헌법상 직업공무원제에 관한 연구 ― ‘공무’와의 관계를 중심으로 ―

우미형 행정법이론실무학회(行政法理論實務學會) 2019 행정법연구 Vol.- No.58

국가의 임무는 지속적으로 확대되어 가고 있지만, 국가의 규모는 축소되어야 한다는 주장이 일반적인 지지를 받고 있다. 국가의 임무가 국가의 핵심에서 점차 먼 조직에서 수행되는 경향이 강화되고 있다. 이러한 논의에서 지금까지 소홀히 취급되었던 주제 중 하나가 공적임무의 사화와 공적임무를 수행하는 조직구성원 신분의 관련성이다. 민영화 등을 통해 임무를 수행하는 조직이 바뀌면 공적 통제는 주로 국가의 간접적인 감시, 감독을 통해 이루어지며 공적 임무를 수행하는 개별 임무수행자에 대한 공법적 규율에 대한 논의는 사라진다. 특히, 우리나라는 민영화, 보장국가 등의 논의가 본격적으로 진행되기 이전에도 국가의 임무를 공법인이나 공공단체에서 수행하는 비중이 적지 않았는데, 공법인등에 속한 구성원은 예나 지금이나 공무원 신분을 인정받지 못한다. 문제는 헌법 제7조의 공무원 개념이다. 헌법 제7조 제1항의 공무원은 최광의의 공무원이라는 점에서 이견이 거의 없는데, 국민 전체에 대한 봉사자이며 국민 전체에 대해 책임을 질 의무가 있는 공무원의 범위가 구체적으로 어디까지인지, 구체적으로 어떤 책임을 지는지 등에 대해서는 해석만 분분하다. 한편, 현재 통설과 판례는 헌법 제7조 제2항이 직업공무원제도를 규정하는 것으로 해석하면서, 최광의의 공무원을 의미하는 제1항의 공무원과 달리 제2항의 공무원은 직업공무원제도의 대상인 경력직공무원을 의미하는 것으로 본다. 그런데 이와 같이 헌법 제7조 제1항과 제2항의 공무원을 다르게 이해해야할 타당한 근거가 있다고 보기 어렵다. 제1항과 제2항의 공무원을 동일하게 국민전체의 봉사자로 이해하고, 제2항에 따라 입법자가 직업공무원제를 구체화할 수 있다고 보면 헌법재판소와 같이 법률의 규정에 의거하여 헌법상 직업공무원의 범위를 경력직공무원에 한정하지 않아도 되며 국가의 임무를 위탁받은 공법인이나 공공단체 종사자 중 공무원 제도를 통한 공적 규율이 필요한 대상에 대해 직업공무원의 신분을 부여할 수 있게 된다. 우리는 직업공무원제는 독일에서 계수하였는데 독일에서 직업공무원제를 인정하는 주된 근거는 공무원이 행사할 임무의 중요한 공익성을 고려하여 특별한 의무와 그에 상응하는 보장을 해주는 것이다. 우리 헌법상 국민주권주의와 주기적 정권교체의 보장조항을 헌법 제7조 제2항과 체계적으로 해석하면 우리 헌법이 직업공무원제를 인정하고 있다고 볼 수 있고 여기서의 직업공무원제도는 기능유보를 전제로 하고 있다. 그렇게 보지 않는다면 일정한 공적 임무 수행자에 대해 특별한 혜택인 신분 보장과 특별한 의무인 정치적 중립을 요구할 다른 타당한 근거를 찾아보기 어렵다. 지금까지 우리나라 입법자는 기능유보를 전제로 한 헌법상 직업공무원제의 취지를 제대로 구체화했다고 보기 어렵다. 특히 주된 공적 임무가 계속 외주화되면서 마치 당연한 결과인 것처럼 임무의 사화가 종사자의 사화로 이어졌다. 뿐만 아니라 정책 수행의 핵심을 담당하는 직업공무원에 대해서는 고위공무원단제도를 도입하여 오히려 헌법상 직업공무원제의 취지를 약화시켰다. 향후 입법자는 직업공무원제도를 개선하고 구체화할 때 공무의 성격과 직업공무원 신분과의 관계를 고려하여 헌법제정권자가 예정한 국민의 공복에 의한 공무의 충실한 수행이 담보되도록 해야 할 것이다. While the country's role is constantly expanding, the claim that the size of the government should be reduced is receiving general support. There is a growing tendency for national duties to be carried out in organizations increasingly distant from the core of the state. In this discussion, one of the topics that has been neglected so far is the relationship between the privatization of public duties and the career civil service status of the organization members performing public duties. When privatized, governmental control will be mainly through indirect monitoring and oversight of the state, and the discussion of the ‘public’ responsibility of individual subjects performing public missions disappears. Particularly, before the discussions of privatization proceeded in earnest, Korea already had some proportion of the government to carry out its duties in public institutions. However, the members of public institutions are not recognized as civil servants. The problem is the concept of public officials in Article 7 of the Constitution. The public servants of Article 7, Paragraph 1 of the Constitution are public servants in broad meaning. They are the servants of the whole people and obliged to take responsibility for the whole of the people. In relation to the concept of public servants in Article 7 (2) of the Constitution, the present law and precedents are different from the public servants of Paragraph 1, The public officer under Paragraph 2 shall be deemed to mean a career civil servant. It is hard to say that there is a reasonable basis to understand differently the public officials in Article 7 (1) and (2) of the Constitution. If the public servants of paragraphs 1 and 2 are regarded equally as servants of the whole nation and legislators are able to formulate the provisions of the civil servants under Paragraph 2 in accordance with the provisions of the Constitution, It is possible to grant the career civil servant status to the persons who need the public discipline through the public servant system among the public corporations entrusted with the tasks of the state or public organizations. Career civil servants are counted in Germany. The main reason for recognizing career public servants in Germany is that they provide special duties and corresponding guarantees, taking into account the important public interests of the duties of the officials. If our interpretation of Article 7, Paragraph 2 of the Constitution is systematically interpreted as a guarantee of national sovereignty and periodic regime change in our Constitution, it can be said that our Constitution guarantees career civil servants system. Without that, it is difficult to find any other justification for special favor, such as a guarantee of status, and other necessary grounds for political neutrality, a special obligation. Until now, it is difficult for the legislator of the Republic of Korea to properly shape the purpose of the career civil servant system, which the Constitution presupposes to preserve the function. Particularly as the main public mission continues to be outsourced, the privatization of the mission has led to the privatization of the worker as if it were a natural result. In addition, for the career public servants who are at the core of policy implementation, the introduction of a senior public servant system has weakened the purpose of the career public servant in the Constitution. In the future, the legislator should ensure that faithful execution of public affairs, considering the relationship between the nature of public service and the status of public officials in improving and realizing the career public service system.

