참여정부의 지방분권정책과 문재인정부의 과제

권경선(Kwon, Kyoung-Sun) 한국국가법학회 2018 국가법연구 Vol.14 No.2

김대중정부(국민의 정부)로 시작해서 박근혜정부에 이르기까지 우리나라의 역대 정부들은 출범 당시에는 지방자치와 지방분권을 주요 국정과제로 제시하지만, 임기 중반부터는 추진력을 잃고 흐지부지되는 전철을 20년 가까이 밟아 왔다. 새롭게 출범한 문재인 정부는 ‘연방제 수준의 분권형 국가’를 건설하기 위해 대통령과 광역지자체장이 참여하는 ‘제2국무회의’를 도입하고, 개헌을 통해서 자치입법권 등 4대 자치권을 보장하며, 자치경찰제의 확대, 국세와 지방세의 구조개혁을 추진하겠다고 공약하였다. 문재인정부가 역대 정부의 과오를 답습하지 않고 지방분권과 지방자치를 강화하기 위해서는 새로운 전략이 필요하다고 하겠다. 이에 따라 본 연구의 목적은 역대 정부 중 지방분권에 대한 대통령의 의지가 가장 강했고, 성과가 있었던 참여정부의 지방분권정책의 성과와 한계를 돌아보고, 이를 토대로 문재인정부가 성공적인 지방분권정책을 추진하기 위한 방향과 과제를 제시하는데 있다. 참여정부의 지방분권정책의 한계로는 첫째로, 참여정부는 지방분권정책의 추진에서 실기를 하였다는 점을 한계로 들 수 있다. 둘째로, 지방분권추진 주체인 정부 내에서도 분권론 보다는 중앙집권적 주장이 강하여 추진력을 잃은 점을 한계로 지적할 수 있다. 분권정책을 추진하기 위해서는 청와대 비서와 주관부서인 행정자치부장관을 분권적 성향의 인사를 기용하여 추진하도록 해야 한다. 셋째로, 균형발전과 지방분권의 개념적인 혼란이 지방분권의 추진에 지장을 초래하였다는 점을 들 수 있다. 넷째로, 지방분권에 대한 국민적인 담론을 형성하는데 실패한 점을 한계로 들 수 있다. 문재인 정부가 참여정부의 지방분권정책의 한계와 문제를 답습하지 않고, 지방분권을 효과적으로 추진하기 위해서는 먼저 지방분권적 헌법개정을 추진하여야 한다. 앞서 언급한 것처럼 지방분권정책 중 대부분은 기득권의 반발이 예상되는 개혁과제이므로 정권초기에 강력하고 신속하게 실현되어야 한다. 지방분권 개헌의 핵심은 지방분권국가의 천명, 중앙정부와 지방정부의 기본관계(보충성의 원칙), 자치입법권, 자치재정권, 자치조직권, 양원제 도입 등에 관한 것이라 할 것이다. 앞으로 문재인 정부에서 지방분권개헌에 역량을 결집시킬 필요가 있다. 두 번째로, 임기 내에 실현가능한 우선 과제를 선별하고, 실행할 필요가 있다. 참여정부 뿐만 아니라 역대 정부는 지방분권을 실현하기 위하여 20~40개의 정책과제를 병행하여 추진했으나, 실제로 당초 목표를 달성한 과제는 많지 않았다. 따라서 문재인 정부는 임기 내에 실현가능한 과제를 선정하여 이에 집중하는 전략이 필요할 것으로 보인다. 우선적으로 추진할 과제는 분권과 자치에 대하여 주민들이 체감할 수 있고, 공감대를 확산시킬 수 있는 과제이다. 예를 들면 역대 정부에서도 추진했으나 흐지부지되었던 자치경찰제도, 지방교육자치제도, 특별지방행정기관의 정비 등 핵심과제에 역량을 집중하여 실행하는 것이 필요하다. 세 번째로, 지방분권의 지속적 추진을 위한 법제화를 추진하여야 한다. 지방분권은한 단기적으로 이루어질 수 없다. 따라서 향후에도 지방분권이 일관적이고 지속적으로 추진될 수 있도록 설정한 목표와 과제를 법제화하는 것이 필요하다고 생각된다. 이러한예는 일본의 지방분권개혁에서도 살펴볼 수 있다. 일본은 초기에 한시법인 「지방분권추진법」을 제정하였으나, 이후 「지방분권개혁추진법」을 제정하고 제7차에 걸친 지방분권일괄법을 제정하여 단계적으로 지방분권을 추진해 왔다. 일본의 예에서 살펴본 것 같이 지방분권을 체계적, 실질적으로 추진하기 위해서는 지방분권의 성과와 과제를 지방자치 제도의 근간이 되는 지방자치법과 지방재정법 등에 법제도로서 정착시켜 나아가야 한다고 생각한다. 마지막으로, 재정분권의 강화를 추진하여야 한다. 중앙정부 - 지방정부간 세원배분의 왜곡으로 지방재정이 심각하게 열악하다. 이러한 세원 배분은 중앙정부에 대한 지방정부의 의존성을 높이게 된다. 앞으로의 재정정책은 지방정부의 재정책임성과 경제적 효율성을 증대시키기 위해서지방의 자주세입을 증대하는 방향으로 전환되어야 한다. 이를위해서는 교부세 중심의 중앙집권적 재정정책으로부터 자주세원 중심의 분권적 재정정책으로 전환해야 한다. 지방세가 지방정부의 재정책임성을 높이고 주민에 의한 지방정부의 효율적 통제로 이어지도록 하기 위해서는 주민의 세부담과 주민이 향유하는 행정 서비스가 직접적인 관계가 되도록 지방세의 조세가격 기능을 강화해야 된다. 앞에서 제시한 4가지 과제 외에도 중앙집권적 정부조직의 개편, 지방정부의 역량강화를 위한 공무원의 수행능력 강화, 주민자치역량 강화를 위한 중앙·지방·민간의 거버넌스 From the beginning of the Kim Dae-jung government to the Park Geun-hye regime, the Korean government proposed local autonomy and decentralization as major tasks at the time of its inauguration, but soon lost its momentum. The purpose of this study is to examine the products and limitations of the Roh Moo-hyun government s decentralization policy, which has a strong will to decentralization among the previous governments. Based on this, we propose direction and task for successful decentralization policy. The limitations of the Roh Moo Hyun government s decentralization policy are as follows. First, the Roh administration missed the period of decentralization policy. Second, even within the Roh Moo-hyun administration, centralized claims were stronger than decentralization claims and lost momentum. Third, the conceptual confusion of balanced development and decentralization hindered the promotion of decentralization. Fourth, it failed to form a national discourse on decentralization. In order to effectively promote decentralization without repeating the limitations and problems of the decentralization policy of the Roh Moo-hyun government, it is necessary to amend the Constitution to pursue a decentralized right now. As mentioned above, most decentralization policies are reforms that are expected to lead to resistance to vested interests. Second, Moon Jae-in Government must select and execute executable priorities for that period. The previous government has pursued 20-40 policy tasks in parallel to realize decentralization. However, there were not many tasks that actually achieved the goal. Therefore, Moon Jae - in will likely need a strategy to select and focus on the right tasks during his term. Third, in order to promote decentralization practically and continuously, laws such as the Local Autonomy Law and the Local Finance Law, which form the basis of the local autonomy system, should be revised to pursue decentralization. Finally, it should promote the strengthening of financial decentralization.

