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조세지출 추계방법론에 따른 지방세 감면의 세수효과 비교와 정책적 시사점
이선화 한국지방재정학회 2019 한국지방재정논집 Vol.24 No.1
Unlike direct fiscal expenditures, the budget for tax expenditures is executed ex-post when economic-agents take actions related to tax payment. The size of budget for a tax expenditure program therefore differs by estimation methods: revenue gain method, revenue forgone method, measuring the difference in realized tax revenues. This paper analyzes the revenue elements which each method captures and derives the relation of them in order to draw up a budget bill in a more accurate way and help in operating the tax expenditure budget system more efficiently. In general, it is derived that the revenue forgone method overestimates the size of tax revenue created by a tax expenditure program than the revenue gain method. The paper also quantitatively estimates the difference in estimates by each method using the various cases of local tax reductions. 조세지출은 기능적으로 재정지출과 유사한 효과를 발생시키지만 직접 예산으로 사전 편성되는 재정지출과 달리 경제행위의 산물로 사후적으로 발생한다. 따라서 예산서 작성을 위한 지출규모의 산정이 용이하지 않으며 방법론에 따라 예산규모가 달라지는 문제점이 발생한다. 지방세지출 역시 국세로 구성되는 조세지출과 마찬가지로 지방세지출예산제도로 운영된다. 지방세지출예산제도의 실효성을 높이기 위해 본 연구는 지방세 감면통계를 이용한 사례 분석을 통해 추계방법론에 따른 지방세지출 추계치의 차이를 설명하고 정책적 시사점을 도출하였다. 추계방법론으로는 세수손실법, 세수증가법, 세수 관측치 비교법의 세 가지를 사용하였다. 세수손실법에 의한 세수효과(절대값 기준)는 조세정책에 따른 순세수효과를 추계한 세수증가법보다 조세정책의 세수효과를 과다추정할 가능성이 있는 것으로 확인된다. 관측된 세수의 경우 조세정책 외에 경제적 환경변화에 의한 세수변화분을 포함하므로 세수손실법 또는 세수증가법에 의한 추계치와 비교하여 그 절대효과가 클지 작을지는 확정되지 않는다.
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이선화 한국지방세연구원 2018 한국지방세연구원 기본연구보고서 Vol.2017 No.6
□ 연구목적 ○지방재정의 두 축인 일반재정과 교육재정의 장기적 안정성을 위협하는 가장 큰 환경적 요인은 무엇보다도 급격한 인구구조의 변화에 있음 - 본 연구는 일반재정과 교육재정의 예산구조에서 인구변화의 영향을 분석하고 두 부문에 대한 세입·세출의 적정성을 평가하기 위해 크게 두 부분으로 나누어 실증분석을 수행 □ 주요내용 ○우선 인구구조의 변화를 핵심적 전망변수로 사용하여 지방재정과 지방교육재정의 향후 추이를 분석 - 지방재정의 경우 세입과 세출을 각각 전망하고 그 차이인 재정수지의 변화를 확인 ㆍ지출수준에 대한 가정에 기초해 전망된 지방재정 수요액은 인구구성비와 경제적 환경의 변화를 반영한 세입 전망치와 차이가 날 수밖에 없음 - 반면 지방교육재정은 세입 총액을 예산제약으로 하는 균형재정을 가정하였는데 이는 지방교육재정의 경우 예산의 90%에 가까운 이전재원이 수요적 요인과는 독립적으로 결정된다는 점을 고려한 것임 - 결국 지방재정은 복지예산의 인당 지출수준을 현재 주어진(또는 예상되는) 제도에 고정시켜 세입과 세출의 차이를 전망하였으며, 지방교육재정은 세입 전망치를 