대의제 민주주의는 무엇을 대의하는가?

임혁백(Hyug Baeg, Im) 한국정치학회 2009 한국정치학회보 Vol.43 No.4

본 논문은 대의제 민주주의의 이상과 현실에 관한 논의이다. 근대 영토국가에서 실현 가능한 민주주의는 대의제 민주주의라는 데에는 모든 민주주의자들이 동의했다. 그러나 이 대의제 민주주의가 “무엇을 대의하느냐?”(What does representative democracy represent for?)에 대해서는 민주주의자들마다 의견을 달리했다. 이러한 의견의 양극단에 서 있는 대표적인 사람이 루소와 슘페터이다. 본 논문은 대의제 민주주의의 이상을 대표하는 루소(J. J. Rousseau)와 현실을 대표하는 슘페터(Joseph Schumpeter)의 대의제 민주주의에 관한 논의를 통해 대의제 민주주의의 가능성과 한계를 파악하고 대의제 민주주의의 이상과 현실 사이의 간극을 메우려 했던 근대 대의제 민주주의자들의 노력을 매디슨(James Madison)의 제도개혁을 중심으로 살펴본다. 본 논의는 대의제 민주주의의 이상과 현실 간의 간극을 보여주는 동시에 이러한 간극이 제도 디자인을 통해 메워질 수 있다는 가능성을 보여줄 것이다. This paper is a discussion about ideal and reality of representative democracy. First, I will examine the theoretical lacunae and feasibility problems in Rousseau‘s epistemic democracy which was a typical 18th century democrats’thought of an ideal representative democracy. Then, I will look into Schumpeter’s realistic and minimal concept of democracy that is not desirable ideally but can be realized in modern complex society. Finally, I find in James Madison’s institutional design of representative democracy an effort to bridge the gap between Rousseau’s democracy representing public goods and Schumpeter’s democracy as the aggregation of partial wills. James Madison admitted the inability of democracy to represent general will or public goods because of “mischiefs of factions,” but he tried to force mischievous individuals to reach collective goods or public goods by institutional design of representative democracy such as federalism, frequent but regular elections and the division of power.

Political representation and democracy

체사레 피넬리 세계헌법학회한국학회 2010 世界憲法硏究 Vol.16 No.1

18세기까지도 민주주의는 일반적으로 시민들을 의회와 공공장소에 모으는 것과 같은 직접민주주의와 관련지어 논의되었다. 예컨대 루소는 이러한 맥락에서 제네바 정도의 작은 지역이 민주주의의 구현에 이상적인 장소라고 보았다. 이러한 경향에 일대 반전이 일어난 것은 근대사회의 일대 발견으로도 평가받는 대의민주주의의 발명에서 비롯한다. 대의민주주의는 각 지역과 각 지역민의 이익을 넘어 공동체의 전체이익을 우선적으로 고려하는 대표가 가능하다고 본다. 발명 초기부터 이러한 대의민주주의에 대한 낙관적인 견해는 입헌민주주의의 발전과 더불어 논쟁을 불러오게 되었다. 한편으론 대의제가 민주주의의 유일한 모델로 정당화되는 동안 직접민주주의는 배제되었다. 이러한 과정에서 대의민주주의에 대한 비판은, 제도의 많은 장점에도 불구하고 국민으로 하여금 공적인 영역에 개입하는 기회를 단지 우회적으로만 제공한다는 것에 모아졌다. 정치적 대의제는 선출된 권력이 특정집단 혹은 특정지역만의 부분이익에 구속되지 않는다는 점을 중요한 내용으로 한다. 대의민주주의와 직접민주주의와의 분명한 차이는 선출된 기관이 자신을 선출해준 선거구민의 명령에 기속되는지 여부에 있다. 각국의 헌법은 이러한 무기속위임의 원칙을 의회의 의원은 국가를 대표한다는 표현으로 규정하고 있다. 그러나 오늘날 고전적 대의민주주제도는 그 자체만으로는 동력을 잃고 있는 것이 사실이다. 이러한 위기상황에 대한 대응으로 보통 직접민주주의 또는 참여민주주의의 일부 제도가 순수한 대의민주주의의 부족한 점을 보완하려는 목적에서 규정되고 있다. 연방제나 지방자치제 또한 대의민주주의의 보완이란 측면에서 중요한 역할을 한다. 한편으론 그동안 대의민주주의의 보완에 더 효과적이었지만 여전히 제도화의 정도는 미비한 메커니즘으로서, 공공정책에 대한 이익집단 간 또는 정당 간의 관습적 합의로 이뤄져온 입법절차가 발전되어왔다. 더불어 오늘날 민주주의의 발전에 따라 공공의 영역에 있어서 과거 선출된 권력에 의해 이전에 행해졌던 기능을 사기업이 대신하고 있는 현상도 언급될 수 있다. 이와는 별개로, 오늘날 새로운 정치적 소통의 장치는 보다 급진적으로 선출된 권력들로 하여금 그들이 선택한 정책에 따라 평가받는 책임에서 해방시키는 문제를 안고 있다. 예컨대 오늘날에는 매일 매일의 여론 조사에 얽매여, 선출된 권력으로서 대표는 자신의 선거구민의 현재의 선호를 그대로 반영하려 한다. 이러한 경향은 선출된 권력의 정치적 책임을 과거와는 달리 의미가 없는 것으로 만들고 있다. 정치적 책임보다는 오늘날 정치인들은 대신 재선을 위해 자신들의 선거구민 앞에서 성공적인 이미지의 구축에만 집중한다. 정치적 책임의 감소와 포퓰리즘의 발흥은 서로 연관된 현상이다. 그리고 이것은 오늘날 우리가 서로 다른 민주주의를 강조하는 이유가 된다. 그러나 여전히 이러한 현상이 민주주의에 있어 직접적이고 배타적인 정치적 소통의 새로운 형식이라고 주장될 수는 없다. 도리어 이것은 과거 냉전시대의 공산주의에 의한 위협과는 성질을 달리하는 민주주의 국가들 내부로부터의 민주주의에 대한 위협이라 할 수 있다. 이들 위협은 물론 포퓰리스트 정치가들의 발흥과 미디어 재벌에 의한 정치적 영향력의 증가로부터 기인한다. 더욱 걱정스러운 것은 이러한 ...