지방선거에서의 정당공천제에 관한 법적 과제에 관한 연구

권경선(Kwon, Kyoung-Sun) 한국지방자치법학회 2021 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol.21 No.1

우리의 지방선거에서 주장되고 있는 핵심적인 의제는 지역의 문제라기보다 정권심판론이다. 물론 지방정치가 중앙정치와 완전히 독립된 별개의 차원이라고 할 수는 없지만, 지방선거에서도 지역의 문제와 이슈보다 정권심판론이 훨씬 더 우세하다는데 문제가 있다. 이처럼 지방정치를 중앙정치에 예속되게 하는 주요한 원인이 지방선거에서 정당공천을 허용하기 때문이며, 학계에서도 정당공천을 배제하여야 한다고 하는 목소리가 높다. 정당에서 공직선거후보자를 추천하는 행위가 주민의 대표자를 선출하는 것과 직결되어 있지만, 정당공천과정에서 현실적으로 많은 폐해들이 발생하고 있다. 공천헌금 상납, 밀실공천, 공천결과 불복으로 인한 정쟁과 혼란들이 매 선거마다 문제되고 있다. 이에 더하여 정당에서 주민의 대표자로서 자질이 부족한 자들을 추천하였고, 이들로 인하여 매번 재·보궐선거가 실시되어 국민의 혈세가 낭비되고 있다. 또한 부적격자를 후보자로 추천하였으나 해당 정당은 아무런 책임을 지지 않고 있으며, 매년 거대 정당에 수백억에 달하는 국고보조금을 지급하고 있다. 그렇다면 이러한 문제들이 기초지방선거에서 정당공천을 배제한다면 해결될 수 있을 것인가? 그리고 정당의 이러한 추천행위에 대하여 사적 결사체이기에 아무런 제재나 규율을 할 수 없는 것인가? 지방선거에서 정당공천으로 인하여 발생하고 있는 문제들을 어떻게 해결하여야 할까? 본 고에서는 지방선거에서 정당공천제와 관련된 문제들을 하나씩 짚어보았다. 먼저 Ⅱ에서 정당의 공천행위의 법적 성격을 살펴보았다. 정당의 공천행위는 정당의 내부적 자유행위로서의 성격과 국가 선거제도의 일부분으로서 국가의 통제대상으로서의 성격을 모두 가진다. 따라서 단순히 사적 결사체의 행위가 아니라 국민의 정치적 의사형성 기능을 담당함으로 정당의 설립과 존속을 헌법에서 제도적으로 보장하고 있는 기관인 만큼 정당의 공천행위가 민주적으로 이루어질 수 있도록 필수적인 내용은 현행법으로 규율하여야 할 필요가 있다. 그러나 현행 정당법에 정당공천에 대한 필수적인 요소 등에 대하여 규율하지 않고, 각 정당의 자율에 의해 공천이 이루어지면서 여러 부정적인 폐해들이 발생하였고, 결국 지방선거에서 정당공천에 대한 찬반론이 오랫동안 대립되고 있는 상황이다. 그래서 Ⅲ. 정당공천에 대한 법제의 변천사와 찬반론에 대하여, Ⅳ.에서 독일과 미국, 일본의 지방선거에서 정당공천에 대하여 살펴보았다. 독일, 미국의 경우를 제외하고, 대부분의 국가들은 지방선거에서 정당공천에 관해 헌법이나 법률에 규정을 두고 있지 않다. 지방선거에서 정당공천의 허용 여부는 각 국가의 선거 문화에 따라 좌우되는 것을 알 수 있다. 우리의 지방선거에의 정당참여로 인한 문제점들은 지방선거에 정당이 참여하기 때문에 발생하는 문제가 아니라, 불투명하고 비민주적인 정당공천 방식, 중앙정당만이 독점하는 공천방식으로 인하여 발생하는 문제인 것이다. 따라서 지역과 주민에 기초한 상향식 정당체제로 발전되어야 하며, 정당의 분권화가 이루어질 때 비로소 해결되는 문제이다. 구체적으로는 지방선거 공천과정이 투명하고 민주적으로 이루어지도록 후보자의 추천이 정당 공천절차를 준수하였는지를 검토하고 공천절차의 최소한 기본요건을 갖추지 않은 경우에는 후보자등록신청의 수리를 거부할 수 있는 심사권을 선거관리위원회에 주는 것이 필요하다. 그리고 각 정당은 공천절차 즉, 경선방식, 심사방식, 공천완료시기 등을 명문의 규정으로 구체화하도록 정당법을 개정하는 것이 필요하다. 또한 당규에 위반한 공천의 효력을 다툴 수 있는 사법적 구제절차를 마련하여야 하고 또한 공천절차를 정한 당헌ㆍ당규에 대한 위헌심사가 가능하도록 공직선거법 등의 관련 법률을 개정할 것을 제안하고자 한다. 또한 정당이 공천후보자에 대한 엄격한 검증을 하도록 공천에 대한 정당의 책임관리제를 도입하는 것이 필요하다고 생각된다. 그리고 무엇보다 정당설립요건을 완화하여 지방정당이 설립될 수 있도록 하여야 한다. 거대 정당에 의한 독과점의 정당체제는 국민의 의사를 수렴하고 조직화된 다양한 정당들이 서로 경쟁할 때에만 극복될 수 있기 때문이다. 지방자치가 발전되고 지방분권이 실질적으로 이루어지기 위해서는 지방선거가 지방의 문제에 집중함으로 지방정치의 본질적 역할을 충실히 수행하는 것이 요구된다. 그리고 이러한 지방의 상황과 주민의 요구에 대응하는 적절한 정책을 계획하고 시행하기 위해서는 지방정당 등 다양한 정치세력이 지방선거에 참여할 수 있도록 정당법 등을 속히 개정하는 것이 필요하다. 국회는 이제 구체적으로 이러한 대안들을 입법하여야 한다. The core agenda of our local elections is not a regional issue but a regime judgment theory. Of course, local politics cannot be said to be a separate dimension completely independent of central politics, but there is a problem that the theory of regime judgment is far more dominant than regional problems and issues in local elections. The main reason for subjugating local politics to central politics is that it allows party nomination in local elections, and many scholars say that party nomination should be excluded. Although the act of recommending candidates for public office elections in political parties is directly related to electing representatives of residents, many evils are occurring in the process of party nomination. Political wrangling and confusion caused by the payment of nomination donations, secret nomination, and disapproval of the nomination results are problematic every election. In addition, political parties recommended those who lacked the qualifications and character to be representatives of residents, and because of them, by-elections and by-elections are held every time, wasting taxpayers money. It also recommends unqualified candidates as candidates, but the parties in question are not responsible for anything, and it provides tens of billions of state subsidies to large parties every year. So, can these problems be solved if they exclude party nominations in local elections? And is it impossible to impose any sanctions or discipline on political parties because they are a private group? How should we solve the problems caused by party nomination in the local elections? In this paper, we looked at the issues related to the party nomination system one by one in the local elections. Specifically, it is necessary to examine whether the candidate s recommendation complies with the party s nomination process so that the local election nomination process is transparent and democratic, and to grant the National Election Commission the right to refuse to accept the candidate registration. And it is necessary for each party to revise the party law to specify the nomination process, namely, the election method, the screening method, and the timing of completion of the nomination. In addition, it is suggested that judicial relief procedures should be prepared to tackle the effectiveness of nominations that violate party regulations, and that related laws such as the Public Official Election Act should be revised to allow unconstitutional review of party constitution and party regulations. It is also believed that it is necessary to introduce a party s responsibility management system for nominations so that political parties can strictly verify candidates for nominating candidates. Above all, the requirements for establishing a political party should be eased so that local parties can be established. This is because the monopolistic party system by large parties can only be overcome when various parties that can collect and organize the will of the people compete with each other.