기준으로 균형예산을 가정하고 이에 따른 인당 지출의 변화를 전망함 ○지방재정과 지방교육재정에 대한 장기전망의 주요 결과는 다음과 같음 ○첫째, 복지수요의 증가로 인해 지방정부의 재정적자는 2025년 20.7조원에서 2045년 78.2조원, 2060년 87.2조원으로 증가폭이 커질 것으로 예측됨 - 재정적자의 확대속도는 2045년까지 단선적으로 확대되다가 2045년 이후에는 증가 속도가 완화되며 2056년 이후에는 소폭이나마 적자규모가 축소세로 반전되었음 ○둘째, 예산분야별 1인당 지출액은 재정분야별 예산편성의 상대적 중요도를 보여줌 - 재정부문별 대상인구의 급격한 변화로 인해 만 15세 이하 인구 일인당 교육비 지출액이 2017~2060년 기간 2,500만원(2017년 993만원 → 2060년 3,469만원) 가까이 증가함 - 반면 일반지방재정의 총인구 1인당 지출액은 646만원(2017년 347만원 → 2060년 993만원), 사회복지비 지출액은 278만원(2017년 104만원 → 2060년 382만원), 노인복지비 지출액은 노인 1인당 518만원(2017년 157만원 → 2060년 675만원)씩 증가 - 따라서 노령인구에 대한 복지지출이 기초연금법의 개정 등을 통해 큰 폭으로 상승하게 됨에도 불구하고 만 15세 이하에 대한 교육비 지출액과 노인인구에 대한 복지비 지출의 차이는 2017년 53만원에서 2060년 240만원으로 인당 지출규모의 격차가 확대 ○셋째, 노령화에 따른 복지비 증가는 지방정부가 재량적으로 사용할 수 있는 재원규모를 제약하여 세출분권 수준에 악영향을 줌 - 복지사업의 지방 이양에 따라 지방정부는 노령화 등에 따른 복지사업비 지출을 자체재원으로부터 충당할 수밖에 없으며 그만큼 전체 예산에서 재량지출로 사용할 수 있는 세출분권의 범위가 축소 - 복지사업 이양규모에 따라 지방비 부담률이 달라진다는 가정 하에서 GDP대비 실질 재량지출재원의 크기는 2017년 4.74%에서 2060년 3.35%로 1.39%p 하락 ㆍ지방정부의 자체재원에서 복지지출에 대한 지방비를 차감한 금액을 실질재량지출재원으로 정의함 ○넷째, 광역시도별 재정관련 지표의 변이계수(시도별 평균값 대비 표준편차의 비율)에 따르면 인구구조 변화에 따른 노인복지지출 및 지방비 부담의 증가는 재량지출 비중의 지자체간 편차와 재정운용의 불형평화를 심화시킴 - 재정지출액의 지자체간 불형평화는 노인 1인당 노인복지비 지출과 유소년인구 1인 당 지출액의 지역간 편차도 갈수록 확대시킴 - 대안적으로 노인복지재정과 교육재정을 통합하여 운영한다면 인당 지출액의 지역간 형평화를 증진시키는 효과를 기대할 수 있음 - 즉, 각 재정의 시도간 배분방식을 유지하더라도 자치재정 간의 재정칸막이를 없앰으로써 시도간 자치재정의 형평화를 제고하는 효과가 유도됨 ○다음으로 OECD 국가와 우리나라의 부문별 재정배분 분석에서 확인된 주요 결과를 요약함 ○첫째, 우리나라는 OECD 국가에 비해 사회복지에 대한 지출비중이 현저하게 낮고 교육부문에 대한 지출비중이 높은 편에 속함 - 사회보호 부문에서 우리나라의 재정지출 비중은 20.1%로 OECD 평균에 비해 16%p 가량이나 낮음에 비해 교육부문은 16.2%로 4%p가 높았음(2015년 기준) - 2005년 이후 10년을 대상으로 부문별 예산 배분의 특성을 보면, 복지재정의 경우 과거에 비해 OECD 평균과의 차이가 줄어들고는 있으나 여전히 절대수준에서 OECD 평균과는 매우 큰 격차가 확인됨 - 이에 비해 교육재정은 OECD 국가에 비해 우리나라의 예산비중이 높은 분야인데 그 차이는 최근에 들어 더욱 확대됨 ㆍ일반재정과 지방교육재정의 칸막이 운영, 인구 등 수요 결정요인과 무관하게 결정되는 지방교육재정 세입 등에 그 원인이 발견됨 ○둘째, 2025년의 재정지출 결정요인 전망치를 적용한 우리나라의 총예산 대비 교육재정 구성비는 14.7%인데 이 비중은 OECD 국가들이 역사적으로 선택한 평균치에 비해 3%p 가량이 높은 수치임 - 반면 사회복지재정의 비중은 25.9%로 OECD 평균 대비 12.4%p가 낮은 것으로 전망됨 - OECD 국가들의 적정 재정운영에 따라 우리나라의 교육재정과 지방정부의 사회복지지출을 재설계한다면, 2045년 기준 교육재정은 26.5%를 축소하고, 사회복지지출은 41.6%까지 확대 편성하는 것이 적절함
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