Framework Act on Water Management. In the meantime, the unification of river management (Amendment of the Government Organization Act, December 31, 2020) provides an opportunity to reform river management policies so that they can improve the efficiency of integrated water resources management. □ By discussing pending issues raised by the fragmentation in river management governance, we intend to set the direction for policy improvement in establishing an integrated river management system based on the sustainable basin approach following the unification of water management. 2. Structure and method □ The report consists of the following five chapters and three appendices: ① Introduction; ② The Establishment of River Management Plans and Promoting Projects; ③ Maintenance System of River Management; ④ Permission for Occupation and Use of River Space; and ⑤ Summary and Policy Suggestions. The appendices contain the results of the operation of the Sustainable River Management Forums and the recent research on river management policies. □ This report includes pending issues and sets the direction for policy improvement in river management in regard to the unification of river management discussed at the Sustainable River Management Policy Forum, which took place four times. The consistency and validity of the proposed direction are obtained through data collection and analysis. Ⅱ. The Establishment of River Management Plans and Promoting Projects 1. Status of the current river management planning system □ According to the current laws and regulations related to river management, the River Basin Water Resources Management Plans, Regional Water Resource Management Plans, and Flood Control Plans for Specific River Basins were institutionalized through the revision of the River Act and the enactment of the Act on the Investigation, Planning, and Management of Water Resources under the jurisdiction of the Ministry of Land, Infrastructure and Transport in January 2017, which was before the unification of water management. □ Since then, the Master Plans for National Water Management and the Comprehensive Basin Water Management Plan have been established under the Framework Act on Water Management enacted in June 2018, and the redundancy in related laws and plans has emerged as a pending issue. 2. The ecological river restoration project □ In order to ensure the connectivity of the river along with the recovery of the health of the aquatic ecosystem through the ecological river restoration project, a system for promoting projects at the level of basin management should be established; to this end, the linkage with the Basic River Plans should be strengthened. It is also necessary to set goals for ecological restoration that are suited to regional characteristics and supplement systems to enable stakeholders to participate. □ To enhance the effectiveness of the project, the following improvements are suggested: ㅇ Management at the basin level with consideration of priorities of restoration ㅇ Rationalization of the central government’s functions of systematic management and supervision to eliminate concerns in regard to pork-barrel ㅇ Systematic supplementation of the central government’s support policies for local governments with low financial independence ㅇ Maximize the effectiveness of the project by strengthening the post-management system of the project 3. The direction for policy improvement in integrated river management □ The necessity of legislative overhaul of the relevant plans to establish an integrated system for basin-based river management □ Plans at the regional level need to be adjusted and should maintain consistency focusing on the Basic River Plans. □ When Carrying out ecological river restoration projects, local environmental conditions should first be considered and efforts to set the mid- to long-term restoration goals should precede with stakeholders participating. In addition, it is necessary to integrate the evaluation methods for the rehabilitation of rivers. □ The maintenance system related to the government’s supervision function needs to be monitored and the evaluation system of the implementation of river projects needs to be developed. Ⅲ. Maintenance System of Rivers □ River maintenance is divided into four categories: flood management, river facility management, informatization of river management, and budget and organizational structure of river management. Based on data and research, the current status and problems of each sector were identified and the direction for policy improvement was sought. 1. Management of river floods □ In this study, the meaning of flood is discussed from two different perspectives, and the current status of diversification of the main agents in charge of river management and local empowerment policies is investigated to derive implications. ㅇ The division of roles between the Ministry of Environment and the Ministry of Public Administration and Security and the establishment of a cooperative system in river flood management are necessary. ㅇ There is a need to establish a cooperative system between the central government and the local governments according to the implementation of the local empowerment policy. ㅇ In the era of climate change, policies to expand the implementation of the flood control system and to manage conflicts in line with the direction of flood control policies at the basin level are needed. 2. River facility management □ We analyzed the performance and current status of river facility management by looking at the changes in related policies since the 1990s and sought the direction for improving the current management system. ㅇ The maintenance system should be reorganized (rearrangement of the range of the river facilities, the ownership, and management rules) to reflect the characteristics of each water system. ㅇ It is necessary to clarify the main body of river facility management through the readjustment of river maintenance-related laws and systems currently in effect based on the River Act and the Framework Act on Sustainable Infrastructure Management. ㅇ Following the implementation of the Digital New Deal policy, digitalization in the river management must be carried out from a long-term perspective. 3. Informatization of river management □ The importance of digital informatization in the river management is increasing due to the implementation of the Korean New Deal initiative. Thus, the following improvements are derived by examining the necessity of implementing the river management informatization project, the implemetation method, and the ripple effects. ㅇ River management information should be provided separately by sector. ㅇ The efficiency of the system integration should be evaluated scientifically and economically. ㅇ The management of the system should be transferred to an organization affiliated with the Ministry of Environment (Flood Control Office, etc.). ㅇ There is a need to institutionalize the management of the permit register. ㅇ There is a need to plan how to secure a budget for system maintenance in the future. 4. Budget and organizational structure of river management □ To strengthen the capability for river management, the organizational system needs to be readjusted, and a reasonable system for securing budget transparency should be developed immediately. Also, the supportive role and supervision function of the central government should be readjusted. □ The direction for improving the organizational system of river management ㅇ Strengthen the administrative system of local governments through organizational reform focusing on river management ㅇ Strengthen the central government’s support for local governments ㅇ Strengthen the cooperative system between the central government (including the River Basin Environmental Offices) and local governments through the establishment of governance Ⅳ. Permission for Occupation and Use of River Space □ Considering that the conditions of river management are changing significantly at this time, we propose a policy plan for future-oriented river management. ㅇ The range of tasks in regard to the policy on the use of river space specified in the River Act ㅇ Briefly examine the trend in policies related to the use of river space since the enactment of the River Act and diagnose the recent policy ㅇ By investigating the case of Japan, the direction for policy improvement was suggested to utilize river space with an aim of revitalizing the local communities. □ In consideration of the recent changes in river management conditions, the policy tasks according to each goal are proposed as follows: ㅇ Strengthening management and supervision to prevent the privatization of rivers and reckless development ㅇ Applying consistent standards for occupation permits and relaxing excessive regulations ㅇ Reflecting public values in the utilization of river space through governance ㅇ Making contributions to securing public resources and controlling the pursuit of private interests in river use ㅇ Strengthening capabilities for predicting ripple effects on flood damage, ecological impacts, and local communities ㅇ Identifying the demand of users through systematic monitoring Ⅴ. Conclusion and Suggestions □ Based on the results of discussions drawn through the analysis of river management issues and the operation of forums by experts in each sector, a policy direction is proposed to establish a sustainable basin-level river management. ㅇ Based on the analysis of the existing legal plans and the ecological river restoration projects, a policy direction for improving integrated river management was suggested. ㅇ Implementation of policies to strengthen capabilities for flood management is necessary. ㅇ Rational and objective regulatory management measures should be developed for the utilization of river space and the introduction of a democratic governance system is necessary. ㅇ The organizational system needs to be readjusted and a reasonable system for securing budget transparency should be developed. It is also required to readjust the supportive role and supervision function of the central government. ㅇ In this situation where conservation-oriented values and development-oriented values are in conflict with each other over urban areas, the system needs to be improved to reasonably adjust social values and promote public use of river space. ㅇ In addition, policy support is needed to strengthen the prediction of ripple effects on flood damage, ecological impacts, local communities, etc.