에너지 안보 확립을 위한 에너지 법제에 관한 연구

권경선(Kyoung Sun Kwon) 한국국가법학회 2023 국가법연구 Vol.19 No.2

러시아의 우크라이나 침공으로 인하여 세계 경제는 1970년대 이후 경험해 보지 못하였던 인플레이션을 경험하고 있다. 러-우 전쟁 전까지 유럽은 러시아로부터 석탄, 석유, 천연가스 등을 수입하였는데, 석유 약 30%, 천연가스 43%, 석탄 54%를 러시아로부터 수입하였다. EU는 교토의정서, 코펜하겐 합의 이후 러-우 전쟁 전까지 에너지 정책의 주된 방향을 기후변화에 대응하기 위한 ‘탄소중립 ’실현에 초점을 두고 있었다. 특히 독일의 경우는 EU 내에서도 탄소중립을 매우 모범적으로 실천한 국가로서, 2022년까지 현존하는 모든 원전 설비를 폐쇄하여 脫원전을 실현하고, 오염된 화석연료를 줄이고자 2030년까지 발전부문에서 脫석탄정책을 전격적으로 실시하고, 타 화석연료에 비하여 이산화탄소 배출이 적은 천연가스의 비중을 높였다. 한편 신재생에너지원을 통한 전기 생산률을 약 40%까지 높였다. 독일을 비롯한 유럽은 러시아-우크라이나 사태가 있기 전까지는 이러한 에너지 정책을 실시하면서도 러시아의 에너지를 의지하는 것에 대하여 유럽의 에너지 안보에 있어서 큰 위험요소로 인식하지 않았다. 그러나 러-우 전쟁을 계기로 유럽의 에너지 정책의 방향에 대한 근본적이고 심각한 문제 제기와 함께 그동안 추진해오던 에너지 정책방향이 급변하고 있다. 본 연구에서는 에너지 법제에서 간과되어서는 안 될 ‘에너지 안보’가 무엇인지, 그리고 에너지 안보에 기초하여 변화되고 있는 최근 유럽의 변화된 에너지 정책방향을 살펴본 후, 에너지 안보의 관점에서 우리의 에너지 법제가 나아가야 할 방향을 고찰해보고자 하였다. 에너지 안보의 개념은 크게 3가지 요소인 공급의 안정성, 지속가능성, 에너지의 안정성의 요소로 이루어져 있다고 할 수 있다. 따라서 에너지 안보를 보장하는 에너지정책이란 환경친화적이고 안전한 에너지를 추구하면서, 경제적이고 안정적으로 에너지를 공급·관리하는 체계를 확립하는 것이라고 할 수 있다. 러-우 전쟁 전 유럽의 에너지정책은 에너지 안보의 3요소 중, 에너지의 지속가능성과 에너지의 안정성을 추구하는데 집중되어 있었다. 그러나 러-우 전쟁을 통하여 유럽 내에서 에너지 공급 안정성을 확립하는 것이 중요함을 새삼 느끼게 되면서 에너지 자립을 위한 자구책을 강구하고 있다. 신재생 에너지 발전을 계속해서 증대해가되, 한편으로는 원자력 에너지를 적극적으로 활용하여 화석연료의 수급 불안정성을 상쇄하고, 작금의 에너지위기를 타개하고자 노력하고 있다. 에너지의 공급안정성을 확보하기 위해서는 균형적인 에너지 전원구성비율(Energy Mix)을 갖추고, 다양한 공급처를 확보하며, 비축을 잘 활용하는 것이 필요하다. 또한 평시에는 에너지의 공급 안정의 중요성을 인식하기가 어렵기 때문에, 평상시에 공급안정성을 위한 관리체계를 구축하고, 위험을 예방하는 것이 중요하다. 따라서 본고에서는 에너지 안보를 보장하기 위해서 우리의 에너지 법제가 어떻게 개선되어야 하는지 생각해보고자 하였다. 첫째로 ‘에너지 안보’의 개념을 균형있게 규정한 「에너지법」에 기본법의 지위를 부여하고, 에너지 안보를 균형적으로 규율할 필요가 있다. 현재는 탄소중립기본법이 에너지 관련 법률 중 기본법의 지위를 가지고 있는데, 탄소중립법은 ‘에너지 안보’ 개념 중 지속가능성과 안정성만을 규율하고, 에너지의 공급안정성에 대하여는 전혀 규율하고 있지 않아 에너지 안보의 균형성이 결여되어 있기 때문이다. 두 번째, 「국가자원안보에 관한 특별법(안)」과 「에너지법」의 관계 정립이 필요하다. 「국가자원안보에 관한 특별법(안)」 제6조에서 규정하고 있는 산업통상자원부 소속 자원안보위원회와 에너지법 제9조에서 규정하고 있는 에너지위원회의 기능과 역할이 중복되는 부분이 존재하여 관계를 정립할 필요가 있다. (가칭) 자원에너지위원회를 두어 역할을 통합하는 방향도 고려해볼 수 있을 것이다. 셋째로, 「경제안보를 위한 공급망 안정화 지원 기본법」과 「국가자원안보에 관한 특별법(안)」의 관계 정립이 필요하다. 두 법안은 공급망 위기를 예방하기 위하여 만든 법으로 유사한 법체계와 기능을 가지고 있다. 그러나 「경제안보를 위한 공급망 안정화 지원 기본법」은 국가 전반의 공급망 관리체계를 관장함으로서 공급망 관련 법률에 기본 원리와 체계를 제시하고 있기 때문에 총괄 관리주체를 기획재정부장관이 아니라 국무총리로 하는 것이 타당하다고 생각된다. 아무쪼록 에너지안보와 자원안보를 보장하는 법제를 잘 정비하여 전 세계적인 공급망 위기 시대를 잘 헤쳐나가기를 기원한다. Due to Russia's invasion of Ukraine, the global economy is experiencing inflation that has not been experienced since the 1970s. Prior to the Russo-Russian War, Europe imported coal, oil, and natural gas from Russia, including about 30% of oil, 43% of natural gas, and 54% of coal. Since the Kyoto Protocol and the Copenhagen Agreement, the EU has focused on realizing “carbon neutrality” to cope with climate change as the main direction of energy policy. Germany has implemented a coal policy in the power generation sector by 2030 to realize nuclear power plants by shutting down all existing nuclear facilities by 2022 and reducing contaminated fossil fuels, and increased the proportion of natural gas with less carbon dioxide than other fossil fuels. Meanwhile, the electricity production rate through renewable energy sources has been increased to about 40%. Until the Russia-Ukraine crisis, Europe, including Germany, implemented these energy policies, but did not recognize relying on Russian energy as a major risk to Europe's energy security. However, in the wake of the Russo-Russian War, the direction of energy policy that has been pursued is rapidly changing, along with raising fundamental and serious questions about the direction of energy policy in Europe. Next, we will look at what “energy security” should not be overlooked in energy legislation, and the recent changes in Europe's energy policy direction based on energy security, and then look at the direction our energy legislation should take from the perspective of energy security. In order to ensure energy supply stability, it is necessary to have a balanced energy mix, secure various suppliers, and utilize stockpiles well. In addition, since it is difficult to recognize the importance of energy supply stability during peacetime, it is important to establish a management system for supply stability and prevent risks. Therefore, in this paper, we tried to think about how our energy legislation should be improved to ensure energy security. First, it is necessary to give the status of the basic law to the Energy Act, which defines the concept of “energy security,” and to regulate energy security in a balanced manner. Currently, the Framework Act on Carbon Neutrality has the status of a basic law among energy-related laws, because it regulates only sustainability and stability among the concepts of “energy security” and does not regulate energy supply stability at all. Second, it is necessary to establish the relationship between the 「Special Act on National Resources Security」 and the 「Energy Act」. It is necessary to establish a relationship because the functions and roles of the Resource Security Committee of the Ministry of Trade, Industry and Energy and the Energy Committee of the Ministry of Trade, and Energy stipulated in Article 6 of the Special Act on National Resource Security. It may also be possible to consider the direction of integrating roles by establishing a (tentative) Resource and Energy Committee. Third, it is necessary to establish the relationship between the 「Framework Act on Supporting Supply Chain Stabilization for Economic Security」 and the 「Special Act on National Resource Security」. The two bills are laws made to prevent supply chain crises and have similar legal systems and functions. However, the 「Framework Act on Supporting Supply Chain Stabilization for Economic Security」 presents basic principles and systems in supply chain-related laws by governing the country's overall supply chain management system, so it is reasonable to have the Prime Minister as the general manager. We hope that the legislation that guarantees energy security and resource security will be well maintained to overcome the global supply chain crisis.