대의민주주의와 국민참여에 관한 소고

이장희(Lee, Jang-Hee) 한국비교공법학회 2020 공법학연구 Vol.21 No.4

이 논문은 민주주의의 의미와 본질에 대한 검토를 바탕으로, 근대 이후 대의제의 탄생과 변화를 통해 현대 대의민주주의의 의미를 살펴보면서, 대의민주주의 하에서 국민참여의 헌법적 의미와 그 한계를 검토한 것이다. 민주주의는 대중의 자기 지배라는 점을 핵심으로 한다고 할 수 있지만, 현대의 민주주의는 근대 이래로 지금까지 대의민주주의를 기본적 방법으로 삼아 실현되고 있다. 하지만 우리의 오랜 민주화의 역사에서 알 수 있듯이, 우리로서는 ‘대의민주주의’조차 제대로 경험한 것이 그리 오래되지 않는다. 대의민주적인 정부는 권위주의적 정부나 독재 정부와 구별되어야 한다. 대의민주주의는 대의제의 형식으로 구현되는 민주주의인 것이지, 민주주의의 가치를 부정하는 권위주의나 독재까지 포용하는 것이 아니기 때문이다. 민주주의는 단지 형식이나 절차를 통해서만 이해될 수 없으며, 본질에 있어서 인권의 가치를 실현하는데 기여해야 하는 것이다. 우리가 대의제의 헌법적 기능을 고려했을 때 오늘날에도 여전히 대의제의 필요성을 부정할 수 없다. 직접민주제가 작동하기 어려운 국가와 인구의 규모, 현대인의 생활 모습, 정치적 사안의 복잡성 등을 고려해 볼 때, 대의제는 무엇보다 민주주의의 핵심적인 부분에서 ‘민주성’을 일부 양보하면서 공동체의 정치적 의사결정의 가능성과 효율성을 도모한 것이라 할 수 있는 것이다. 다만, 대의제에는 여러 난점도 존재하며, 특히 엘리트 지배로의 경향은 대의민주주의에서 국민 소외의 결과를 낳을 수 있으며, 대의민주주의는 ‘민주적 정당성의 약화’라는 치명적인 문제점을 내포한다. 그래서 우리는 ‘더 많은 국민참여’를 요구하는 것이며, 그것은 대의민주주의의 ‘민주성 강화’, 그리고 대의제의 ‘민주적 정당성의 강화’라는 헌법적 의미를 담고 있다. 대의제와 국민참여는 모두 민주주의의 실현을 지향하는 민주주의의 양대 요소이지만, 서로 기능적으로 맞서게 되는 길항적 관계에 있는 것이다. 민주주의는 국민의사의 우월성에 기초한다. 그러나 국민의 정치참여가 언제나 대의제를 능가하는 구속력을 가질 수는 없다. 대의제를 포기하지 않는 한, 국민참여는 자유위임의 원칙에 따라서 대의제를 보완하는 방법에 머물러야 한다는 헌법적 한계가 있다. ‘대표’란 스스로의 판단으로 구속력 있는 결정을 내리는 대신 정치적 책임을 져야 하는 존재이지만, ‘참여를 하는 국민’은 스스로 대표성을 가지기도 어렵지만 그런 정치적 책임을 져야 하는 위치에 있지 않다. 민주주의에 기여하는 국민참여가 되려면 ‘공공선’의 실현을 목적으로 하여야 하며, 일정한 절차와 방법을 통해 조직되어 나타날 필요가 있다. 또 참여하는 국민에게 필요한 정보가 객관적이고 정확하게 제공될 수 있어야 하지만, 참여하는 국민에게도 전문성이 없거나 정보가 충분하지 않다면 국민참여는 성공하기 어렵다. 전문적 정책사안에 대해 별다른 전문지식이나 정보 없이 단지 국민의 의견이란 이유만으로 타당성을 가져서는 곤란하다. 특히 지난 20세기 이래로 전 세계적으로 대의민주주의에 대한 중대한 도전이 있었는 데, 그것이 바로 ‘포퓰리즘’이라는 정치행태이다. 포퓰리즘은 국민참여와 마찬가지로 대의제에 대한 불만을 배경으로 제기되었지만, 포퓰리즘과 국민의 정치참여는 서로 구별되어야 하며, 따라서 포퓰리즘에 해당하는 극좌나 극우적 정치행태는 헌법이 인정하는 국민참여로 볼 수 없다. 그러한 점에서 최근까지 우리나라에서 혼란스럽게 전개되었던 극우적 성향의 집회들은 정상적인 국민참여의 모습이라기보다는 단지 포퓰리즘적 행태라고 볼 수 있을 것이다. Based on the review of the meaning and essence of democracy, this paper examines the meaning of modern representative democracy, and examines the constitutional meaning and its limitations of peoples participation under representative democracy. As can be seen in our long history of democratization, it is not long before we have even experienced even representative democracy properly. Representative democratic government should be distinguished from authoritarian or dictatorial government. Representative democracy is a democracy embodied in the form of a representative system, not an embrace of authoritarianism or dictatorship that denies the value of democracy. Democracy cannot be understood only by form or procedure, and should contribute to realizing the value of human rights in essence. We cannot deny the necessity of a representative system, given its constitutional function. This is because, above all, the representative system seeks the possibility and efficiency of decision-making by yielding “democracies” in the core part of democracy. However, there are many difficulties in the representative system, and especially the trend toward elite domination can result in alienation of the people from representative democracy. So representative democracy poses the fatal problem of ‘weakness of democratic legitimacy’. We therefore call for ‘more public participation’, which has the constitutional meaning of ‘strengthening democracy’ of representative democracy and ‘strengthening democratic legitimacy’ of representative system. Although representative democracy and public participation are both two elements of democracy that aim to realize democracy, they are in a antagonistic relationship to face each other functionally. However, the peoples participation in politics cannot surpass the representative system. According to the principle of free delegation, there is a constitutional limitation that public participation should remain to the extent of complementing the representative system. Populism has also been raised against the backdrop of dissatisfaction with the representative system, as with the peoples participation, but populism and peoples participation in politics must be distinguished from each other. Far-left or far-right political behavior, which is equivalent to populism, cannot be seen as public participation recognized by the Constitution.