통합물관리 이행을 위한 수리권 정비의 정책 현안과 개선 방향 연구

정기철,문현주,김호정,정아영,박상근 한국환경연구원 2022 수시연구보고서 Vol.2022 No.-

Ⅰ. 연구의 개요 1. 연구의 배경 및 목적 □ 연구의 배경 ㅇ 2018년 6월 「정부조직법」, 「물관리기본법」, 「물기술산업법」 물관리 3법의 제정·개정으로 물관리 이원화에서 물관리일원화의 실행기반이 마련되었고 통합물관리를 기치로 삼아 분산되어 있는 물 관련 법령들의 일관성과 체계성을 유지하기 위해 수량, 수질, 수재해, 수생태, 환경 등의 다양한 물 관련 문제를 통합하여 관리하려고 함 ㅇ 통합물관리는 물순환 전 과정의 통합·연계 체계 구축 및 법령·계획·제도 정비를 통한 효율적이고 균형적인 물관리를 일컫는 것으로 통합물관리 이행에 있어 무엇보다 물 사용 권리의 통합, 즉 수리권의 통합이 중요하며 이는 수량 중심의 수리권 관련 규정에서 수량·수질·수생태를 통합하여 규정할 수 있는 수리권 형태를 의미함 □ 연구의 목적 ㅇ 통합물관리 이행을 위한 여러 형태의 환경·생태·물 관련 법령 정비 및 계획 분석과 함께 통합물관리 형태의 수리권(자연과 인간 모두를 위한 수리권) 정립 방향을 논의하고자 함 2. 연구 내용 및 범위 □ 연구 내용 ㅇ 「물관리기본법」과 수리권 규정 및 정책 현황들을 조사하였고 통합물관리 형태의 갈등 해결을 위한 현 수리권 제도 적용의 한계점을 분석함 ㅇ 선진국들의 통합물관리 형태를 포함하는 수리권 제도 검토를 위해 프랑스, 호주, 독일의 물관리 정책을 검토함 ㅇ 국내 다양한 통합물관리 형태의 주요 수리권 갈등 사례들을 살펴보았고 통합물관리 체계하의 수리권 정비의 필요성을 분석하며 지속가능한 통합물관리 형태의 수리권 정립 방향을 분석함 □ 연구 범위 ㅇ 본 연구에서 수리권 사례 분석 및 제도 정비는 수질·수생태·수량을 포함하는 통합물 관리 형태의 수리권에 국한하며, 아래의 연구 범위는 포함하지 않음 - 농·공업의 물이용만 고려한 수리권 분석 - 댐 저수와 기득수리권 간의 용수 공급 갈등 해결을 위한 수리권 분석 - 지하수 이용을 고려한 지표수·지하수 관계 기반의 통합물관리 수리권 분석 3. 연구 관련 개념 정의 □ 하천유지유량 ㅇ 「하천법」에서는 생활·공업·농업·환경개선·발전·주운(舟運) 등의 하천수 사용을 고려하여 하천의 정상적인 기능 및 상태를 유지하는 데 필요한 최소한의 유량으로 정의함 ㅇ 하천유지유량은 갈수기와 같이 생업·공업·농업용수 사용이 어려운 시기에는 희생되는 대상으로 기존의 수리권 제도와 하천유지용수 조항으로는 환경과 수생태 보호에 어려움이 있음 ㅇ 하천유지유량도 수리권적인 유량으로 간주할 수 있지만 하천유지유량은 고시되는 시점부터 취득되며 기득 하천사용자의 권리에 비해 우선순위가 낮은 문제가 있음 ㅇ 물이 부족한 시기에 수리권의 조정원칙이나 관련한 법적 장치가 미비한 상황이며 용수 사용에 대한 갈등과 수생태계 및 수질 보호를 위한 용수 사용자에게서의 취수 제한을 가할 수 있는 체계나 법적인 근거 마련이 필요함 □ 환경생태수리권 ㅇ 하천유지유량을 고려한 통합물관리 형태의 수리권, 즉 자연이 가지는 수리권을 ‘환경 생태수리권’으로 정의하고 있으며 통합물관리 체계하의 수리권 용어로 사용함 ㅇ 환경생태수리권과 하천유지유량은 비슷한 목적을 하고 있지만, 연구를 통해 자연환경과 수생태를 위한 물의 사용을 법 및 제도적으로 구체화하여 그 권리를 인정하기 위한 노력으로 볼 수 있음 Ⅱ. 물관리기본법과 수리권 제도 현황 및 국외 수리권 제도 분석 1. 물관리기본법과 통합물관리 ㅇ 「물관리기본법」의 공포 이후 하위법령 제정 작업을 거쳐 국가 차원의 통합적인 물관리 및 유역중심의 물관리를 위한 국가물관리위원회 및 유역물관리위원회 설치 등 통합된 물관리 정책 수행을 위한 관리체계 및 법체계가 구축됨 ㅇ 「물관리기본법」 제9조(건전한 물순환), 제10조(수생태환경의 보전), 제12조(통합물 관리)은 물관리에 있어 지구상의 생명을 유지하고 보전을 고려한 물이용과 국가 및 자치단체의 수자원 정책 수립 시 생태·환경을 고려한 통합물관리 정책을 강조함 ㅇ 「물관리기본법」 제32조(물분쟁의 조정) 및 제33조(조정의 처리)에서 수자원의 개발·이용에 있어 이해관계자 간의 수리권 분쟁을 조정하는 위원회 및 제도는 존재하고 있지만, 자연환경 및 수생태와 물배분 간의 수리권 분쟁 조정을 위한 규제는 미비함 2. 우리나라 수리권 제도의 현황 및 한계 분석 □ 수리권 제도의 현황 및 법적 기반 ㅇ 1971년 개정 「하천법」 제25조 제1호에서 유수의 점용이라는 명칭으로 하천수의 사용을 위해 관리청의 허가를 받아야 함을 규정하고 있으며 이후 현재에 이르기까지 이른바 ‘하천수 사용 허가제도’로서 수리권이 제도로서 정착되어 옴 ㅇ 하천수를 사용하기 위해서는 일반적으로 취수시설의 신설 또는 변경 등을 수반하기 때문에 홍수통제소 외에 하천점용에 관한 업무를 담당하는 지방국토관리청(국가하천), 지방자치단체(지방하천)와 협의하여 허가해야 함 ㅇ 수리권이라는 용어 자체는 「하천법」을 비롯하여 법적으로 규정된 용어는 아니다. 하지만 일반적으로 「하천법」상 수리권의 설정은 대물적 특허에 속하는 것으로서 설권적 행위임 □ 현 수리권 제도의 관점과 환경생태수리권의 도입 ㅇ 수리권 제도는 물이용의 관점에서 제도가 정비되어 왔지만 2000년대에 들어오면서 하천의 무분별한 개발에 대한 국민의 강한 반발과 함께 환경부를 중심으로 ‘하천 생태계의 건강성 회복’을 위하여 생태하천 복원사업이 대대적으로 추진됨 ㅇ 권리를 가진 객체를 국민으로 규정하고 있는 우리 헌법의 환경권에서 하천의 동식물에게 그 권리를 부여하는 것은 생각하기 어렵지만 인간 중심에 서서 자연을 바라보는 시각을 넘어서는 환경생태수리권 제도의 도입에는 많은 연구가 필요할 것임 ㅇ 최근 환경권의 실체적 구현을 위한 개선방안 연구와 같이 자연이 가지는 권리에 대하여 인정하자는 노력이 지속되고 있고 나아가 환경생태수리권의 자연의 물 사용 권리에 대한 수리권 정립 방향 연구도 가능하게 함 3. 국외 물관리 체계 및 수리권 제도 조사 □ 프랑스 물관리 체계 및 수리권 제도 ㅇ 프랑스는 1964년 새로운 물법을 도입하여 전국을 6대 유역으로 나누어 각 유역별 유역관리청과 위원회를 설치하고 유역 중심의 물관리 제도를 수립하였으며, 1992년에 중앙정부의 유역 물관리 체계 감독을 강화해 유역별 물관리 계획 수립을 의무화하였고 2006년 물법을 개정하는 등 효율적인 물관리를 시행하고 있음 ㅇ 프랑스의 수리권은 관련 법률상에 수리권를 명시하고 있으며, 개인 또는 집단에 자격을 부여할 수 있고, 재산소유권과는 분리되며, 수리권 취득은 영향평가 및 공개 조사 절차를 통해 이루어지고, 소규모 가정용 취수자는 별도로 취득할 필요가 없음 □ 호주 물관리 체계 및 수리권 제도 ㅇ 2007년 연방 정부 「물법」 제정 이후, 호주의 유역 물관리 기관은 수자원장관, 유역 주정부 위원회, 유역주민위원회, Murray-Darling 유역청, 유역 주 정부 등으로 구성하여 국가 물관리 계획의 효과적 실행을 위한 역할을 수행하고 있음 ㅇ Murray-Darling 유역청은 유역 수자원의 지속가능한 이용을 위한 유역통합계획 수립 및 실행, 연간 각 주별 이용 가능한 수자원량을 결정하며, 하천 시설물 운영 및 자산관리계획의 수립 및 실행 등 하천 시설물의 자산관리를 총괄하고 있음 ㅇ 수자원이 가변적인 상황에서 일정한 양의 물이용 권한을 부여하는 것은 불가능하다는 점을 인식하고, 수자원의 상황과 관계없이 일정한 수리권과 당해 수자원의 상황에 따라 달라지는 할당량을 구분하여 가용량과 우선순위에 따라 할당량을 조정함 □ 독일 물관리 체계 및 수리권 제도 ㅇ 독일은 1990년 이후 16개 자치주로 이루어진 연방국가 체제이며 연방정부와 주정부는 정책 집행을 위해 서로 공조하는 협력 관계에 있고, 연방정부는 제도와 정책을 수립하고 주정부는 이를 실행하는 형태를 지님 ㅇ 하천수의 이용이나 하천공사는 관할 행정청의 허가를 받아야 하며, 지하수 또한 독일 연방헌법재판소의 골재채취결정에서 지하수를 희소한 자원으로 국가의 보호를 받는 다는 점을 강조하여 이용관계를 공법적 성격으로 규정하고 있음 Ⅲ. 통합물관리 형태의 수리권 갈등 사례 조사 및 시사점 분석 1. 섬진강 수계 물배분과 생태·환경적 가치의 반영 요구 증대 ㅇ 섬진강 수계를 타 수계로의 물 공급 수원으로 활용토록 한 물이용 정책으로 인해 섬진강 본류 지역 주민들은 용수부족과 이로 인한 생물 서식 환경의 악화에 따른 피해 문제를 지속적으로 제기 중임 ㅇ 섬진강 하구 재첩 생육을 고려한 하천유지유량 산정은 기존 하천유지유량 산정요령에서 하천 생태계를 고려한 필요유량 산정 시 ‘하천생태계는 원칙적으로 하천에 서식하는 생물을 대상으로 하나, 사회적 중요도와 생태자료의 획득 가능성 등을 고려하여 하천에 서식하는 고등생물인 어류를 대상으로 할 수 있다’를 기준으로 하지만 향후 물 확보 요구 증가에 따른 제도적인 대응 체계 마련이 필요함 ㅇ 득량만 측의 농업용수 필요 수량 검토의 경우 주민들이 주장하는 꼬막 등 득량만 생태 환경 변화는 고려되지 않고 있으며 물이용 변화에 따른 생태계 영향 등에 대한 종합검토를 진행하였으나 관련 기관의 이견으로 협약이 이뤄지지 않고 있음 2. 만경강·동진강 농업용수 수요량 관리 강화를 통한 수질개선 요구 증대 ㅇ 만경강과 동진강의 농업용수 이용 체계로 인해 수문이 설치된 지류의 경우 농업배수의 정체로 인한 수질 악화, 본류는 유입 유량 감소로 인한 수질 악화가 발생하고 강우 발생 시 지류 수문을 일제히 개방하여 오염도가 높은 농업배수가 본류로 일시에 유입되어 수질과 수생태에 악영향을 주는 것으로 분석되고 있음 ㅇ 농지를 확보하고자 하는 농림부, 지역 개발의 기회로 이용하고자 하는 전라북도, 바다와 갯벌을 없애고 농지로 개발하는 것에 대한 문제 제기를 시작으로 농지뿐만 아니라 복합 단지로 조성하도록 하는 사업 목적이 변경될 때부터 수질 확보에 대한 문제를 제기한 환경단체와의 갈등이 심각한 상황임 3. 낙동강 하굿둑 개방으로 인한 재자연화와 물 공급 개선 요구 증대 ㅇ 하굿둑 개방은 낙동강 하구의 환경적 가치와 보전에 대한 인식과 함께 하굿둑 개방 및 훼손 하구의 복원 필요성 증대로 진행되고 있으며 하굿둑 개방 시 염해피해 우려와 취수 및 농업용수 사용에 관한 요구와 갈등이 지속적으로 일어나고 있음 ㅇ 하굿둑 물관리 방안 마련을 위해 하굿둑, 대저수문, 녹산수문, 운하수문 등 각 시설물의 운영주체들 간의 통합운영 관리체계 구축과 재자연화를 둘러싼 용수 사용 문제에 대하여 제도적·법적 정비가 무엇보다 먼저 필요할 것으로 판단됨 Ⅳ. 통합물관리 이행을 위한 수리권 제도 정비 및 정립 방향 1. 환경·생태 및 통합물관리 관련 법령 및 계획 정비 연구 □ 환경·생태를 고려한 환경권 구현 방안 연구 ㅇ 환경권 규정은 「헌법」 제35조 제1항의 “모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활 할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 한다”에서 찾아볼 수 있으며 환경을 인간만을 위함이 아니라 생태계 차원을 바탕으로 보호하고 지켜나 가야 하는 생존기반으로 이해하고 환경권의 법적 권리성을 인정해야 함을 나타냄 ㅇ 국회 헌법개정특별위원회 자문위원회에서는 환경권을 모든 사람이 누릴 수 있는 권리로 인정하고 모든 생명체는 국가의 보호 대상임을 명시함 ㅇ 환경권과 마찬가지로 물을 대상으로 한 자연이 가지는 권리를 인정할 필요가 있으며, 환경권의 실체적 구현 연구를 기반으로 수생태 및 자연 또한 물을 사용할 수 있는 권리에 관한 환경생태수리권 실질화 연구의 필요성과 방향 제시의 가능성을 보여줌 □ 통합물관리 관련 법·제도 정비 방향 연구 ㅇ 「물환경보전법」과 「수자원법」의 경우 하천, 유역 등 대상범위가 유사하며, 통합물관리 이후 수량·수질·수생태로 연계되어 관리되어야 한다는 점에서 통합 정비 방안과 관련하여 연구가 수행되고 있음 ㅇ 「하천법」 제7장에서는 하천수 사용과 조정 및 하천유지유량 계획에 관하여 다루고 있으며 나아가 하천수 사용과 계획에 있어 수생태 보존, 환경생태유량, 수변생태구역 관리 등에 대한 구체적인 내용을 하천관리 계획에서 추가할 필요가 있음 ㅇ 「물관리기본법」 제2장의 제9조(건전한 물순환), 제10조(수생태환경 보존)의 목적과 부합되는 환경생태수리권과 같은 정책수단을 추가하여 보다 통합적이고 적극적인물 사용 해결책을 유도함이 필요하고 환경부로의 「하천법」 이관에 따라 환경생태유량, 하천 수생태계 복원 및 보존, 수변생태구역에 대한 법령 정비가 필요함 2. 통합물관리 차원의 환경생태수리권 정립 방향 □ 환경을 고려한 생태손해책임 법령 규정 ㅇ 기존 공법인 「환경법」에서 규제하여 왔던 환경에 대한 보호정책에 더하여 2016년 「민법」의 개정을 통하여 ‘생태손해’를 구체적으로 규정하고 이에 대한 손해배상 청구에 관한 규정을 새롭게 도입함 ㅇ 프랑스의 생태손해배상책임을 우리나라에 바로 도입하기는 어렵겠지만, 환경단체의 금지청구권 및 원상회복 청구권 도입과 생태손해의 공법상 규제 보완에 참고가 될 수 있을 것이라 사료됨 ㅇ 프랑스의 「민법」상 생태손해배상책임을 그대로 적용하기에는 쉽지 않겠지만 우리나라의 공법상 규제 수단에 미비한 부분이 있다면 보완할 수 있도록 하며 장점들을 참고하여 공법적 규제의 틀 안으로 스며들게 하는 노력이 필요함 □ 지속 가능한 수리권 배분을 위한 유역계획 ㅇ 환경생태수리권을 제도적으로 정립하기 위해 생태손해 규정을 참고한 규제의 구체화뿐 아니라, 체계적인 유역계획을 세워 자연과 수생태가 가지는 물에 대한 기본적 권리를 확보해야 함 ㅇ 호주의 환경용수계획, 수질과 염도 관리계획, 물 거래 등을 활용한 유역계획은 본 연구 사례로 조사하였던 물 사용에 따른 수질·수생태 악화 및 하천 자연화와 염수 침해 관련 갈등과 같은 환경생태수리권 갈등 해결 방향 마련에 좋은 예일 것임 ㅇ 또한 환경용수 확보를 위해 기득 수리권 사용자에게 정부의 환경용수 매입이나 하천 운영 및 취수방법의 현대화를 통한 확보된 수자원의 환경용수 배분·전환 등 하천 생태의 건강성 유지와 환경생태 복원을 위한 계획들은 앞으로의 유역계획에 참고할 수 있을 것임 ㅇ 현행법상 하천수 사용에 대하여 일반적인 허가만을 규정하는 우리나라는 하천수 사용의 허가를 공법상 수리권 부여 및 헌법상의 재산권으로 인정하기 어려운 제도이지만, 물관리일원화 실현과 같이 법이론적인 근본적 접근으로 개선의 여지가 있음 □ 물관리법상의 허가수리권 제도 ㅇ 수자원에 대한 국가의 합리적 관리가 일반화되고 통합물관리 체제가 수립되었음에도 「민법」의 공유하천용수권 및 관행수리권 규정과 민법상의 수리권에 우선하는 등 수리권에 대한 법적 불확실성이 존재함 ㅇ 독일의 「연방물관리법」은 우리나라의 「하천법」과 유사하게 하천수 사용을 위해 담당 행정청의 허가를 받아 물을 사용할 수 있도록 하지만 소극적인 허가유보의 개념보다물 사용에 대한 일정한 법적 지위 부여로 설권행위에 가까운 허가수리권 제도임 ㅇ 독일과 같이 공공과 관련된 중요 수자원 계획에 승인제도를 둘 것인가에 대한 논의는 필요하겠지만, 그럼에도 불구하고 생활·공업·농업용수의 통상적인 용수허가뿐 아니라 공공의 목적을 위한 허가수리권 제도 수립은 우리에게 시사하는 바가 큼 Ⅴ. 결 론 ㅇ 통합물관리 이행을 위한 현 수리권 제도의 정비와 통합물관리 형태의 수리권 갈등 사례 조사 그리고 환경·생태·물 관련 법령들의 개선 방향을 살펴봄으로써 환경생태 수리권 정립을 모색함 ㅇ 선진국들의 물관리 체계 및 수리권 현황 조사와 함께 각국의 물 관련 법령과 제도를 분석함으로써 환경생태수리권 도입 방향을 제시하였음 ㅇ 환경·생태를 위한 수리권의 조정원칙이나 관련한 법적 장치가 필요한 상황이며 용수 사용에 대한 갈등과 수생태계·수질 보호를 위한 용수 사용의 지속적인 관리체계나 법적 근거 마련을 위한 노력이 필요함 Ⅰ. Background and Aims of Research 1. Background and Purpose of the Study □ Background of the Study ㅇ The enactment and revision of three Water Management Acts--「the National Government Organization Act」, 「the Framework Act on Water Management」, and 「the Water Technology Industry Act」--in June 2018 established the basis for implementing the change from dual water management to unified water management. Under the banner of integrated water management, various water-related issues such as water quantity, water quality, water disasters, aquatic ecosystem, and environment are integrated and managed in order to maintain the consistency and system of dispersed water-related laws and regulations. ㅇ Integrated water management refers to efficient and balanced water management by establishing an integrated and linked system for the entire water cycle and the modification of laws and regulations, plans, and systems. Above all, the integration of water rights is essential for implementing integrated water management. This implies a form of water rights that can integrate and regulate water quantity, water quality, and aquatic ecosystem in the water rights-related regulations based on water quantity. □ Purpose of the Study ㅇ In order to implement integrated water management, we intend to discuss the direction of establishing water rights (for both nature and humans) in the form of integrated water management, as well as the modification of various types of environment, ecosystem, and water-related laws and regulations and the analysis of the modification plans. 