「분산에너지 활성화 특별법(안)」에 대한 검토

권경선(Kyoung-Sun Kwon) 한국지방자치법학회 2023 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol.23 No.1

우리의 전력을 담당하고 있는 한국전력공사는 1982년에 설립된 이래 지난 40여년간 좋은 품질의 전기를 값싸고, 안정적으로 공급해왔다. 그런데 종래의 중앙집중식 전력시스템은 지금 여러 국면에서 더 이상 변화를 미룰 수 없는 도전에 직면하고 있다. 그 첫 번째 이유는 전통적인 중앙독점적 전력 공급체계로 인한 경제적, 사회적 비용이 증대되고 있기 때문이다. 두 번째 이유는 전력의 안정적 공급에 차질이 발생할 우려가 높기 때문이다. 세 번째 이유는 재생에너지 증대에 따른 전력계통의 불안정성이 증대하고 있기 때문이다. 마지막으로 2005년 교토의정서가 발효된 이후 탄소중립, 온실가스 감축이라는 전 세계적인 흐름 가운데 우리나라와 기업들 역시 압력을 받고 있는데, 이러한 온실가스 감축은 전통적 중앙공급 체계로는 달성하기 어렵기 때문이다. 그렇다면 에너지산업에 있어서 대내외적으로 위기를 맞이하고 있는 지금 우리는 이 위기를 어떻게 극복할 수 있을 것인가? 바로 지역에서 에너지를 생산하고, 지역에서 에너지를 소비하는 에너지 지산지소(地産地消)를 구축해가는 것이다. 우리의 에너지 체계는 에너지의 생산과 유통, 판매 등과 관련하여 중앙에서 통제하고 있다. 그런데 위에서 살펴보았듯이 중앙집중식 에너지 공급체제의 한계를 나타냄에 따라 우리 정부와 에너지 전문가들은 이제 분산에너지체제로의 전환을 위해 노력하고 있다. 먼저 분산에너지 개념을 명확히 할 필요가 있다. 분산에너지란 에너지의 사용지역 인근에서 생산・소비되는 에너지를 말하며, 분산에너지 자원이란 수요지 인근에서 에너지의 생산・저장, 잉여 전력의 해소 등에 기여할 수 있는 자원을 가리킨다. 분산형 전원이 주로 발전원을 지칭하는데 반하여, ‘분산에너지자원(distributed energy resources, DER)은 태양광 등의 분산형 전원뿐만 아니라 에너지저장장치 및 수요자원 거래시장 등을 통칭하여 이른다. 분산에너지의 장점으로 인하여 전세계적으로 분산에너지 자원을 확대하고, 활성화 하는 시도들이 이루어지고 있다. 우리나라 역시 종전의 중앙집중식 에너지체제의 한계가 여러 측면에서 부각됨에 따라 산업통상자원부는 2021년 6월 전력계통 안정화방안과 분산에너지 자원의 확대 및 거래시장 활성화 계획을 담은 “분산에너지 활성화 추진전략”을 수립・발표하였다. 그리고 국회에서도 2021년 7월 더불어민주당 김성환 의원이 「분산에너지 활성화 특별법안」을 제안하였고, 2021년 9월에 상정하였다. 이에 본 고에서는 다음과 같이 「분산에너지 활성화 특별법안」의 내용을 구체적으로 살펴보았다. 1) 분산에너지의 정의 및 범위, 2)분산에너지 활성화 기본계획 및 시행계획, 3)분산에너지사업에 대한 등록제도, 4)분산에너지 설비의 설치의무 부여(의무할당제), 5)배전망의 관리・ 감독, 6)전력계통영향평가, 7)분산에너지 특화지역 지정 및 활성화 지원사업, 8)지역별 차등요금제 및 분산편익보상제도의 도입의 주요 내용과 시사점을 살펴보았다. 우리는 이제 분산에너지 활성화 특별법(안)을 통하여 분산에너지체제로 가기 위한 첫 발을 내딛고 있다. 특별법이 제정되면 인하여 분산에너지 보급 확대를 통한 에너지 공급체계 전환으로 에너지 수급의 안정성이 제고되고, 에너지 신산업이 활성화되며, 또한 분산에너지에 기반한 편익을 지역 주민에게 분배하여 지방경제 활성화에도 기여할 것으로 전망된다. 그런데 본 법(안)에서 아쉬운 부분도 있다. 분산에너지 활성화 특별법(안)은 단지 “물리적, 공간적” 의미의 지역에서 에너지 공급과 수요의 균형을 이루는 것을 목표로 하는 것은 아니라고 생각한다. 진정한 의미의 에너지 지산지소(地産地消)를 위해서는 기초 지방자치단체와 광역 지방자치단체에서 에너지 공급과 소비에 대한 계획을 세우고 대책을 강구할 수 있어야 한다. 바로 “지역에너지 분권”이 그러한 분산에너지 활성화 특별법(안)의 궁극적인 방향이라고 생각한다. 그러나 본 법안은 아직 거기까지 나아가지 못하고 있다. 본 연구에서는 지역에너지 분권을 실현하기 위한 구체적인 방안을 제시하고자 하였다. Korea Electric Power Corporation, which is in charge of electricity, has been supplying high-quality electricity cheaply and stably for the past 40 years since its establishment in 1982. However, existing centralized power systems now face the challenge of no longer delaying changes at various stages. The first reason is that the economic and social costs of traditional central proprietary power supply systems are increasing. The second reason is that there is a high risk of disruptions in stable power supply. The third reason is that the instability of the power system is increasing due to the increase in renewable energy. Finally, since the Kyoto Protocol took effect in 2005, Korea and companies have also been under pressure amid the global trend of carbon neutrality and greenhouse gas reduction, which is difficult to achieve with the traditional central supply system. So, how can we overcome this crisis now that we are facing a crisis both internally and externally in the energy industry? It is to create branches in areas that produce energy and consume energy. Our energy systems are centrally controlled with respect to the production, distribution and sale of energy. However, as seen above, the Korean government and energy experts are currently striving to transition to a decentralized energy system, showing the limitations of the centralized energy supply system. First, it is necessary to clarify the concept of distributed energy. Distributed energy refers to energy produced and consumed near areas where energy is used, and distributed energy resources refer to resources that can contribute to the production and storage of energy and the resolution of surplus power near the demand site. Distributed power sources mainly refer to power sources, while distributed energy resources (DER) collectively refer to energy storage devices and demand resource trading markets as well as distributed power sources such as solar heat. Due to the advantages of distributed energy, attempts are being made to expand and activate distributed energy resources worldwide. In June 2021, the Ministry of Trade, Industry and Energy established and announced a “distributed energy revitalization promotion strategy” that includes measures to stabilize the power system, expand distributed energy resources, and revitalize the trading market. Rep. Kim Sung-hwan of the Democratic Party of Korea proposed a special law to revitalize distributed energy in July 2021 and proposed it in September 2021. Therefore, in this paper, the contents of the special law on the activation of distributed energy were examined in detail as follows. 1) The main contents and implications of the definition and scope of distributed energy, 2) Basic plan and implementation plan for revitalizing distributed energy, 3) Distributed energy business registration system, 4) Duty to install distributed energy facilities (mandatory quota system), 5)The main contents and implications of the management and supervision of the distribution network, 6) power system impact assessment, 7) distributed energy specialized area designation and revitalization support project, and 8) regional differential rate system and distributed benefit compensation system were examined.

