지방자치에 관한 헌법 수용가능 범위

김원중 한국지방자치법학회 2010 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol.10 No.2

Local self-government is assured by 117 section and 118 section of the constitution, so local autonomy law specifies local self-government. There are arguments on whether the local self-government is possible even when the constitution does not regulate about that. The key point of that argument is about the matter that whether the local self-government derives from its unique authority or hands down from the nation. Majority of people think the local self-government gets transmitted from the nation, so it is given its authority from the nation. The local self-government is one of the institutions which are accepted as a basic principle of constitutional democracy. It, as a roots democracy, is the most fundamental element consisting of the nation and a self-governing body exists for the well-being of its local people. The constitution has only two articles about the regulations of a self-governing body that serves its residents’ welfare, but it does not prescribe specifically residents, regions, and legal personality. Futhermore it does not state residents, regions, and self-governing bodies, and it simply stipulates generally and abstractly. so it is likely to impede the original meaning of the local self-government. Thus, in order to increase the welfare of residents that is the purpose of the local self-government, this study examined the category that is possible according to the constitution. It means that it should have regulations suitable for the purpose of the local self-government by detailing residents’ right to their decision-making to serve the well-being of the residents. 헌법 제117조와 제118조의 규정에 의하여 지방자치는 보장되고 있으며, 이에 따라 지방자치법에서 지방자치에 대한 세부적인 사항을 정하고 있다. 지방자치는 헌법에서 규정이 되어 있지 않는 경우에도 가능한가에 대하여는 논란이 있다. 이러한 논란의 중심은 지방자치가 고유한 권한에서 온 것인가 아니면 국가로부터 전래되어 온 것이냐에 대한 문제로 귀결된다. 현재 우리의 다수설적인 견해는 전래권설을 따라 국가로부터 위임받은 위임권설로 보고 있다. 지방자치에 대하여는 현재 입헌민주주의 국가의 기본원리로서 인정되는 제도 중 하나이다. 풀뿌리 민주주의인 지방자치는 국가라는 존재를 구성하는 가장 기본적인 요소이며, 지방자치단체는 주민의 복리를 위하여 성립되어 있다. 주민의 복리를 위한 지방자치에 대한 규정이 우리 헌법에서는 단 2개 조항만을 가지고 있어 주민, 지역, 법인격에 구체적인 내용을 정하고 있지 않다. 지방자치의 가장 기본적인 요소인 주민, 지역, 지방자치에 대한 내용을 규정하고 있지 않고 단순히 일반적이고 추상적인 내용을 담고 있어 지방자치를 입법사항으로 정하도록 하고 있어, 지방자치의 본연의 의미를 저해할 가능성이 있다. 따라서 본 연구에서는 지방자치가 실시되는 목적인 주민의 복리 등을 증진하기 위하여는 최소한 지방자치의 요소 그 중 헌법에서 규정이 가능한 범위가 어디까지 인가에 대하여 검토하였다. 즉 주민의 복리를 위하여 주민의 의사결정권에 대한 구체적인 내용을 규정하도록 하여 지방자치의 목적에 부합하는 내용을 규정할 수 있도록 하여야 한다.