2. Content and Scope of the Study □ Content of the Study ㅇ The state of the 「Framework Act on Water Management」 and the water rights regulations and policies were investigated, and the limitations of applying the current water rights system to resolve conflicts in the form of integrated water management were analyzed. ㅇ In order to review the water rights systems, which include the integrated water management of the developed countries, the water management policies of France, Australia, and Germany were examined. ㅇ Various cases of major integrated water management-related water rights conflicts in Korea were examined. The need for revising the water rights under the integrated water management system was analyzed, and the direction of establishing water rights in the form of sustainable integrated water management was analyzed. □ Scope of the Study ㅇ In this study, the analysis of the water rights cases and the modification of the water rights system are limited to water rights in the form of integrated water management. Moreover, the scope of the research shown below is not included in this study: - Analysis of water rights considering only water use in agriculture and industry - Analysis of water rights for resolving water supply conflicts between dam reservoir water and those already vested with water rights - Analysis of water rights on the relationship between the surface water and the groundwater considering the use of groundwater 3. Definition of Concepts related to the Study □ Flowing Water Quantity for River Maintenance ㅇ The 「River Act」 defines the “flowing water quantity for river maintenance” as the minimum quantity of flowing water required to maintain the normal functions and state of a river considering the use of the river water, such as daily life, industry, agriculture, environment improvement, power generation, and transportation by ship. ㅇ The flowing water quantity for river maintenance is sacrificed in times, such as during a dry season, when it is difficult to use water for daily life, industry, and agriculture. Hence, it is difficult to protect the environment and aquatic ecosystem with the existing water rights system and the article for the water flow for river maintenance. ㅇ The flowing water quantity for river maintenance can also be considered a water right, and it is acquired from the time it is announced. However, the flowing water quantity for river maintenance has a lower priority than the rights of river users who had already acquired the water rights. ㅇ In times when water is scarce, the principle of adjusting water rights or related legal mechanisms is inadequate. Therefore, it is necessary to establish a system or legal basis to restrict water intake from water users in order to deal with conflicts over water use and protect aquatic ecosystems and water quality. □ Water Rights for Environmental Ecosystems ㅇ The ‘water rights for environmental ecosystems’ is defined as the water rights in the form of integrated water management that considers the flowing water quantity for river maintenance. In other words, it is the water rights that belong to nature, and it is used as a water rights terminology in the integrated water management system. ㅇ The water rights for environmental ecosystems and the flowing water quantity for river maintenance have similar purposes. However, the water rights for environmental ecosystems can be seen as an effort to recognize these water rights by legally and institutionally providing the specifics of water uses for the natural environment and aquatic ecosystem through research. Ⅱ. The Current State of the Framework Act on Water Management and Water Rights System and the Analysis of Overseas Water Rights System 1. The Framework Act on Water Management and Integrated Water Management ㅇ After the 「Framework Act on Water Management」 was proclaimed, lower-level statutes were enacted to establish the National Water Management Committee and the Basin Water Management Committee for integrated water management at the national level and water management centered on river basins. As a result, a management system and legal system were established to implement the integrated water management policies. ㅇ Article 9 (Sound Water Cycle), Article 10 (Conservation of Aquatic Ecosystems), and Article 12 (Integrated Water Management) of the 「 Framework Act on Water Management」 emphasize the use of water that considers the maintenance and preservation of life on earth in water management. These articles also emphasize integrated water management policies that consider ecosystems and environments when establishing national and local water resource policies. ㅇ Article 32 (Mediation of Water Disputes) and Article 33 (Processing of Mediation) of the 「Framework Act on Water Management」 include committees and systems that mediate water rights disputes between stakeholders in the development and use of water resources. However, there are inadequate regulations for mediating water rights disputes between the natural environment/aquatic ecosystem and water distribution. 2. The State of the Current Water Rights System and the Analysis of the Water Rights System □ Current State and Legal Basis of Water Rights System ㅇ Article 25, Section 1 of the 「River Act」, amended in 1971, prescribes that permission to use the river water under the name of occupancy must be obtained from the river management agency. Since then, water rights have been established as a so-called ‘River Water Use Permit System’. ㅇ The use of river water generally involves constructing or modifying a water intake facility. Hence, permission must be granted in consultation with the Regional Construction and Management Administration (national rivers) or local government (local rivers) in charge of the occupation and use of the river, as well as the flood control center. ㅇ The term water rights is not a terminology prescribed by laws or statutes, including the River Act. However, the establishment of water rights under the River Act generally belongs to a property patent. □ The Perspective of the Current Water Rights System and the Adoption of Water Rights for Environmental Ecosystems ㅇ The water rights system has been revised from the water use perspective. However, there has been strong public opposition to the indiscriminate development of rivers since the 2000s. Along with this opposition, a river ecosystem restoration project was carried out on a large scale, led by the Ministry of Environment, to ‘restore the health of river ecosystems’. ㅇ Our Constitution stipulates that environmental rights belong to citizens. In light of the Constitution, granting these rights to animals and plants in rivers would be inconceivable. From the human-centered perspective towards nature, there may be limitations in establishing the water rights for environmental ecosystems as a system. ㅇ However, efforts are being made in recent times to recognize the rights of nature by conducting studies on improvement measures for the practical implementation of environmental rights. Furthermore, it has been made possible to study the direction of establishing the water rights of nature in the water rights for environmental ecosystems. 2. Overseas Water Management Systems and Water Rights Systems □ Water Management System and Water Rights System in France ㅇ France introduced a new water law in 1964 and divided the country into six major basins. Basin management agency and committee were established for each basin, and a basin-oriented water management system was established. In 1992, the central government reinforced the supervision of the basin water management system, making it mandatory to establish a water management plan for each basin. Since then, efficient water management has been implemented, including the amendment of the water law in 2006. ㅇ In France, water rights are specified in the corresponding laws. Water rights can be granted to individuals or groups, and they are separate from ownership of properties. Water rights are acquired through an impact assessment and public investigation procedure, and small households do not need to obtain water rights separately. □ Water Management System and Water Rights System in Australia ㅇ Since the Commonwealth Government enacted the Water Act in 2007, Australia's basin water management agencies―consisting of the Minister for Resources and Water, the Basin Officials Committee, the Basin Community Committee, Murray-Darling Basin Authority, and Basin state governments―have played the role of effectively implementing the national water management plans. ㅇ The Murray-Darling Basin Authority establishes and implements a basin integration plan for the sustainable use of basin water resources, and it determines the amount of annual available water for each state. In addition, the Murray-Darling Basin Authority oversees the asset management of river facilities, including the operation of river facilities and the establishment and implementation of asset management plans. ㅇ Recognizing that it is impossible to grant the right to use a certain amount of water in situations where water resources are variable, the amount of water allotted is adjusted according to the available amount and priority by distinguishing between the consistent water rights that are independent of the water resource conditions and the amount of water allotted, which varies according to the water resource conditions in the given year. □ Water Management System and Water Rights System in Germany ㅇ Since 1990, Germany has adopted a federal state system consisting of 16 autonomous states. The federal government and the state governments have a cooperative relationship, and they work together to implement policies. The federal government establishes systems and policies, and the state governments implement them. ㅇ In order to use river water or perform a river construction, permission must be obtained from the district administrative agency. In addition, the German Federal Constitutional Court's decision on the extraction of aggregates defined the relationship of use as having the characteristics of public law by emphasizing that the state protects groundwater because it is considered a scarce resource. Ⅲ. Investigation of Water Rights Conflict Cases in the Form of Integrated Water Management 1. Increased demand for distribution of water in the Seomjin River water system and reflection of ecological and environmental values ㅇ Due to the water use policy to use the water system of the Seomjin River as a source of water supply to other water systems, the residents of the main Seomjin River region did not have a sufficient amount of water available for use. As a result, the habitat for living organisms also deteriorated. Therefore, the residents have continually raised the issue of damages caused by the water use policy. ㅇ In the calculation of flowing water quantity for river maintenance in consideration of the growth of Jaecheop clams in the Seomjin River estuary, the river ecosystem is considered for the calculation using the following criterion based on the existing method: ‘Although a river ecosystem pertains to organisms that inhabit the river in principle, it may pertain to fish, higher organisms living in the river, considering social importance and the possibility of obtaining ecological data.’ It is necessary to prepare a systematic response system based on the increase in demand for securing water in the future. ㅇ In the case of the review of the required amount of water for agricultural use in Deukryang Bay, changes in the ecological environment of Deukryang Bay, such as ark clams, have not been taken into consideration, as was asserted by the residents. In addition, a comprehensive review was conducted on the impact of the changes in water use on the ecosystem. However, an agreement has not been reached due to a disagreement between related organizations. 2. Increased Demand to Improve Water Quality by Strengthening the Management of the Water Demand for Agricultural Use in the Mangyeong River and Dongjin River ㅇ Due to the agricultural water use system of the Mangyeong River and Dongjin River, the water quality deteriorates due to stagnation of agricultural drainage water in the tributaries where sluice gates are installed. In the case of the main river stream, the water quality deteriorates due to the reduced inflow of water. It is analyzed that sluice gates in tributaries are opened all at once when heavy rainfall occurs. This allows highly polluted agricultural drainage water to flow into the main river stream at once, adversely affecting the water quality and aquatic ecosystem. ㅇ There is a serious conflict among the Ministry of Agriculture and Forestry, Jeollabuk-do Province, and the environmental group. The Ministry of Agriculture and Forestry wants to secure farmland, whereas Jeollabuk-do Province wants to use the project as an opportunity to develop the region. On the other hand, the environmental group initially raised the issue of removing the sea and tidal flats and developing it as farmland. Since the purpose of the project was modified to include not only the development of farmland but also the development of a complex, the environmental group has also raised the issue of ensuring water quality. 3. Increased Demand for Re-naturalization and Improvement of Water Supply due to Opening of the Nakdong River Estuary Bank ㅇ The floodgates of the estuary bank are opened with the awareness of the environmental value and conservation of the Nakdong River estuary, as well as the increased need for opening the estuary bank’s floodgates and restoring the damaged estuary. However, there are concerns about damages from the seawater when the estuary bank’s floodgates are opened. Furthermore, demands and conflicts regarding water intake and agricultural water use occur continually. ㅇ In order to prepare a water management plan for the river estuary bank, above all, an integrated operation management system needs to be established among the entities in charge of operating each facility, such as the river estuary bank, the Daejeo floodgate, the Noksan floodgate, and the canal floodgate. In addition, institutional and legal modifications need to be made regarding the water use issues centering around re-naturalization. Ⅳ. Direction for Revising and Establishing the Water Rights System to Implement Integrated Water Management 1. A Study on Revising the Environment, Ecosystem and Waterrelated Laws, Regulations and Plans □ A Study on the Implementation of Environmental Rights Considering the Environment and Ecosystem ㅇ The environmental rights regulations can be found in Article 35, Section 1 of the 「Constitution」, which states “all citizens shall have the right to a healthy and pleasant environment. The State and all citizens shall endeavor to protect the environment.” The environmental rights regulations indicate that the environment should be understood as the basis for survival that must be protected and conserved not only for humans but also at the ecosystem level. The environmental rights regulations also indicate that the legal rights of environmental rights should be recognized. ㅇ The Advisory Committee of the Special Committee on Constitutional Amendments of the National Assembly recognizes environmental rights as a right that all people are entitled to and states that all living things are subject to protection by the State. ㅇ Similar to environmental rights, it is necessary to recognize the rights of nature regarding water. The study on the substantive implementation of environmental rights shows the need for and possibility of a study on realizing water rights for environmental ecosystems, which deals with the rights of aquatic ecosystems and nature to use water. □ A Study on Revising Water-related Laws and Systems ㅇ For the 「Water Environment Conservation Act」 and the 「Water Resources Act」, target scope, such as rivers and basins, is similar. And a study is being conducted on the integrated maintenance plan for managing the water quantity, water quality, and water ecosystem in connection with the integrated water management. ㅇ Chapter 7 of the 「River Act」 deals with the use and control of river water and planning the flowing water quantity for river maintenance. Regarding the use and planning of river water, it is necessary to add specific details about the conservation of aquatic ecosystems, environmental flows, and management of waterside ecological zones in the river management plan. ㅇ A more integrated and active water use solution needs to be developed by adding policy measures such as water rights for environmental ecosystems that correspond to the purpose of Article 9 (Sound Water Cycle) and Article 10 (Conservation of Aquatic Ecosystems) in Chapter 2 of the 「Framework Act on Water Management」. Furthermore, since the 「River Act」 is transferred to the Ministry of Environment, it is necessary to revise the laws and regulations on environmental flows, restoration and conservation of river ecosystems, and waterside ecological zones. 2. Direction of Establishing Water Rights for Environmental Ecosystems in terms of Integrated Water Management □ Laws and Regulations on Liabilities for Ecological Damages ㅇ In addition to the environmental protection policies regulated by the Environmental Act, an existing public law, the revision of the Civil Act in 2016 specifically stipulated ‘ecological damages’ and introduced new regulations regarding claims for damages. ㅇ It would be difficult to immediately introduce France’s regulations on liability for ecological damage in Korea. However, these regulations can be referred to in introducing environmental groups’ rights to claim injunction and restoration and supplementing regulations on ecological damages in the public law. ㅇ It would not be easy to apply the ecological damage liability specified in the French 「Civil Act」 as it is. However, if there are any deficiencies in the regulatory means in Korean public law, it should be referred to for improvement, and its merits needs to be incorporated into the framework of the regulations in our public law. □ Basin Plans for Sustainable Use of Water Resources ㅇ In order to systematically establish water rights for environmental ecosystems, it is necessary to concretize the regulations by referring to the ecological damage regulations. Furthermore, a systematic basin plan needs to be established to secure the basic water rights that nature and aquatic ecosystems have. ㅇ In order to secure environmental water, future basin plans can refer to the plans for maintaining the health of the river ecosystem and restoring the environmental ecosystem, such as the government purchasing environmental water from the users already vested with the water rights, converting water resources obtained through the modernization of the river operation and water intake method into environmental water. ㅇ The current law in Korea only regulates general permission for the use of river water. Hence, it is difficult to grant permission for the use of river water under public law and recognize the water right as a property right under the Constitution. However, there is a possibility for improvement by taking a fundamental approach based on the theory of law, such as realizing the unification of water management. □ Permitted Water Rights under the Water Management Act ㅇ The nation’s rational management of water resources has been generalized, and the integrated water management system has been established. However, regulations for the rights to use public river water and customary water rights in the 「Civil Act」 and the water rights under the 「Civil Act」 take precedence. Hence, there are legal uncertainties regarding water rights. ㅇ The 「Federal Water Management Act」 in Germany is similar to the 「River Act」 in Korea in that river water can be used after acquiring permission from the district administrative agency. However, it is a permitted water rights system that is close to an act of establishing rights because it grants certain legal status for using water rather than the concept of passively withholding the permission. ㅇ There is a need to discuss whether to establish an approval system for important public water resource plans, similar to Germany. Nevertheless, the establishment of a permitted water rights system for public purposes, not alone the permission of general water use for daily life, industry, and agriculture, is very suggestive. Ⅴ. Conclusion ㅇ Revision of the current water rights system to implement integrated water management, investigation of water rights conflict cases in the form of integrated water management, and the direction of improvement for laws and regulations related to the environments, ecosystems, and water were reviewed to find a way to establish water rights for environmental ecosystems. ㅇ The direction for adopting water rights for environmental ecosystems was suggested by surveying the water management systems and water rights of developed countries and analyzing each country's water-related laws, regulations, and systems. ㅇ There is a need for a principle or related legal mechanism to adjust the water rights for the environment and ecosystems. In addition, efforts are needed to establish a continuous management system or legal basis for water use to protect aquatic ecosystems and water quality and resolve or mediate water use-related conflicts.