소환제도의 법적 성격에 관한 고찰

백수원(BAEK, SOO WON) 미국헌법학회 2012 美國憲法硏究 Vol.23 No.3

현대사회에서 직접민주주의는 시간적ㆍ공간적 한계로 인해 대의민주주의를 전면에 내세우고 있으며, 적합한 통치원리로 인정받고 있고, 헌법재판소 또한 우리 헌법의 기본원리로 대의제를 내세우고 있다. 그러나 헌법재판소도 직접민주주의 필요성에 대한 인지는 충분히 공감하고 있으며, 이에 발안제도와 투표제도 및 소환제도를 직접민주주의적 제도로 보고 있다. 그러나 소환제도는 발안제도, 투표제도와는 다르며, 직접민주주의적 제도로 이해하여서는 아니 된다. 소환제도는 문제가 있는 공직자를 임기가 끝나기 전에 해직하도록 국민 또는 주민의 청구에 의해, 국민 또는 주민의 투표로써 결정하는 것을 의미한다. 청구방법이나 투표 방식과 절차는 각 국가별로 상이하나, 대의 민주주의 제도를 위해 선출된 이들 대표자들이 국민 또는 주민 다수의 의사로 인해 그 직위에서 물러나게 되며, 권한을 박탈시킬 수 있는 불신임제도를 의미한다. 이렇듯 소환제도가 그 특수성으로 인해 대의민주주의 하에서 국민의 의사를 직접적으로 확인하기 위하여 필요한 제도임에도 불구하고, 직접민주주의적 제도로 인정될 수 없다. 발안제도, 투표제도 및 소환제도가 직접민주주의적 제도로 인식되고 있으나, 투표제도의 경우에는 아래로부터 발의된 안건에 대한 투표만이 직접민주주의적 제도로 볼 수 있을 것이며, 정책에 대한 결정이 아닌 대표자에 대한 대표권 철회를 의미하는 소환제도는 아에 직접민주주의적 제도가 될 수 없다고 보인다. 물론 소환제도는 국민 또는 주민의 참여 및 통제력 강화의 측면에서 효과를 발생시키며, 공직자 등에 일탈을 사전 예방하는 효과 및 국민 또는 주민의 정치적 의사표현의 다양성을 추구할 수 있는 교육적 효과가 있다. 이는 언뜻 보면 직접민주제적 요소로 이해될 수 있으며, 특히 소환제도가 대의제의 기반을 파괴할 수도 있다. 또한 공직자의 소신에 영향을 주어 소극적인 결정을 내릴 가능성을 크게 할 수 도 있을 것이다. 그럼에도 불구하고 소환제도는 정책에 대한 국민의 직접적 의사표시 방법으로 이해될 수는 없으며, 따라서 직접민주의적 제도로 볼 수는 없을 것이다. 다만, 소환제도를 직접민주주의적 제도로 볼 수 있는 가능성이 전혀 없는 것은 아니다. 기속위임에 의해 대표자들을 선출할 경우, 그 대표자들을 뽑는 것이 곧 정책 달성에 대한 기대와 일치함으로 이 경우 원칙적으로 소환제도 직접민주주의적 제도로서의 기능을 기대할 수 있을 것이다. 다만 이러한 기속위임형 소환제도는 자유위임에 근거한 대의제를 채택하고 있는 우리나라의 헌법이념과 맞지 않다고 보인다. Due to the temporal and spatial limits of Direct Democracy in modern society, the Representative Democracy has led. In addition, the Representative Democracy is appropriate, and recognized as the governing principle and the basic principle of our Constitution by the Constitutional Court. The Direct Democracy should be re-focus on as a complementary good in the Representative Democratic System. On the other hand, the decisions as citizens or residents of the vote would be possible to use their withdrawal right. Such system is called as a Recall System. In this paper, I focused on the distinctiveness of The Recall System related to the Direct Democratic System as the policy is not made by people directly but recall their representative only. The Recall System before the end of term for a problem that officials charged to citizens or residents of the dismissal by the decision to vote as citizens or residents of the means. The Recall System due to its distinctiveness for the drafting of the people directly under representative democracy, in spite of these direct democratic institutions can not be recognized. Initiatives, Voting system and the Recall System well-recognized as democratic regimes, however the Recall System means the right of withdrawal for the representation, which means it does not belong to th direct democracy regimes. However, it does not mean that the Recall System has no possibility of the Direct Democracy. When the representatives are binded their mandates through the law, voting and recalling such representatives are one of the direct democratic regimes. I do believe, nevertheless foregoing, such binding mandated Recall system is not appropriate for the Korean Constitution.

