무기체계획득에 관한 정책네트워크 연구 : 한국형전투기 개발사업(KF-X)을 중심으로

전종호 서울과학기술대학교 2017 국내석사

As military weapon system acquisition is an issue closely related not only to strengthening of military might but also growth and development of domestic defense industry, policy making of military weapon system acquisition is crucially important in terms of the countries’ security and industrial/economic interest. Especially, the policy making for the acquisition of a large military weapon system over 500 billion KRW is a national-level decision requiring rational choices and successful execution, as a tremendous amount of national budget is invested and the program will secure core assets of national security. This research deals with a policy making process for the Korean Fighter Experimental(KF-X), the biggest military weapon system acquisition program with investment of 18 trillion KRW, which is conducted in order to furnish future tactical air operations execution capability through replacing ROKAF’s obsolete fighter jets from military perspective, and to foster domestic aviation industry and generate additional economic value through acquiring cutting-edge technology from industrial/economic perspective. This research studies into policy processes from raising requirement to decisions for system development with a perspective centered on characteristics of interactions between policy actors through cross sectional and vertical analysis on the policy making process of the KF-X program, of which system development has been decided to start in 2014 during Park Geun-hye administration after continued disputes since former President Kim Dae-jung’s declaration to internally develop a domestic fighter jet. With a basic analysis framework of policy network theory, agents of interactions between policy actors are analyzed from a perspective of discursive institutionalism. Furthermore, roles and characteristics of expert research groups, who are important actors of KF-X program policy making by applying epistemic communities. Through these, impacts of policy environment, policy actors, policy ideas, and interactions between policy actors on policy making process for military weapon system acquisition and policy outputs as a result of the impact are confirmed. This study illuminates the next research questions under the premise that the policy making of military weapon system acquisition is experiencing changes in the extension of political, economical, social, and cultural openness. Here are some examples of the changes. First, does the model of military-industry complex and the Iron Triangle have exactness for explaining policy making process per military weapon system acquisition programs? Second, why did KF-X program stay in the pool of policies experiencing disputes over fourteen years, though the president’s public announcement and technological and scientific indexes were presented? The results of this study are as follows. First, although the KF-X had been started within the “Iron Triangle” model at first, the program turned into a “policy community” due to participation from expert research groups conducting feasibility analysis of program promotion at the phase of exploratory development, and later on appeared as an “Issue Network” model as various actors including academia, mess media, and the netizens participated in the policy making process. In other words, explanation for KF-X program’s policy making process has exactness when an open network model is applied instead of a closed network model. This confirmed policy making per military weapon system acquisition, contrary to general image, is not a hierarchical top-down management style, but is influenced by interactions of network formed by various actors participating in policy making. Second, actors participating in policy making had cooperative and conflicting interactions through sharing and competing over policy ideas, and the difference in policy ideas suggested by the expert group intensified and strengthened the conflicts between government actors. Hence, the actors’ discussion activities gradually became more complex and developed into an acute competition, and this became the main agent costing a long period of time, along with policy network transitioning to be open, for policy making. The following suggestions are made in order for program feasibility analysis by research institutions, expert epistemic communities for military weapon system acquisition, to secure credibility and perform positive roles for selecting rational acquisition methods: First, rather than entrusting program feasibility analysis to a single research institution, establish and operate a joint research team participated by experts from multiple institutions for each field. Second, there is a need to enhance the citizens’ trust and sympathy regarding policy making by arranging regular briefing sessions for relevant government departments, the National Assembly, and the public media at each certain point while program feasibility analysis is conducted. This research is the first study to analyze KF-X program as a case of policy making process per military weapon system acquisition through theoretical analysis framework of a policy-level, by applying policy network and discursive institutionalism. Therefore, the research can be applied usefully for future studies on policies per military weapon system acquisition and other cases of policies with similar characteristics. 무기체계획득은 군(軍)의 전력 증강은 물론 국내방위산업 육성·발전과 밀접하게 관련된 사안으로 그에 대한 정책결정은 국가안보와 산업·경제적 국익 차원에서 매우 중요하다. 특히, 5,000억원 이상의 대형 무기체계획득에 관한 정책결정은 막대한 국가예산이 투입되며 국가 안보의 핵심 전력을 확보하는 사업인 만큼 합리적인 선택과 성공적인 집행이 요구되는 국가적 차원의 결정이라 할 수 있다. 이 연구는 창군이래 단일 무기체계획득사업으로는 최대 규모인 18조원에 달하는 예산을 투입하여, 군사적으로는 공군의 노후 전투기 교체를 통한 미래 전술적 항공작전 수행능력을 구비하고, 산업·경제적으로는 첨단 기술력 확보를 통해 국내 항공산업 육성 및 경제적 부가가치를 창출하기 위해 추진되는 한국형전투기 개발사업(KF-X: Korean Fighter eXperimental)의 정책결정과정을 대상으로 한다. 본 연구는 2002년 김대중 대통령의 국산 전투기 국내개발 선언이후 논란이 지속되다 지난 2014년 박근혜 정부에 이르러 체계개발 착수가 결정된 KF-X 사업의 정책결정과정을 횡단면적·종단면적으로 분석하여 정책행위자와 그들 간 상호작용의 특성을 중심으로 소요제기부터 체계개발 결정까지의 정책과정을 고찰한다. 이를 위해 정책네트워크 이론(policy network theory)을 기본 분석틀로 하고 담론제도주의(discursive institutionalism) 관점에서 정책행위자 간 상호작용의 동인을 분석한다. 아울러, 인식공동체(epistemic communities) 이론을 적용하여 KF-X 사업 정책결정의 중요 행위자인 전문가 연구집단의 역할과 특성을 분석한다. 이를 통해 무기체계획득에 관한 정책에 있어 정책환경, 정책행위자, 정책아이디어, 정책행위자 간 상호작용이 정책결정과정에 어떻게 영향을 미쳤고 그 결과 어떠한 정책산출이 이루어졌는지를 확인한다. 이 연구는 무기체계획득에 관한 정책결정이 다른 정책영역에서와 마찬가지로 정치·경제·사회·문화적 개방성의 확대에 따라 변화를 겪고 있음을 전제로 다음의 연구문제들을 밝히고자 하였다. 첫째, 군산복합체(military-industry complex)와 철의 삼각(iron triangle) 모형은 우리나라의 무기체계획득사업에 관한 정책결정과정을 설명하는 데에 있어 적실성을 가지는가? 둘째, KF-X 사업이 대통령의 공표와 안보전략 및 기술적·과학적 지표가 제시되었음에도 불구하고 14년이라는 오랜 기간 동안 논란을 겪으며 정책의 장에 머무른 이유가 무엇인가? 연구 결과는 다음과 같다. 첫째, KF-X의 연구개발은 최초 폐쇄적인‘철의 삼각’ 모형을 따랐으나, 탐색개발 착수를 결정하는 단계에서 사업 추진의 타당성 조사를 수행하는 전문성을 보유한 전문가 연구집단이 참여하여 ‘정책공동체’가 되었고, 이후 학계·언론·네티즌 등 다양한 행위자들이 정책과정에 참여하면서 ‘이슈네트워크’모형으로 나타났다. 즉, KF-X 사업의 정책결정과정에 대한 설명은 폐쇄적인 네트워크 모형이 아닌 개방적 네트워크 모형을 적용할 때 적실성을 가진다. 이는 무기체계획득에 관한 정책결정은 일반적인 이미지와 달리 위계적 상의하달식(top-down)이 아니라, 정책과정에 참여하는 다양한 행위자와 그들이 형성한 네트워크의 상호작용에 의해 영향을 받고 있음을 확인시켜 주었다. 둘째, 정책과정에 참여한 행위자들은 정책아이디어(policy ideas)의 소통과 경쟁을 통해 상호 협력과 대립의 상호작용을 하였으며, 그 과정에서 전문가 집단이 제시한 정책아이디어의 차이는 정부행위자 간 아이디어의 대립을 심화·강화시켰다. 이에 행위자들의 담론활동은 점점 더 복잡해지고 첨예한 경쟁의 양상으로 전개되었으며, 이는 정책네트워크의 개방형으로의 변화와 함께 정책결정에 오랜 기간이 소요된 주요 동인이 되었다. 본 연구는 정책네트워크 이론을 기본 분석 틀로 담론제도주의를 접목한 방법론이 무기체계획득에 관한 정책결정과정에서 행위자들의 전략과 행동의 동인과 그에 따른 상호작용 및 관계구조를 이해하고 설명하는 데 이론적 유용성과 적실성을 가짐을 보여 주었다. 정책제언으로 무기체계획득사업에 대한 전문가 인식공동체인 연구기관의 사업타당성 조사가 신뢰도를 확보하고 합리적인 획득방법을 선정하는 데 긍정적 역할을 할 수 있도록, 첫째, 사업타당성 조사를 단일 연구기관에 일임하기 보다는 각 분야별로 다수 기관의 전문가들이 참여하는 합동연구팀을 구성·운영하고, 둘째, 사업타당성 조사가 진행되는 과정에서 일정한 시점마다 정부 해당부처 및 국회, 언론을 대상으로 주기적인 설명회의 자리를 마련하여 정책결정에 대한 국민들의 신뢰·공감을 제고할 필요가 있음을 제시하였다. 본 연구는 KF-X 사업을 사례로 무기체계획득에 관한 정책결정과정을 정책네트워크와 담론제도주의를 적용하여 정책학 차원의 이론적 분석틀을 통해 분석한 최초의 연구로서 앞으로 무기체계획득에 관한 정책 및 그와 유사한 특성을 가진 정책사례 연구에 유용하게 적용될 수 있을 것이다.

