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야당에 대한 실질적 통치권한 승인의 유형과 정당성에 관한 연구 - 이른바 야당정부원리의 헌법적 의의에 관한 연구 -
조재현 동아대학교 법학연구소 2019 東亞法學 Vol.- No.83
The idea about government of granting losing political parties the right not just to dissent from and obstruct the efforts of the winning political party, but also to exercise the power to govern as well, is an approach as a means of dividing power among political groups, what this Article calls “government in opposition”. Government in opposition rules a represent a distinctive approach to structuring the separation of powers in democratic system. Government in opposition rules exists for the legislative, executive, and judicial branches. In the legislative branch, losing political coalitions are sometimes given the power to chair standing or temporary committee, are given special powers on a committee even if they do not chair the committee. In several countries, losing political coalitions chair important legislative committee. In Korea, the forms of legislative government in opposition exist. Losing political coalitions also exercise winners’ power in the executive branch. Government in opposition rules also exists for the judical branch. Judical government in opposition rules extend not only to the appointment of individual to the courts but also to the operation of the courts. Government in opposition rules have normative benefits because they result in a more attractive role for losing political coalitions. It is an essential part of democracy that minorities should be adequately represented and losing political coalitions are represented in democratic institutions. Government in opposition rules would also create a more equitable distribution of political power, ensuring that political minorities, so even if government in opposition rules would be a welcome in our constitutional system, there are still some major issues of institutional design that need to be resolved. How mandatory are these rules and what is the exact amount of these rules present and so on. In conclusion, it is desirable that government in opposition rule should be implemented by an informal norm or a normal political process rather than statutory regulation or constitutional provision. And the power that would be available to losing coalition should be negotiated between losing political parties and winning political party in political process. 야당정부원리는 권력의 공유관계를 기초로 한 새로운 권력분립의 모색론이다. 야당정부원리는 선거에서 승리한 정당과 패한 정당, 여당과 야당, 다수와 소수와의 권력의 공유관계에 기초한다. 야당정부원리는 공식적으로 또는비공식적으로 야당에게도 실질적 통치권한을 인정하는 제도이며, 대통령제, 의원내각제 등 정부형태의 제도적 징표에 관계없이 모든 민주주의 형태에서존재할 수 있다. 선거에서 패한 정당에게 승인되는 권한의 성격이 입법권, 행정권, 사법권인가에 따라 각각 야당입법부, 야당행정부, 야당사법부 등의 형태로 존재할 수 있다. 야당정부원리를 채용하는 국가의 입법부에서는 야당에게중요한 위원회의 위원장의 직위나 특별한 권한을 부여한다. 야당행정부는 행정권에서도 야당으로서의 정체성을 유지하면서 여당의 권한을 행사하도록 승인한다. 야당정부원리는 사법부나 법원에도 연장된다. 우리나라의 경우에도국회의 위원회 위원장 자리는 13대 국회 이후로 여야가 합의하여 일정하게배분하고, 야당에게도 일정한 몫이 주어진다. 국회에서 선출하는 헌법재판소재판관 역시 여야의 합의에 의하여 선출함으로써 야당의 권한이 인정된다. 야당정부원리는 민주주의 사회에서 새로운 권력분립적 구상을 위한 접근방법으로 정부형태의 유형이나 선거의 승패에 관계없이 권력 공유적 정부를 지향한다. 소수 정치세력이 건설적 패배자로서의 역할에 충실할 수 있도록 기회를제공하면서, 정치적 교착상태가 발생하는 것을 방지할 수 있다는 규범적 이익을 갖는다. 그렇지만 정치적 정체성을 달리하는 두 집단이 하나의 권력구조에서 통치권을 행사하도록 허용하는 것은 다수의 지배라는 민주주주의적 헌법원리와 갈등관계에 있을 수밖에 없기 때문에 그것의 도입여부나 도입의 범위에는 신중할 수밖에 없다. 헌법규정이나 법적 규율의 형식이 아닌 비공식적규정 또는 헌법적, 정치적 관행에 의해 도입하는 것이 큰 저항이 없다는 점에서 고려할 수 있는 하나의 방법이다.