Political representation and democracy

Cesare Pinelli(체사레 피넬리) 국제헌법학회 한국학회 2010 世界憲法硏究 Vol.16 No.1

18 세기까지도 민주주의는 일반적으로 시민들을 의회와 공공장소에 모으는 것과 같은 직접민주주의와 관련지어 논의되었다. 예컨대 루소는 이러한 맥락에서 제네바 정도의 작은 지역이 민주주의의 구현에 이상적인 장소라고 보았다. 이러한 경향에 일대 반전이 일어난것은 근대사회의 일대 발견으로도 평가받는 대의민주주의의 발명에서 비롯한다. 대의민주주의는 각 지역과 각 지역민의 이익을 넘어 공동체의 전체이익을 우선적으로 고려하는 대표가 가능하다고 본다. 발명 초기부터 이러한 대의민주주의에 대한 낙관적인 견해는 입헌민주주의의 발전과 더불어 논쟁을 불러오게 되었다. 한편으론 대의제가 민주주의의 유일한 모델로 정당화되는 동안 직접민주주의는 배제되었다. 이러한 과정에서 대의민주주의에 대한 비판은, 제도의 많은 장점에도 불구하고 국민으로 하여금 공적인 영역에 개입하는 기회를 단지 우회적으로만 제공한다는 것에 모아졌다. 정치적 대의제는 선출된 권력이 특정집단 혹은 특정지역만의 부분이익에 구속되지 않는다는 점을 중요한 내용으로 한다. 대의민주주의와 직접민주주의와의 분명한 차이는 선출된 기관이 자신을 선출해준 선거구민의 명령에 기속되는지 여부에 있다. 각국의 헌법은 이러한 무기속위임의 원칙을 의회의 의원은 국가를 대표한다는 표현으로 규정하고 있다. 그러나 오늘날 고전적 대의민주주제도는 그 자체만으로는 동력을 잃고 있는 것이 사실이다. 이러한 위기상황에 대한 대응으로 보통 직접민주주의 또는 참여민주주의의 일부 제도가 순수한 대의민주주의의 부족한 점을 보완하려는 목적에서 규정되고 있다. 연방제나 지방자치제 또한 대의민주주의의 보완이란 측면에서 중요한 역할을 한다. 한편으론 그동안 대의민주주의의 보완에 더 효과적이었지만 여전히 제도화의 정도는 미비한 메커니즘으로서, 공공정책에 대한 이익집단 간 또는 정당 간의 관습적 합의로 이뤄져온 입법절차가 발전되어왔다. 더불어 오늘날 민주주의의 발전에 따라 공공의 영역에 있어서 과거 선출된 권력에 의해 이전에 행해졌던 기능을 사기업이 대신하고 있는 현상도 언급될 수 있다. 이와는 별개로, 오늘날 새로운 정치적 소통의 장치는 보다 급진적으로 선출된 권력들로 하여금 그들이 선택한 정책에 따라 평가받는 책임에서 해방시키는 문제를 안고 있다. 예컨대 오늘날에는 매일 매일의 여론 조사에 얽매여, 선출된 권력으로서 대표는 자신의 선거구민의 현재의 선호를 그대로 반영하려 한다. 이러한 경향은 선출된 권력의 정치적 책임을 과거와는 달리 의미가 없는 것으로 만들고 있다. 정치적 책임보다는 오늘날 정치인들은 대신 재선을 위해 자신들의 선거구민 앞에서 성공적인 이미지의 구축에만 집중한다. 정치적 책임의 감소와 포퓰리즘의 발흥은 서로 연관된 현상이다. 그리고 이것은 오늘날 우리가 서로 다른 민주주의를 강조하는 이유가 된다. 그러나 여전히 이러한 현상이 민주주의에 있어 직접적이고 배타적인 정치적 소통의 새로운 형식이라고 주장될 수는 없다. 도리어 이것은 과거 냉전시대의 공산주의에 의한 위협과는 성질을 달리하는 민주주의 국가들 내부로부터의 민주주의에 대한 위협이라 할 수 있다. 이들 위협은 물론 포퓰리스트 정치가들의 발흥과 미디어 재벌에 의한 정치적 영향력의 증가로부터 기인한다. 더욱 걱정스러운 것은 이러한 현상들이 헌법의 제원칙에 의해 오히려 정당화되는 경향이 있다는 점이다. 미디어 권력의 강화는 경제적 자유라는 관점에서 정당화된다. 포퓰리스트 정치가들은 의회나 사법부의 절차를 무시하며 자신들이 민주적 정당성이 있다는 이유에서 다른 권력의 상위에 있다고 주장한다. 오늘날 입헌적 민주주의의 핵심에 놓인 원칙들, 말하자면 민주적 정당성과 입헌적 정당성 간의 균형은 이러한 방식으로 전복되고 있다. 그러므로 오늘날 민주주의에서 이러한 균형을 회복하는 것은 무엇보다 중차대한 일이다. 이러한 작업은 포퓰리즘이나 언론권력의 집중에 의한 위험을 경고하는 것으로는 충분하지 않다. 여기에는 독점이 아닌 경쟁과 다원주의에 기초한 미디어 시스템의 장점과 논거를 명료하게 밝히는 것, 정치권력과 언론권력 간의 분립의 필요성을 명료하게 밝히는 것, 그리고 공적 의사결정 절차에서 정치적 책임을 강화하는데 목적을 둔 새로운 제도의 필요성을 밝히는 것과 같은 적극적인 실행이 요구된다. 여러 국가의 학자들 간의 상호 학습은 이러한 면에서 매우 의미 있는 일이며 이러한 방식으로 우리 시대의 비교헌법학은 중대한 역할을 맡을 수 있을 것이다.