한국테크노파크 정책 연구 : 맥락적 모방을 통한 정책이전

김상모 서울과학기술대학교 2018 국내박사

Since the mid-1990s, the Ministry of Trade, Industry and Energy (MOTIE) has been supporting technoparks to realize the success of Silicon Valley in Korea. Moreover, a number of related highly-funded policy programs were developed in response to the political appeal of hardware installation. This study analyzes 18 technoparks established nationwide according to the designation of MOTIE and the ‘Act On Special Cases Concerning Support For Technoparks’, and related policies. It will first explore the factors formulated in the period of pre-policy stage (1966-1993) and subsequently influenced the technopark policy. Next the study examines the process of the technopark policy in Korea by dividing the period into three: the period of technopark policy ideas formation (1994-1995), the period of concrete policy formation (1996-1998), and the period of policy implementation (1999-2012). This study on Korean technopark policy was conducted according to qualitative research progresses. As for the analysis framework, this study used the framework used by Dolowitz & Marsh (1996), based on the fact that technoparks are a typical policy transfer case. In addition, this study supplemented the analysis framework by adopting a new institutionalism perspective based on the comprehensive path-dependence described by North (1990). The main variables include (1) foreign policy sources, (2) policy situations, (3) actor variables, and (4) institutional variables. This study examines the process in which Korean technopark policies are formulated through the complex interactions between variables from (1) to (4). In order to supplement previous research on technoparks, this study aimed to answer the following research questions. First, why did MOTIE try to take the initiative in technopark policy from the Ministry of Science and Technology, and how was it possible? Second, as Korean technopark policies are different from foreign cases, what variables influenced the policy process? Third, what are the promotional and restrictive factors of Korean technopark policies? The results of the research are as follows: First, MOTIE enacted the ‘Industial Development Act’ in 1986, abolishing 7 laws supporting industry and developing policies exceeding direct and discriminative measures to support industries. MOTIE highlighted the development of application technology for industrial support in the late 1980s, and succeeded in converting the single research and development system directed by the Ministry of Science and Technology into a shared one. In 1995, WTO was launched while the technoparks were spreading globally in the period of technopark policy ideas formation (1994-1995). As technological competition intensified, enhancement of technological competitiveness became a large task. In addition, MOTIE was faced with a policy situation where demand for regional development was increasing as the local self-govenment system resumed in the early 1990s. However, MOTIE was no longer able to use discriminative industry support measures. Eventually MOTIE was able to lead the technopark policy transfer by securing the consensus of related ministries to comply with global norms and accepting regional development. Second, in the period of concrete policy formation (1996-1998), there was a continuous demand for high technology competition as well as for regional development. In 1997, the Asian Financial Crisis swept Korea, and as a response a new policy to promote startup businesses was introduced to transform the structure of domestic industry, later influencing the formulation of technopark policies. MOTIE, recognizing that foreign technoparks were also not just successes but failures as well, pursued emulation of the policies of countries such as Japan and USA, bearing in mind the domestic situations. In the process of policy transfer, the interactions between foreign policy sources, policy situations, actor variables, and institutional variables was analyzed as following: First, the organization responsible for the creation and operation of technoparks in Korea would take the form of a third-sector foundation corporation. This was largely due to MOTIE’s desire to mobilize and rally policy actors such as local governments and universities. Next, most of the domestic technoparks would take the form of small complexes, mainly due to policy competition with the Ministry of Science and Technology and budget constraints from the Ministry of Strategy and Finance. The complexes include university campus type, industrial complex type, and mixed type. This was also the result of the policy allowing competition among local governments, giving them the rights to choose and apply the complexes. It was also not possible to adopt a preferential treatment for research institutes of foreign enterprises based on the Hsinchu Science Park in Taiwan due to lukewarm responses from policy actors. On the other hand, support measures not found in Japan or other countries were included. A typical case can be found in the enforcement of the foundation system for the technopark corporation, largely supported by the Ministry of Science and Technology and MOTIE. Third, 18 technoparks have been established nationwide in the period of policy implementation (1999-2012) with about 1,700 companies in operation, and technoparks rising to the region’s central organization. This shows the technopark policy in Korea has achieved successful results from MOTIE’s policy support and the local participants’ commitment. However, the technopark in Korea has gradually become bureacratic causing limitations in autonomy and creativity, the essential figures of a technopark. The policy legacy of the Ministry of Science and Technology, the foundation corporation system is a fundamental cause of the tendency of the Korean technopark towards becoming bureacratic and path dependence still in the present day. The policy implications of this study are as follows: Policy transfer through emulation of foreign policies affects the policy performance positively. Policy competition among ministries can serve as a motivation for new ideas. It is pointed out that the merits of a particular policy can turn into a great obstacle over time. On the other hand, policy actors tend to pursue change only within existing policies and institutions. Furthermore, policy makers should be aware that as the number of stakeholders in a specific policy increases due to path-dependence, it makes policy innovation more difficult. The result of the study shows that Korean technopark policy process can be successfully explained through an analysis framework applying a policy transfer framework and new institutionalism. The analysis framework used in this study is expected to be useful in the future for studying policy transfer cases through emulation of foreign policies. 산업자원부는 1990년대 중반부터 실리콘밸리의 성공을 국내에 재현하기 위하여 테크노파크를 정책적으로 지원하고 있다. 더욱이 하드웨어 설치가 주는 정치적인 매력에 따라 유사정책프로그램이 다수 개발되어 대규모 자금이 투입되고 있다. 이 연구의 분석대상은 「산업기술단지지원에관한특례법」에 따라 산업자원부의 지정을 받아 설립된 전국 18개의 테크노파크와 관련 정책이다. 이 연구는 먼저 선행정책단계 시기(1966∼1993)에 만들어져 테크노파크정책에 영향을 준 요인을 탐구한다. 다음으로 테크노파크 정책과정 시기(1994∼2012)의 한국테크노파크 정책과정에 대하여 테크노파크 정책아이디어 형성기(1994∼1995), 구체적인 정책형성기(1996∼1998)와 정책집행기(1999∼2012)로 구분하여 탐구한다. 이 연구는 한국테크노파크 정책에 대하여 질적 연구방법으로 진행되었다. 연구의 분석틀은 테크노파크가 대표적인 정책이전사례임을 감안하여 Dolowitz & Marsh(1996)가 제시한 정책이전 분석틀을 활용하였다. 이에 더하여 North(1990)가 설명하는 포괄적 경로의존성 개념을 포함하는 신제도주의 시각을 도입하여 보완하였다. 주요 변수는 (1) 해외의 정책원천, (2) 정책상황, (3) 행위자변수, (4) 제도변수 등이다. (1)에서 (4)까지의 변수들의 복잡한 교호작용으로 한국테크노파크 정책이 만들어지는 과정이 설명된다. 이 연구는 테크노파크 선행연구를 보완적으로 설명하기 위하여 다음의 연구문제들을 밝히고자 하였다. 첫째, 산업자원부는 왜 과학기술부 영역인 테크노파크 정책을 주도하려고 나섰고 어떻게 가능했는가? 둘째, 한국테크노파크 정책이 해외 사례와 다르게 만들어졌는데 정책과정에서 작용한 변수들은 무엇인가? 셋째, 한국테크노파크 정책의 성과는 무엇이고 장애로 작용하고 있는 요인은 무엇인가? 연구결과는 다음과 같다. 첫째, 산업자원부는 1986년 「공업발전법」을 제정하면서 7개의 개별 공업지원 법률을 폐지하여 직접적이고 선별적인 산업지원 시책을 넘어서는 정책수단을 개발하고 있었다. 이에 1980년대 후반 산업지원을 위한 응용기술 개발이라는 측면을 부각하여 과학기술부 단일의 연구개발사업 체제를 다수부처의 분담 체제로 전환하는데 성공하였다. 테크노파크 정책아이디어 형성기(1994∼1995)에 테크노파크가 세계적으로 확산되는 가운데 기업에 대한 직접 보조를 제한하는 WTO가 출범하여 첨단기술 경쟁이 심화되어 국내 산업의 기술경쟁력 제고가 당면과제로 부각되었다. 그리고 지방자치제가 본격 실시됨에 따라 지역개발 요구가 확대되는 정책상황에 산업자원부는 직면하고 있었다. 그렇지만 산업자원부는 더 이상 선별적 산업지원시책을 사용할 수 없었다. 이에 산업자원부는 국제규범을 준수하고 지역개발 요구에 대응하는 효과적 정책수단으로서 테크노파크에 대한 관계부처의 공감대를 확보함으로써 테크노파크 정책이전을 주도할 수 있었다. 둘째, 구체적인 정책형성기(1996∼1998)에 WTO 등 첨단기술경쟁과 지역개발 요구가 지속되는 가운데 1997년 말에는 IMF외환위기가 발생하였고 국내 산업의 구조를 전환하기 위한 벤처기업 육성정책이 새로 도입되어 테크노파크 정책형성에 영향을 주었다. 산업자원부는 해외 테크노파크에도 성공사례만 존재하지 않고 실패사례도 많다는 점을 인식하고 국내 여건을 감안하여 일본, 미국 등의 정책에 대하여 맥락적 모방을 추구하였다. 정책이전 과정에서 해외의 정책원천과 정책상황, 행위자변수, 제도변수의 교호작용은 다음과 같이 분석되었다. 먼저 국내에서 테크노파크의 조성·운영주체는 제3섹터 재단법인 형태로 결정되었다. 이는 지방자치단체, 대학 등 참여주체를 결집하려는 산업자원부의 의지가 작용하였다. 다음으로 국내 테크노파크는 소규모 단지 형태로 조성되었다. 이는 과학기술부와의 정책경쟁과 기획재정부의 예산제약 요인이 주로 반영되었다. 입지는 대학부지형, 산업단지형, 혼합형이 존재하고 있다. 이는 지방자치단체 간 경쟁에 따라 지방자치단체가 입지를 정하여 신청하는 방식으로 정해지면서 예정된 결과이었다. 한국테크노파크 지원제도는 1998년 「산업기술단지지원에관한특례법」이 제정됨으로써 골간이 정해졌다. 산업자원부는 일본의 「테크노폴리스법」으로부터 개별법 형식과 개발절차, 자금지원, 세제지원 등의 내용을 국내 맥락에 맞게 도입하였다. 그렇지만 일본 「테크노폴리스법」의 다수부처가 활용 체제와 입지조건 규정은 부처 간 정책경쟁 측면, 지역의 반발 우려 등으로 무시되었다. 대만의 신죽단지를 벤치마킹한 외국기업 연구소 우대 규정도 참여주체의 미온적 반응으로 도입이 좌절되었다. 반면 일본이나 외국에 없는 지원제도도 포함되었다. 대표적으로 테크노파크법인에 재단법인 체제를 강제한 것은 과학기술부의 정책유산과 산업자원부의 의지가 함께 작용한 사례이다. 셋째, 정책집행기(1999∼2012)에 전국에 18개 테크노파크가 설치되어 약 1,700개 기업이 입주하고 있고, 지역의 중추적인 거점기관으로 성장하는 등 한국테크노파크 정책은 가시적인 성과를 거두었다. 이는 산업자원부의 정책적인 지원과 지역주체들이 결집하여 거둔 성과이다. 그렇지만 한국테크노파크는 점차 공공기관화되어 테크노파크 본연의 자율과 창의에 의한 성장이라는 측면에서 한계를 갖게 되었다. 공공기관화의 근본 요인으로 작용하는 재단법인 체제는 과학기술부의 정책유산으로 산업자원부에 의해 도입되어 현재까지 유지되는 경로의존성 현상을 보이고 있다. 이 연구의 정책적 시사점은 다음과 같다. 해외의 정책에 대하여 맥락적 모방을 통한 정책이전이 정책성과에 긍정적으로 작용한다. 부처 간의 정책경쟁이 새로운 정책아이디어의 동인으로 작용할 수 있다. 그리고 특정정책의 장점은 시간의 경과에 따라 근본적인 한계로 작용할 수 있다는 점이 지적되고 있다. 반면 정책행위자는 기존 정책과 제도의 범위 내에서만 변화를 추진하는 경향이 있다. 더욱이 특정정책의 참여자와 수혜집단이 증가할수록 경로의존성으로 인하여 정책혁신은 어려워지므로 정책당국자는 유의해야 한다. 이 연구의 분석결과 정책이전의 분석틀과 신제도주의 시각을 접목한 연구방법이 한국테크노파크 정책 과정에서 벌어진 정책원천, 정책상황, 행위자변수와 제도변수 간의 복잡한 교호작용을 이해하고 설명하는데 이론적 유용성과 적실성을 갖는다는 점이 확인되었다. 이 연구의 분석틀은 앞으로 해외 정책으로부터 맥락적 모방을 통한 정책이전 사례를 연구하는데 유용할 것으로 본다.