지방정부 장애인 공무원 고용의 영향요인에 관한 연구

김예령,나태준 한국국정관리학회 2024 현대사회와 행정 Vol.34 No.1

본 연구는 사회적 취약계층인 장애인의 고용을 촉진하고 정부의 모범적 고용주 역할을 강조하기 위해 지방정부의 장애인 공무원 고용에 영향을 미치는 요인을 파악하고자 하였다. 본 연구는 전국 226개 기초지방자치단체를 대상으로 2019년부터 2021년까지의 장애인 공무원 고용 현황을 자료로 활용하여, 기초지방자치단체의 장애인 공무원 고용률과 장애인 공무원 의무고용 준수 여부의 영향요인을 법・제도적 요인, 정치적 요인, 사회・경제적 요인으로 나누어 실증적으로 분석하였다. 분석결과, 법・제도적 요인인 장애인공무원 편의지원 조례 제정 여부와 사회적 요인인 등록장애인 규모가 장애인 공무원 고용률과 장애인 의무고용 준수 여부에 모두 긍정적인 영향을 미치는 것으로 나타났으며, 법・제도적 요인인 장애인고용부담금제도 시행 여부는 장애인 공무원 고용률에 부정적인 영향을 미치는 것으로 나타났다. 반면 사회적 요인인 정책수요자 조직화, 정치적 요인인 단체장의 정치성향, 경제적 요인인 취약계층지원예산은 장애인 공무원 고용률과 장애인 공무원 의무고용 준수 여부에 유의미한 영향을 미치지 않는 것으로 나타났다. This study aims to identify the factors influencing the employment of disabled civil servants within local government settings, with the goal of promoting the inclusion of disabled individuals, a socially vulnerable group, and to emphasize the government’s role as an exemplary employer. The research analyses the employment status of disabled civil servants from 2019 to 2021 across 226 basic local governments nationwide. It investigates various factors impacting the employment rate of disabled civil servants in these local governments, as well as their compliance with mandatory employment regulations for disabled civil servants. The independent variables include legal and institutional factors, normative factors, political factors, and social and economic factors. As a result of the analysis, it was found that the enactment of the Ordinance on Convenience Support for disabled civil servants, which is a legal and institutional factor, and the size of registered disabled people, which is a social factor, had a positive effect on both the employment rate of disabled civil servants and compliance with mandatory employment of disabled civil servants. The implementation of the employment surcharge system was found to have a negative impact on the employment rate of disabled civil servants. On the other hand, the organization of policy consumers, which is a social factor, the political inclination of the head of the organization, which is a political factor, and the budget to support vulnerable groups, which is an economic factor, were found to have no significant effect on the employment rate of disabled civil servants and compliance with mandatory employment of disabled civil servants.