하천생태계의 건전성 복원을 위한 법적 과제

박종원 ( Park Jong Won ) 한국환경법학회 2021 環境法 硏究 Vol.43 No.1

이 글은 ‘4대강 살리기 사업’에 대한 반성적 시각에서, 그리고 2018년과 2020년 두 차례에 걸친 「정부조직법」 개정과 「물관리기본법」의 제정·시행 등으로 본격화되고 있는 통합물관리 시대의 도래를 기회로 삼아, 하천생태계 복원에 관한 현행 법제의 문제점과 한계를 되짚어보고 이를 극복하기 위한 입법론을 제시하고 있다. 이를 위하여 하천생태계 복원에 관한 현행 법제의 주요내용과 문제점을 분석하고, 미국의 관련 법령과 사례를 살펴본 후, 주요 쟁점별로 입법적 개선방안을 제시하고 있다. 「정부조직법」 개정이 종래부터 지적되고 있는 하천생태계복원의 문제점과 한계를 해소하고 보다 체계적으로 제도설계를 할 수 있는 좋은 기회를 제공하고 있음이 틀림은 없다. 그러나 지금과 같이 「하천법」상의 국토교통부장관을 환경부 장관으로 바꾸어 쓰는 것만으로는 그 문제점과 한계가 결코 해소될 수 없다. 「물환경보전법」과 「하천법」 등의 개정은 물론 관련 조항을 연계하고 그 정합성을 갖추기 위한 입법적 노력이 필요하다. 첫째, 하천생태계복원의 개념이 법적으로 정의되어야 하며, 생태계의 기능 회복과 건전성 회복이 그 핵심적 개념표지가 되어야 한다. 둘째, 하천생태계복원의 기본이념과 원칙이 법정화되어야 하며, 이것이 국가물관리기본계획, 국가물환경관리기본계획, 하천기본계획, 그리고 수생태계복원계획으로 연계되고 구체화될 수 있어야 한다. 셋째, 누가 복원사업을 실시하든 법령상의 일정한 기준대로 복원계획을 수립하여야 하며, 그 절차 가운데 지역주민, 시민단체, 전문가 등이 주도적으로 참여할 수 있어야 한다. 넷째, 수생태계 현황 조사 및 건강성 평가나 수생태계 연속성 조사 등의 결과를 토대로 하천생태계복원이 시급히 요구되는 복원대상 지역목록을 작성·공표하도록 함으로써, 복원사업의 추진이나 비용지원 등에 관한 판단기준으로 삼아야 한다. 다섯째, 훼손 상태가 심각한 것으로 판단되거나 우선복원대상 하천생태계목록상 일정 순위 이내에 포함된 하천에 대해서는 수생태계복원계획의 수립을 의무화하고, 복원계획의 승인을 위한 요건으로 복원목표의 설정에서부터 설계, 복원사업의 시행, 사후모니터링 및 사후관리 등 각 단계에 관한 기준이 보다 구체화되어야 한다. 나아가 사업단계에서의 정기적인 보고, 사업완료 이후의 추진실적 제출과 평가, 사후모니터링과 사후관리에 관한 점검 등을 제도화하고, 그 실적평가나 점검 결과에 따라 비용지원, 시정명령 등이 가능하도록 함으로써 그 실효적인 이행을 확보하여야 한다. 여섯째, 국가하천이든 지방하천이든 그 생태계는 연결되어 있는 것이므로 복원사업의 재원을 지방보조금에 의존할 것이 아니라 국가 차원에서 그 비용을 지원할 수 있는 근거를 마련하여야 하며, 하천생태계의 훼손에 보다 직접적으로 관여해온 원인자에 대한 부담금 등을 복원사업의 재원으로 할 수 있도록 하여야 한다. 이상의 개선점 중 다수는 「물환경보전법」 개정을 통하여 달성가능하나, 「하천법」이나 「물관리기본법」의 개정도 수반되어야 한다. 하천생태계복원의 기본이념이나 원칙이 관련 계획으로 적정하게 연계될 수 있기 위해서는 「물관리기본법」 개정을 통하여 「하천법」상의 하천기본계획 등이 국가물관리기본계획과의 부합 여부에 대한 심의대상으로 명시되어야 할 것이며, 「하천법」상 하천관리청이 하천기본계획을 수립함에 있어서 복원지구 등을 지정하는 경우 우선복원대상 하천생태계목록을 고려하도록 의무화할 필요가 있다. 또한, 「하천법」에는 하천기본계획상의 복원지구 등의 지정에 관한 사항만을 남기고, 복원계획 수립 및 시행에 관한 사항은 「물환경보전법」으로 일원화하는 방안이 적극 고려되어야 한다. Reflecting on the failure of the Four Major Rivers Restoration Project, and welcoming the era of integrated water management, this article presents a legislative solution to restore the health of the river ecosystem. To achieve this, this article examined the problems and limitations under the current legal system. It also analyzed some laws and programs on the restoration of the aquatic ecosystem in the United States, aiming to obtain some lessons from them. The revised Government Organization Act of 2020 certainly provides a good opportunity to solve the chronic problems and limitations of the legal system of river ecosystem restoration. However, merely replacing the Minister of Land, Infrastructure and Transport with the Minister of Environment under the current River Act can never address these issues. More legislative efforts are required to link related provisions of the Water Environment Conservation Act, the River Act, the Framework Act on Water Management, and so on and ensure their mutual consistency. Based on these analyses, this article suggests several legislative alternatives to improve the legal system of river ecosystem restoration. First, the concept of river ecosystem restoration should be legally defined with the restoration of the ecological function and health as key elements. Second, the basic ideas and fundamental principles of river ecosystem restoration should be incorporated into the law, which can be linked and embedded in several related administrative plans, including the National Water Management Master Plan, the National Water Environment Management Master Plan, the Basic River Plans, and the Aquatic Ecosystem Restoration Plans. Third, no matter who conducts the restoration project, the restoration plan should be established in accordance with legal criteria, and opportunities for participating in each stage of the restoration project should be guaranteed to interested parties, including the local community, NGOs, and experts. Fourth, based on the results of the current status and health assessment of aquatic ecosystems, or the examination of the continuity of aquatic ecosystems, the priority list of sites for restoration should be prepared and published and should be used as the basis for determining whether to implement the restoration project or provide financial support for it. Fifth, for sites whose ecosystems have been degraded severely or which are highly ranked in the priority list, it should be mandatory to establish their restoration plans and the requirements for their approval should be further specified, including the criteria on setting goals, designing and conducting the project, postmonitoring, and postmanagement. Furthermore, regular reporting at the stage of conducting the project, performance evaluations after project completion, and postmonitoring and postmanagement inspection should be institutionalized. And the results of the evaluation or inspection can be used as a basis whether or how much to provide financial support for the project and whether to issue the correction order to ensure effective enforcement. Sixth, the law should state that the national government can provide financial support to the restoration project, whether it is performed on a national or regional river, as all rivers are ecologically connected and interact with one another. Also, charges incurred by persons who have been more directly involved in the ecological degradation of the river ecosystem should be used as financial resources for conducting the restoration project. Many of these solutions can be achieved by revising the Water Environment Conservation Act, but the revisions of the River Act and the Framework Act on Water Management should also be included. For the fundamental principles of river ecosystem restoration to be properly linked to relevant plans, the Basic River Plan under the River Act should be reviewed whether it conforms to the National Water Management Master Plan. The river management agency must also be required to consider the priority list when it designates restoration sites under the Basic River Plan. In addition, it should be positively considered that the River Act shall address only the designation of restoration sites under the Basic River Plan, and the stage of establish the restoration plan and subsequent steps shall be covered by the Water Environment Conservation Act.

중국의 생태계기반 해양공간관리에 관한 법적 고찰

김은환(Jin, Yin-Huan),양희철(Yang, Hee-Cheol) 한국비교공법학회 2020 공법학연구 Vol.21 No.3

최근에는 해양공간이 가지는 경제적․사회적․생태적 가치가 점차 중요해짐에 따라 생태계에 기반한 해양공간관리의 필요성이 제기되고 있다. 해양공간계획은 생태계기반 해양공간관리를 실현하기 위한 가장 중요한 수단의 하나로서 해양공간계획의 수립, 시행 및 평가의 모든 단계에서 해양생태계의 기능과 구조를 유지하기 위한 노력이 요구되고, 해양생태계가 제공하는 서비스 또는 혜택의 경제적 가치를 극대화하는 접근방법이 구체화 되어야 한다. 중국은 1996년 “중국 해양 Agenda 21(中国海洋21世纪议程)”을 발표하고 해양공간계획수립에 필요한 정책적 기반을 마련하였으며, 2001년에 해역사용관리법을 제정하고 제1차 해양공간계획을 수립하여 시행하였다. 2001년 해양공간계획이 수립된 이래 해양공간에 대한 통합적 접근을 기반으로 생태계기반의 수단을 활용하여 해양공간을 효율적으로 이용·개발 및 보전하기 위해 노력해 왔다. 특히 해양공간계획의 기본원칙으로 경제적․사회적․생태적 이익의 균형을 추구하도록 규정하고 있는 점은 생태계기반 해양공간관리의 기본이념을 잘 제시하고 있다. 또한 현재 및 미래적 가치를 통합한 거시적 관리기반을 구축하고, 기존의 해양용도구역 중 기능이 상충되는 기능구역을 서로 통합·조정하여 해양이용행위 간의 갈등을 해소하고, 무질서한 난개발에 따른 해양환경과 해양생태계의 파괴를 사전에 방지하도록 법제도적 장치를 마련한 것은 우리의 법제개선의 과제로서 시사하는 바가 크다. 그밖에 해양공간계획체계의 정합성 확보, 국토계획과 해양공간계획의 연계성 강화, 해양공간정보 관리체계의 재정비 등은 우리 해양공간계획법제에서도 계속하여 연구하고 발전시켜야 하는 과제로 남아 있는바, 중국의 생태계기반 해양공간관리에 관한 정책과 법제도에 대한 검토는 우리에게 중요한 시사점을 주고 있다. With the economic value, social value and ecological value increase of marine spatial, the marine spatial management based on ecosystem has attracted more and more attention. Marine spatial planning is the core management method of marine spatial management based on ecosystem. Therefore, in order to realize the marine spatial management based on ecosystem, it is necessary to protect the functions and structures of marine ecosystem at all stages of the compilation, implementation and evaluation of marine spatial planning, so as to maximize the services and economic value of the marine ecology. China promulgated “China Ocean Agenda 21” and formulated relevant laws and policies on marine functional zoning in 1996. In 2001, Sea Area Utilization Management Law was formulated and the first marine functional zoning was promulgated. Since 2001, marine development activities have been regulated and managed under the framework of marine ecosystem, in order to realize the marine spatial management based on ecosystem. First of all, marine functional zoning realizes the economic, social and ecological benefits of the ocean as the basic principle, reflects the basic concept of marine management based on marine ecosystem. Secondly, we should fully consider the current situation and the future, scientifically divide the functional areas of the sea. Integrate and adjust the conflicts in marine development to prevent disorderly development behaviors that damage the ecosystem. The establishment of the relevant legal system, which gives a good enlightenment for the improvement of relevant legislation in China. Finally, China has made achievements in ensuring the consistency of marine spatial planning system, strengthening the connection between territory and marine spatial planning, and constructing marine information platform. These achievements also have reference value for Korea.

지속가능한 e-Learning을 위한 지식 생태학적 품질관리방안과 기준

유영만 ( Yeong Mahn You ) 한국교육정보미디어학회(구 한국교육정보방송학회) 2008 교육정보미디어연구 Vol.14 No.2

본 연구는 기존의 개체론적 e-Learning의 품질관리 방안이 갖고 있는 태생적 문제점과 한계를 지적하고 지식 생태계로서의 e-Learning 품질관리 방안과 기준을 제시하는데 목적을 두고 있다. 지식 생태계로서의 e-Learning의 품질은 e-Learning을 구성하는 독립적 구성요소들의 배타적 품질이 아니라 e-Learning을 구성하는 전체 시스템이 선순환적 학습활동을 촉진시키는 생태학적 관계의 품질을 의미한다. 우선 지식 생태계로서의 e-Learning을 구성하는 원리와 핵심 요소를 효율성, 생태적 효율성, 생태적 효과성 개념에 비추어 비판적으로 논의한다. 기존 e-Learning 품질관리 방안의 한계와 문제점을 개체론적 품질관리 방안, 탈맥락적 품질관리 방안, 소극적 품질관리 방안, 정량적 품질관리 방안, 효울 중심적 품질관리 방안으로 구분하여 논의한다. 이어서 이를 극복할 수 있는 생태학적 품질관리의 방안을 관계론적 품질관리 방안, 맥락 구속적 품질관리 방안, 적극적 품질관리 방안, 정성적 품질관리 방안, 자기 조직적 품질관리 방안으로 제시한다. 이어서 이러한 품질관리 방안에 상응하는 다섯 가지 지식 생태학적 품질관리 기준을 제시한다. 마지막으로 지식생태계로서의 e-Learning을 활성화시키기 위해 web 2.0에 상응하는 e-Learning 2.0을 지식 생태학적 입장에서 논의하고, e-Learning의 새로운 가능성을 모색하면서 결론을 대신한다. The purpose of this study is to provide the method and criteria of e-Learning quality management for building a sustainable e-Learning as knowledge ecosystem through the lens of ecological e-Learning quality management by pointing out the limitations of and problems with an existing perspectives of e-Learning quality management. A sustainable quality for e-Learning as a knowledge ecosystems is not the quality of individual e-Learning components, which are mutually exclusive, but the ecological and interdependent e-Learning quality that a whole e-Learning system triggers circular learning. In this research, the critical components of e-Learning and their relationships from the concept of efficiency, ecological efficiency, and ecological effectiveness are reviewed. Followed by this critical discussion, the limitations of and problems with current e-Learning quality management, such as individualistic quality management, decontextualized quality management, course-based quality management, quantitative quality management, efficiency-driven quality management, are critically analyzed from the perspectives of knowledge ecology. This paper provides five fundamental directions for knowledge ecological perspectives of e-Learning quality management, which are interdependent quality management, context-dependent quality management, positive quality management, qualitative quality management, and self-organizing quality management. Based on the knowledge ecological perspective of e-Learning quality management, the five criteria for e-Learning quality management, which are consistent with five fundamental directions for knowledge ecological perspectives of e-Learning, are proposed. Finally, e-Learning 2.0 which is consistent with web 2.0 is explored for the purpose of exploring the new possibility of e-Learning.