한국의 산업정책 변화와 일본으로부터의 학습 : 1960~70년대를 중심으로

서야순야 연세대학교 대학원 2005 국내박사

The purpose of this study is to explain and investigate South Korean industrial policymaking process in the 1960~70s, especially with focus on the phenomena of policy learning and policy transfer from postwar Japan.Most of the studies on South Korea's economic development and industrialization have thus far focused on the economic performance rather than the choice and decision-making on economic policy eventually leading to the economic growth of South Korea. Also, it was the American factor that was mainly emphasized in many of the studies on South Korean economic policymaking. The role of the United States was indeed highly responsible for the transformation of South Korean economic policy, especially in the field of macroeconomics. However, we should not downplay the contribution of Japanese factors in shaping and transforming South Korean industrial policies.Thus, this study aims to elucidate the causal mechanism of South Korea's learning process from postwar Japanese industrial policy, through three cases of industrial policies, namely policy in the electronic sector, the steel sector, and the heavy chemical sector. Some literatures have emphasized the importance of colonial legacy, the regional division of labor, and international system to explain the transformation of South Korean industrial policy. But this study focuses on the horizontal learning from post-war Japan in South Korean industrial policymaking process. The policy outcome types are used as dependent variables in this study. The learning process from Japanese industrial policy is used as an intervening variable. Finally, domestic policymaking structure, the network among nations, the domestic and international environment, and the characteristics of industry are used as independent variables. As a result of the analysis, it is proved that South Korean industrial policies have shaped through horizontal learning from postwar Japan, and that it was not the output of 'the developmental state' whose origin was in the colonial period. This study also reveals that the policy outcome through policy learning can be categorized into three types in accordance with the interaction of independent variables: imitative adoption, synthetic adoption, and innovative adoption.Of course, the analyzing framework of policy learning from foreign countries in this study cannot explain all the cases of South Korean industrial policy making and transformation. However, I believe that this study contributes to the political economy of economic policy making and to the field of study on Japan-Korea relations, broadening the area of epistemology. 본 연구는 한국의 경제정책 형성과정에 있어서의 외국의 영향과 역할을 정책이전 및 정책학습이라는 관점에서 조명하는 정치경제학적 연구이다. 특히 본 연구에서는 전후 일본으로부터의 정책학습을 통한 한국의 산업정책 형성과정을 실증적으로 분석함으로써 외국으로부터의 학습을 통한 정책형성이 어떤 조건하에서 일어나는가를 밝혀내는 것을 연구 목적으로 했다. 지금까지 한국의 경제성장에 관한 대부분의 기존연구들은 그 경제적 성과에 분석 초점을 맞추어 왔으며, 경제성장을 가져온 경제정책의 선택과 결정에 대해서는 많이 다루지 않았다. 경제정책의 선택과 결정을 분석한 기존연구들 중에서도 대부분의 연구들은 거시경제정책 형성과정에서의 미국의 영향과 역할을 강조했으며 정책학습의 대상을 미국으로 규정해왔다. 결과적으로 기존연구들은 미시경제정책, 즉 산업정책 형성과정에 있어서는 일본의 영향력이 절대적이었음을 간과해온 것이다. 따라서 본 연구는 1960~70년대 한국의 경제성장을 가져온 산업정책 중에서 전자공업 진흥정책, 종합제철사업계획, 중화학공업화 정책의 3 가지를 사례로 전후 일본으로부터의 정책학습을 통해 한국의 산업정책이 어떻게 형성되었는가를 분석하여, 정책학습을 통한 정책형성 메커니즘을 밝혔다. 전후 일본으로부터의 정책학습 현상은 한국의 산업정책을 분석함에 있어 그 동안 사용되었던 식민지 유산론, 후발국 산업화론, 국제체제론과 같은 접근법으로는 설명할 수 없었던 부분이다. 본 연구에서는 산업정책 산출 유형을 종속변수, 일본으로부터의 정책학습을 매개변수로 설정했고, 국내 정책형성 구조와 국가간 네트워크, 그리고 국내외 환경과 산업 특성을 독립변수로 설정했다. 국내 정책형성 구조는 대통령의 선호, 대통령-관료 관계, 산업정책 네트워크로 나누어 되도록 상세히 정책형성과정을 분석했다. 분석의 결과, 한국의 산업정책이 전후 일본으로부터의 정책학습을 통해 형성되었음을 검증할 수 있었다. 이러한 결과는 본 연구에서 제시한, 한국의 산업정책은 일본 식민지 시대에 만들어진 국가기구, 소위 개발국가의 산물이라는 역사 수직적인 연속론 시각에서 벗어나 한국의 산업정책은 전후 일본으로부터의 정책학습을 통해 형성, 선택되었다는 수평적 학습론의 적실성을 확인시켜 준 것이다. 그리고 일본으로부터의 수평적 정책학습에 의한 정책산출은 독립변수간의 상호작용에 따라 모방적 수용, 복합적 변용, 혁신적 응용이라는 3 가지로 유형화할 수 있음을 밝혔다.비록 본 연구가 제시한 산업정책의 형성과 변화를 외국으로부터의 정책학습이란 관점에서 설명하는 분석 틀이 한국의 산업정책 전반을 설명할 수 없다 하더라도, 경제정책 선택과 결정에 관한 정치경제학뿐만 아니라 한일 경제관계를 보는데 있어서도 기존 접근 방식들의 한계를 극복하여 연구의 인식론적 지평을 넓히는데 적지 않아 기여할 것이다.