행정권한 민간위탁의 헌법상 한계

송시강(Song Si-kang) 행정법이론실무학회 2020 행정법연구 Vol.- No.63

「행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정」은 “행정기관의 사무 중 일부를 지방자치단체가 아닌 법인 단체 또는 그 기관이나 개인에게 맡겨 그의 명의로 그의 책임 아래 행사하도록 하는 것”을 민간위탁으로 규정한다. 이와 같이 정의되는 행정권한 민간위탁은 다양한 민관협력 중에서 하나의 특별한 범주를 지칭하는 개념이 된다. 우리 법제에서 행정권한 민간위탁은 공무원이 행사하는 권한을 공무원이 아닌 자가 행사하기 위해서 반드시 필요한 수단이다. 이를 통해 공무원은 상대적으로 중요한 사무에 집중할 수 있으므로 조직 관리의 효율성을 도모할 수 있을 뿐만 아니라 민간의 전문성과 경쟁성을 적절하게 활용할 경우에는 사무 수행의 경제성을 도모할 수도 있다. 문제는 행정권한 민간위탁의 대상이 어디까지 확대될 수 있는지에 있다. 이에 관하여 「행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정」은 “국민의 권리 의무와 직접 관계되지 아니하는 사무”를 행정권한 민간위탁의 기준으로 제시하고 있으나, 최근 법제는 기본권에 중대한 영향을 미치는 영역에 대해서까지 행정권한 민간위탁을 확대하는 추세에 있다. 그러나 이와 같은 행정권한 민간위탁의 범위 확대가 헌법적으로 허용되는지에 관하여는 지금까지 충분히 진지하게 검토되지 않고 있다. 이점에 착안하여 본 연구는 행정권한 민간위탁의 헌법상 한계로서 법률유보의 원칙, 적법절차의 원칙, 공무원유보의 원칙을 비교법적인 관점에서 분석하고, 그것이 우리 법제에서 어떠한 실천적 의미를 가질 수 있는지 검토한다. 본 연구의 결론은 다음 3가지로 요약될 수 있다. 첫째, 법률유보의 원칙으로부터, 공무원이 아닌 자가 행정권한을 행사하는 경우에는 그 재량권의 행사를 객관적으로 통제할 필요성이 상대적으로 크다는 점에서 그에 비례해서 포괄적인 수권이 금지된다는 명제가 추론된다. 둘째, 적법절차의 원칙으로부터, 공무원이 아닌 자가 행정권한을 행사하는 경우에 그 상대방이나 제3자가 공무원에 의해서 행정권한이 행사되는 경우에 비해서 행정절차와 행정구제에 있어서 불리한 지위에 놓여서는 안 된다는 명제가 도출된다. 셋째, 공무원유보의 원칙으로부터, 국민의 권리 의무와 직접 관계되는 사무는 공무원에 의해서 수행되는 것이 원칙이고 예외적으로 공무원이 아닌 자에 의해서 수행되기 위해서는 정당한 사유가 있어야 할뿐만 아니라 그에 대해서 공무원이 적절하게 감독할 수 있어야 한다는 명제가 추론된다. 이상과 같은 헌법상 한계에 비추어 보았을 때에 공무원이 아닌 자에게 중대한 기본권을 침해할 수 있는 행정권한을 위임하는 입법은 원점에서 재고되거나 부작용의 최소화를 위해 개선될 필요가 있다. Delegation of administrative authority to private parties is a necessary means for a person who is not a civil servant to exercise administrative authority exercised by civil servants. In this way, civil servants can concentrate on relatively important office work, which not only promotes the efficiency of organizational management, but also can improve the economic efficiency of administrative affairs if the civilian expertise and competitiveness are appropriately utilized. The problem lies in the extent to which delegation of administrative authority to private parties can be expanded. Recent legislations are in the trend of expanding delegation of administrative authority to private parties to areas that have a great influence on basic rights. However, whether the enlargement of the scope of delegation of administrative authority to private parties is allowed by the Constitution has not been seriously examined so far. This study examines the principle of reservation to civil servants, the principle of reservation to the law and the principle of due process of law as limitations on delegation of administrative authority to private parties from a comparative legal point of view and examines what practical meaning they have in our legal system. The conclusions of this study can be summarized as follows. First, from the principle of reservation to civil servants, the proposition is inferred that, in principle, affairs directly related to the rights and duties of the people are carried out by civil servants, exceptionally, in order to be carried out by non-civil servants, there must be justifiable grounds and it should be able to supervise appropriately by civil servants. Second, from the principle of reservation to the law, the proposition is inferred that, if non-civil servants exercises administrative authority, because the necessity of objectively controlling the exercise of discretion is relatively large, comprehensive authorization should be prohibited accordingly. Third, from the principle of due process of law, the proposition is inferred that, when administrative authority is exercised by non-civil servants, compared to when it is exercised by a civil servant, the other party or a third party should not be placed in a disadvantageous position in administrative procedures and administrative remedies. In light of the above limitations of the Constitution, legislations delegating administrative authority to infringe on fundamental rights to non-civil servants should be reconsidered at the origin or improved to minimize side effects.