공동자원의 공동관리에 입각한 주민자치 사례 분석 연구 - 제주의 농촌 마을 사례를 중심으로 -

김자경,박서현 한국농촌사회학회 2023 農村社會 Vol.33 No.1

In an era of multiple crises, the state and the market have failed to solve life problems. One of the alternatives is local self-governing as community-powered problem-solving. In Korea's history and institutionalization of self-governing, there has always been an antagonistic relationship between government-led self-governing and local self-governing. Therefore, local villages have been the terminal institutions of government-led self-governing as well as the frontline of local self-governing. In particular, today's local self-governing centered on residents' governing committees has the challenge of overcoming the limitations of bureaucratization and representative democracy. This paper examines the common structures of local self-governing in Jeju villages where those two forces intersect. By analyzing the cases of three villages, it was possible to identify a prototype of local self-governing that is being demanded today. We found that Jeju's villages centered on village assemblies to create self-governing rules, discuss and decide on various matters, promote common events, and mediate conflicts. In particular, the community experience of managing commons was significant. In the Jeju villages, we found that the foundation of local self-governing is the village's commons. This aspect of Jeju's villages can contribute to the theory of local self-governing today. How to organize commons and organize residents to activate local self-governing in other regions and cities other than Jeju requires further research. 복합위기에 직면해 있는 시대에 국가와 시장은 삶의 문제들을 해결하지 못했다. 그 대안으로 부상한 것이 공동체적 문제해결 방식이며, 지역과 마을 수준의 주민자치가 대안으로 대두되고 있다. 한국에서 자치의 역사와 제도를 살펴보면 언제나 단체자치와 주민자치 사이에 긴장 관계가 존재했다. 마을은 단체자치의 말단 기관이었으며, 주민자치의 최전선이기도 하다. 따라서 오늘날 주민자치위원회 중심의 주민자치는 관치화, 대의민주주의의 한계를 극복해야 하는 과제가 있다. 본 논문은 이러한 두 개의 힘이 교차하는 제주의 마을에서 공통으로 보이는 주민자치 구조를 살펴봤다. 3곳의 마을 사례를 분석한 결과, 오늘날 요구되고 있는 주민자치의 원형을 확인할 수 있었다. 제주의 마을은 마을총회를 중심으로 자치규약을만들고, 다양한 일을 의논하고 결정하며, 공동의 행사를 추진하고, 갈등을 조정하고 있다. 특히 공동자원을 관리하고 운영해 온 공동체적 삶의 경험이 매우 중요하다. 제주의 마을에서 주민자치의 토대는 마을의 공동자원임을 확인할 수 있었다. 제주 마을이 만들어 간 주민자치의 모습은 오늘날 주민자치론의 보완에 이바지할수 있다. 제주 이외의 다른 지역과 도시에서의 주민자치를 활성화하기 위해 공동자원을 어떻게 구성하고 주민들을 조직할 것인가에 대해서는 각 지역과 도시의 특성에 따른 별도의 연구가 필요하다.

지방분권개헌에 따른 자치경찰제도 재설정 검토

김원중 한국지방자치법학회 2019 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol.19 No.1

Constitution is the foundation of ruling the nation and plays a role of controling administration and legislation. It is also the most fundamental regulation which reflects opinions of the people as wells as opinions of its society. Local autonomy, thus, is one of the foundations based on which the nation exists. For this reason, local autonomy is needed to protect rights of the people consisting of the nation. Furthermore, local self-governing police system, as a part of local autonomy, is necessary to make sure safety of local residents. In order to carry out local self-governing police system which is a central factor of local autonomy, local self-governing police system should be stipulated in Constitution so that local residents’ right of safety could be more secured. Constitution states that each region should handle with its public order by itself so it places local autonomy on a firm base. Thus, self-governing police system can be fulfilled by protecting basic right of the people as well as values of safety right of the poeople because it reflects the public’s opinions to Constitution. Local self-governing police system is essential that is not able to be separated from local autonomy. In addition, it has a close relation with local residents’ safety right. Thus, it is almost not possible to separate local autonomy from local self-governing police system so local self-governing police system should be introduced to come true local decentralization. In case of local self-governing police system, meanwhile, it is important that how it is categorized depending on local decentralization. In order to be accorded to the purpose of local autonomy, local self-governing police system should be introduced and operated to make sure local safety. This study reviewed how local self-governing police system ought to be changed in the reality which is in discussion of Constitution reform on local decentralization. In short, local self-governing police system should be matched with the institutional purpose of local autonomy so the study suggested what direction local self-governing police system should head into, which is appropriate to Constitution reform on local decentralization. 헌법은 통치의 가장 기본이면서 또한 자의적인 행정과 입법에 대한 통제장치로서 역할을 수행하고 있다. 이러한 헌법은 국민의 뜻을 반영하고 사회를 반영하는 가장 기본적인 규범이므로 지방자치 또한 국가의 존립 기반 중 하나이며, 이는 국가를 구성하는 국민의 권리보호를 위해 필요하다. 지방자치경찰제도 또한 지방자치의 하 일부로서 지역주민의 안전을 확보하는데 필수적인 요소에 해당한다. 지방자치경찰제도를 실현하기 위해서는 지방자치의 핵심적 요소인 자치경찰제도를 헌법에서 규정할 경우 지역주민의 안전권을 더 확고히 할 수 있다. 지역의 치안은 지역이 스스로 처리한다는 것을 헌법에서 천명하므로, 지방자치를 더욱 공고히 할 수 있다. 이러한 자치경찰제도는 국민 즉 주민의 뜻을 헌법에 반영함에 따라 헌법의 국민기본권 보호와 국민의 안전권의 가치를 실현할 수 있다. 지방자치경찰제도는 지방자치에서 분리할 수 없는 필수적인 요소이며, 지역주민의 안전권과 밀접한 관련을 가지고 있다. 따라서 지방자치와 지방자치경찰제도는 불가분의 관계에 있으며, 지방분권을 실현하기 위해서는 지방자치경찰제도는 도입되어야 한다. 지방자치경찰제도는 지방분권에 따라 그 범위가 어떻게 설정되는 가가 중요하며, 지방자치라는 제도적 취지에 부합되기 위해서는 지역의 안전권을 확보하는 차원에서 자치경찰제도가 도입되고 시행되어야 한다. 본 연구는 지방분권에 대한 개헌 논의가 되고 있는 현실에서 지방자치경찰제도는 어떻게 변화되어야 하는 가에 대하여 검토하였다. 즉 지방자치라는 제도적 취지에 부합되게 자치경찰제도가 설정되어야 하므로, 현 정부(안)등을 중심으로 지방분권개헌에 적합하게 그 방향을 제시하였다.