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정진민(Jin Min Chung) 한국정당학회 2008 한국정당학회보 Vol.7 No.1
민주화를 이루어낸 지 20년이 지났음에도 중요한 정치제도인 국회와 국회를 주요 무대로 활동하는 정당이 갈등해소와 사회통합이라는 본연의 역할을 제대로 수행해내지 못하고 정치적 교착과 파행이 반복되는 국회운영이 지속되고 있는 실정이다. 더욱이 문제는 이러한 파행적인 국회운영이 대통령의 소속 정당이 국회의 소수당인 분점정부일 경우뿐 아니라 대통령의 정당이 다수당인 단점정부에서도, 그리고 정당의 구조와 운영이 민주화된 최근에도 지속되고 있다는 점이다. 파행적인 국회운영을 생산적인 국회운영으로 전환시키는 일은 이제 민주주의의 공고화를 위해 더 이상 미룰 수 없는 과제이며 이를 위해서 시급한 것은 대통령-국회 관계가 재정립되는 일이다. 본 논문은 생산적인 국회운영을 이루어낼 수 있는 대통령-국회 관계를 모색하고 있으며, 대통령-국회 관계의 형성에 실질적으로 크게 영향을 미치는 정당을 중심으로 논의를 전개하고 있다. 이를 위하여 먼저 민주화 이후 파행적인 국회운영이 어떤 양상으로 나타나고 있으며 이를 야기하는 구조적 요인은 무엇인지를 살펴보고, 이어서 대통령제 민주주의에서 국회가 생산적으로 운영되기 위해서는 정당 및 의원들 간의 절충과 타협에 기초한 국회에서의 협력적인 정치가 왜 중요한지에 대해 논의하고 있다. 또한 이처럼 국회에서 협력적인 정치를 통한 생산적인 국회운영을 이루기 위하여 대통령-국회 관계 또는 대통령-국회 내 대통령의 소속 정당인 집권당 및 반대당과의 관계가 어떻게 변화되어야 하고, 이러한 변화를 가져오기 위해 어떠한 방안들이 고려될 수 있으며, 국회 내 정당과 국회 밖 정당간의 관계는 어떻게 설정되는 게 바람직한지 등을 다루고 있다. Although about 20 years have passed since the democratization of 1987, the Korean legislature and political parties have not yet played an expected role adequately by coordinating conflicting interests in the policy-making process. What is more, political paralysis and policy gridlock in the National Assembly have continued regardless of the Korean legislature dominated by either governing party or opposition party. We need a more constructive and cooperative presidential-legislative relations to have a more productive legislature, which is crucial for democratic consolidation in Korea. Since the tense presidential-legislative relationship has mainly derived from the extra-parliamentary party organization controlled by either a charismatic party leader or a small number of party activists, it is necessary to have political party fit for a productive legislature by strengthening the autonomy of party organization within the legislature in policy-making and law-making process. It is also necessary to enhance the autonomy of individual legislators from extra-parliamentary party organization's constraints, thus activating deliberation among legislators. The autonomy of lawmakers in legislative process also allows them to vote across party lines and facilitates the activities of floor and committee meetings by building up flexible policy coalitions among parties as well as lawmakers within the legislature, thus making it possible to coordinate conflicting interests in the policy-making process.
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제20대 국회 의원안의 입법성공 요인: 가결과 대안반영의 정치
전진영 한국정당학회 2022 한국정당학회보 Vol.21 No.4
이 연구의 목적은 제20대 국회에서 발의된 21,594건의 의원안을 대상으로 입법성공 요인을 분석하는 것이다. 이 연구는 입법성공을 가결된 의원안뿐만 아니라, 위원회대안에 반영된 후 폐기된 법안까지로 확장하였다. 제20대 국회에서 위원회대안에 반영된 의원안이 전체 의원안의 24%에 육박하고, 새롭게 제안된 위원회대안은 100% 가결되었다는 사실은 ‘대안반영폐기’를 입법성공의 범주에 포함시킬 수 있는 명분을 제시한다. 제20대 국회에서는 임기 내내 과반의석을 차지한 원내정당이 없었고, 개원 당시 교섭단체를 구성한 정당이 3개였다가 분당 및 합당을 통해 교섭단체가 4개였던 시기도 있었다. 또한 임기 개시 1년여 뒤의 대선을 통해 집권여당이 교체되었다. 이런 상황은 의원의 당적이 입법성공에 미치는 영향, 특히 여야 정당지위의 상대적 영향력을 검증하기에 좋은 입법환경이다. 분석 결과 집권여당 지위와 제1야당 지위는 의원안의 입법성공 여부에 유의미한 영향을 미친 것으로 나타났다. 더불어민주당 의원안이 가결될 확률은 여당일 때와 비교하여 야당일 때 2%p 낮았다. 더불어민주당 의원안이 대안반영될 확률 역시 여당일 때보다 야당일 때 8%p 낮은 것으로 나타났다. 한편 제3지대 정당으로 불렸던 국민의당과 새누리당에서 분당된 바른정당 소속 의원안은 집권당에 따라서 가결 가능성에 차이가 있었다. 즉, 박근혜 정부 시기에는 새누리당 의원안과 가결 가능성에서 유의미한 차이가 없었지만, 문재인 정부 시기에는 더불어민주당 의원안보다 가결될 가능성이 낮은 것으로 나타났다. 마지막으로 교섭단체를 구성하지 못한 정당 소속 의원안은 두 대통령 집권기 모두 집권여당 의원안보다 입법에 성공할 가능성은 낮은 것으로 나타났다. 한편 의원안의 공동발의자 수, 법안발의 의원이 소관위원회 위원장인지 여부, 특별법 여부, 법안발의 시기 기준 잔여임기 여부 등은 의원안의 가결 여부와 대안반영 여부에 공통적으로 영향을 미친 것으로 나타났다. 이처럼 의원안의 가결 요인과 대안반영 요인이 대동소이하다는 점은 의원안이 입법성공에 이르는 메커니즘에 별다른 차이가 없음을 의미한다. 그리고 위원회대안을 통한 입법이 점차 지배적이 되어가고 있는 상황은 대안반영폐기되는 의원안의 중요성에 대한 학문적 관심을 기울일 필요성을 제기하고 있다.
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