공무원 퇴직관리의 현황과 발전방향에 관한 연구 -퇴직예정공무원과 퇴직공무원의 인식을 중심으로

최무현,김경희,김소현 한국공공사회학회 2021 공공사회연구 Vol.11 No.2

The purpose of this study is to comprehensively review the current status of retirement management systems for civil servants in Korea, analyzes the survey of civil servants scheduled to retire and retired civil servants to improve their stability and satisfaction in post-retirement life. The survey was conducted on retired civil servants and civil servants scheduled to retire. The results of the analysis are as follows: The higher the level of retirement preparation, the stronger positive relationship of post-retirement life satisfaction, and the earlier the retirement preparation and the higher the understanding of the retirement support system, the higher positive relationship of the post-retirement life satisfaction. Based on the results of these analyses, the direction of retirement management of civil servants shall be as follows: First, a comprehensive and systematic mid- to long-term civil servants retirement management plan shall be established. Second, a customized retirement supporting system shall be established. Third, retirement management needs to be applied from the perspective of career development by the whole life cycle of civil servants. Fourth, a governance system for civil servants' retirement management needs to be established. 본 연구는 공무원의 퇴직준비 및 관리체계에 대한 현황을 포괄적으로 검토하고, 퇴직예정 공무원과 퇴직 공무원을 대상으로 한 설문조사 분석을 통해, 공무원들의 퇴직후 생활의 안정감과 만족도를 높이고, 공직 경험을 활용한 새로운 사회가치를 창출할 수 있는 공무원 퇴직관리의 발전방안을 도출하는 것을 목적으로 하였다. 설문조사는 국가 일반직 퇴직공무원(이하 퇴직자)과 퇴직예정 공무원(이하 퇴직예정자)을 대상으로 이루어졌다. 분석결과를 종합하면 다음과 같다. 퇴직준비의 수준이 높을수록 강한 정의 퇴직후 생활만족도를 기대할 수 있으며, 퇴직준비의 시기가 빠를수록 그리고 퇴직지원 제도의 대한 이해 정도가 높을수록 퇴직후 생활만족도가 높다고 할 수 있다. 분석결과를 바탕으로 앞으로 공무원 퇴직관리 방향을 제언하면 다음과 같다. 첫째, 종합적이고 체계적인 중장기 공무원 퇴직관리 계획이 수립되어야 한다. 둘째, 수요자 중심의 맞춤형 퇴직지원체계가 구축되어야 한다. 셋째, 퇴직관리는 공무원의 생애주기별 경력개발의 관점이 적용될 필요가 있다. 넷째, 공무원 퇴직관리의 거버넌스 체계가 구축될 필요가 있다. 그 밖에도 퇴직준비 교육이 능동적인 학습의 형태를 갖출 필요가 있고, 퇴직자나 퇴직예정자 뿐만 아니라 그 가족까지도 정책의 대상으로 포함시킬 필요가 있다.

우리 헌법에 있어서 공무원노동조합의 정치적 의사표현자유와 공무원 제도에 대한 기능주의적 이해

김연식 경희대학교 법학연구소 2010 경희법학 Vol.45 No.2

Nowadays, it might be difficult to recognize the argument that rejects civil servants’ three rights and their trade unions. Nevertheless, legal operations of civil servants’ employment relations are very vulnerable to changing political climates that the government and civil servants create. In other words, labour’s legal system enabling civil servants’ trade unions and related activities has not yet been stabilized. Against this backdrop, this paper attempts to understand political expression of civil servants’ trade unions, which provoked a wide scope of pros and cons in Korea. It also seeks to examine the constitutionally protected core of the civil servant system and relevant constitutional rights which are immune from any political or ideological pressures. The paper addresses these issues from the perspective of functionalism, which analyzes original constitutional tasks and functions of each legal system. In this regard, the paper will examine constitutional legal issues concerning civil servants’ trade unions’ political activities, especially political expression. This study will address changes and challenges found in special-power-relation theory. Ultimately, this analysis concludes that protections and restrictions of civil servants’ trade unions’ fundamental rights should avoid black-and-white matters, in which the government blocks or allows all relevant political expressions. Therefore, this article argues that colliding relevant legal interests need to be articulated and adjusted in the context of functionalism. In this context, this paper will examine the functions of the civil servant system and constitutional rights in the constitutional structure of society. In addition, it will determine out how the original functional tasks of civil servant system and constitutional rights are optimized in the context of practical coordination principle. This study will further demonstrate that the constitution should provide minimal protection, enabling the trade union to express its own political opinion directly related to working conditions or labour rights. Finally, the paper will touch upon other kinds of political expression not closely related to labour environments, arguing that top-down and ban-based labour policies would worsen the situation. Therefore, the government needs to develop “practical and living” social rules based on mutual cooperation and trust between the government and labour. In other words, the government—introducing informal social norms—can identify a solution to enhance the possibility of autonomous control regarding civil servants’ trade unions’ political expressions. This approach might require labour policy changes in governmental attitudes, resulting in cumbersome labour-related legal issues.