지방자치단체 간 협력법제의 변화와 개정방향에 대한 연구

권경선 ( Kwon Kyoung-sun ) 경상대학교 법학연구소 2020 法學硏究 Vol.28 No.4

지방자치단체는 자신의 구역 안에서 자신의 사무를 자기의 책임으로 처리할 권한을 가진다. 그러나 오늘날 지방자치단체는 지방자치단체 상호간의 긴밀한 협력에 의하여 사무를 처리할 필요성이 증대되고 있다. 교통과 과학기술의 발달, 생활권의 확장, 주민에 대한 공행정서비스의 다양화·통일화 및 그 질적 균등성의 요청, 지식정보사회의 진전에 따른 네트워크 경제(economics of networking) 등의 사유로 인하여 지방자치단체의 사무가운데 개별 지방자치단체의 역량만으로는 쉽게 처리될 수 없으며, 지방자치단체 간의 협력을 필요로 하게 되었다. 또한 지방자치가 정착되어 가면서 지방자치단체 간의 분쟁도 많아지고 있는데, 지방자치단체 간의 협력제도는 지방자치단체 간의 소통과 협력의 창구로서 개별 지방자치단체의 자발적인 양해와 협력을 이끌어낼 수 있기에 사전에 분쟁을 예방하는 기능도 한다고 할 것이다. 지방자치단체 간의 협력제도에 관하여 우리 지방자치법에 명문으로 규정된 때는 제1차개정인 1949.12.15.개정(법률제73호) 지방자치법에서이다. 당시 지방자치법에서 “시·읍·면조합”제도를 도입하였는데, 이것이 우리 지방자치법상 최초의 지방자치단체 간 협력제도라고 할 수 있다. 그 이후 지방 간 협력제도는 변화가 없다가, 지방자치가 다시 도입된 1988.4.6.개정 지방자치법에서 본격적으로 지방자치단체 간의 협력제도를 신설하였고, 이후 약간의 변화를 거쳐 오늘날 지방자치단체 간의 협력제도로 정착하게 되었다. 그런데 최근 국회에 제출된 지방자치법 전부개정안에 특별지방자치단체가 제11장으로 새롭게 신설되면서 학계에서도 지방 간 협력제도에 관하여 더욱 활발한 논의가 이루어지고 있다. 이러한 상황에서 우리 현실에 부합하는 지방자치단체 간의 협력제도를 발전시키고 그 개선방안을 마련하기 위해서는 먼저 이와 관련된 지방자치법제의 변화와 발전과정에 관한 연구가 이루어질 필요가 있다고 생각된다. 그래서 본고에서는 지방자치단체 간 협력제도에 관한 논의에 있어 중요한 기초자료를 제공하는 의미와 함께 바람직한 정책적·입법적 발전방향과 개선방안을 제시하는데 궁극적인 목적이 있다. Ⅱ장에서 지방자치단체 간 협력제도에 관한 입법 연혁조사를 통하여 지방자치단체 간의 협력제도의 특징과 변화과정을 고찰해보고, Ⅲ장에서 각 협력제도의 운영현황 및 문제점을 짚어보았다. 그리고 Ⅳ장에서는 최근 정부 발의된 지방자치법 전부개정안 중 지방자치단체간 협력제도 관련한 개정내용을 검토한 후 Ⅴ장에서 지방자치단체 간 협력제도의 바람직한 개정방향에 대하여 제언하였다. A local government has the authority to handle its affairs within its territory with its own responsibility. Today, however, local governments are increasingly required to handle their affairs through close cooperation between local governments. Due to the development of transportation and science and technology, the expansion of living areas, the diversification and unification of public administrative services to residents, and the network economy following the progress of the knowledge and information society, individual local governments' capabilities alone cannot be easily handled and cooperation between local governments is required. As for the cooperative system among local governments, the first amendment, 1949.12.15 (Act No. 73), was stipulated in the Local Autonomy Act. At that time, the Local Autonomy Act introduced the "City, Eup, Myeon" system, which is the first cooperative system among local governments under the Korean Local Autonomy Act. Since then, the cooperative system between local governments has not changed, but the revised Local Autonomy Act of 1988.4.6, in which local autonomy was reintroduced, established a cooperative system among local governments in earnest, and after a slight change, it was established as a cooperative system between local governments today. However, the new Chapter 11 of the revised bill on local autonomy, which was recently submitted to the National Assembly, has created a new chapter of special local governments, which has led to more active discussions in academia on the inter-regional cooperation system. Therefore, this school has the ultimate purpose of presenting desirable policy and legislative development directions and improvement measures, along with providing important basic data in discussing the cooperative system among local governments.

보장국가에서 지방자치권의 의미와 보장방향

권경선(Kwon, Kyoung-Sun) 한국지방자치법학회 2017 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol.17 No.2

우리가 살아가고 있는 이 시대는 과학기술과 정보통신기술이 고도로 발전하면서 과거에 경험하지 못했던 현대형 위험이 출현하고 있다. 원자력발전소와 같은위험시설물, 국가 중요 기관들에 대한 악성 바이러스의 공격, 테러, 새로운 전염병 의 발생, 자연재난과 인적 재난의 결합 등이 바로 그것이다. 이러한 상황에서 중앙과 지방정부가 주민의 안전과 복지라는 공역무를 적절하게 수행하기 위해서는 중앙이 핵심적인 권한을 장악하고, 지방정부에 대해 지시·명령하는 종래의 체제로는 시기적절한 대응을 하기가 어렵다. 현행 우리의 지방자치제도 관련 법령은 지방자치권의 각 영역에서 지방자치권을 엄격하게 제약하고 있으며, 이에 대하여 국가(입법부, 사법부, 행정부)는 일반적 권력적 통제를 행하고 있다. 이러한 중앙과 지방정부의 관계에 대해서 민주주의 실현과 지방자치제도의 본질의 측면에서 변화를 촉구하는 연구는 많이 진행되어 있다. 그러나 이 연구에서는 보장국가에서 지방정부의 지위와 지방자치권, 특별히 자치입법권이 가지는 의 미와 보장방향에 대해서 고찰해 보았다. 보장국가 시대에는 중앙정부와 지방정부, 그리고 민간은 함께 공익을 실현해 가는 파트너이며, 중앙정부와 지방정부는 모두 보장책임을 수행하는 동등한 공행정주체이다. 보장책임의 핵심은 민간이 자신의 역량을 최대한 발휘하면서 공공서비 스를 제공하되, 공익을 실현하지 않으면 안되도록 구조화하는 “입법책임”과 민간의 자율규제에 대하여 통제하는 “규제책임”이다. 지방정부가 이러한 보장책임을수행하기 위해서는 자율적인 입법권이 전제되어야 한다. 그러나 현행 지방자치법 제22조는 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다. 라고 규정하여 지방정부의 자치입법권과 규제권 한을 심각하게 제약하고 있다. 지방정부가 지역사회와 주민의 수요에 대한 적절한 공역무를 제공하기 위해서는 자치입법권의 보장이 불가결하다. 지방이 처리할 사무영역과 처리방법에 대하여 국가가 선점함으로 지방정부의 자율성과 자기책임성을 심각하게 제약하는 현 행 우리의 법제는 보장국가에 부합되지 않는다. 중앙은 지방의 사무에 대해서 법령으로 선점하는 것을 최대한 자제하고, 오히려 지방정부가 자기의 책임으로 주민에게 공무를 제공할 수 있도록 적극적으로 법적 근거를 마련하여야 할 것이다. 지역사회와 관련하여 집행된 정책의 최종적인 책임은 지역과 지역주민이 질 수밖에 없다. 그럼에도 불구하고 지역문제에 대하여 지방정부가 정책을 결정할 수없고 국가가 일방적으로 정한다는 것은 책임과 권한의 심각한 불일치를 초래한다. 지역 사회의 발전과 지역 주민의 복지 관련 정책의 경우 지역 주민의 선호와 요구에 더 민감하게 반응할 수 있는 정부는 중앙이 아니라 지방임을 기억해야 한다. 보장국가의 시대를 살고 있는 오늘날 지방정부의 자치입법권 보장은 국민의 생명과 안전, 복지를 더욱 실효성 있게 보장하는 길일 것이다. In the guarantor state period, the central government, local governments, and private sector are partners that realize the common good together. The central government and the local governments are both equal partners in carrying out the guarantee responsibility. The core of guarantee responsibility is “legislative responsibility”, which is structured so that the private sector can maximize its own capabilities while providing public services, and “regulatory responsibility” that controls private self-regulation. In order for local governments to fulfill this guarantee responsibility, autonomous legislative power should be required. However, Article 22 of the current Local Autonomy Law states that “local governments can enact ordinances on the affairs within the scope of laws. However, when local governments enact ordinances that restrict the rights of residents or impose obligations, there must be a delegation of laws.” Therefore, local governments have serious restrictions on autonomous legislative and regulatory powers. In order for local governments to provide appropriate public service for the needs of communities and residents, ensuring autonomous legislative rights is essential. Our current legislation seriously limits the autonomy and self - responsibility of local governments, due to the preoccupation of the central government with regard to the affairs and treatment methods to be handled by local governments. It does not correspond to the guarantor state. The central government should restrain the occupation of local affairs as much as possible, and actively provide legal grounds so that local governments can provide public service to the residents with their own responsibilities. It is also necessary to revise “within the scope of a statute” to mean “within the law” or “to the extent not contrary to the law”, not the statute, in order to substantially guarantee the autonomous legislative power of the local government. In this case, the authority of the central government through regulation and the authority of the local government through the ordinance may conflict with each other. At this time, it should be solved through cooperation and coordination between the central government and the provincial government. Next, we need to find a legislative solution. In this case, it is also possible to preliminarily determine the state’s exclusive legislation in order to prevent anticipated conflicts in advance. It is also a good idea to declare the Constitution as a “decentralized state” through amendments to the decentralized constitution. It is also necessary to remove the exceptional clause of Article 22 of the Local Autonomy Law to improve the effectiveness of the ordinance.