한국 대의제 연구 비판

李官厚 한국의정연구회 2016 의정논총 Vol.11 No.1

대의제의 위기는 세계적인 현상이면서 동시에 한국에서도 나타나는 문제다. 그런데 대의제의 위기라는 표현이 같다고 해서 원인과 해법도 같은 것인가? 이 글은 한국 대의민주주의의 위기에 대한 진단과 해법들이 적실한지를 검토한다. 여기서의 적실성은 사회과학 이론이 개별 사례에 적용될 때 나타나는 보편성과 특수성의 문제에 집중된다. 대의제의 위기가 나타나는 원인이 서구 민주주의 국가들과 한국에서 보편성을 갖는다면 그 대안도 역시 보편적인 차원에서 모색되어야 하지만, 그렇지 않다면 서로 다른 방식의 해법을 고민해야 하기 때문이다. 이를 검토하기 위해 이 연구에서는 선거제도와 권력구조를 중심으로 한 최근의 논쟁- 독일식 선거제도, 표의 등가성과 사표(死票), 합의제 민주주의-들을 살펴보았다. 이러한 논의들에서는 나타나는 문제점은 제도환원주의와 상상력의 빈곤이다. 전자는 한국 대의제의 위기가 제도의 변화로 해결될 것이라는 제도중심적 경향이고, 후자는 한국 민주주의의 미래를 영미식과 유럽식 등 몇 가지 유형으로 제한해서 그에 따라 설계하고자 하는 경향이다. 이러한 문제의 근본적 원인은 대의제에 대한 ‘크기’ 중심의 협소하고 기능적인 이해에 있다. The 'crisis of representation' seems not just a global phenomenon but also a problem of Korean politics. However, only by the reason that the term, 'crisis of representation' is coincident, is it correspond in causes and solutions? This paper examines whether the analyses and solutions on the crisis of representation are proper. Here, the propriety is a problematic concept between universality and diversity in applications of social theories. If the causes of the crisis are coincident in other countries and Korea, the solutions could be similar. If the cause are different, the ways of problem solving should be distinctive. In order to explore the issue, this study deals with recent debates on electoral systems and the structure of government: German electoral system, consensual democracy, equal weighted voting, and dead vote. Considering the debates, there seems two problems; institution-reductionism, and poverty of imagination. The former indicates a belief that the change of institution can solve most problems of the crisis, and the latter is an attitude that designing the future of Korean representative democracy in limited choices only between the Anglo-American and the Western European. The fundamental origin of these two problem is a narrow and functional understanding of representation only focused on 'size' in relation to democracy.