임기제공무원제도의 바람직한 운영방안에 관한 연구 - 사법부 임기제공무원을 중심으로 -

서현웅 ( Seo Hyunwoong ) 사법정책연구원 2019 연구보고서 Vol.2019 No.5

In the public sector, the status of fixed-term civil servants has been elevated and their roles also has been gradually expanding. The purpose of the system of fixed-term civil servants is to improve the professionalism and efficiency of the public sector by introducing high-performing civilian personnel into the public sector. It is also aimed at improving the flexibility of the personnel management system by improving the existing vocational public servant system which entails considerable expense, compared to the benefits by guaranteeing a person’s status. This report examines the problems of the personnel affair practices of fixed-term civil servants during the period of about 5 years after the implementation of the system of fixed-term civil servants. The improvement plan would reviewed in terms of fixed-term civil servants and the respective state institution making the appointment. The improvement of personnel practices from the viewpoint of fixed-term civil servants can be considered unusual personnel practices related working period. In particular, in the personnel practices of fixed-term civil servants in Korea, there are frequent cases of longer term employment by means of reemployment following the expiration of original working period. In this regard, this report examines the background of reemployment through new recruitment process, the illegality and purposefulness of such a procedure, and considers the problems and remedies in the recruitment process. In addition, a practical discussion would be made on what criteria should be established when each state institution applies the new rule introduced in 2015 that extends the working period for fixed-term civil servants with outstanding performance. Because there is still no specific guidance or regulation on how most national authorities should use this rule, this research proposes practical directions and guidelines. This report also included a discussion the application of the promotion system for fixed-term civil servants who are not allowed by the current legislation, and the problems and improvement plans for the work performance evaluation system. From the aspect of the state institution, which is the appointment authority of fixed-term civil servants, this report identifies problems of work management and abuse of appointment rights, and suggests on how to pursue the long-term policy in employing fixed-term civil servants. In particular, this report offers measures to improve the regulations for human resources and practices of the current fixed-term civil servants, especially for the judiciary.

만주국 조선인 고등 관료의 형성과 정체성

박성진(Park Sung-jin) 한국동양정치사상사학회 2009 한국동양정치사상사연구 Vol.8 No.1

이 논문은 만주국에서 고등 관료로 근무했던 조선인의 형성과 그들의 정체성의 문제를 다루었다. 현재까지 각종 자료를 통해 만주국에서 고등 관료로 근무했던 조선인은 201명이 확인된다. 당시 조선인이 만주국 고등 관료로 진출할 수 있는 경로는 5가지였다. 첫째, 일본 고등문관시험 합격자의 만주국 진출, 둘째, 조선총독부에서 만주국으로의 인사 이동을 통한 진출, 셋째, 만주국 고등고시 합격을 통한 진출, 넷째, 만주국 자체에서의 승진, 다섯째, 대동학원 졸업을 통한 진출 등 5가지이다. 이 5가지 경로 가운데 현재까지 확인되는 바로는 30% 이상의 조선인이 만주국 고등고시를 통해 고위 관료로 진출했다. 대부분의 조선인 고등 관료는 일반 행정 부분에 종사했으며 사법, 교육, 경찰 분야에서도 일부가 확인된다. 당시 젊은 조선인들의 만주국 고등 관료를 선택한 동기는 만주국이 내세운 ‘오족협화’ 등과 같은 피상적 구호에 근거해 있었다. 이러한 점에서 만주국 고등 관료를 선택한 조선인들은 입신출세주의를 내면화했다고 할 수 있다. 만주국 조선인 고등 관료들의 최종 출신학교를 보면, 제국대학 대 비제국대학 비율이 2:8 정도였고, 사범학교 출신자들이 많은 것이 특색이었다. 만주국에서 조선인 고등 관료들은 그들만의 연결을 통해 만주국에서 그들의 위상을 확보하고자 했다. 당시 조선인 관료들을 하나로 묶는 핵심 고리는 대동학원이었다. 1945년경 일본의 패전 징후가 농후해지면서 만주국 조선인 관료는, 만주국에서 잔류와 조선으로의 귀환 그리고 남과 북으로의 선택에 직면했다. 당시 대부분의 만주국 조선인 관료는 남한으로의 귀 환을 선택했고, 이후 남한에서 전문 관료로 성장하게 된다. This article aims to explore the formation of Korean higher civil servants and their identity in Manchuko. So far, The number of Korean working as higher civil-servants in Manchuko was 201. At that time, there were four kinds of ways five Korean to be the higher civil-servant in Manchuko. The first is, the pepole who passed the higher civil-servant examination in Japan are choose the higher civil servant in Manchuko. The second is, the personnel change between the The Government-General of Joseon and the Manchuko government. The third is, passing the higher civil-servant examination in Manchuko. The fourth is, the promotion in Manchuko bureaucracy and the last is, graduating from the Daedong School(大同學院). Among these five ways, the third was taken by more than 30% of Korean higher civil servants in order to advance to the higher-ranking bureaucracy in Manchuko. Since then, most of them were engaged in the field of general administration and the rest were in the field of justice, education and police. In those days, what motivated the young Koreans to be higher civil servants in Manchuko is such a superficial faith as 'the confederation of five ethnic groups(五族協和)'. And that means that the Korean higher civil servants in Manchuko internalized careerism. Indeed, the statistical data on which school they graduated from shows that the proportion of the Imperial Universitys are about 20% and especially most of them were from the college of education. The Korean higher civil servants have tried to acquire their own integrity in the realms of officialdom through their personal network. The critical juncture of the personal network was the Daedong School. As the sign of Japan's defeat was developing in 1945, the Korean higher civil servants were faced with the crossroad for the choice to remain in Manchuria or to return to Korea. The most of Korean higher civil servants have decided to return to South Korea, however, some people have chosen North Korea. Since then, they have grown to be the technocrats in both South and North Korea.