한국의 ODA추진체계 형성과정에 관한 신제도주의적 분석

강주홍 연세대학교 대학원 2015 국내박사

본 논문은 우리나라의 ODA추진체계가 독특한 모습으로 형성?진화된 과정을 신제도주의적 시각으로 분석하고 있다. 우리나라의 ODA추진체계 형성과정은 약한 통합성, 유?무상 분리, 자율성?전문성에 근거한 공공기관의 광범위한 ODA 참여 허용 등으로 특징지어진다. 국제개발협력위원회는 이런 가운데 분절화를 개선하고 통합적?조정 강화적 ODA추진을 위해 설치되었다. ODA추진체계는 ODA기관 간 관계?의사결정 절차 등의 구조화된 기제로서 ODA의 핵심 제도이다. 공여국마다 ODA 관련 역사와 맥락이 달라 ODA추진체계가 서로 다르고 이에 따라 상이한 목적?방식?내용의 ODA가 이루어진다고 할 수 있다. 수출중심 개방형 경제구조를 가진 우리나라에 있어 ODA는 주요한 대외전략중 하나이고 다양한 공공기관의 참여가 가능한 확장적인 업무영역이다. 이런 이유로 우리나라의 ODA추진체계는 역사적?제도적 맥락 등 환경적 요인과 각 기관의 정책엘리트를 중심으로 한 행위자적 요인이 복합적으로 작용하여 형성되었다. 이 논문의 주요 주장은 다음과 같다. 첫째, 광의성?다자성?복합성 등의 ODA특징과 역사적 경험, 국제적 환경, 정치?경제적 구조 등이 서로 결합하여 ODA추진체계의 방향성에 큰 영향을 미쳤다. 환경적 요인에는 일반적 국제규범과 ODA분야 국제규범, 최고 권력자의 외교 국정철학, 기득권?당연시되는 관행 등의 정책유산, 물적 토대 등이 있다. 이러한 환경적 요인은 ODA추진체계의 형성?변화 단계에 따라 비중을 달리하면서 영향을 미쳤다. 둘째, 역사적?환경적 요인의 영향 아래 정책엘리트들이 자기 기관의 이익 극대화를 위해 벌인 전략적인 정책아이디어 경쟁의 결과가 추진체계의 구체적인 형태를 결정하였다. 정책엘리트들은 경쟁에서 더 많은 정치적 지지를 확보하기 위해 다양한 아이디어를 주장하였다. 정책아이디어는 각 기관이 보유한 불균등한 권력자원 하에서 ODA를 통한 여러 차원의 국익 주장?정당성 등으로 각색되어 주장되었고 ODA개념의 광의성?ODA목적의 복합성 등이 이러한 다양한 각색을 가능케 하였다. 셋째, 한번 형성되면 지속되려는 관성을 갖고 있는 ODA추진체계와 계속 변화하는 환경 간에 간극이 생기면서 추진체계의 내적 모순이 축적되었고, 이것이 일정 수준에 다다를 때 정책엘리트 간 또 다른 경쟁을 야기하는 촉발상황이 발생하였다. 그리고 이전 시기로부터 물려받은 기득권?기관 간 역학관계?당연시 되는 관행?제도 운영경험 등의 정책유산이 추진체계 변화에 경로의존성을 부여하며 큰 영향을 미쳤다. 1980년대 후반 이후 유?무상 이원적 원조기관이 신설되던 시기에는 주로 탈냉전?신자유주의 등 일반적 국제규범이 큰 영향을 미쳤으나 2000년대 중반 다원적 ODA추진체계 시기를 거치며 2010년 조정 강화적 ODA추진체계로 변화할 때에는 일반적 국제규범보다 ODA분야 국제규범과 정책유산이 더 큰 영향을 미쳤다. 한편, 개방형 경제구조? 경제성장과 국제사회 기여를 강조하는 외교 국정철학 기조는 ODA확대를 촉진하는 여건을 조성하였다. 현행 조정 강화적 추진체계가 이전의 추진체계보다 진일보된 것이기는 하지만 타협의 산물인 ODA법에 근거하고 있어 여전히 기관 간 갈등 등 내적 모순이 쌓여 가고 있다. 이런 내적 모순이 축적되어 간다고 해도 환경적 요인의 큰 변화가 없다면 단기간 내 ODA기관 단일화 등 급격한 제도변화가 이루어질 가능성은 크지 않다. 하지만 현 추진체계의 내적 모순과 ODA의 잠재적 비효율을 개선하기 위해 국제개발협력위원회가 ODA정책?사업 논의가 집중되는 구심점이 되어야 하고, 선택과 집중의 강화?사업영역 및 역할분담 명확화를 위한 제도 정교화 노력을 지속적으로 펼칠 필요가 있다.

정책아이디어로서 제 3의 길에 대한 연구 : 영국 블레어 정부의 연금개혁정책을 중심으로

문현경 서울대학교 행정대학원 2011 국내석사

How the Korean government created the child homecare allowances policy : Ideas and policy change

Choi, Mihyang Sungkyunkwan University 2018 국내박사

이 연구는 한국 양육수당정책이 상위제도인 영유아보육법의 두 가지 목적, 즉 아동복지 증진과 부모 사회경제활동 촉진과 정합성이 낮음에도 불구하고 도입된 이유를 아이디어 개념을 중심으로 살펴본다. 아이디어란 정책 행위자들이 지니는 구체적인 정책 내용을 의미한다. 아이디어는 역사적 제도주의가 정책 변화를 설명할 때 제도라는 구조적 변수에만 치중한 나머지 정책 변화의 구체적 내용을 설명 못한다는 약점을 보완해줄 수 있다. 아이디어는 정책 변화의 시작점인 동시에 그 정책 변화의 구체적 내용을 설명해주는 역할을 한다. 아이디어가 정책으로 되기 위해서는 담론 과정을 거쳐야 하는데, 이 담론 과정은 한 나라의 제도적 맥락의 영향을 받는다. 한국과 같이 대통령과 대통령을 수반으로 하는 행정부에 의사결정 권한과 권력이 집중된 제도적 맥락 하에서는 담론 과정의 두 가지 하위 단계 중에서 소통적 단계가 더 중요하게 여겨진다. 또한 모든 아이디어가 담론 과정에서 논의될 수 있는 것은 아니며, 새로운 정책에 대해 호의적인 시기에 담론 과정에 아이디어를 올려놓을 수 있는 힘을 가진 행위자가 선택한 아이디어가 담론 과정을 성공적으로 마칠 가능성이 높다. 이 연구는 양육수당정책을 사례로 하여 양육수당 아이디어가 정책으로 되기까지의 담론과정과 행위자 및 시기 요인을 살펴본다. 분석 결과는 다음과 같다. 첫째, 양육수당을 둘러싼 담론은 정책 행위자들이 정책 내용에 대한 의견을 주고받는 조정적 단계보다는 일반 국민을 대상으로 정책 필요성을 설득하는 소통적 단계가 더 우세했던 것으로 나타났다. 제도적 조정적 담론장이라고 할 수 있는 중앙보육정책위원회와 공청회는 열리지 않았고, 비공식적으로 열렸던 간담회에서도 우선순위는 보육 전자바우처에 대한 담론이었다. 양육수당 아이디어에 반대입장이었던 어린이집과 시민단체 등의 의견을 수렴하고 조정할 수 있는 담론장이 통제된 가운데, 몇 번의 비공식적 담론장에서도 양육수당 담론은 후순위로 밀렸다. 양육수당과 관련된 조정적 담론이 활발하지 않았던 것으로 볼 수 있다. 반대로 소통적 담론은 특히 복지부에서 적극적으로 유통시켰던 것으로 나타났다. 소통적 담론장은 대통령 연설문, 보도자료, 언론보도를 들 수 있는데, 대통령은 국민을 대상으로 하는 연설에서 수요자 맞춤형 보육정책이라는 포괄적 담론을 반복적으로 제시하였다. 복지부는 양육수당 아이디어와 관련된 보도자료를 여러 차례 냈으며, 언론은 이 보도자료에 근거하여 모두 기사로 내보냈다. 또한 양육수당 아이디어에는 부모의 선택에 따라 어린이집을 이용하지 않더라도 국가의 지원을 받아야 한다는 형평성 프레임이 씌워지면서 이해하기 쉬운 논리로 또 지속적으로 대중에게 접근할 수 있었다. 둘째, 양육수당 아이디어는 정책 변화에 유리한 시기인 선거 기간에 권력을 가진 행위자의 강한 추진력을 바탕으로 하여 담론과정에서의 의제로 설정될 수 있었다. 소통적 담론이 더 중요하게 여겨지는 우리나라와 같은 제도적 맥락 하에서는 대통령과 선거기간이 새로운 정책도입 또는 정책 변화에 상당한 영향을 미친다. 양육수당 아이디어는 17대 대선뿐만 아니라 대선 4개월 이후에 실시된 18대 총선에서도 한나라당 공약사항에 포함되면서 지속적으로 이슈화가 되었다. 또한 대통령과 보건복지가족부가 양육수당정책 도입을 적극 추진하고 한나라당이 여기에 힘을 실어주면서 양육수당 아이디어는 비교적 빠른 속도로 정책화에 성공하였다. 이러한 연구 결과를 바탕으로 하여 결론에서는 이론적 및 정책적 함의, 앞으로 연구에 대한 제언과 한계에 대해 논의하였다. The Child Homecare Allowances Policy (CHAP) is a cash transfer program for families who do not send their children to childcare centers or kindergartens supported by the government, and is a representative example of the Korean childcare policy. However, the CHAP is not consistent with the objectives of the childcare policy—nurturing children into healthy members of society and facilitating parents’ economic and social activities. The CHAP is likely to encourage informal care and induce parents, particularly women, to take care of their children personally instead of participating in economic activities, because the cash benefits are given on condition that families do not use childcare facilities. The introduction of the CHAP is an example of the attachment of a new disparate element—familialization—to the Korean childcare policy, and the CHAP has been expanded since its introduction, resulting in changes in the Korean childcare policy. More serious concerns about the familialization effect have been raised in recent times because child allowances will be given in addition to the child homecare allowances from September 2018. This study thus began with the question: How could the CHAP be created without considering its consistency with the purposes of the superordinate institution? I sought to find the answer to this question through an exploration of the relationship of ideas to policy change. Ideas in institutional analysis can explain the specifics of policy change and can be a starting point for policy change, especially in Korea, where many social policies have been developed through policy transfer. The noteworthy point here is that not all ideas are embodied into policies and generate changes, and only become so if they go through discourse processes successfully. Moreover, this process also requires the influence of powerful actors and favorable timing for adopting ideas as an agenda of discourse processes. Another noteworthy point is that the institutional context of a country influences the impact of factors such as discourse processes, actors, and timing; in a single-actor system, like Korea, communicative discourse, high-ranking political actors, and election seasons are the most important factors for translating a certain idea into a policy. This study therefore investigated the discourse processes around the idea of child homecare allowances, highlighting the differences between the coordinative and communicative stages; and the impact of high-ranking political actors and election seasons on the creation of the CHAP. The results of the analysis were as follows. First, the communicative discourses aimed at the general public were found to be dominant, rather than the coordinative discourses in which opinions are exchanged among policy actors. The analysis showed that the arenas for coordinative discourse—the Central Infant Care Policy Committee, public hearings, and electronic public hearings—were restricted by the government, and that there were very few opportunities for the idea of child homecare allowances to be discussed due to the higher priority given to another issue—the childcare voucher system. On the other hand, discourse at the communicative stage—through presidential speeches, press releases, and press reports—was very active. It also appears that the fairness frame presented by the Ministry for Health, Welfare and Family Affairs successfully influenced the public psyche in a favorable direction, overcoming the competition from the gender inequality and informal care frames deployed by opponents of the idea of child homecare allowances. The Ministry for Health, Welfare and Family Affairs actively distributed the discourse on the necessity of the CHAP and secured support for the CHAP, which in turn resulted in a successful and relatively quick policy formation. Second, the idea of child homecare allowances could be set up as a policy agenda in the discourse processes due to the support of powerful political actors—the president, the Ministry for Health, Welfare and Family Affairs, and the Grand National Party—and the timing in favor of the CHAP—before and after the presidential election. The idea was included in the 17th presidential and the 18th general elections as a pledge by the Grand National Party, and it was brought to public attention continuously. The election of Lee Myung-bak as president and the Grand National Party securing a majority in the National Assembly created a favorable environment for the idea to become influential as a policy agenda. Besides the president, who is the most powerful political actor in the institutional context of Korea, the Ministry for Health, Welfare and Family Affairs led by a powerful minister and the Grand National Party holding a majority of seats in the National Assembly supported the idea and chose it as a policy agenda. Hence, the idea of child homecare allowances could be successfully and rapidly shaped into a policy because of the combination of these two factors—powerful actors and favorable timing. Based on these findings, I discussed some issues regarding the Korean childcare policy and presented theoretical and policy implications in the conclusion chapter.