대의제 공고화론과 시민 민주주의: 한국 민주주의 이론과 현실의 불균형

장훈,한은수 서강대학교 현대정치연구소 2019 현대정치연구 Vol.12 No.1

It is conventional wisdom that democracies are working based on twin engines of representative democracy and civic democracy. Korean studies of democratic consolidation has been curiously tilting toward representative democracy more than on civic democracy. In contrast to such theoretical disposition, realities of Korean democracy has experienced such a weak and fragile representative democracy, often called delegative democracy. Another stream of democracy studies mostly focus on micro dimensions of electoral democracy. This article explores the pattern and evolution of civic democracy in realities in recent years. Focusing on the three cases of deliberative civil assembly on nuclear power plant, citizens participatory budgeting in Seoul city government, and candle light protest in 2017, this paper attempts to unravel representativeness, deliberation, and countervailing power of common citizen in Korean democracy. Our case studies have found that civic democracy in Korean is still struggling somewhere between participatory governance and participatory window dressing. 민주주의는 대의제와 시민민주주의라는 두 개의 엔진으로 운영되지만, 한국 민주주의의 이론적 작업은 지금까지 주로 대의제 민주주의에 더 관심을 기울여왔다. 이른바 1990년대 민주주의 공고화 이론은 시민의 역할보다는 정당, 정부형태, 선거제도와 같은 대의제 장치들의 개혁을 중심으로 진행되어왔다. 하지만 민주주의의 현실은 공고화라기보다는 대의제 민주주의의 부실과 기능부전을 특징으로 하는 이른바 위임민주주의에 가까웠다. 또한 민주주의 이론의 다른 축을 이루는 미시이론들은 공고화라는 거시적 흐름보다는 선거행태라는 미시적 현실에만 논의를 집중하여왔다. 이 논문은 최근 들어 활발해지고 있는, 대의제 민주주의의 대안으로서의 시민주도 민주주의의 현상들을 세 가지의 사례를 통해서 조명하였다. 2017년 신고리원전 공사재개 여부를 둘러싼 시민공론조사, 서울시의 주민참여예산제, 그리고 2017년 촛불집회라는 세 가지 사례의 대표성, 심의성, 시민주도성을 우리는 검토하였다. 이러한 사례분석을 통해서 아직까지 시민주도의 민주주의는 참여형 거버넌스로까지는 나아가지 못한 채 시민참여의 윈도우드레싱과 참여 거버넌스의 중간쯤에 머물고 있다고 결론내리게 되었다. 시민들이 직접 중앙정부와 지방정부에 참여할 만한 제도적 통로는 점차 확장되고 있지만, 아직까지 시민들의 주도력과 대표성은 충분하게 확장되고 심화되어 있다고 하기는 어렵다. 결국 앞으로의 이론적, 실천적 과제는 시민들의 주도력, 심의성, 대표성과 시민참여 제도의 균형을 향해서 나아가는 방향이 되어야 한다.

민주주의의 의미와 본질에 대한 고찰: 대의민주주의와 참여민주주의-심의민주주의의 관계를 중심으로

이장희 헌법재판소 2018 헌법논총 Vol.29 No.-

대의제는 민주주의의 불가피한 원칙일 수밖에 없다. 그러나 동시에 대의제만이 유일무이한 민주주의의 실현 방법일 수도 없다. 민주주의의 본질이 ‘국민의 자기 지배’의 이상에 있는 이상 민주주의의 실현 방법은 끊임없이 이러한 본질에 다가가려는 노력으로써만 정당화될 수 있다. 대의민주주의가 단지 엘리트주의를 정당화하는 데 그친다면 그것은 민주주의의 타락으로 이어질 수밖에 없을 것이다. 따라서 민주적 ‘참여’와 ‘심의’는 원칙적으로 의사결정의 민주적 정당성을 높일 수 있는 대안이 될 수 있으며 그것은 대의제의 보완제로서 의미가 있을 것이다. 그런데 우리는 국민의 민주적 참여를 민주성의 ‘양적 보완’으로, 국민에 의한 ‘심의’를 민주성의 ‘질적 보완’으로 이해해 볼 수 있다. 다만 국민의 ‘참여’에 있어서는 참여자의 대표성이 문제 될 수 있으며, 또 국민에 의한 심의에서도 그 심의 결과에 법적 구속력이 있는지가 문제로 남는다. 그래서 대의제 하에서 참여와 심의는 한편으로는 의사결정의 민주성을 강화하기 위한 불가결한 요소로 이해될 수 있지만, 다른 한편 그것은 결국 대의제 하에서 대표에 의한 구속적 결정을 통제하고 민주성을 보완하는 의미를 가질 수밖에 없을 것이다. This essay has dealt with the meaning and essence of democracy in the constitution, especially focused on the relation among representative democracy, participatory democracy and deliberative democracy. As we know, a representative system is an inevitable principle of democracy. At the same time, however, it cannot be the only way to realize democracy. The essence of democracy is ‘people's self-dominance,’ so how democracy is realized can only be justified through the continuous efforts to get close to it. If representative democracy only means elitism, it will inevitably lead to the fall of democracy. Thus, democratic ‘participation’ and ‘deliberation’ can, in principle, be an alternative to enhance democratic legitimacy of decision-making, which can have meaning as a supplement to representative system in the constitution. However, we can understand the democratic participations of the people as a “quantitative supplement” of democracy and deliberations by the people as a “qualitative complement” of democracy. But some questions remain such as to whether the participant can be granted the qualifications as a representative or whether the outcome of deliberations is legally binding. Thus, on one hand, participations and deliberations by people under a representative system may be understood as indispensable components to strengthen the democratic nature of decision-making. At the same time, it will inevitably have the meaning of controlling binding decisions by representatives and supplementing democracy under a representative system.