牧民忠告에 나타난 張養浩의 公職觀 연구

한상덕 경상국립대학교 경남문화연구원 2015 남명학연구 Vol.48 No.-

중국에는 고대로부터 官箴이 많았다. 이는 地方官이 관할 지역을 잘 다스릴 수 있도록 만들어진 자료를 말한다. 역대 官箴들 중 元代 張養浩의 『三事忠告』를 가장 대표적인 작품으로 꼽는다. 張養浩는 관직생활을 하면서 경험했던 풍부한 지식과 정보들을 책으로 남겨 후대에 큰 영향을 주었다. 縣令으로 있을 때의 경험과 문제점들을 지적한 『牧民忠告』, 監察御使로 있을 때의 경험을 종합한 『風憲忠告』, 그리고 中書라는 중앙관리로 있을 때 직면했던 여러 현상과 문제점들을 분석한 『廟堂忠告』가 곧 그것이다. 후대에 와서 이들 세 권을 합본하여 『三事忠告』라 하고 있다. 세 권의 내용은 각각 후대 ‘지방 관리’와 ‘감찰관’과 ‘중앙 관리’들이 지켜야할 張養浩의 ‘충고’를 적은 것들이다. 본고에서의 분석 대상은 『牧民忠告』로, 이 책의 내용은 크게 忠情・仁愛・淸廉・公平・勤勞 다섯 가지로 요약된다. 첫 번째 忠情思想은 애국의 기본 도리와 윗사람을 섬기는 공직자의 자세를 말한다. 國事에 정성을 다하지 않으면 봉록이 헛되어 하늘에 죄를 짓는 일이라고 언급하고, 아울러 군주에 대한 충성과 관료사회 속에서의 위계질서 유지 및 소통을 강조하고 있다. 두 번째 仁愛思想은 백성들이 편안하게 살 수 있도록 사랑을 실천하는 사상이다. 이는 『牧民忠告』 중 가장 많은 분량을 차지하고 있는 내용으로, 孔子나 孟子가 강조했던 民本思想과 맥락을 같이 하고 있다. 張養浩의 仁愛思想 속에는 먼저 백성을 중시하는 기본 이념을 바탕으로 하되, 가난한 백성을 구휼하고, 백성을 부유하게 만드는데 중점을 두고 있다. 세 번째 淸廉思想은 자기 단속을 엄격하게 해서 깨끗한 공직자가 되어야 한다는 사상이다. 이는 官吏의 가치관이나 인생관이 바르지 못하면 쉽게 부정부패의 유혹에 빠질 수 있는 요소이기 때문에 張養浩는 특별히 관리들의 청렴사상을 중요하게 보았다. 네 번째는 公平思想으로, 공정하고 올바른 법을 적용하여 백성들이 불이익을 당하지 않도록 해야 한다는 사상이다. 법의 적용이 공평하지 못하면 민심 이반은 말할 것도 없고, 건강한 사회 기강과 발전을 기대할 수 없기 때문이다. 따라서 張養浩는 부하 관원이든 백성이든 모두에게 公平하고 無私할 것을 강조하고 있다. 마지막으로 勤勞思想이다. 이는 나라의 통치자나 관리들이 솔선수범하고 부지런해야 백성들이 부지런히 일하고 행복할 수 있다는 사상이다. 즉, 관리란 백성의 행복을 위해 수고를 아끼지 않아야 한다는 ‘公僕’ 개념을 구체적으로 제시한 것이다. 이상과 같은 내용들은 다양한 수법을 통해 강조되고 있다. 고대 성현의 가르침이나, 선배들의 충고, 그리고 역대 성군의 치적이나 역사적 인물들이 남긴 교훈, 혹은 주위에서 보고 들은 미담 등등을 자신의 현직 경험과 느낌 등을 종합하여 국가 官吏들이 꼭 참고해야 할 政務 지침서가 되도록 하였다. 시대가 변하고 문화와 환경이 달라진 현대에 와서 이상의 내용들은 진부하고 무가치한 ‘化石’처럼 여겨질 수도 있다. 하지만 어느 국가나 사회든 피해갈 수 없는 이치 중의 하나는 청렴한 조직과 공직 기강을 통해 백성들이 행복하도록 해야 한다는 사실이다. 이런 정신은 예나 지금이나 대동소이하기에 『牧民忠告』가 오늘 우리에게 강조하는 메시지는 결코 헛되지 않다. Since ancient times, there have been various types of guidebooks for local civil servants in China. These guidebooks had lead local civil servants to govern their lands well. 『Sanshizhonggao(三事忠告, Advice on Three Aspects of Administration)』, written by Zhang Yanghao, a writer who lived during the Yuan Dynasty, is the most representative guidebooks of all time. Zhang became one of the most influential men on future generations through writing books about his experience and knowledge from his career in public service. He wrote 『Muminzhonggao(牧民忠告)』 for showing his experience as a mayor(縣令) and pointing out the problems of the area governed by him, 『Fengxianzhonggao(風憲忠告)』 for telling his experience as an investigating censor(監察御使), and 『Miaotangzhonggao(廟堂忠告)』 for analyzing the various problems and phenomenons which he faced as a central secretary(中書). After his death, people bound the above three books and named it as 『Sanshizhonggao(三事忠告)』. It contains the ‘advices’ from Zhang for ‘local civil servants’, ‘investigating censors’, and ‘central