공해생물자원 관리규범으로서의 생태계기반 관리

이명규(Myeong-Kyu Lee) 한국해사법학회 2008 해사법연구 Vol.20 No.1

  최근 국제식량농업기구(FAO) 통계에 의하면, 많은 세계해양자원이 과도개발 또는 고갈된 것으로 나타났다. 이러한 상태로까지 진행된 궁극적인 원인은 과도한 어획에서 기인한 것임을 의심할 바 아니지만, 일부 전문가들은 전통적 어업관리시스템의 결함에서 기인한 것으로 지적하기도 한다. 이러한 상황을 개선하고 지속가능한 어업을 보장하기 위하여 전통적인 접근법에서 벗어나보다 통합적인 접근으로 전환할 필요가 있다.<BR>  이 연구는 공해생물자원 관리규범으로서의 생태계기반 관리를 분석ㆍ고찰하려고 한 것이다. 이를 위하여 첫째, 전통적인 자원관리시스템의 문제점을 고찰하고, 생태계기반 관리의 개념을 파악하려고 했다. 둘째, 유엔해양법협약상의 공해생물자원 관리규범에 관하여 고찰하고 생태계기반 관리가 출현하게 된 배경을 소개하였다. 셋째, 다양한 국제법률문서를 통해서 생태계기반 관리와 관련된 조항을 파악하고 넷째, 지역수산관리기구를 중심으로 그 이행실태를 고찰하고자 하였다. 그리고 마지막으로 이를 요약ㆍ정리하고 약간의 제안을 하고자 했다.<BR>  이 연구의 결론은 다음과 같다. 첫째, 해양생태계는 복잡성ㆍ변동성으로 인하여 아직도 완전히 이해할 수 있는 단계에 까지는 이르지 못했음을 확인하였다. 둘째, 해양생물자원의 지속가능성을 위하여 생태계기반 관리를 도입해야 할 필요성 및 당위성을 각각 발견했다. 셋째, 생태계기반 관리의 관련규정들은 대부분의 경우 법적인 구속력을 갖지 못했음을 확인하였다. 넷째, 공해상에서의 이행상황은 전반적으로 볼 때, 초기단계에 머물러 있는 실정이었다. 마지막으로, 공해생물자원 관리규범으로서의 생태계기반 관리가 완전한 이행단계에 이르기 까지는 상당한 시간이 걸리겠지만 그럼에도, 생태계기반 관리는 핵심적인 공해어업 관리규범 중의 하나로 올바른 방향으로 나아가고 있다는 것을 확인하였다.   Recently, the FAO statistics showed the greater part of world"s marine resources were overexploited or fully exploited. There is no doubt that the ultimate cause of this reality is overfishing, but some experts in this field pointed out the deficiency of a conventional fisheries management system. To improve this situation, we need to focus on a more holistic approach by breaking from a conventional approach to guarantee sustainable fisheries.<BR>  This study intented to analyze and review the ecosystem-based management to fishery in the high seas. To do this, first, Author defined the ecosystem-based management. Second, Author introduced ecosystem -based management. Third, Author found out stipulations in the various international instruments. Fourth, Author checked the implementation condition and finally, Author summarized previous descriptions, and made suggestions.<BR>  In conclusion, first, Author found that the marine ecosystem is a very complicated and is not fully understood so far. Second, we have to introduce an ecosystem-based management to ensure sustainability of marine resources. Third, the provisions related to the ecosystem-based management don"t have a binding forces in common. Fourth, the implementation of an ecosystem-based management in the high seas fisheries still remains in an early stage as a whole. Finally, Author believe it will take considerable time until the approach is fullyimplemented, however it is progressing in the right direction towards becoming one of the important high seas fisheries management norms.

기후변화와 생태계 변화에 기반한 침입외래종의 관리 전략

박용하,김재욱 한국환경연구원 2015 수시연구보고서 Vol.2015 No.-

기후변화에 의해 침입외래종의 유입이 증가되고 있으며 생태계 정착 및 확산이 빨라지고 있다. 기후변화에 의해 역동하는 또는 역동할 수 있는 침입외래종의 정착과 확산에 대응하는 생태계 기반 관리전략을 제시하고자 본 연구를 시도하였다. 국내외 사례를 통해 침입외 래종에 대한 생태계기반관리의 배경과 개념을 제시하였으며, 기후변화와 침입외래종의 관리에 관한 미국, 영국, 유럽연합, 호주, 생물다양성협약에 제시되어 있는 정책을 비교하고 분석하였다. 또한 유럽연합에서 접근한 바 있는 돼지풀의 생태계기반관리 사례를 분석함으로써 우리나라에서 침입외래종의 생태계기반관리 적용의 현실성을 높이고자 하였다. 침입외래종의 생태계기반관리는 침입외래종의 생물종별 접근, 지역적인 접근, 적응관리 순환, 시행 정책에 대해 사전고려의 원칙 적용, 생태계의 지속가능성을 고려하는 것이다. 미국, 영국, 호주에서는 기후변화에 따라 변화되는 침입외래종의 생태계기반관리 전략이 발전되어 이미 현장에 적용되고 있다. 기후변화와 침입외래종에 관한 우리나라의 여건을 고려할 때, 생태계기반 침입외래종의 관리전략을 다음과 같이 제안하였다. 첫째, 기후변화에 따라 우리나라에 새로이 제기될 수 있는 침입외래종에 대한 검역이 강화되어야 한다. 둘째, 기후변화와 침입외래종의 공간분포에 따른 지역별 관리가 추진되어야 한다. 이를 위해서는, 이미 우리나라에 도입되어 정착하였으며, 기후변화에 의해 침입성이 증가.유지되는 외래종의 서식지 분포 모델 등을 이용한 공간분포의 예측이 추진되어야 한다. 이번 연구에서는 기후변화에 따른 생물종 분포 모델인 CLIMEX 모델을 이용하여 소나무재선충(Bursaphelenchus xylophilus)의 매개체인 솔수염하늘소(Monochamus alternatus)의 국내 분포 및 확산 예측을 통해 한반도 중남부 지역에서 소나무재선충병 발생 가능지역을 예측하고, 이를 기반으로 소나무재선충병의 지역별 관리방안 사례를 제시하였다. 또한 기존에 CLIMEX 모델의 적용 결과로 도출된 오이총채벌레(Thrips palmi), MaxEnt 모델의 적용 결과로 도출된 실망초(Conyza bonariensis)의 국내 분포 및 확산예측을 바탕으로 지역별 관리방안 사례를 제시하였다. 이러한 접근방법과 결과 도출 과정을 이용하여 기후변화와 침입외래종의 공간분포에 따른 지역별 관리방안을 도출할 수 있을 것이다. 셋째, 침입외래종의 모니터링과 빠른 경보체계 프로그램이 구축되어야 한다. 새로운 외래종의 도입과 기존에는 침입성이지 않았으나 침입성이 변화하는 외래종을 모니터링하며, 침입외래종에 대해서는 빠른 경보가 발휘되는 프로그램이 이행되어야 한다. 넷째, 침입외래종에 대한 생태계의 복원력이 제고되어야 한다. 기후변화와 침입외래종이 생태계에서 우점화되지 않도록 기후변화와 침입외래종의 정착과 확산을 방지할 수 있는 생태계 고유의 복원력이 유지되어야 한다. 이를 위해서는, 기후변화와 침입외래종의 확산에 의해 생존이 위협받는 고유종이 조사되고 적극적으로 보호되어야 한다. 다섯째, 침입외 래종의 인식을 제고하는 교육과 홍보가 적극적으로 이루어져야 한다. 침입외래종의 우선 이해당사자인 국민을 대상으로 하는 교육과 홍보가 적극적으로 이루어져서 국민적 차원에서 침입외래종의 문제를 이해하며 국민이 적극적으로 협력.참여할 수 있어야 한다. 여섯째, 연구 및 정보교환이 이루어져야 한다. 기후변화에 따른 침입외래종 관리를 과학적으로 지원하기 위한 침입외래종의 국내 도입, 정착 확산 예측 기술, 정보수집 및 보급, 침입외래종의 방제, 박멸, 제어기술이 개발되어야 한다. 일곱째, 법과 제도의 보완이다. 침입외래종의 검역, 거래규제, 연구와 빠른 경보체계와 정보공유체계를 가동하기 위한 재원의 확보가 필요하다. 그 외 침입외래종의 관리에 관한 부문은 정부의 거버넌스 변화를 통해 이루어질수 있다. Invasive species and climate change are two of the most significant issues. Climate change is accelerating the risk of introduction, establishment and spread of potentially invasive species as they are moved both unintentionally and for deliberate purposes. This project had an aim to suggest ecosystem-based management strategies of invasive species influenced by climate change. By undertaking a thorough review of existing literature and other sources of information, we compared and analyzed ecosystem-based management strategies, species-specific approach, local approach, adaptive management cycle, precautionary principle, ecosystem sustainablity, and the current extents of policies and trends of invasive species in the United States, Great Britain, Australia, and the Convention on Biological Diversity. An approach for common ragweed (Ambrosia artemisiifolia) in Europe was also reviewed as a practical case study which applied ecosystem-based management strategies for invasive species. Based on spreading mechanisms, understandings of the current extent, knowledge gaps and utilize modern modelling methods to predict, assessment of measures to control introduction, establishment and spread of invasive species, and the dissemination of accurate and up-to-date scientifically-based evidence to stakeholders, we suggested implementing measures for ecosystem-based management strategies of invasive species in Korea: i) development of measures and methodologies which predict introduction, establishment and spread of invasive species now and in future climates. The measures includes an improvement in quarantine; ii) local approach based on introduction, establishment, and spread of invasive species; iii) establishment of early detection and rapid response system, iv) securing climate-ecosystem resilience to vulnerability; v) building public awareness and education, vi) research and information exchange system; vii) complementing legal and legislation. To show feasibility for ecosystem-based management strategies of invasive species in Korea, we reviewed existing literature and other sources of information, and ranked the spreading mechanisms of Pine wilt Disease vector (Monochamus alternatus), melon thrips (Thrips palmi), and Conzya (Conyza bonariensis) since they came in Korea peninsula. Also we evaluated and predicted the spreading of M. alternatus, T. palmi, and C. bonariensis now and in future climates by use of CLIMEX model and suggested ecosystem-based management local strategies for the invasive species.