정책옹호연합 간 정책아이디어의 차이와 시기별 변동 분석 : 긴급재난지원금에 대한 빅데이터 분석을 중심으로

김대은 서울대학교 대학원 2021 국내석사

This study aims to investigate the policy ideas and advocacy coalition formed by groups of actors such as the government, progressive/conservative news media, and public opinion concerning Emergency Disaster Support Funds carried out by the South Korean government in 2020 to solve economic problems caused by COVID-19. Ealier studies that analyze the process of policy change through policy ideas explained policy ideas with ostensibly exposed arguments, which lacked identifying the structure of ideas that might be multi-layered. Furthermore, there was a lack of ealier research explaining Sabatier's Advocacy Coalition(ACF) model through the concept of ‘policy ideas’. Through Semantic Network Analysis, this study attempted to derive the semantic network of the action groups surrounding the emergency disaster subsidy policy process to analyze what kind of policy ideas they have and how they form the advocacy coalition. In order to derive the meaning network of the behavior groups, various and extensive data from the online space were used, such as government press releases, media articles, and blogs and cafe posts on large portals. The semantic network of the government, the progressive/conservative media, and public opinion was derived to identify policy ideas and review them in terms of the Advocacy Coalition Framework. As a result, the following four results were obtained. First, in the advocacy coalition model, the words that constitute the instrumental beliefs of the behavior group were generally common words shared by the behavior groups, and were words to describe the characteristics of the emergency disaster support fund as a policy instrument. On the other hand, the words related to the core policy beliefs were words that showed the difference between each action group, and were words related to the actual effect of emergency disaster subsidies and political issues. Second, as a result of the formation of the advocacy coalition according to the policy idea composed of core policy beliefs, in the case of the first Emergency Disaster Support Fund, the universal-support-coalition composed of the government-progression press, the selective-support-coalition composed of the conservative press, and the pragmatism-coalition composed of the public opinion. In the case of the second Emergency Disaster Support Fund, The coalition composed of the government-progressive media’s core policy beliefs changed into a selective-support, the criticism-coalition composed of conservative media, and an pragmatic-coalition composed of public opinion. Interestingly, the behavior group that make up the advocacy coalition remained the same, and the core beliefs of the policy were changing. Third, the words shared by the behavior groups to be analyzed for the Emergency Disaster Support Funds policy have the characteristics of the instrumental aspects of the emergency disaster subsidy policy such as 'application and support method, economic situation awareness, payment method and standard'. The results of QAP regression analysis on the semantic network confirm how these instrumental beliefs influence the perception structure of the public opinion by the government shows that the policy perception of the media influences the delivery of policy perception to the private public opinion. On the other hand, through words showing differences by behavior group, it can be seen that the perspectives and approaches to the Emergency Disaster Support Funds policy show a meaningful difference by behavior group. Fourth, within each advocacy coalition, there is a “common characteristic” semantic network structure that remains similar throughout the entire quarter, and it was confirmed that this is also a policy idea of instrumental beliefs related to the administrative aspect of Emergency Disaster Support Funds. However, according to the political issues that existed each quarter, there were specific differences according to the core policy beliefs. It seems that there is a difference in the aspect in which the core beliefs of each advocacy coalition are revealed in that the first Emergency Disaster Support Funds has become an issue as a universial support, and the second Emergency Disaster Subpport Funds has become an issue as a selective support. From the above conclusions, the existing discussion describing the policy process through policy ideas can be supplemented in the following three aspects. First, the possibility of research to confirm visible policy ideas based on semantic network analysis was shown, while reducing the possibility of bias in grasping policy ideas, since the policy ideas were in-depth through big data existing on the online space. Second, it was possible to examine the role of word clusters that show the policy ideas of the action groups constituting Sabatier's advocacy coalition, using the concept of a “belief system” in the Advocacy Coalition Framework. In addition, by performing a dimensional analysis according to the detailed classification of the belief system, it was identified that the perception that shows differences between behavior groups is the core belief that distinguishes the advocacy association. Through this, the advocacy coalition model could be supplemented by empirically grasping the characteristics of each role in the belief system. Finally, according to the identified policy ideas, what kind of differences in policy opinions were made for each advocacy coalition was investigated. In addition, it was confirmed that ideas may fluctuate according to political-environmental issues occurring in the passage of time. Through this, it is expected that the case of Emergency Disaster Support Funds analysis in this study has implications in future research on policy changes and policy conflicts, and can be used as empirical data. 본 연구는 2020년 대한민국 정부가 코로나바이러스감염증-19로 인한 경제 문제를 해결하기 위해 지급한 긴급재난지원금 정책에 관하여 정부, 진보/보수 언론, 민간 여론과 같은 행위자 집단들이 형성하는 정책 아이디어와 옹호연합에 대해 기술한다. 정책 아이디어를 통해 정책 변동 과정을 분석하는 기존의 연구들은 정책 아이디어를 표면적으로 드러난 주장으로 설명하여 다층적일 수도 있는 아이디어의 구조를 파악하기 부족하였다. 또한, Sabatier의 옹호연합모형(ACF)을 정책 아이디어의 개념을 통해서 설명하는 선행연구 또한 부족하였다고 할 수 있다. 이와 달리 본 연구에서는 의미 네트워크 분석(Semantic Network Analysis)을 통해 긴급재난지원금 정책 과정을 둘러싼 행위 집단들이 해당 정책에 가지고 있는 의미 네트워크를 도출하여 어떠한 정책 아이디어를 가지고 있는지, 그리고 어떻게 옹호연합을 구성하는지를 분석하고자 하였다. 행위 집단들의 의미 네트워크를 도출하기 위해서는 정부 보도자료, 언론 기사, 대형 포털의 블로그·카페 게시글 등 온라인 공간의 다양하고 방대한 데이터를 사용하였다. 이와 같은 분석을 통해 정부, 진보/보수 언론, 민간 여론의 의미 네트워크를 도출하여 정책 아이디어를 파악하고 옹호연합모형적인 측면에서 검토하였다. 그에 따라 다음과 같은 네 가지 결과들을 얻을 수 있었다. 첫째, 옹호연합모형에서 행위 집단의 도구적 신념을 구성하는 단어들은 대체로 분석 대상 행위 집단들이 함께 공유하는 공통 단어들이었으며, 긴급재난지원금이 어떠한 특징을 가진 정책 도구적 수단인지를 설명하는 단어였다. 반면, 정책 핵심적 신념과 관련한 단어들은 각 행위 집단 간의 차이를 보여주는 단어들이었으며, 긴급재난지원금의 실질적인 효과, 정치적 이슈 등과 관련되는 단어였다. 둘째, 정책 핵심적 신념으로 구성된 정책 아이디어에 따라서 옹호연합을 구성한 결과 1차 긴급재난지원금의 경우 정부-진보언론으로 구성된 보편적 지급 연합, 보수언론으로 구성된 선별적 지급 연합, 민간 여론으로 구성되는 무관·실용주의 연합으로 구성되었으며, 2차 긴급재난지원금의 경우 정부-진보 언론으로 구성된 선별적 지급 연합, 보수언론으로 구성되는 지급 비판 연합, 민간 여론으로 구성되는 무관·실용주의 연합으로 정책 핵심적 신념이 변화하는 모습을 보였다. 옹호연합을 구성하는 행위 집단은 그대로인채 정책 핵심적인 신념이 변화하는 양상을 보인 것이다. 셋째, 긴급재난지원금 정책에 대하여 분석 대상 행위 집단들이 공통으로 공유하는 단어들이 ‘신청 및 지원 방법, 경제 상황 인식, 지급 방법 및 기준’ 등과 같은 긴급재난지원금 정책이 가지는 도구적 측면의 성격을 지닌다는 점을 확인하였으며, 이러한 도구적인 신념이 정부가 민간 여론에 인식 구조적으로 어떻게 영향을 주는지 확인하기 위한 의미 네트워크 QAP 회귀분석 결과 민간 여론으로의 정책 인식 전달에 있어서 언론의 정책 인식이 영향을 준다는 점을 확인하였다. 반면, 행위 집단별로 차이를 보이는 단어들을 통해서는 긴급재난지원금 정책에 대한 시선과 접근 방식이 행위 집단 별로 의미적인 차이를 보인다는 점을 알 수 있었다. 넷째, 각 옹호 연합 내에서도 전체 분기를 통틀어 유사하게 유지되는 ‘공통 특성’ 의미네트워크 구조가 존재하며, 이 역시 긴급재난지원금의 행정적 부문과 연관된 도구적 신념의 정책 아이디어임을 확인할 수 있었다. 하지만 분기별 존재하는 정치적 이슈에 따라서 정책 핵심적인 신념에 따라서 세부적인 차이가 존재하였다. 이는 1차 긴급재난지원금은 전국민 보편 지급의 성격으로 이슈화 되었으며, 2차 긴급재난지원금은 선별적 지급의 성격으로 이슈화 되었다는 점에서 옹호연합별 정책 핵심적인 신념이 차이가 나는 양상을 보이는 것으로 파악된다. 이상의 결론을 통해 정책 아이디어를 통해 정책 과정을 설명하는 기존의 논의를 다음과 같은 세 가지 측면에서 보완할 수 있다. 첫째, 온라인 공간 상에 존재하는 빅데이터를 통해서 정책 아이디어를 심도있게 파악하였기에 정책 아이디어 파악에 있어서 편향의 발생가능성을 줄이면서 의미네트워크 분석에 기반한 가시적인 정책 아이디어를 확인하는 연구의 가능성을 보여주었다. 둘째, Sabatier의 옹호연합을 구성하는 행위 집단의 정책 아이디어를 보여주는 단어 클러스터들을 옹호연합모형에서의 ‘신념체계’ 개념을 활용하여 그 역할을 검토할 수 있었다. 또한, 더 나아가 신념체계의 세부적 분류에 따라 입체적인 분석을 수행하여 행위 집단 간에 차이를 보이는 인식이 옹호연합을 구별하는 핵심적 신념임을 파악하여 신념체계의 역할별 특성을 실증적으로 파악함으로 옹호연합모형을 보완할 수 있었다. 마지막으로 파악된 정책 아이디어에 따라 옹호연합별로 어떠한 정책 견해적 차이를 가지는지에 대하여 확인하고, 시간의 흐름 속에서 일어나는 정치환경적 이슈에 따라 아이디어가 변동할 수 있음을 확인하였다. 이를 통하여 본 연구에서의 긴급재난지원금 정책 분석 사례가 추후 정책 변동 및 정책 갈등에 관한 분야 연구에서 정책적 함의를 가지며 실증적인 자료로써 활용이 가능할 것으로 기대한다.