government officers’. This study analyzed 『Muminzhonggao(牧民忠告)』, and then summarized it into five elements: patriotism(忠情), philanthropism(仁愛), integrity(淸廉), equity(公平), and faithfulness(勤勞). The first, the idea of patriotism(忠情思想), represents the respect for the country, the elders, and the superiors. According to Zhang’s point of view, an officer who did not devote himself to his country sinned against the heaven because he made his country waste money for his salary. Zhang also emphasized on loyalty toward king, maintenance of hierarchy, and communication in bureaucratic society. The second, the idea of philanthropism(仁愛思想), is love for comforting people. It went along the lines of the people-oriented ideas(民本思想) of Confucius and Mencius, and 『Muminzhonggao(牧民忠告)』 dedicated the largest number of pages for explaining it. Zhang’s idea of philanthropism put emphasis on people, and focused on saving poor people and bringing prosperity to all people. The third, the idea of integrity(淸廉思想), is an idea that all civil servants should control themselves and become men of integrity. In Zhang’s opinion, civil servants without a right sense of values and views in their hearts could be vulnerable to temptation of corruption. This made him focus on integrity of civil servants. The fourth, the idea of equity(公平思想), is an idea for protecting people against suffering a disadvantage from unfair and partial application of the laws. Only fair and right application of the laws can bring support of people, social order, and development of healthy society. This was why Zhang emphasized the importance of equity(公平) and fairness(無私) for all people. The last, the idea of faithfulness(勤勞思想), is an idea that the harder the rulers and civil servants work, the happier the people become. In other words, it explained the concept of ‘civil servants(公僕)’, the people who must do their best for making people happy. Zhang emphasized on the above mentioned terms with various methods, and completed the guidebooks about political affairs(政務) for governmental officers based on the teachings of the sages, the advices from foregoers, achievements of great kings, lessons from historical people, good stories of common people, and his own experiences and opinions. Times have changed, and modern people who are living in the society with totally different culture and environment with those of Zhang may consider the above mentioned ideas boring and worthless ‘fossils’. However, every country and society still cannot avoid the truth: only the fair, clean, and organized society can make people happy. The truth is eternal, and the messages from 『Muminzhonggao(牧民忠告)』 are worth even to modern people.