독일 공법상 규제된 자율규제제도 - 우리의 지방공기업법과 지방자치법과의 관련성에 대하여 -

서보국 한국지방자치법학회 2019 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol.19 No.1

신고전학파와 신자유주의자의 ‘작은 정부론’으로 인한 민영화, 민관협력 및 보장국가라는 개념이 발전되어 왔고 사인에 의한 국가임무 수행에 있어서 공무수탁사인이나 행정보조자가 아닌 ‘규제된 자율규제’가 등장하였다. 환경법과 미디어법에서 시작하여 제조물관리법과 경제법에서도 시대의 변화에 따른 규제의 형태가 규제완화와는 차원을 달리하는 형태로 나타나게 되었다. 고권적 타율규제와 사회적 자율규제가 혼합된 형태를 가진 규제된 자율규제는 질서국가에서 급부국가를 거쳐 보장국가로 나아가는 국가의 역할 변화에 따라 사회적 요청에 부응하는 형태로 진화된 것이다. 독일에서는 규제된 자율규제의 일반론으로 사후적 평가개념이자 총괄개념인 보장국가에서의 제도적 수단인 규제된 자율규제에 대해 여러 문헌에서 총론적 분석을 시도하고 있다. 설득력 있는 견해로 규제된 자율규제에서도 그 규제의 중심은 국가에 머물러 있으며, 효율성의 증대를 위해 민영화된 국가임무에 대해 계속적으로 국가가 조종권한을 유지하기 위해 선택한 특별한 국가적 조종전략으로서의 규제의 전치화라는 견해도 존재한다. 이러한 일반론을 바탕으로 분야별로 청소년보호를 위한 미디어법, 제조물안전인증을 위한 제조물안전법 및 환경감사를 위한 환경법에서 발전하고 있다. 그러나 우리의 경우 민영화로 인한 자율규제로 지방공기업법과 지방자치법과의 갈등이 발생하고 있다. 공영화와 전통적인 규제의 영역에 머물러 있었다면 지방의회의 권한에 포함되어야 할 사안들이 자율규제의 영역으로 전환되었기 때문이다. 2003년부터 현재까지 대중교통정산업무는 공법상 계약을 통해 사업시행자의 자율규제의 형태로 맡겨져 있는 상태다. 대중교통카드 사업이 공공사업의 성격이 명확함에도 불구하고 예산상의 부족을 이유로 민자사업으로 추진되면서 민영화의 한계와 공공성 확보 및 규제된 자율규제의 논란이 없어지지 않고 있다. 구 지방공기업법에서 지방자치단체가 50%미만을 출자하는 주식회사의 형태인 ‘제3섹터’도 지방공기업에 포함되는 것으로 분류하였기 때문에 구 지방공기업법 제77조3에서 ‘출자’의 의미에 무상양여도 포함되는지의 문제였다. 그러나 현재는 이 조항이 삭제되어 문제가 되지는 않는다. 지방자치법 제41조 및 동법 시행령 제42조에 따라 총 자본금의 25% 이상을 지방자치단체와 소속 공기업 등이 출연·출자한 경우 감사 대상이며 법제처의 유권해석에도 불구하고 행정사무감사를 거부한 ㈜한국스마트카드에 대해 서울시에 과태료 부과를 의뢰하는 사건이 발생하였다. 그러나 법제처의 유권해석에는 앞에서 설명한 출자와 출연의 정의에 맞지 않다는 문제점이 있었다. 결론적으로 규제된 자율규제는 기존의 고권적 규제의 약점을 보완할 뿐만 아니라 민영화된 영역에서도 전략적으로 국가적 조종의 전치화를 가능케 한다는 시사점이 도출된다. 대중교통정산사업 사례에서 볼 수 있듯이 민자사업의 공공성을 강화하기 위한 지방자치단체의 보장책임은 어디까지이며, 어떤 형태로 충족시켜야 하는지에 대한 해결방안을 찾기 어려운 상황이다. 따라서 앞으로 자율규제의 논의에서 지방자치권과의 관계에 대한 논의가 시작될 필요가 있다. This article is a new legal figure on “regulated self-regulation” in neoliberal privatization. Regulated self-regulation has its origins in environmental and media law. In addition, it is used, for example, in product safety law for product certification and in commercial law in the form of controlling the accounting. Regulated self-regulation is the combination of imperative regulation and social self-regulation. Under imperative regulation is the sovereign external regulation by the state to understand. The concept of “regulated self-regulation” is changing the role of the state away from hierarchical control towards the modulation of social processes. If the state now only ensures that this task is performed by private individuals in areas in which it formerly took over the provision of public services, the term “guarantee state” is used. In the state of guarantee, administrations and social actors are pursuing strategic goals in ever closer cooperation networks. Regulated self-regulation is