EU energy policy change and energy security : agenda entrepreneurship of the European commission

손효동 Graduate School, Yonsei University 2017 국내석사

European Union (EU) energy policy is notable both for its integrated and innovative ways of suggesting and delivering policy measures and ideas. The EU’s Energy Union has been proposed in a holistic way by the European Commission (EC) in 2015 and is a direct example of the EU’s innovation and integration of energy policy. Given this, as a concrete research question, the thesis seeks to ask and answer the following question: ‘how does the EC utilize the changed policy idea on energy security of supply for EU energy policy change?’ In the process of answering the aforementioned question, the thesis suggests the new concept, ‘agenda entrepreneur’. It will highlight important but under-scrutinized examination about the actor-centric determinants, which frame policy ideas in agenda-setting. An ‘agenda entrepreneur’ is defined as ’political actor who changes a policy idea through endeavors to frame problems so they become opportunities for eventual policy change in agenda-setting stage’. As specific entrepreneurial innovation, three types of agenda entrepreneurship are suggested in this thesis: agenda strengthening entrepreneurship, agenda interlinking entrepreneurship, and agenda synthesizing entrepreneurship. These types are divided by the two conditions: whether policy existed before and if original policy can be derived from conventional usage of the policy idea related to problems. Moreover, for analysis of specific energy security idea as a dependent variable, an analytical framework of broadened typology on the energy security policy idea is suggested. Out of those typology components, this thesis focuses on security of supply as one kind of energy security idea and how the EC frames such an idea to frame problems and suggest strengthened, interlinked, and synthesized alternatives. This thesis concentrates on four energy policy subtopics, focusing on the period after the early 2000s: gas supply policy, electricity internal market policy, energy efficiency policy, and Energy Union policy. In addition, out of many energy-related crises, the discussion of this thesis is examined through three major gas-related Russia-Ukraine disputes. The findings from four case studies shows that whether policy existed before, and if the original policy can be derived from the conventional usage of a policy idea related to problem can influence the policy change process. It was possible to get this result through the actor-centric ideational change explanation in agenda-setting. This thesis has both empirical and theoretical implications. As an active supranational actor, the EC could influence actual policy change beyond its original mandate as the executive body of the EU. This has direct implications for its role a policy manger that tries to create values such as policy integration and innovation under its legal and practical limitations. The EC’s agenda entrepreneurship which turns problems into opportunities is much more relevant when energy security related policy becomes prevalent, as evidenced by the current situation. Moreover, theoretically, the concept ‘agenda entrepreneurship’ could extend the applicability of entrepreneurship in the polis and policy change. 유럽연합(EU)의 에너지 정책은 지역의 정책으로 다른 세계의 어느 지역과 비교하여 그 정책의 통합 강도와 혁신의 정도 측면에서 주목 받고 있다. 특히 2015년 유럽위원회가 제안한 에너지연합(Energy Union)은 다양한 종류의 에너지 정책을 포괄하여 관리하려는 종합 정책으로서 그 통합과 혁신의 모습과 그 방향을 단적으로 보여준다고 할 수 있다. 그렇다면, 왜 EU 에너지 정책은 변화하는가? 정책의 혁신과 통합을 고려하는 정책입안/관리자는 어떤 정치·정책적 고려를 할 수 있을까? 복잡해지는 정치 환경 속에서 어떤 전략을 갖고 있으며, 이는 실제 정책 변화에 영향을 줄 수 있을까? 일련의 질문에 본 논문은 정치학, 행정학, 정책학 등에서 주요하게 다루고 있는 정책변화 요인을 찾는 가운데, 정책아이디어를 강조한다. 동시에 정책아이디어를 구성하는 주체인 행위자를 중심으로 정책변동을 설명한다. 아이디어의 구성은 특히 정책과정에서 의제설정 단계에서 두드러지는데, 이를 중심으로 정책 변화를 설명한 연구는 많지 않았다. 본 연구는 구체적 연구질문으로서 ‘유럽위원회는 에너지 정책 변화를 위해 어떻게 에너지 공급 안보의 개념을 이용하는가‘를 설정하고 답을 하는 과정에서 ‘의제혁신가’라는 새로운 개념을 제시한다. 이는 궁극적으로 EU의 에너지 정책은 왜 실체적, 아이디어적으로 변화하였고, 의제혁신가로서 유럽위원회 어떻게 그 정책변화를 이끌었는가에 대한 답도 제공해 준다. ‘의제설정단계에서 최종적인 정책변화를 위해 정책아이디어를 변화하여 문제를 기회로 만드는 노력(본 노력을 의제혁신이라 명명함)을 하는 정치적 행위자’로 정의하는 의제혁신가의 의제혁신 유형은 의제강화혁신(agenda strengthening entrepreneurship), 의제연결혁신(agenda interlinking entrepreneurship), 의제종합혁신(agenda strengthening entrepreneurship)으로 나뉜다. 의제혁신가의 혁신전략은 (1) 관련 정책의 기존 정책 존재 유무와 (2) 의제혁신가가 프레이밍(framing)하려는 문제와 정책변화의 대상이 되는 기존 정책이 갖고 있는 정책 아이디어의 연관 정도에 따라 구분된다. 또한 본 논문은 구체적으로 에너지 정책의 아이디어 변화를 분석하기 위해서, 정책아이디어로서 에너지 안보의 개념적 구분을 위한 분석틀을 제시한다. 정책아이디어로서 에너지 안보는 (1) 안보 위협의 대상으로서 에너지 시스템이 정책아이디어를 논의하는지 (공급 안보로서 에너지 안보, 수요 안보로서 에너지 안보) 아니면 (2) 안보 위협을 발생시키는 주체로서 정책 아이디어를 논의하는지(정치적, 경제적, 기술적, 환경적 요인)로 구분 가능하다. 논문에서 주목하고 있는 점은 공급 안보로서 에너지 안보의 아이디어가 유럽위원회를 통해서 어떻게 프레이밍 되며 정책 변화를 위한 정책 대안이 강화, 연결, 종합되는지를 분석한다. 본 논문은 2000년 초반 이후 에너지 정책 변화를 연구한다. 다양한 에너지 정책 중, 가스공급 정책(gas supply policy), 전력내부시장 정책(electricity internal market policy), 에너지효율 정책(energy efficiency policy), 에너지연합 정책(Energy Union policy의 4가지 에너지 정책을 중심으로 연구를 진행하였다. 다양한 에너지 관련 문제 중에서, 세 차례(2006, 2009, 2014년)의 러시아-우크라이나 발 가스 위기(가스 공급 안보 관련 에너지 위기)는 논의의 중심이 된다. 가스 위기는 최근의 안보 이슈 중에서도 유럽위원회의 문제 규정의 노력이 강조되고 있기 때문이다. 분석의 결과 우선 가스공급 정책의 경우, 유럽위원회는 정책문제와 기존 정책 수단을 진단함을 통해 문제를 지속적으로 프레이밍함을 통해 (의제강화혁신) 문제 해결을 위한 강화된 대안이 필요하다는 것을 주장한다. 이를 통해 유럽위원회의 정책 아이디어에서 꾸준히 강화되며, 실제 정책의 장기적 변화에 영향을 주었음을 확인할 수 있었다. 전력내부시장 정책과 에너지효율 정책은 일련의 가스 공급 안보 관련 위기와 직접적으로 관련은 없는 것처럼 보인다. 하지만, 유럽위원회는 관련 문제를 프레이밍하고 대안을 제시함에 있어 전력내부시장의 강화와 에너지효율의 향상이 문제와 연결되고 필요한지를 부각하고 요구한다. 실제 전력내부시장 정책의 경우 유럽위원회의 의제연결혁신을 통해 관련 정책은 다른 정책아이디어(시장자유화)의 결합과 함께 더욱 통합된 형태를 갖게 되었다. 에너지효율 정책의 경우, 의제혁신가의 혁신의 정책 변화에 있어 영향력은 전력내부시장 정책의 영향력보다는 상대적으로 약했으나, 정책의 변화와 발전을 위해 의제혁신가가 문제를 더 큰 범위에서 프레이밍하려는 시도는 꾸준히 볼 수 있었다. 마지막으로 에너지연합 정책의 경우, 유럽위원회는 가스 공급 안보 관련 에너지 위기를 계기로 삼고 더욱 혁신적이며 종합적인 대응을 강조한다. 그렇지만, 유럽위원회는 의제종합혁신의 일환으로서 많은 전략들을 펼치고는 있으나, 여전히 관련 종합정책이 기존에 없었다는 점과 프레이밍하려는 문제에 대해 많은 EU 정책 행위자로부터 정책의 이득과 필요성에 대한 정당성을 얻는 어려움에 직면하고 있다. 실제 네 가지 정책변화 사례에 대한 분석은 의제혁신이 관련 정책의 아이디어와 실체 변화에 있어, 기존 정책 존재 유무와 의제혁신가가 프레이밍하려는 문제와 정책변화의 대상이 되는 기존 정책이 갖고 있는 정책 아이디어의 연관 정도에 많은 부분 영향을 받는 모습을 보여주었다. 이는 아이디어를 중심으로 의제 설정과정에서 문제를 프레이밍하고 대안을 제시하는 행위자를 분석함을 통해서 얻을 수 있는 연구의 결과라 할 수 있다. EU의 에너지 정책에는 EU라는 지역국제기구가 처한 다양한 위협과 더불어 정책변화가 계속해서 통합의 방향으로 이루어질 것인가에 대한 우려가 함께 존재한다. 이런 우려에 대한 본 논문으로 유럽위원회의 행위자의 역할을 주목하였다. 유럽위원회를 단순히 국제기구의 행정을 담당하는 기구를 넘어서서 정책의 영역에서 실제 정책 변화에 영향을 주는 행위자로서 기능함을 알 수 있었다. 유럽위원회를 에너지 정책의 정책관리자라는 시각에서 본다면, 위원회가 갖는 법적, 실질적 한계에도 보여준 정책변화에서의 역할은 관련 정책관리자에게 시사점을 줄 것이라 생각한다. 또한 가스관련 수급 위기로 대표되는 에너지 관련 위기가 증가하고 있는 최근 여러 실증적인 시사점을 줄 것으로 생각한다. 일면 에너지 정책이 갖는 다차원적 특성이 유럽위원회로 하여금 다양한 의제혁신을 가능하게 하였지만, 주어진 조건에서의 위기를 기회로 만드는 유럽위원회의 혁신 전략은 그 자체로 정책관리자에 혁신의 전략에 대한 안목을 제공하기 때문이다. 또한 이론적으로 본 논문은 최근 증가하고 있는 정책변화에 있어 아이디어와 행위자 중심의 설명을 의제혁신가라는 개념을 통해서 그 적용의 가능성을 넓혔다고 볼 수 있다. 아이디어를 중심으로 정책의 변화를 살펴보는 연구들이 갖는 방법론적 한계가 존재하지만, 해당 논문은 다른 정책변화의 연구들의 단점을 보완하는 역할로서 의미가 있으며, 이는 지속적인 후속연구를 통해서 보완 가능할 것이다.