지방선거에 있어서 지방분권 실현 방안에 관한 연구

권경선(Kwon, Kyoung-Sun) 한국지방자치법학회 2018 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol.18 No.2

Whenever local elections are held, the local elections in the middle of the regime have been dominated by regime judgments. The same is true for this election. Indeed, local elections were dominated by local politics, and local elections were dominated by local politics. In the face of the fact that local autonomy is meaningless, many scholars are debating whether to abolish political nomination or at least to exclude it at the local level. However, there is still controversy about the view that party participation should be maintained because of the good functioning of the party. However, these problems are not caused by political parties participating in local elections, but are caused by opaque and undemocratic party nomination schemes, and by nomination methods that are monopolized by the central party only. Therefore, it needs to be developed into a bottom-up party system based on the region and residents, and it is a problem solved only when the party is decentralized. In fact, the views that claim abolition of party nomination also recognize the good function of party participation. However, there are many arguments that we should postpone political participation until our party culture and political consciousness mature. However, it is more fundamental to establish and build a system in which mature consciousness and culture are settled rather than choosing the next alternative while waiting for our political consciousness and political culture to mature. Specifically, the Election Commission should review whether the nomination is in line with the party nomination process. And the minimum requirements of the nomination procedure are not met, the Election Commission shall be authorized to refuse to apply for a candidate registration And each party should revise this law to specify naming procedures such as the method of competition, method of examination, and timing of nomination. We also need to revise relevant laws, such as the Public Election Law, to provide judicial remedies so that we can contest the nomination violations. And introduce a system of accountability to political parties to ensure that each party carries out rigorous verification of candidates. In order for local autonomy to be developed and decentralization to be practical, local elections should focus on local problems. In order to plan and implement appropriate policies for local conditions and the needs of residents, various political forces such as local political parties should be able to participate in local elections. Therefore, it is necessary to revise due process law and so on. May 2018. 6.13 Local elections will be a local election that will be hosted by local residents. 지방선거가 치러질 때마다 정권 중반에 있는 지방선거는 정권심판론이 대두되었다. 이번 선거도 마찬가지이다. 지방선거가 지방정부를 구성하는 축제이지만, 중앙 정치의 대리전과 같은 상황이 반복되어 오고 있다. 지방선거에의 정당참여로 인하여 지역주의구도가 심화되었고, 공천과정에서 공천헌금 등의 각종 비리가 발생하였고, 지역주민보다 당에 충성된 후보자들이 공천 되었으며, 지방선거가 중앙정치에 지배되고, 사실상 지방자치가 무의미해지는 현실 앞에서 많은 학자들은 정당공천을 폐지하거나 또는 최소한 기초자치단체 차원에서는 배제하자고 주장하고 있다. 그러나 정당참여가 가져오는 순기능이 있기에 정당참여를 유지하자는 견해가 계속 대립되어 오고 있으며, 여전히 이에 대한 논의가 정리되지 않은 상황이다. 그러나 이러한 문제점들은 지방선거에 정당이 참여하기 때문에 발생하는 문제가 아니라, 불투명하고 비민주적인 정당공천 방식, 중앙정당만이 독점하는 공천방식으로 인하여 발생하는 문제인 것이다. 따라서 지역과 주민에 기초한 상향식 정당체제로 발전되어야 하며, 정당의 분권화가 이루어질 때 비로소 해결되는 문제이다. 사실 정당공천의 폐지에 대하여 주장하고 있는 견해도 정당참여의 순기능을 인정하지만, 우리의 정당문화와 정치의식이 성숙되기까지는 정당참여를 유예하여야 한다는 주장이 많다. 그러나 우리의 정치의식과 정당문화가 성숙되기를 기다리며 차선을 택하기 보다는 성숙한 의식과 문화가 정착되도록 제도를 마련하고 구축하는 것이 더욱 근본적인 방안이라고 생각된다. 구체적으로는 지방선거 공천과정이 투명하고 민주적으로 이루어지도록 후보자의 추천이 정당 공천절차를 준수하였는지를 검토하고 공천절차의 최소한 기본요건을 갖추지 않은 경우에는 후보자등록신청의 수리를 거부할 수 있는 심사권을 선거관리위원회에 주는 것이 필요하다. 그리고 각 정당은 공천절차 즉, 경선방식, 심사방식, 공천완료시기 등을 명문의 규정으로 구체화하도록 정당법을 개정하는 것이 필요하다. 또한 당규에 위반한 공천의 효력을 다툴 수 있는 사법적 구제절차를 마련하여야 하고 또한 공천절차를 정한 당헌 당규에 대한 위헌심사가 가능하도록 공직선거법 등의 관련 법률을 개정할 것을 제안하고자 한다. 또한 정당이 공천후보자에 대한 엄격한 검증을 하도록 공천에 대한 정당의 책임관리제를 도입하는 것이 필요하다고 생각된다. 지방자치가 발전되고 지방분권이 실질적으로 이루어지기 위해서는 지방선거가 지방의 문제에 집중함으로 지방정치의 본질적 역할을 충실히 수행하는 것이 요구 된다. 그리고 이러한 지방의 상황과 주민의 요구에 대응하는 적절한 정책을 계획 하고 시행하기 위해서는 지방정당 등 다양한 정치세력이 지방선거에 참여할 수 있도록 정당법 등을 속히 개정하는 것이 필요하다.

지방자치단체 민간위탁의 위험분담 법제에 관한 연구 : 프랑스 행정계약법제와의 비교적 관점에서

권경선(Kwon, Kyoung-Sun) 한국지방자치법학회 2021 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol.21 No.3