not about law-enforced social governance but about a specific governmental control strategy. Unlike in Germany, self - regulation in Korea has caused problems in the local public enterprises act and the local government law. From 2003 onward, the public transportation settlement work has been entrusted to the contractor in the form of self-regulation of the project owner through contracts. Despite the clear nature of the public transportation business, the public transportation card business is being promoted as a private business due to lack of budget, so that the controversy over privatization, securing of publicity and regulated self-regulation remains. In the former local public enterprises act, the 'third sector', which is a type of corporation in which local governments invest less than 50%, was also classified as being included in local public enterprises. Therefore, in Article 77-3 of the former local public enterprises act, it was a matter of whether ‘Provided free of charge’ was included in the meaning of ‘Investment’. At present, however, this provision is removed and is not a problem. In accordance with Article 41 of the Local Government law and Article 42 of the it’s Enforcement Decree, the company is audited by local council, if more than 25% of the total capital amount is invested by a local government or affiliated public corporation. The privatization and self-regulation of the public transportation business have resulted in the power and conflicts of the local councils. There has been a case of requesting a penalty charge to KSCC, which refused to be audited by local council, despite the legal interpretation of the Ministry of Government Legislation. However, there is a problem that the interpretation of the MOLEG does not conform to the definition of Contribution and Investment described above. In conclusion, regulated self-regulation not only compensates for the weaknesses of the regulatory regime, but also suggests that it is possible to strategically transform the national control in the privatized area. As can be seen from the case of the public transportation settlement business, it is difficult to find a solution to the extent to which local governments are responsible for ensuring the publicity of the private-sector business and how to meet them. In this meaning, a comparative analysis of regulated self-regulation, using the example of the Public Transport Fare System in Seoul and KSCC (Korea Smart Card Co., Ltd.), is considered to be systematic analysis.

한국지방자치법제에 있어서 지방자치단체의 자기통제에 관한 연구

최철호(Choi, Chol-Ho) 한국지방자치법학회 2017 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol.17 No.3