헌법상 민주주의의 실현구조

조한상(Cho, Hansang) 전남대학교 법학연구소 2012 법학논총 Vol.32 No.1

본 논문은 헌법상 민주주의의 전반적인 실현구조를 체계적으로 파악하려는 목표를 가지고 있다. 이를 위하여 우선 민주주의가 헌법에 수용된 과정과 헌법상 민주주의가 갖게 된 특성을 살펴보았다. 민주주의가 헌법에 수용되는 과정은 생각보다 결코 순탄치 않았다. 하지만 일단 헌법에 수용된 민주주의는 정당성과 공고성을 확보하게 되었다. 헌법상 민주주의의 실현구조를 살핌에 있어서 가장 먼저 검토한 것은 민주주의의 주체이다. 본래 민주주의의 주체를 가리키는 말은 demos라고 할 수 있다. 헌법상 민주주의의 관점에서 본다면 demos는 국민이라는 개념으로 치환될 수 있다고 말할 수 있다. 그리고 demos가 확보해야 하는 자유와 평등의 지위는 헌법을 통하여 보다 강화되고 있다고 볼 수 있다. 민주주의의 지배는 민주적 의사형성, 의사결정, 의사집행의 과정을 통해 현실화된다고 볼 수 있다. 이러한 과정이 헌법상 민주주의 실현구조의 중추를 이룬다고 말할 수 있다. 이 과정에서 다수결과 다원주의의 문제, 갈등과 그 해소의 문제, 대의제의 문제 등이 주요한 쟁점으로 등장한다. 특히 헌법상 민주적 의사결정 과정에는 대의제가 주로 채택되어 있음을 검토하였는데, 다만 대의제는 우선성을 가질지언정, 독점성을 갖는 것은 아님을 밝힌 바 있다. 한편 민주주의가 이른바 다수의 전제로 전락할 수 있다는 우려가 이미 오래 전부터 제기되어 왔으며, 헌법의 민주주의는 이러한 취지를 적극 수용하였다고 판단할 수 있다. 민주주의의 이른바 방법적·내용적 한계를 규정하고 있는 것이다. 전자에는 권력분립과 사법부의 독립 같은 것이, 후자에는 이른바 자유민주적 기본질서와 같은 것이 포함됨을 검토하였다. 이러한 검토는 헌법상 민주주의 및 이와 관련된 연구의 주요 과제 도출로 연결된다. 이를테면 국민의 자유 및 평등의 지위는 앞으로 보다 실질적으로 확보되도록 노력해야 한다. 국민의 참여가 제고되어야 하고 의사형성 과정의 갈등과 그 해소 문제에도 깊이 있는 고민이 필요함을 살폈다. 민주적 의사결정 및 집행 과정에서 국민과 대표자 사이의 신뢰회복이 시급하며, 대의제로 집중되어 있는 의사결정 통로가 보다 다변화될 필요가 있음을 주장하였다. 또 민주주의의 한계가 지나치게 확장되어 민주주의의 경색을 야기해서는 안 됨을 검토하였다. This article has purpose of considering a realizing structure of constitutional democracy on the whole. Accordingly, I looked into the constitutional accept of democracy and the distinct features of constitutional democracy. The road of acceptation was not smooth. Once democracy was accepted into constitutional law, it had more legitimacy and firmness. The first problem is the subject of constitutional democracy. The original subject of democracy is described with the term of demos. In terms of constitutional law, we can say that the substituent of demos is the nation. Constitutional law can intensify the liberal and equal statue of demos. The main problems of constitutional democracy are the processes of democratic will-formation, decision-making and execution. In this context, we can discuss majority rule, pluralism, conflicts and its resolution, etc. Above all,constitutional law adopted the representative system as the chief methode of decision-making. However, the representative system has not a monopoly,although it has priority. Many have pointed out that democracy could fall into the tyranny of the majority for a long time. Constitutional democracy accepted this intention actively. It states the limits of democracy. Separation of power and independent judiciary are the typical methodical limits. So-called the fundamental order of liberal democracy is one of the substantial limits of constitutional democracy. Above examination is able to connect to new project of constitutional democracy. For example, we must try to improve the liberties and equality of nation more. the participation of nation is to be enhanced. The trust between representative and nation must be recovered in the processes of democratic decision-making and execution. The path of democratic decision-making need to be diversified. Finally, the limits of constitutional law should not be excessively broad. Because it might strain the process of democracy.