코로나 바이러스(COVID 19) 사태로 인하여 우리는 전세계적으로 유례 없는 전염병 시대에 살아가고 있고, 이 여파로 예측할 수 없었던 위험과 손해들이 발생하고 있다. 이러한 현대형 위험은 우리의 삶의 방식을 완전히 바꾸어 놓고 있으며, 그에 대하여 새로운 대응책을 필요로 한다. 공공서비스를 민간에 위탁하여 공급하는 과정에서도 수많은 위험이 존재한다. 그런데 이러한 위험으로 인하여 발생하는 손해에 대하여 누가, 어느 정도로 책임을 져야할 것인가? 본 연구는 이러한 질문에 대한 연구이다. 지방자치단체의 민간위탁의 경우 위탁계약서에 이러한 위험 분담의 문제, 손배배상의 문제에 대하여 자세한 규율을 하고 있지 않은 경우가 많다. 때문에 손해문제가 발생한 경우, 번번히 갈등과 혼란을 야기하는 것이다. 그런데 민간위탁에서 발생하는 위험분담의 문제는 단순히 민사상 책임에서 논의될 것이 아니라, 공사협력(PPP,Public-Private Partnership)의 관점에서 논의되어야 한다. 민간위탁은 단순히 공역무를 위탁하는 계약이 아니라, 공-사 협력으로서 Partnership계약을 체결한 것이다. 따라서 민간을 통해 공역무를 수행할 때 발생하는 위험 및 손해의 문제는 단순한 불법행위 내지 계약책임의 차원의 것이 아니라, 공-사협력의 파트너로서 공역무가 계속적으로 수행될 수 있도록 최선의 노력을 하여야 하는 파트너로서의 책임의 문제로 보아야 하기 때문이다. 한편 프랑스의 경우 오래 전부터 사인을 통하여 공공서비스를 제공해왔으며, 민간위탁에서 발생하는 여러 문제와 위험에 대하여 판례 및 이론, 법령들을 통하여 행정계약의 법리가 축적되어 왔다. 프랑스 행정계약 법제에서는 공익을 위한 공역무의 특수성을 고려하여 행정주체에게 우월하고 일방적인 특권을 부여하지만, 한편으로 계약상대방인 사인이 계속적으로 공역무를 수행할 수 있도록 하기 위해 행정주체의 일방적인 계약변경과 예측불능 위험에 대한 보상법제를 마련함으로써 사인에 대한 규제와 보상에 적절한 균형을 이루고 있음을 살펴보았다. 우리의 지방자치단체는 광역지방자치단체이든지, 기초지방자치단체이든지 민간위탁을 통하여 공공서비스를 제공하는 비중이 증가하고 있으며, 위탁의 기간도 점점 장기화되고 있는 현실이다. 이에 따라 공공서비스를 제공하는 과정에서 여러 위험들이 발생하는데, 지방계약법 및 민간위탁 관련 조례에서는 이에 대한 구체적인 해결기준이 정비되어 있지 않아서 많은 분쟁들이 발생하고 있는 상황이다. 그래서 본 연구에서는 우리의 지방자치단체가 민간위탁을 통하여 공공서비스를 제공할 때 지방계약법 내지 지방자치단체의 민간위탁 관련 조례, 그리고 민간위탁계약서에서 포함되어야 할 위험분담을 위한 구체적인 체계와 기준을 제시하고자 하였다. Due to the COVID-19 incident, we are living in an unprecedented epidemic era worldwide, and unpredictable risks and damages are occurring in the aftermath. These modern risks are completely changing our way of life and require new countermeasures. There are also numerous risks in the process of entrusting and supplying public services to the private sector. However, who and to what extent should be responsible for the damage caused by these risks? This study is a study on these questions. In the case of consignment by local governments to the private sector, the consignment contract often does not provide detailed rules on the issue of risk sharing and compensation for damages. Therefore, when a damage problem occurs, it repeatedly causes conflict and confusion. Meanwhile, in the case of France, public services have been provided through consignment for a long time, and legal principles of administrative contracts have been accumulated through precedents, theories, and laws on various problems and risks arising from private consignment. The French Administrative Contract Act gives superior and unilateral privileges to the administrative entity in consideration of the specificity of the public interest, but on the other hand, it was examined that the administrative entity s unilateral contract change and compensation for unpredictable risks were established. Whether our local governments are metropolitan or basic local governments, the proportion of providing public services through private consignment is increasing, and the period of consignment is increasing. Accordingly, various risks arise in the process of providing public services, and local contract laws and private consignment-related ordinances do not have specific resolution standards for this, causing many disputes. Therefore, this study attempted to present specific systems and standards for risk sharing that should be included in local contract laws, local governments ordinances related to private consignment, and private consignment contracts when providing public services through private consignment.

지방자치단체의 성공적인 민간위탁 법제에 관한 연구 - ‘인센티브’와 ‘규제’의 조화 시스템 구축을 중심으로 -

권경선 ( Kwon Kyoung Sun ) 한국외국어대학교 법학연구소 2021 외법논집 Vol.45 No.3

우리나라의 지방자치단체는 현재 큰 위기를 맞고 있다. 인구가 지속적으로 감소하고, 노령화가 급속히 진행되는 가운데 국가와 지방자치단체가 제공하는 공공서비스에 대한 주민의 기대와 요구는 나날이 높아져가고 있기 때문이다. 철도, 도로, 가스, 수도 등과 같은 사회기반시설의 신설 및 보수는 물론이고, 건강 및 의료, 보건·복지, 영·유아보육, 문화시설, 공원, 스포츠, 교육, 각종 편의시설 및 지역경제 활성화 등 다양한 주민의 수요에 대하여 지방자치단체가 직접 공공서비스를 제공하기에는 인력과 재정 등이 턱없이 부족하다. 이에 따라 지방자치단체에서는 위탁을 통한 공역무 수행이 이루어 질 수 밖에 없다. 그런데 민간위탁을 시행하며 여러 부작용과 폐해들을 경험하고 있다. 민간위탁 사전에 적정성 검토의 부실, 수탁자 선정과정에서 불공정성의 문제, 사업수행에 대한 사후 관리ㆍ감독의 미흡으로 인하여 여러 문제들이 발생하고 있다. 일반적으로 민간위탁의 장점으로는 크게 비용절감 및 인력과 운영의 효율성, 민간의 전문성과 창의성) 활용 등을 들 수 있고, 단점으로는 종사자 고용의 불안정성, 서비스 공급의 불안정성, 위탁자와 수 탁자 간의 책임을 전가할 우려 등이 거론된다. 민간위탁의 폐해와 문제점들이 주로 언론에 보도되어 ‘민간위탁’하면 공공성이 크게 훼손될 것이라는 우려가 먼저 드는게 사실이다. 그러나 민간위탁 되면 공공성이 훼손되고, 정부나 지자체가 직접 공공서비스를 제공하면 공공성이 확보되는 것이 아니다. 정부ㆍ지방자치단체와 민간과의 협치(new governance)가 잘 이루어져, 민간을 통해서 주민에게 오히려 더 질 좋은 서비스를 제공하도록 하는 보장책임(Gewährleistungsverantwortung) 하는 것이 우리의 과제인 것이다. 따라서 본 연구에서는 지방자치단체에서 민간위탁이 성공적으로 이루어지기 위하여 구축하여야 하는 법제, 즉 민간과의 협치(new governance)를 실현할 수 있는 보장책임(Gewährleistungsverantwortung) 실현 시스템을 제시하고자 한다. 민간위탁의 문제와 역기능을 방지하기 위하여 정부에서는 2020 년 「행정사무의 민간위탁에 관한 법률(안)」을 발의하여 국회에 상정한 상태이다. 또 국민권익위원회에서도 2018 년 11 월 「지방자치단체 민간위탁 운영의 투명성 제고」 라는 권고의결을 하여, 이 권고에 따라 대부분의 지방자치단체들이 ‘민간위탁 기본조례’를 개정하였다. 그런데 「행정사무의 민간위탁에 관한 법률(안)」과 국민권익위원회의 권고에 따른 개별 지방자치단체의 민간위탁 관련 기본 조례의 내용을 살펴볼 때 민간위탁의 선정과 운영과정에서 공정성과 투명성을 제고하려는 시도는 긍정적인 변화이지만, 한편으로는 민간(수탁기관) 이 전문성· 창의성· 자율성을 발휘할 수 있는 장치는 거의 없고, 더욱 강화된 감독과 감시, 보고의무만을 규율하여 위탁기관과 수탁기관의 상하관계 및 주종관계를 심화시킬 수 있다는 우려가 든다. 지방자치단체와 민간이 서로 공익실현의 파트너라는 사실을 인식하고, 민간에 대한 인센티브(incentive) 와 규제(regulation) 가 조화된 민관협치 시스템을 구축하지 못한다면 부정부패 및 유착의 문제는 항상 발생 할 수밖에 없다. 본 연구는 일본의 지정관리자제도를 통하여 이에 대한 시사점을 얻고자 하였다. 지방자치단체와 민간 그리고 주민이 모두 win-win 하는 민간위탁법제 구축에 본 연구가 조금이나마 기여하길 바란다. Local governments in our country are currently facing a major crisis. This is because the population continues to decrease and aging rapidly, and residents’ expectations and demands for public services provided by the state and local governments are increasing day by day. In addition to the establishment and repair of infrastructure such as railways, roads, gas, water, etc., local governments are far short of manpower and finances to provide public services directly to various residents’ demands such as health and medical, health and welfare, infant care, cultural facilities, parks, education, various amenities, and local economy. As a result, local governments are forced to perform airspace duties through contacting out. However, they are experiencing various side effects and harmful effects by implementing contacting out to the private sector. Various problems arise due to the poor adequacy review in advance of contacting out, unfairness in the process of selecting trustees, and lack of follow-up management and supervision of project performance. In general, the advantages of contacting out include cost reduction, efficiency of personnel and operation, and utilization of private expertise and creativity, while disadvantages include instability in employment of workers, instability in service supply, and concerns between consignees and trustees. It is true that the harmful effects and problems of contacting out are mainly reported to the media, and there is concern that “private consignment” will seriously damage public nature. However, if entrusted to the private sector, the public nature is unconditionally damaged, and if the government or local governments provide public services directly, the public nature is not secured. It is our task to establish a system of realizing “the guaranteed responsibility”(Gewährleistungsverantwortung), which enables good cooperation between government, local governments and the private sector to provide quality services to residents throughout the private sector. Therefore, this Government intends to present a legislation that local governments must establish in order to ensure successful private entrustment, namely a system to realize new governance with the private sector. This paper wanted to get implications for this through Japan’s designated manager system. I hope that this high school will contribute a little to the establishment of a private consignment law in which local governments, civilians, and residents all win-win.