지방자치제도상의 자기통제를 지방의회의 지방자치단체장에 대한 통제, 지방자치단체의 자체감사라는 측면에서 논의를 하여 자기통제의 역할과 기능을 살펴보았다. 지방자치법 제에서의 자기통제란 지방자치단체가 지방공행정 업무를 적절히 수행해 나가기 위한 원칙이나 절차를 정하고 지방자치단체의 모든 행정기관이 그원칙에 기초해서 업무를 수행해 나가도록 감독, 감사하는 것을 일컫는 것으로서 지방자치단체의 내부통제라고도 한다. 현재 지방자치법 등에서는 법정의 용어로서 자기통제라는 용어는 없고, 공공감사에 관한 법률 에서 내부통제라는 용어가 규정되어 사용되고 있다. 공공감사법 의 목적 조항에서 규정하고 있는 내부 통제는 자기통제와 동일한 개념이 아니라 내부통제는 자기통제의 일부를 구성하는 것이다. 즉 자기통제는 지방자치단체의 집행기관, 의결기관, 주민에 의한 통제를 포함하는 개념인데 비해서 내부통제는 자기통제 중 지방자치단체의 집행 기관 에 의한 자기통제라는 개념이라고 할 수 있다. 지방자치단체에 대한 감사는 지방자치단체에 대한 감독수단 내지 통제수단으로 사용될 수 있기 때문에 지방자치의 이념에 비추어 국가의 간섭을 최소화하고 자치단체의 잘못을 스스로 시정하는 자기통제 내지 내부통제가 적당하다. 그런데 이러한 지방자치단체의 자기통제 내지 내부통제를 비판하는 입장에서는 지방자치단체의 자기통제가 철저하지 않고 통제의 전문기관이 부족하고 인력도 전문화되어 있지 못하기 때문에 국가의 통제가 필요하다고 한다. 이러한 비판은 현재 한국의 지방자치단체의 자기통제의 현실에 비추어볼 때 겸허히 받아들여야 하는 사실이다. 그러나 최근에 특히 감사와 관련하여 제주특별자치도와 서울특별시에서 독립된 지위를 가지는 감사위원회를 구성하여 감사에 관한 전문지식을 갖춘 전문인력으로 하여금 내부감사를 진행하고 있는 점과 서울특별시에 설치된 시민감사옴 부즈만은 지방자치단체의 자기통제에 있어서 일보 전진한 것이라고 평가할 수있다. 지방자치단체의 자기통제 내지 내부통제가 보다 철저하게 수행되기 위해서는 제도의 정비도 중요하지만 지방자치단체가 지방자치의 이념에 충실하여 스스로자기통제를 통하여 자기정화를 하겠다는 의지가 중요하다. 그러나 무엇보다도 중 요한 것은 주민이 지방자치의 주역으로서 자기통제를 철저히 할 수 있도록 항상지방자치단체의 기관들을 감시하고 견제하여야 할 것이다. We discussed the role and function of self - control by discussing the self -control in the local autonomy system in terms of the control of the local councils in the local council and the self - audit of the local self - governing bodies. “Self-control in the Local Autonomy Law” means that local governments establish the principles and procedures for appropriately performing local government affairs, and supervise and audit all administrative bodies of local governments to carry out their duties based on the principles It is also referred to as the internal control of local governments. At present, there is no term of self-control as the term of the court in the Local Autonomy Law , etc., and the term “internal control” is defined and used in the Public Audit Act . Internal control, as defined in the purpose clause of the Public Audit Act, is not the same as self-control, but internal control is part of self-control. In other words, self - control is a concept that includes the control by the executive agency, the decision - making body, and the residents of the local government, whereas the internal control is the self - control by the executive agency of the local government during the self - control. Because audits on local autonomous entities can be used as supervisory or control means for local autonomous entities, it is appropriate to minimize the interference of the state in light of the ideology of local autonomy and to self-control or internal control to correct the mistakes of self-governing bodies . However, in criticizing the self - control or internal control of these local governments, it is said that the control of the state is needed because the self - control of the local government is not thorough, the professional agency of the control is insufficient and the workforce is not specialized. This criticism should be accepted humbly in light of the reality of the self - control of local governments in Korea. Recently, however, the Audit Committee has been established in Jeju Special Self-Governing Province and the Seoul Metropolitan City in relation to the audits. The fact that the specialists with expertise in auditing are conducting internal audits and the Citizens Audit Ombudsman Can be evaluated as a step forward in the self-control of local governments. In order for local governments to conduct self-control or internal control more thoroughly, it is important to maintain the system, but it is important that local governments are committed to the ideology of local autonomy and self-controlled through self-control. However, the most important thing is that the residents should always monitor and check the local authorities’ organizations so that they can thoroughly control their self - control as a leader of local autonomy.