과학기술행정체제 제도변화의 연속과 단절에 관한 연구 : 정책 아이디어(Idea)를 중심으로

李昌栗 韓國外國語大學敎 大學院 2017 국내박사

A Study on the Continuity and Discontinuity of Science and Technology Administration System : Focusing on Policy Ideas This study aims to analyze institutional changes focusing on science and technology administration system of the Kim Dae-jung, Roh Moo-hyun, Lee Myung-bak and Park Geun-hye administration, which resulted from establishing National Science and Technology Council belonging to Presidential Committee and strengthening Ministry of Science and Technology after the inauguration of the Kim Dae-jung government. There have been considerable structural changes in science and technology administration system of Korea whenever government was changed and its organization was restructured. Lack of policy coherence has been constantly suggested and therefore, administrative features on each government and its implications have also been actively studied. There are already many studies focusing on ideas, however, not the idea changes in diachronic aspect. This study analyzes the diachronic changes in science and technology administration system focusing on relation between institution and idea from the Kim Dae-jung to the Park Geun-hye administration. The study aims to explain continuity and discontinuity in institutional changes by describing interaction between institution and idea, not just by mentioning change factors frequently generated. The key to explain institutional changes is to define institution. In this study, institution is considered “the formal or informal procedures, routines, norms and conventions either embedded or recognized in the organizational structure of the polity or political economy” and is applied to science and technology administration system. This leads to define science and technology administration system as an organization for science and technology policy coordination and policy implementation. This study suggests the role of science and technology, presidential leadership, method of policy coordination (hierarchical authority), functional differentiation of science and technology implementation department and the role of policy coordination organization in government policy in the institutional context. Idea is the other important concept, and in this study discussion on idea is based on institutionalism theory and viewpoint of policy studies is used for idea classification. Idea is considered as a wide category including interest, and the criterion to separate idea and interest depends on whether actors’ interest in institution is strategically chosen for maintenance and extension of organization. It is a matter of how to design organization and what direction it will have in reorganization of science and technology administration system. In this study, however, idea which is composed differently from existing interest is considered as identity of department. When it comes to reorganization of science and technology administration system, this leads to discussion about relations among adjustment organization, dedicated department and executional department, about what role should be assigned to science and technology policy adjustment organization and about what a key role of science and technology dedicated department should be. The result of analysis of idea and interest is as follows: First, discussion about interest brought about the issue of securing jurisdiction with organizational restructuring. Interest-centered negotiation about composition of dedicated department and department reorganization process resulted in changes in organization of science and technology dedicated department which are Ministry of Science and Technology-Prime minister of Ministry of Science and Technology-Ministry of Education, Science, and Technology-Ministry of Science, ICT, and Future planning. Second, discussion about idea expanded the role of science and technology policy adjustment organization to three areas: policy design, budget distribution and research development assessment. Content change according to the issue was generated in each area. Idea about the function of science and technology dedicated department is related with whether its function is mainly policy coordination or policy implementation. Except for the Roh Moo-hyun administration, its function was considered as policy implementation. Finally when it comes to discussion on institutional changes of science and technology administration system, there are two important concepts, which are institutional continuity and institutional discontinuity. Institutional discontinuity is found when the organization form change occurs accompanied by functional change. In contrast, institutional continuity is found when it occurs not accompanied by functional change. Even though organizational structure is changed, if its basic property inherent is not changed, it’s not really proper to consider the institution fundamentally changed. Analysis shows that institutional discontinuity was generated between the Roh Moo-hyun and Lee Myung-bak administration.