영업상 위험에 대한 영업금지제도 도입에 대한 연구 - 영업승계시 영업자의 주관적 사유로 발생하는 위험을 중심으로 -

권경선 ( Kwon¸ Kyoung Sun ) 한국외국어대학교 법학연구소 2020 외법논집 Vol.44 No.4

올해 초 동해의 한 펜션에서 가스폭발사고로 일가족 7명이 사상을 입는 안타까운 일이 있었다. 사고 펜션은 관할 행정청에 영업신고도 되어 있지 않은 불법 영업소였으며, 펜션의 객실의 조리 기구를 가스레인지에서 인덕션으로 교체하는 과정에서 LP 가스 배관의 마감처리가 제대로 이루어지지 않은 것이 화재의 주요 원인으로 알려졌다. 이것은 영업이 가지고 있는 잠재적인 위험을 보여주는 단적인 사례이다. 영업 인·허가제도를 설계할 때 ‘영업의 자유 보장’과 함께 고려하여야 할 것이 영업으로 인한 ‘잠재적 위험 방지’이다. 그러나 우리나라는 장기간 대대적인 규제완화정책으로 인하여 영업 인·허가를 받아야 수행할 수 있었던 영업들이 대부분 신고제로 전환되었고, 그나마 처음 영업을 시작할 때는 허가를 받아야 하는 영업들도 승계시에는 신고만 하면 영업을 할 수 있도록 진입규제를 철폐하였다. 이러한 규제철폐가 꼭 필요한 규제까지도 철폐하여 국민의 생명과 자유, 재산이 위협받게 되었다. 특히 우리의 영업법제에서 시설이나 장비와 관련한 영업의 물적 기준에 있어서는 비교적 엄격한 기술과 품질을 요구하여 물적 위험에 대하여는 예방·제거 장치가 마련되어 있는데 반해, 영업자의 비윤리적 내지 반사회적 행위, 혹은 전문성의 결여로 인한 인적 위험에 대하여는 적절한 방지책이 정비되어 있지 않다. 우리 영업법제상 영업자의 인적 위험에 대하여 대응할 수 있는 방법은 “결격사유”조항인데, 이 결격사유는 대부분의 영업 관련 법률에 “1. 피성년후견인 2. 파산선고를 받고 복권되지 아니한 자 3. 관련 법 위반자” 와 같은 획일적이고 정형화된 결격사유를 두고 있어 실제 사례에서 실효성 있게 적용되기 어렵기 때문이다. 영업상 위험 중 특히 영업자의 주관적 사유로 인하여 발생하는 위험을 예방하고, 제거하기 위해서는 먼저 행정청의 관리·감독이 중요하다고 할 것이다. 진입규제도 없애고, 정부 및 지방자치단체의 관리·감독도 제대로 이루어지지 않는다면 자기 이익만을 추구하는 영업자들로 인하여 국민의 생명과 재산은 위험해질 수밖에 없다. 둘째로 영업자의 비윤리적 내지 반사회적 행위, 전문성의 결여와 같은 주관적 사유로 인한 영업금지제도를 도입하는 것이다. 왜냐하면 행정청이 관리·감독을 한다 하더라도 영업자의 비윤리적 행위 또는 전문성의 결여 등과 같은 사유로 인한 재제권한 규정을 두지 않는다면, 행정청은 당해 영업자로 인하여 발생하는 위험을 예측할 수 있지만 이를 방지할 수는 없기 때문이다. ‘영업의 자유’와 ‘영업으로 인한 잠재적 위험의 방지’ 모두 놓쳐서는 안 되는 중요한 가치이다. 영업의 자유만을 중시하여 최소한의 위험 방지조치까지 손 놓고 있다가 큰 사고나 위험이 발생하면 과도한 규제를 신설하여 영업의 자유를 더욱 제한하는 자기파멸적인 규제, “규제의 역설(paradoxes of regulation)”이 되풀이되지 않아야 한다. “필요한 규제”를 잘 정립하여 “불필요한 규제”로 인하여 국민의 생명과 자유가 침해되지 않기를 간절히 염원한다. There was a gas explosion accident at a pension in Donghae early this year. It was so unfortunate that seven members of the family were either killed or severely injured. The pension was an illegal business establishment that was not even reported to the local administrative office, and the main cause for the fire was that the LP gas pipes were not properly finished in the process of replacing the cooking utensils in its rooms from the gas stove to induction. This is a straightforward example which shows potential risks that business operation may have. When designing an operating permit system, what should be considered along with the ‘guaranteed freedom of operation’ of business is ‘prevention of potential risks’ caused by business. However, the nation has implemented a sweeping deregulation policy for a long time. As a result, most of the businesses that had to be licensed can run their operation after simply reporting. In addition, business establishment that was required to obtain permission to start its business for the first time is allowed to do so simply after reporting at the time of succession. The removal of these entry restrictions even led to the removal of the necessary regulations and now threatens the lives, freedom and property of the people. In particular, our operation-related statutes require relatively strict technology and quality when it comes to facilities or equipment. Therefore, preventive and removal devices are in place for material hazards. However, appropriate precautions are not in place against human risks from unethical, antisocial behavior or lack of professionalism of the operator. Under our operating law, the “Reason for Disqualification” clause provides a way to respond to the human risks of the operator. However, the reasons for disqualification such as Adult guardians, Those who have been declared bankrupt and have not been reinstated, and Violators of the relevant laws are uniform and stereotyped in most operating-related laws, which makes it difficult to apply the reasons effectively in real cases. The management and supervision of the administrative office will first be important in order to prevent and eliminate operational risks, especially those arising from the operator’s subjective reasons. The elimination of entry regulations and negligence of the management and supervision of the government and local governments are highly likely to cause operators to pursue only their own interests, and in the end, the lives and property of the people are at risk. Second, the introduction of a ban on business due to subjective reasons, such as unethical or antisocial behavior of business operator and their lack of professionalism. This is because even if the administrative office administers and supervises, it can predict, but cannot prevent the risks arising from the operator unless it has re-authorization provisions for reasons such as unethical conduct or lack of professionalism. Both ‘freedom of business operation’ and ‘preventing potential risks from operation’ are important values that should not be missed. If there is a major accident or danger while focusing on freedom of business operation and not taking the least risk-prevention measures, the self-destructive regulation “paradoxes of regulation” which further restricts the freedom by creating excessive regulations is enforced, which should not be repeated. I sincerely hope that ‘necessary regulations’ will be well established so that ‘unnecessary regulations’ will not infringe upon the lives and freedom of the people.