21세기 민주주의의 새로운 도전, 직접민주주의 강화가 답이 될 수 있는가? - 스위스, 독일의 직접민주주의의 특징과 시사점 -

차진아 ( Jina Cha ) 고려대학교 법학연구원 2021 고려법학 Vol.- No.102

21세기 서구적 민주주의가 새로운 도전에 직면하고 있다는 점에 대한 공감대가 확산되고 있는 반면에, 이에 대한 뚜렷한 해결책은 아직도 나오지 않고 있다. 영국의 브랙시트, 미국 트럼프 후보의 대통령 당선, 프랑스 마크롱 후보의 대통령 당선, 독일 급진주의 정당의 약진 등에서 기존의 대의제 및 정당정치에 대한 국민들의 불신과 불만이 심각한 문제로 인식되고 있지만, 이를 극복한 새로운 민주주의의 패러다임 변화는 눈에 띄지 않고 있는 것이다. 그런 가운데 대의제의 한계를 극복하기 위한 전통적인 방법으로 자주 거론되는 직접민주제를 확대·강화하는 것에 대한 관심이 높아지고 있다. 물론 현대의 정치적 조건 하에서 대의제를 직접민주제로 대체하는 것은 가능하지도, 바람직하지도 않다. 그러나 대의제와 직접민주제의 비중을 일부 조정하는 것은 -새로운 민주주의의 패러다임이 등장하기 전에- 당장의 문제를 완화하는데 도움이 될 수 있을 것이라는 기대 때문이다. 그러나 직접민주제의 확대·강화에 대한 기대만큼이나 우려도 적지 않다. 한편으로는 스위스 등의 성공한 모델을 보면서 긍정적인 기대가 높아지지만, 다른 한편으로는 독일 등의 경험을 돌이켜 보면서 직접민주제의 실패 사례들에 대한 우려도 만만치 않기 때문이다. 그러면 21세기 대한민국의 민주주의 발전을 위해서는 직접민주제를 확대·강화하는 것이 옳은가? 그렇다면 어느 정도까지가 적정선인가? 이 논문에서는 21세기 민주주의의 위기 징후들을 조망하면서, 대의제(간접민주제)와 직접민주제의 관계를 검토하였고, 최근 직집민주제에 대한 기대에 대해 정리하였다. 또한 스위스 직접민주제의 성공사례 및 그 성공조건에 대한 면밀한 검토를 통해 스위스의 직접민주제가 대한민국에 주는 시사점을 분석하였다. 스위스의 반대 사례로 독일의 역사적 경험에 대한 고찰을 통해 직접민주제의 실패사례도 분석하였고, 그러한 독일의 사례에서 우리가 배워야 할 점도 정리하였다. 그리고 이러한 검토와 연결하여 2017년 국회 개헌특위 당시의 개헌논의를 중심으로 우리나라에서의 직접민주제의 확대·강화에 관한 다양한 대안들 및 견해의 차이에 대해서도 분석·정리하였다. 주목할 점은 단순한 제도 자체의 장단점 및 기대효과가 아니라, 이러한 제도의 성공조건 및 운영방식의 합리화가 매우 중요하다는 점이다. 특히 직접민주제의 확대·강화가 포퓰리즘의 늪에 빠지지 않기 위해서는 충분한 시간을 두고 논의할 수 있도록 하는 공론화과정의 중요성은 아무리 강조해도 지나치지 않을 것이다. 이러한 점은 향후 제10차 개헌을 통한 새로운 민주주의의 제도적 정착, 나아가 대한민국 민주주의의 성장과 발전에도 참고가 될 수 있을 것으로 기대한다. Es besteht ein wachsender Konsens darüber, dass die westliche Demokratie im 21. Jahrhundert vor neuen Herausforderungen steht. Es gibt aber noch keine klaren Lösungen dafür. Das Misstrauen und die Unzufriedenheit der Bürger mit dem bestehenden repräsentiven System und der Parteienpolitik werden als ernsthafte Probleme erkannt, wie etwa beim Brexit in Großbritannien, dem Trump‘s chen Sieg im Wahlkampf in den USA, dem Sieg von Macron im Wahlkampf in Frankreichund dem Aufstieg einer radikalen Partei in Deutschland. Der Paradigmenwechsel in der neuen Demokratie ist indessen nicht spürbar. Inzwischen wächst das Interesse am Ausbau und der Stärkung der Direktdemokratie, die häufig als traditionelle Methode zur Überwindung der Schwäche der repräsentativen Demokratie diskutiert worden ist. Natürlich ist es unter modernen politischen Bedingungen weder möglich noch wünschenswert, repräsentative durch diirektve demokratie zu ersetzen. Die teilweise Wichtungsanpassung zwischen der repräsentativen und direkten Demokratie beruht jedoch auf der Erwartung, dass sie dazu beitragen kann, gegenwärtige Probleme zu lindern, bevor ein neues Paradigma der Demokratie entsteht. Es gibt jedoch ebenso viele Bedenken wie Erwartungen hinsichtlich des Ausbaus und der Stärkung der direkten Demokratie. Einerseits steigen die positiven Erwartungen, wenn man die Erfolgsmodelle wie die Schweiz betrachtet. Aber andererseits ist die Sorge um das Scheitern der direkten Demokratie nicht nicht minder groß, wenn man die Erfahrungen wie etwa in Deutschland zurückblickt. Ist es also richtig, die direkte Demokratie auszubauen und zu stärken, um die Demokratie in Südkorea im 21. Jahrhundert zu entwickeln? Wenn ja, inwieweit ist es angemessen? Mit Blick auf die Anzeichen der Krise der Demokratie im 21. betrachtete dieser Beitrag das Verhältnis zwischen dem repräsentativen System (indirekte Demokratie) und der direkten Demokratie und stellte er die Erwartungen an die direkte Demokratie jüngst dar. Darüber hinaus analysierte er die Implikationen der Direktdemokratie in der Schweiz für die Republick Korea durch eine sorgfältige Überprüfung der Erfolgsgeschichte und deren Bedingenen von der Direktdemokratie in der Schweiz. Als Gegenbeispiel der Schweiz analysierte er auch die Geschichte des Scheiterns der direkten Demokratie durch die Betrachtung der deutschen historischen Erfahrung und leitete er davon ab, was wir aus den deutschen Erfahrungen lernen sollten. In Verbindung mit diesen Überprüfungen hat er auch verschiedene Alternativen und Meinungsverschiedenheiten bezüglich des Ausbaus und der Stärkung der direkten Demokratie in der Republik Korea analysiert und zusammengefasst, wobei der Schwerpunkt auf der Diskussion über Verfassungsänderungen des Sonderausschusses für 10. Verfassungsänderungen der Nationalversammlung im Jahr 2017 lag. Was zu beachten ist, es geht nicht um bloß die Vor- und Nachteile und erwarteten Auswirkungen des Systems selbst, sondern um die Rationalisierung der Erfolgsbedingungen und der Betriebsweise dieses Systems. Insbesondere könnte die Wichtigkeit der öffentlichen Debattesprozesses, der es ermöglicht, über genügend Zeit zu diskutieren, um den Ausbau und die Stärkung der direkten Demokratie nicht in den Sumpf des Populismus zu fallen, nicht überbewertet werden. Dies soll als Bezugnahme für die institutionelle Ansiedlung einer neuen Demokratie durch die 10. Verfassungsänderung und darüber hinaus für das Wachstum und die Entwicklung der Demokratie in der Republik Korea dienen.