지방자치‘제도’에 있어 특별자치도의 법적 문제

조성규 한국지방자치법학회 2024 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol.24 No.1

지방자치는 국가와 지방자치단체간의 권한의 배분을 본질로 하며, 그러한 점에서 자치권의 확대는 지방자치의 기본적 방향이다. 그럼에도 우리나라 지방자치는 그 실시 이래로 ‘무늬만 자치’, ‘2할 자치’로 자조되듯이, 지방자치권의 실질적 보장이 이루어지지 못했다. 이러한 상황에서 자치권의 획기적인 확대를 기대하는 수단으로 최근 유행처럼 번지고 있는 것이 ‘특별자치도’의 설치인바, 이미 제주특별자치도, 세종특별자치시, 강원특별자치도, 전북특별자치도가 설치되었으며, 근래 경기북부특별자치도의 설치 논의에 이어 경상북도와 충청북도도 추진 중이라고 전해진다. 지방자치제도에 있어 자치권의 확대는 당연한 방향이고 가치이다. 다만 그러한 가치의 실현을 위한 제도적 수단 역시 적절하여야 하나, 현재 설치되고 논의되는 특별자치도가 지방자치의 이념과 가치에 부합하는 것인지는 매우 의문이라는 것이 본 고의 출발이다. 특별자치도는 「지방자치법」상 보통지방자치단체의 지위를 가지지만 법률에 근거한 특례의 부여를 내용으로 하는 것으로, 차등분권의 제도화에 해당한다. 따라서 특별자치도는 보통지방자치단체의 원칙적 형태인 시ㆍ도와 달리 취급할 특수성 내지 특별성이 인정되어야 법률적으로 정당화될 수 있다. 즉 특별자치도의 설치목적을 정당화할 수 있는 특별성이 인정되어야 한다. 그럼에도 근래 설치되거나 추진되고 있는 특별자치도는 특별성의 인정보다는 지역의 지리적 특성이나 낙후성을 이유로 하는 개발의 필요성을 설치원인으로 하고 있다는 점이 문제이다. 지방자치제도는 본질적으로 각 지방의 특유한 사정을 바탕으로 서로 경쟁적 발전 노력을 통하여 국가 전체의 발전을 도모하는 것으로, 각 지역의 상황의 특수성이나 차별성은 지방자치의 당연한 전제이다. 지역의 낙후성이나 자치권 보장의 미비는 지방자치제도 자체의 문제이지, 특별자치도의 설치를 정당화할 수 있는 특별성은 아니다. 이러한 상황에서 자치권의 확대를 위해 특별자치도라는 제도의 도입하는 것은 적절한 처방이 아니다. 지역의 특유성, 특히 지역의 낙후와 소멸위기를 원인으로 한다면, 이는 곧 모든 지방자치단체에 대해 특별자치도 내지 특별자치시의 설치 필요성으로 나타날 수밖에 없기 때문이다. 특별은 특별할 때 의미가 있다. 특별이 예외가 아니고 원칙이 된다면 더 이상 특별이 아닐 뿐더러, 일반은 형해화되고 존재의미를 상실한다. 지금의 무분별한 특별자치도化의 시도는 분권화의 ‘가치’의 실현이라는 미명 하에 지방자치‘제도’에 대한 심각한 위기일 수 있다는 점을 상기하여야 한다. 주제어 특별자치도, 보통지방자치단체, 차등분권, 지방자치제도, 지역균형발전 Local autonomy is essentially the distribution of authority between the state and local governments, and in this respect, the expansion of autonomy is the basic direction of local autonomy. Nevertheless, just as local autonomy in Korea is self-inflicted as 'pattern-only autonomy' and '20% autonomy', practical guarantees of local autonomy have not been achieved. In this situation, it is the establishment of a ‘Special Self-governing Province’ that is spreading like a recent trend as a means of expecting a breakthrough expansion of autonomy. Currently, Jeju Special Self-Governing Province, Sejong Special Self-Governing City, Gangwon State, and Jeonbuk Special Self-Governing Province have been established, and Gyeongsangbuk-do and Chungcheongbuk-do are also reportedly being promoted following recent discussions on the establishment of Gyeonggi Northern Special Self-Governing Province. In the local autonomy system, the expansion of autonomy is a natural direction and value. However, although institutional measures for the realization of such values should also be appropriate, it is very questionable whether the system of Special Self-governing Province currently established or discussed fits the ideology and value of local autonomy. Special Self-governing Province has the status of ordinary local governments under the Local Autonomy Act, but its content is to grant special cases based on the law, which corresponds to institutionalization of differential decentralization. Special Self-governing Province can be legally justified only when the specificity or specificity to be treated differently from the city or province, which is a principle form of a normal local government, is recognized. In other words, the specificity that can justify the purpose of establishing a special autonomy must be recognized. Nevertheless, the problem is that the need for development based on the geographical characteristics or backwardness of the region is the cause of the installation of the Special Self-governing Province, which has been established or promoted recently, rather than the recognition of its speciality. The local autonomy system essentially promotes the development of the entire country through competitive development efforts based on the unique circumstances of each region, and the specificity or differentiation of each region's situation is a natural premise of local autonomy. The backwardness of the region or the lack of guarantee of autonomy is a problem of the local autonomy system itself, not the specificity that can justify the establishment of a special autonomy. In this situation, it is not an appropriate prescription to introduce a system called special autonomy for the expansion of autonomy. If the uniqueness of the region, especially the backwardness and extinction crisis of the region, is the cause, this will inevitably appear as the necessity of establishing a Special Self-governing Province for all local governments. Special is meaningful when it is special. If special is no longer an exception and becomes a principle, it is no longer special, and the general is punished and loses the meaning of existence. It should be recalled that the current indiscriminate attempt of Special Self-governing Province can be a serious crisis for the local autonomy 'system' in the name of realizing the 'value' of decentralization. Key Words Special Self-governing Province, Common Local Governments, Differential Decentralization, Local Autonomy System, Balanced Regional Development