한국 보육정책의 수단구성변화에 대한 연구 : 정책 아이디어를 중심으로

김사라 서울대학교 행정대학원 2012 국내석사

|Abstract| A Study on the Changes of Policy Instruments Mix in Korean Childcare Policy -focusing on the policy ideas- Kim Sa RA Public Administration The Graduate School of Public Administration Seoul National University This paper examines the impacts of policy ideas on the policy instruments mix in Korean childcare policy. The changes in the policy instruments mix for each time period were analyzed by dividing policy ideas which affected the childcare policy into authoritarianism, neo-liberalism and anti-authoritarianism according to periods. In analyzing the policy instruments mix, the model of policy instruments mix in terms of government intervention types which was suggested by Huck-Ju Kwon (2009) was used. In the period of authoritarian policy ideas from 1960s to 1990s, the authoritarianism affected all areas of policy. The President with the power of all policy decisions focused solely on the economic development while parents at the time were considered normal to be the only ones having the responsibility of child rearing, which led to the absence of childcare in terms of policy during this period. However, with the rapid economic growth in the late 1980s, the government began to utilize female workers causing the increase in demands for childcare which led to the enactment of childcare law in 1991. However, policy instruments mix described in the childcare law was the bystander policy mixs equivalent to Huck-Ju Kwon's model 8, which meant all responsibilities of childcare still fell on families and women in reality. During the neo-liberalistic policy idea period from 1990s to 2000s, childcare facilities rapidly increased along with the increase in women's economic activities, enough to consider the period the quantitative expansion period of childcare facilities. However, due to the introduction of neo-liberalism, services were mostly provided by private childcare facilities during this change. At this time, Kim Young Sam administration's policy instruments fit the mix model 7 of policy instruments which are the mix of control oriented instruments or the mix of indirect funding·indirect service creation. For Dae Jung Kim's administration, which was a period of neo-liberalism proliferation, problems such as a financial crisis and income disparity brought the expansion of welfare system unlike common cases where the neo-liberalism weakens the welfare system. However, the policy instruments mix during this period still remained at the model 7 because the childcare facilities still relied heavily on the private sector in addition to the childcare cost support being also limited to low income families. Nonetheless, the childcare system at the time was experiencing various changes which were gradual, not sudden and rapid. At the beginning of 2000s with President Moo-Hyun Roh, political ideas turned to anti-authoritarianism. The anti-author -itarianism led to stronger individualism and created new changes. As the government started to actively support the participation of people in the policy decision process, people's support and agreement became necessary in order to make policy decisions. Thus, the direction of policies also turned toward giving direct and diverse benefits to people. Especially, as the low birth rate and aging population became the national agenda in 2000s, the childcare policy was supported most actively during the period when compared to other periods. The policy instruments mix during such participatory government period shifted to model 5, which includes the mix of direct funding·direct service creation, and these changes within such short time span are considered profound. Myung-bak Lee administration established policies under the anti-authoritarianism based on efficiency, choice and competition which are the motto of neo-liberalism. While providing direct and diverse benefits to people, policies were qualitatively regulated through the market by inducing consumers to make choices. The Mix of Myung-bak Lee administration's policy instruments can be considered to be the model 3 which includes direct funding·indirect service creation. Consequently, policy ideas were found to be a key factor significantly influencing the changes in the system. However, it still remains a fact that each country is limited by historical and institutional situation as well as its infrastructure. In other words, the policy instruments mix has uniform characteristics according to policy ideas while new changes arise within the social context. Keyword: childcare policy, policy idea, policy instruments mix, authoritarianism, neo-liberalism, anti-authoritarianism Student number: 2009-22008 |국문 초록| 본 논문에서는 한국보육정책에 있어서 정책 아이디어가 정책수단의 구성에 미친 영향을 살펴보았다. 보육정책에 영향을 미친 정책 아이디어로는 시기에 따라 권위주의, 신자유주의, 탈권위주의로 나누어 각 시기별로 정책수단의 구성변화를 분석해 보았다. 정책수단의 구성을 분석함에 있어서 권혁주(2009)가 제시한 국가의 개입유형에 따른 정책수단의 조합모델을 사용하여 분석하였다. 1960년대부터 1990년대까지는 권위주의적 정책 아이디어 시기로 이 시기는 권위주의가 정책전반에 걸쳐서 영향을 미쳐왔다. 대통령이 모든 정책결정의 권한을 가지고 경제발전에만 주력하였을 뿐 아니라 또 부모가 자녀양육을 책임지는 것이 당연시 되던 시기였으므로 정책으로서의 보육이 존재하지 않던 시기라고 할 수 있다. 그러나 1980년대 말 급속한 경제성장에 따라 정부가 여성인력을 활용하기 시작하면서 보육에 대한 요구가 증가하였고 이에 따라 1991년 영유아보육법이 제정되었다. 그러나 영유아보육법에 제시되어 있는 정책수단의 구성은 권혁주가 제시한 모델8에 해당하는 방관형 정책수단의 구성으로 사실상 보육의 모든 책임은 여전히 가족과 여성에게 전가하였다. 1990년대부터 2000년대까지는 신자유주의 정책 아이디어시기로 여성의 경제활동증가에 따라 보육시설의 양적확충기라고 볼 수 있을 만큼 보육시설이 급증하였으나 신자유주의의 도입으로 인하여 서비스는 민간의 보육기관이 제공하는 방식으로 변화하였다. 이 시기 김영삼정권의 정책수단의 구성은 정책수단의 조합모델7인 규제중심형 수단구성 또는 간접재원조달·간접서비스창출형 수단구성에 해당한다. 김대중정권의 경우 신자유주의가 성행한 시기였으나 금융위기, 소득격차등의 문제가 발생하면서 일반적으로 신자유주의가 복지를 약화시킨다는 일반적인 케이스와 달리 복지제도의 확대를 가져왔다. 그러나 여전히 민간보육시설의 의존도가 높고 보육비용분담 또한 저소득층에 한정되어 있어 이 시기 정책수단의 구성은 여전히 모델7에 머물러 있다. 하지만 이 시기 보육제도는 여러 가지 변화를 겪고 있었는데, 급격한 변화가 아닌 점증주의적 변화를 겪고 있었다. 2000년대에 접어들면서 노무현 정권의 등장과 함께 탈권위주의적 정책 아이디어로의 전환이 이루어졌다. 탈권위주의는 결과적으로 개인주의의 심화로 이어지면서 새로운 변화를 양상 하였다. 국가가 정책결정과정에 국민들의 참여를 적극 지원함과 동시에 정책결정을 하기 위해서 국민들의 지지와 동의가 필요하게 되었다. 이에 따라 정책의 방향 또한 국민에게 직접적이고 다양한 혜택을 주는 방향으로 변모하게 되었다. 특히 2000년대에는 저출산·고령화문제가 국가적 아젠다가 되면서 보육정책이 이전시기와 비교하여 볼 때 그 어느 시기보다 적극 지원된 시기이다. 이러한 참여정부시기 정책수단의 구성은 모델5에 속하는 직접재원조달·직접서비스창출형으로 변화하였는데 이러한 변화는 몇 년 전과 비교하여 보더라도 엄청난 변화임을 알 수 있다. 이명박 정부는 탈권위주의의 흐름아래서 신자유주의의 모토인 효율, 선택, 경쟁을 근간으로 한 정책을 펼쳐나갔다. 국민에게 직접적이고 다양한 혜택을 주되 소비자의 선택을 유도하여 시장을 통하여 정책에 있어서 질적 규제가 이루어지도록 하였다. 이명박 정부의 정책수단의 구성은 모델3에 해당하는 직접재원조달·간접서비스창출형 정책수단의 구성이라고 볼 수 있다. 결과적으로 정책 아이디어는 제도변화에 중요한 영향을 미치는 주요요인임을 알 수 있었다. 그러나 각 나라의 역사적·제도적 상황에 인프라에 따라 제약을 받을 수 밖에 없는 것 또한 사실이다. 즉, 정책수단의 구성은 정책 아이디어에 따라 일관된 성격을 지니기도 하고 반면 주어진 사회적 맥락 속에서 새로운 변화를 가져오기도 한다. 주요어: 보육정책, 정책 아이디어, 정책수단의 구성, 권위주의, 신자유주의, 탈권위주의 학 번: 2009-22008