샛강 관리 및 이용활성화 방안 연구 (1)

강형식,이병국,한대호,김혜령 한국환경정책평가연구원 2015 사업보고서 Vol.2015 No.-

본 연구는 샛강 관리 및 이용활성화 방안을 제안하기 위한 l차년도 과제로서, 국내 대표적인 샛강인 여의도 샛강이 현재 직면하고 있는 생태환경과 관리 상 문제점을 파악하고 이를 극복하기 위한 근본적인 방안을 모색하고자 하였다 서울 도심을 흐르는 여의도 샛강은 다양한 수변공간을 제공하여 생물들에게는 서식처로서, 시민들에게는 휴식 및 생태 체험의 공간으로 활용되고 있다. 여의도 샛강은 과거 홍수기에만 물이 흐르고 평상시에는 습지의 형태로 유지되다가, 한강종합개발 사업의 일환으로 여의도 일대를 정비하면서 1997년도에 국내 최초의 생태공원으로 개장되었다 그러나 조성 당시부터 지금까지 오염 된 하수, 물순환, 쓰레기, 악취, 해충 등의 민원이 지속적으로 제기되어 왔다. 샛강의 하천환 경에 대한 문제점의 근원은 지형학적으로 물순환이 어려운 하천구조라는 점이다. 따라서 한강 본류와의 자연적인 하천수 유업과 유출을 위한 몇차례의 시도에도 불구하고 지금의 샛강은 자연적인 물 순환이 전혀 이루어지지 않는 구조로 변화했다. 이는 과거의 샛강이 평상시에 습지의 형태로 유지되었던 것과 관련성이 크다 이러한 근본적인 물순환의 악화는 수질에 영향을 미쳐 샛강을 방문하는 시민들에게 악취와 시각적 불쾌감을 주게 된다. 또한 수생태에도 큰 영향을 끼쳐 수생태의 건강성이 크게 악화되어 있어, 생태공원으로서 의 제 역할을 못하고 있는 실정이다 따라서 샛강 생태자원의 가치가 하락하고 이용자들의 활발한 이용이 저해되어 있는 현 실정을 고려해볼 때, 본 연구는 도시환경 개선과 한강 생태계를 보호하는 차원에서 매우 중요한 의미를 갖는다 이를 위해 먼저 여의도 샛강의 현황과 함께 개발과 보전에 대한 정책방향 속 샛강의 변화상을 살펴보고 이용활성화를 위한 기본원칙을 제시하였다. 여의도 샛강의 생태환경 현황을 분석하여 문제점을 도출하였으며, 또한 여의도 샛강 생태공원의 이용, 관리 현황 및 문제점을 분석하여 그 시사점 및 개선방안을 제언하였다.첫 번째로 한강과 연계한 셋강의 개발과 보전에 대한 정책 변화를 살펴보고 그 함의를 기반으로 하여 샛강 생태공원 활성화를 위한 기본원칙과 정책방향을 제언하였다 한강에 대한 개발과 보전 정책의 추진과 변화 속에서 샛강도 그 맥락을 함께 해 왔으며 이는 보전에 대한 당위성과 이용에 대한 필연성을 내포하고 있다. 여의도 샛강은 서울 도심 중심에 위치하며 한강 본류와 연결되어 있어 파편화된 한강 생태계를 보전하는 차원에서 마땅히 보전되어야 한다. 그러나 높은 인구밀도와 주민 휴식공간의 필요성을 고려해 볼 때 그 이용에 대한 필요성도 결코 무시할 수 없다 이 때문에 완전히 접근이 차단된 보전은 현실적으로 불가능하며 동시에 일반 공원과 같은 이용방안 또한 그 조성 취지에 크게 벗어나는 것으로 판단할 수 있다. 이러한 상황을 고려하여 본 연구는 보전과 이용을 융합한 정책방향을 결정하는 데 있어 서로 상호보완 관계를 유지하며 균형을 이룰 수 있도록 하는 샛강 생태공원 관리 및 이용활성화 기본원칙 세 가지를 제시하였다. 두 번째로 여의도 샛강의 하천환경 현황을 분석하여 문제점을 도출하고 그 개선방안을 제시하였다 여의도 샛강은 2008년 재조성 당시 한강수를 자연적으로 유입시키기 위해 준설을 감행하였다. 그러나 입구에서 출구까지 하상고의 높이차 없이 EL.1.7 ill로 균일하게 준설하여 오히려 샛강의 원활한 물흐름을 방해하는 결과를 초래하였다. 특히 준설 이후 홍수위가 오히려 증가됨에도 불구하고, 한강수의 자연적인 물유입을 통한 샛강 자연화에 더 높은 가치를 두어 준설을 감행한 것으로 사료된다. 준설 이후의 항공사진을 분석한 결과, 준설 이후 초기에는 한강수가 자연 유입되는 것처럼 보였으나, 몇 차례 홍수 이후 샛강 유업부가 토사 퇴적으로 폐색되어 한강수의 자연 유업은 불가능한 구조로 변하였다 또한, 하천 측량결과 샛강 내에 역구배 현상이 발생되어 물흐름이 더욱 악화되는 하천구조로 변화되었다. 더욱이, 샛강 말단부는 임의적인 단면축소 구간과 한강 본류의 영향으로 지금의 샛강은 자연적인 물 유업과 유출이 어려운 구조이다 따라서 본 연구에서는 인공적 인 물 유업과 배수 시스템을 통해 샛강 전체에 흐름이 발생될 수 있는 방안을 제안하였다.한편 여의도 샛강의 수질모니터링 결과, 비가 오지 않는 평상시에는 BOD 기준으로 II-III등급(T-P는 VI등급) 수준으로 나타났으며, 강우 시에는 BOD가 VI-VI등급, T-P는 전 구간에서 VI등급이 훌쩍 넘어가 수질측정이 불가한 수준으로 나타났다. 샛강 수질악화의 원인으로는 CSOs 유업과 물흐름 정체로 인한 오염토 퇴적이 가장 크다 먼저 CSOs 유업과 관련하여 배수분구 분석을 통해 선길 l지역을 오염우심지역으로 선정하였으며, 이외에도 노량2-2, 노량2-3, 영등포-1 지역에서도 오염부하가 높은 것으로 추정되었다. 따라서 오염 우심지역에 대한 월류수 개선 방안 등을 포함한 수질 개선 방안을 제안하였다. 또한, 샛강 산책로와 주변 그리고 하천 표변에서 악취를 측정한 결과, 물 표변에서도 악취가 발생되어 하천 주변에서 활동이 어려운 수준이었고, 산책로에서도 2.5강도의 악취가 발생 되어 심각한 수준이었다. 더욱이 맨홀 주위에서는 악취강도 4를 초과한 재래식 화장실 수준의 참기 어려운 악취 강도가 발생하는 것으로 조사되었다. 특히 이정도의 악취 강도는 공단지역에서의 허용기준을 초과하는 수준이었다. 여의도 샛강이 서울시 중심에 있고, 국내 최초의 생태공원이라는 상정이 존재하는 지역임에도, 공장지역에서의 악취 허용기준을 초과하는 수준의 악취를 내뿜고 있다는 것 자체로도 샛강에 대한 환경개선이 반드시 필요하다는 것을 입증하고 있다. 샛강 지역에서의 식물과 육상동물상, 곤충 수생생물 등에 대한 생태모니터링을 수행한 결과, 일반 도시하천에서 발견되는 수준의 생물상을 보유하고 있는 것으로 나타났다. 특히 서울시내 다른 도시 하천과 비교한 결과, 서식수변지수를 포함한 어류지수 등 모든 생태 지수들이 D등급의 ``불량 으로 최하등급인 것으로 평가되었으며, 생물 통합지수 역시 생태 환경 불량으로 조사되었다. 따라서 물순환 개선을 통한 수환경 건강성 증진과 보호종 관리, 적응적 유지관리 등 샛강에서의 생태 개선방안을 제안하였다 한편 분류군별 전문가의 의견을 수렴한 결과, 생태관리를 통해 수질 및 서식환경이 개선된다 하더라도, 외부 요인으로 인해 보전할 가치가 있는 상태로의 복원은 어렵다는 견해가 우세하였다 결론적으로 그동안 여의도 샛강에 대한 서울시 정책 방향은 샛강을 생물다양성이 높고 보존가치가 높은 ``생태보전지역`` 으로 선정하고, 이를 활용한 크루즈 등의 수상이용을 제안해 왔는데, 본 연구 결과에서는 이러한 제안을 실행하는 것은 어려울 것으로 사료된다. 최종적으로 여의도 샛강 생태공원의 이용 및 관리 현황을 분석하여 문제점을 도출하고 그 시사점 및 개선방안을 제시하였다 여의도 샛강 생태공원 이용현황 및 특성을 살펴본결과, 이용자들은 프로그램 및 시설, 환경에 대하여 불만족하고 있는 것으로 나타났다 이로 인하여 이용자수는 정체된 상태로 크게 증가하지 않고 있는 추세인 것으로 나타났다. 그리고 이용 특성 변에서도 이용자들은 샛강 생태공원을 도심 일반 공원으로서 방문하고 있는 행태가 발견되었다. 공원 생태프로그램은 일회성 또는 이벤트성 프로그램을 제외하면 프로그램 참여 인원은 한정적이었으며 다양성 변에서도 타 생태공원에 비해 부족한 것으로 파악되었다. 관리현황 부분을 살펴보면 잦은 관리부서의 개편과 이동으로 업무효율성 감소 가 발생할 수 있을 것으로 분석되었고 이와 더불어 민원 관리 또한 적절히 처리되지 않는 것으로 나타났다. 운영 및 유지관리 예산 현황에서는 정확한 운영비 내역을 확인 할 수 없었으며 모니터링에 대한 예산이 편성되지 않은 것으로 확인되었다 무엇보다 현재 샛강 생태공원은 법적으로 생태공원으로 분류되지 않은 상태로 단순히 생태적 특성을 갖춘 테마공원처럼 관리되고 있는 것으로 조사되었다 본 연구는 이상의 이용 및 관리 현황의 문제점을 파악하고 이에 대한 개선방안으로 샛강 생태공원의 법적 지위 개선과 생태관리 개선 방안을 제언하였다. 마지막으로 샛강 생태공원 생태 프로그램 개선을 통한 공원 이용 활성화의 필요성과 풀뿌리 조직 발주 및 지원을 통한 주민들의 자체적인 참여 방안을 제언하였다. With the reduction of ecological spaces in urban area, the public’s interest in the urban water environment has grown. Despite their importance, however, urban small rivers including the Saetgang Stream are being abandoned. The Saetgang Stream means a branch river in Korean and by definition, “a branch river is led off from the main river and joined by an alluvial island” that plays an important role in providing habitat for biodiversity. For that reason, the Saetgang Stream in Yeouido can be a politically representative example of the management and revitalization of urban small rivers. In this study, we investigated the specific areas of waterway structure, water quality, odor and ecological monitoring to identify Saetgang Stream’s environmental condition. In addition, current status and issues were analyzed through literature review, interviews with responsible public officials and local community committee members and by accepting expert opinions. In this context, the aim of this study is firstly to investigate the ecological environment and the use and management of the Saetgang Stream, then to provide implications and improvement suggestions in the first year of the two-year study. 1) Policy direction and three fundamental principles on the conservation and utilization in conjunction with the Hangang River. Trying to conserve urban ecological spaces without using them is not realistic at all. For that reason, the convergence policy of preservation and utilization is inevitable. By the same token, this study suggests three fundamental principles; (1) improvement of water circulation; (2) eco-oriented revitalization of usage; (3) promoting the attractiveness by considering the area’s distinct characteristics. 2) Improvement suggestions on the Saetgang Stream’s ecological environment problems based on the analysis of how the Saetgang Ecological Park is currently used and managed. Due to its waterway structure, Saetgang Stream’s water cannot be naturally circulated. In particular, the river bottom was dredged evenly at the same level of 1.7 m during the renewal in 2008. By analyzing the river flow, it was found that natural water circulation is impossible without additional artificial flow-triggering due to the reversible flow which occurs twice a day by the West Sea tides and the blocking up of Seatgang River‘s inlet by sanding, while the current maintenance flow is 20,047 ../day, which is only about half of the required flow of 38,200 m3/day. Moreover, inadequate management resulted in deterioration of water quality. The water quality is I~III level in normal season with T-P of IV level. BOD worsens to IV~VI level during rainfall and T-P to over VI level, which is a critical level. The wetlands in the Saetgang Ecological Park are also unable to serve their purification function and only brings dilutive effect with the inflow of groundwater. Odor intensity of the Saetgang Stream is 1 on the water surface and 2.5 in Saetgang Ecological Park’s trail. The level exceeds 4, similar with the odor of conventional toilets, in places next to the sewers connected to local rainwater pump stations. During ecological monitoring, tadpoles of narrow-mouth frog and hobbies that are classified as Class II endangered species were found in the Saetgang Ecological Park. In addition, the aquatic ecological health assessment rating was D, which represents poor environmental level. While the habitat of narrow-mouth frogs must be preserved, it is realistically unlikely for the Yeouido Saetgang Stream to be classified as an “ecological conservation area” characterized by high biodiversity and high conservation value. 3) Suggestion on the improvement of Saetgang Ecological Park’s usage and management The study by investigating Saetgang Stream’s present usage and management conditions identified its problems and solutions. Consequently, in terms of usage, users were found to be unsatisfied with education program, facility and environment. The number of visitors and participants of ecological education program did not improve even after enhancing accessibility. Also, user behavior was no different from general urban parks. In managerial aspect, frequent restructuring and inter-department rotation were causing low work efficiency and civil complaints were not handled properly. While the exact details of Saetgang Ecological Park’s operation and maintenance budget could not be obtained, it was confirmed that the budget for regular monitoring has not been allocated. This study suggests four improvements as solutions; (1) ensure Saetgang Ecological Park’s legal status as an ecological park; (2) implement adaptive management; (3) improve ecological education programs; (4) discover grassroots organization and induce active and voluntary participation of local residents.