2013 봄 ; 공직의 정체성에 대한 연구: 공무원의 영혼에 대한 내러티브를 중심으로

윤견수 ( Gyun Soo Yoon ),김순희 ( Soon Hee Kim ) 한국행정학회 2013 韓國行政學報 Vol.47 No.1

이명박 정부 때 나타난 ``영혼없는 공무원``이라는 표현 안에는 많은 쟁점들이 담겨 있다. 미디어 자료에 나타난 공무원의 영혼에 대한 내러티브는 영혼을 잃어버리게 된 원인, 영혼 없는 공무원의 행태, 그런 행동을 하게 되었을 때 나타나는 결과, 잃어버린 영혼을 회복하기 위한 방법 등등의 범주로 되어 있었다. 그리고 이와 같은 분석결과를 통해 3가지 시사점을 끌어낼 수 있었다. 첫째, 영혼이 없는 공무원이라는 표현은 지금까지 한국사회에서 만들어진 공무원에 대한 부정적 표현들 가운데 낙인효과가 가장 큰 메타상징으로 작용하고 있다. 이것은 통치권력과의 관계에서 행정이 전혀 재량권을 행사하지 못하는 상황을 의미한다. 둘째, 공무원에게 영혼이 없다는 것은 공무원으로서의 자아를 갖추지 못한 상황을 뜻한다. 자아 개념은 정체성의 가장 큰 축을 형성하기 때문에 영혼이 없는 공무원은 결국 공직에 대한 정체성이 없는 공무원을 지칭한다. 셋째, 공직에 대한 정체성이 없다는 것은 공공성을 수행하는 직업인으로서의 소명의식인 전문직업주의(professionalism)가 없다는 것이며, 이것은 공직자 집단 내의 행위규범과 집단윤리가 뿌리내리지 않았기 때문이다. 공무원에게 영혼이 있다는 것은 통치권력에 대해 최소한의 재량권을 행사하고, 공직에 대한 정체성과 전문직업주의가 구축된 상황을 의미한다. Media attention has been paid to an expanding discourse on the perceived “lack of soul” of civil servants under the Lee Myung-bak administration. This study analyzes civil service identity in South Korea based on narrative analyses of the discourse in 35 media articles published from 2008 to 2012. The narrative analysis is focused on four issues raised in the discourse on the perceived “lack of soul” of civil servants: 1) why are their souls debased?; 2) how do civil servants behave without a soul?; 3) what are the consequences of their behavior?; and 4) how to invigorate their souls? Results of the study imply that such discourse is a consequence of civil servants lacking discretionary power under changing political leadership. It also reflects a negative civil servant image stigma. Furthermore, the discourse impacts the lack of a civil service identity and contributes to civil servants` dubious behavior under different political leadership. It is found that the lack of a civil service identity could lead to a lack of professionalism that is maintained through shared norms and ethics. Further implications of establishing a civil service identity and professionalism are discussed.

지방자치단체 공무원의 조직몰입에 관한 실증적 분석

최호진(Ho Jin Choi),김건위(Kun Wee Kim) 한국공공관리학회 2007 한국공공관리학보 Vol.21 No.3

오늘날 정부에서 서비스를 제공하는 실질적 담당자로서 공무원은 정부성과를 창출하는 가장 중요한 인적자원이다. 조직차원에서 조직구성원 개인의 몰입정도는 조직 전체의 성과와 밀접한 관련이 있기 때문에 정부는 성과를 높이기 위해 공무원의 조직몰입도 제고를 위한 노력을 게을리 해서는 안된다. 그러나 우리나라 공무원의 조직몰입에 관한 학문적인 연구는 미국 등 서구국가에 비해 연구성과가 아직 크게 못 미치는 형편이다. 이에 본 연구는 지방자치단체 공무원을 대상으로 실증적 연구를 실시하여 우리나라 공무원의 조직몰입 정도를 조사해 보았다. 그리고 응답공무원의 6가지의 개인적 특성별 요인에 따른 조직몰입도의 인식차이 유무도 분석해 보았다. 분석결과, 지방자치단체 공무원들은 자신들의 조직에 몰입 정도에 대해 대체로 긍정적인 인식을 가지고 있음을 알 수 있었다. 그리고 조직몰입을 묻는 6개 질문문항에 대해 응답공무원들은 성별, 연령, 근무기간과 같은 일부 개인적 특성 요인에 따라 일정한 인식 차이를 보였다. Nowadays, civil servants who supply services to local government and other organizations are the most critical human resources in terms of the performances of local governments. Since the level of organizational commitment of each member of an organization has a close relevance with the performances of a particular organization, it is critical for civil servants to continuously do their best to enhance their organizational commitment. Meanwhile, scientific studies on the organizational commitment of civil servants in Korea are seriously lacking compared with advanced Western countries including the U.S. To this effect, this study executed an empirical analysis of the civil servants working in local government in order to survey the level of the organizational commitment of civil servants in Korea. This study also analyzed the acknowledgment level of the organizational commitment of the respondent civil servants according to six personal characteristics. The analysis results indicate that the civil servants of local governments in Korea are positive regarding the acknowledgment of their organizational commitment. The six questions regarding organizational commitment yielded certain differences in terms of their acknowledgment dependent upon some of the personal feature factors such as the gender, age, and employment duration of the respondent civil servants.