자연환경 보전 법제의 개정동향 및 함의 ― 생물다양성 보전과 생태계서비스 논의를 중심으로 ―

윤익준 ( Ickjune Yoon ) 한국환경법학회 2022 環境法 硏究 Vol.44 No.1

오늘날 지속가능한 발전 패러다임의 구현이나 지속가능성목표(SDG)의 달성에 있어 흔히 간과되어 온 것이 생태계서비스의 가치이다. 생물다양성 손실을 방지함에 있어 생태계가 제공하는 가치에 대한 명확한 인식과 법제도의 구상이 필요하다. 생태계서비스(Ecosystem Service)는 자연이 인간에게 제공하는 물질적 또는 비물질적 다양한 혜택과 편익을 의미하며, 이러한 개념은 지구 자연생태계가 제공하는 혜택을 경제적 가치로 추정하였고, 생물다양성협약 등 국제 자연환경 정책에 도입되었다. 우리나라의 경우, 이러한 생태계서비스에 대한 고려가 2020년 6월 「생물다양성 보전 및 이용에 관한 법률」 개정에 반영되었다. 생태계서비스의 개념 정의(제2조제10호)가 신설되었고, 동법의 기본원칙 및 국가생물다양성전략에 생태계서비스 관련 연구·개발 등이 포함되도록 하며, 기존 생물다양성 관리계약이 생태계서비스지불제계약으로 변경됨으로써 대상지역과 활동 유형이 다각화되어 생태계서비스 증진이 가능토록 개선되었다. 생태계서비스지불제계약은 토지를 대상으로 하고 있으나 그 이용방법에 관한 일종의 채권계약의 성격을 지니고 있다. 생태계서비스지불제계약의 경우, 22개 세부유형으로 야생동물의 먹이 제공 및 서식지 관리, 수질 및 대기질 개선이나 재해 방지, 자연경관의 개선이나 조성 또는 유지·관리를 그 내용으로 하고 있다. 이와 같은 계약은 환경보전이라는 공적 이익을 보호법익으로 하는 행정목적을 달성하기 위해 설정되어 있으므로 공법상 계약이라고 볼 수 있다. 국내 유사제도로 생태계보전부담금, 물이용부담금, 공익직불제 제도 등을 살펴볼 수 있다. 이와 같은 제도들은 생태계서비스 보전이나 개선에 기여한 자에 대한 보상으로의 성격 또는 대상의 측면에서 제한적이거나 지불방식에 있어 차이를 보이고 있다. 한편, 기존의 생물다양성관리계약제도와 생태계서비스지불제계약제도의 목적과 시행주체, 대상지역과 활동유형을 비교하면 대상지역의 범위가 확대되었고, 계약 유형이 다양화되었다는 특징을 보이고 있다. 또한 생태계서비스 지불제계약에 있어 계약주체에 지역주민 외에 국민신탁법인이나 비영리민간기구를 포함하고 있다는 점에서도 차이를 보이고 있다. 생태계서비스지불제계약의 실효성을 확보하기 위해 국가와 지방자치단체는 생태계서비스지불제계약의 이행상황의 점검 및 모니터링, 생태계서비스 공급량의 평가, 조정과 제어 등의 역할을 수행할 필요가 있다. 또한 대상에 있어 보호지역 외에도 손실보상으로 해결하기 어려운 생태계서비스 공급·관리로의 확대 및 유사제도의 통합이 요구된다. 다음으로 관리방법에 있어 지역별 특성을 고려하거나 대상에 적합한 계약을 체결할 수 있도록 보완할 필요가 있다. 무엇보다 재원확보를 위해 새로운 유형의 기금을 조성하거나 기존의 기금을 활용하는 방안을 통해 국가 또는 지방자치단체의 재정적 제약을 해소할 필요가 있다. 기존의 환경 훼손 부담금의 경우, 훼손에 정당성 또는 면죄부를 주는 제도라는 비판을 받아왔으나 생태계서비스지불제계약을 통해 생태계서비스에 대한 정확한 가치 환산, 나아가 훼손된 생태계의 자연성 회복에 대한 고려도 가능할 수 있을 것으로 기대된다. Today, the value of ecosystem services has often been overlooked in the implementation of sustainable development paradigms or the achievement of sustainability goals (SDGs). In preventing biodiversity loss, it is necessary to have a clear awareness of the value provided by the ecosystem and to devise a legal system. Ecosystem service refers to various material or non-material benefits and benefits that nature provides to humans, and this concept estimated the benefits provided by the global natural ecosystem as economic value and was introduced into international natural environment policies such as the Convention on Biodiversity. In Korea, considerations for these ecosystem services were reflected in the revision of the Biodiversity Conservation and Utilization Act in June 2020. The concept definition of ecosystem services was newly established, and the basic principles of the law and the national biodiversity strategy were included, and the existing biodiversity management contract was changed to an payment for ecosystem service. Payment for ecosystem service(PES) is targeted at land, but PES has the nature of a kind of bond contract related to the method of use. In the case of PES, 22 detailed types include providing food and habitat management for wild animals, improving water quality and air quality or preventing disasters, and improving, creating, or maintaining and managing natural landscapes. Such a contract can be regarded as a contract under public law because it is established to achieve the administrative purpose of protecting the public interest of environmental preservation. As a similar system in Korea, you can look at ecosystem conservation charges, water usage charges, and public interest direct payment systems. These systems are limited or show differences in payment methods in terms of the nature or target of compensation for those who have contributed to the conservation or improvement of ecosystem services. On the other hand, comparing the purpose and implementation entity of the existing biodiversity management contract system and PES, and the target area and activity type, the scope of the target area has expanded and the contract type has been diversified. In addition, there is a difference in that the contract subject includes national trust corporations or non-profit private organizations in addition to local residents in the PES. In order to secure the effectiveness of PES, the state and local governments need to play a role in checking and monitoring the implementation status of PES, evaluating, adjusting and controlling ecosystem service supply. In addition to protected areas, it is also required to expand to supply and manage ecosystem services that are difficult to solve by compensation for losses and to integrate similar systems. Next, it is necessary to supplement the management method to consider the characteristics of each region or to conclude a contract suitable for the target. Above all, it is necessary to resolve the financial constraints of the state or local governments through creating a new type of fund or utilizing existing funds to secure funds. In the case of the existing environmental damage levy, it has been criticized as a system that gives legitimacy or indulgence to damage, but it is expected that it will be possible to accurately convert the value of ecosystem services and restore the nature of the damaged ecosystem through the PES.

생태계 관리에 대한 공무원의 의사결정과 그 심리

이정석 ( Jeong Seok Lee ) 한국환경정책평가연구원 2012 환경정책연구 Vol.11 No.3

한국의 경우 많은 생태계가 정부 조직에 의해 관리되고 있다. 그러므로 생태계 관리에 대한 공무원들의 의사결정은 한국의 생태계 관리에 큰 영향을 미치고 있으며, 그들의 의사결정에 따라 한국의 생태계가 효과적으로 관리될 수도 있고, 반면 그렇지 않을 수도 있다. 본 논문에서는 생태계 관리의 목적을 생태계의 지속성 확보라고 전제하고, 생태계 관리에 대한 공무원들의 의사결정과 그 심리에 대해 살펴본다. 생태계 관리 활동에는 기본적으로 불확실성이 수반되며, 공무원들은 관리 활동에 대한 의사결정 준거로서 법에 대한 지식, 과학에 대한 지식, 정부 간 관계에 대한 지식, 그리고 지방 거버넌스에 대한 지식을 활용한다. 본 논문은 공무원들의 의사결정을 설명하기 위해 불확실성 하 인간의 판단에 관한 심리 이론을 채택한다. 공무원들에 의한 효과적인 생태계 관리란 그들이 가지고 있는 네 가지 종류의 지식을 관리 활동에 모두 활용하는 것을 의미하고, 이를 위해서는 정부의 정책적 뒷받침이 필요하다. 본 논문의 결론에서는 효과적인 생태계 관리를 위하여 공무원들이 법, 과학, 정부 간 관계, 그리고 지방 거버넌스에 대한 지식을 적극 활용할 수 있도록 만들기 위한 정책적 제언을 제시한다. Many ecosystems in Korea are currently managed by government organizations. Thus, public managers` decision-making has great influence on the management of ecosystems in Korea, and their decision-making could influence the matter of whether the ecosystems of Korea are managed effectively. This paper regards the goal of management of ecosystems as securing the sustainablilty of target ecosystems, and investigates public managers` decision-making and their psychological attitude on the management of ecosystems. Basically, managerial activities on ecosystems have uncertainties and usually public managers utilize the knowledge of law, science, intergovernmental relations, and local governance as their references for decision-making. To elucidate public managers` managerial decision-making on ecosystems, this paper adopts some psychological theories in explaining the judgment of human beings under uncertainties. Effective ecosystem management by public managers can be judged by how public managers adopt and utilize all of the above mentioned four kinds of knowledge on ecosystem management. An important factor in order to let them utilize the four kinds of knowledge is policy support. Therefore, as conclusion, this paper recommends some relevant policy measures that can support the ecosystem management of public managers.