한국 지방자치제도의 현황과 발전방향: 자치입법권을 중심으로

김희곤(Hee Gon Kim) 한국지방자치법학회 2019 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol.19 No.2

우리 헌법상 지방자치에 대한 규정은 상해 임시정부 헌법인 1940년 10월 9일의 임시약헌(臨時約憲)에 까지 거슬러 갈 수 있고, 그 결과 1948년 제헌헌법에도 자연스럽게 지방자치에 대한 장을 따로 두어 지방자치에 대하여 헌법적으로 보장하게 된다. 그렇지만 지방자치의 실시는 1950년대에 잠깐 시행되다가 1961년 군사정변(쿠데타) 이후 중단된 후, 30년 만인 1991년에 부활되어 시행됨으로써 이제 본격 시행된 지도 거의 30년에 이르고 있다. 그 동안 우리나라의 지방자치제도는 많은 발전을 하였고, 자치입법권 분야에서도 상당한 성과를 거두었다고 생각된다. 예컨대 우선 김대중 정부 시기인 1999년 이래 상당한 수의 사무가 자치사무로 전환되어 오고 있고, 지방자치단체의 조례제정건수도 1995년 30,358건 이던 것이 2017년에는 75,708건으로 3.5배 증가하였다. 또한 지방의회의원의 조례발의 비중을 보면, 광역자치단체인 시·도의회의 경우에는 2007년 29.8%이던 것이 2017년에는 59.8%로 증가하였으며, 특히 제정조례안의 의원발의 비중은 50.7%(광역의원 83.1%, 기초의원 44.7%), 개정조례안의 광역의원발의 비중은 52.1%로 상당히 양호한 편이라고 할 수 있다. 또한 자치입법에의 주민이나 지방자치단체의의 참여면에 있어서도 주민조례제정개폐청구제도, 지방자치단체의 장 등의 협의체나 그 전체 연합체에게 인정되는 국회에의 서면의견 제출권, 지방분권법상 자치분권위원회에 인정되는 중앙행정기관의 장에게의 법령에 대한 의견 제출권 등 상당한 보완이 이루어졌다. 그렇지만 앞으로 더욱 개선하여야 할 점도 적지 않다고 생각된다. 문제점으로 지적될 수 있는 것은 첫째, 자치입법인 조례의 규율 대상이 주민복리사무 등에 한정되어 협소한 점, 둘째, 상위법령의 입법시 자치입법을 위한 충분한 규율여지를 주고 있지 않는 점, 셋째, 지방자치단체의 자치입법능력의 부족, 넷째, 국가 위정자 즉, 중앙행정기관 담당자의 자치의식(자치분권 사고)의 결여 등인바, 이를 위해서는 다음과 같은 개선책이 요구된다고 할 것이다. 첫째, 자치입법 규율대상의 확대, 둘째, 자치입법사항에 대한 법률유보의 최소화, 셋째, 상위법령에서 위임시 자치입법에의 폭넓은 위임, 넷째, 지방자치단체의 자치입법능력 제고, 다섯째, 자치권침해에 대한 실효성 있는 구제수단 마련(자치단체 헌법소원 등) 등이다. 이와 관련하여 최근에 연방제 수준의 지방분권을 지향하던 헌법개정이 사실상 무산된 후, 관련 법령의 개정을 통해 개헌 수준에 맞먹는 지방분권의 달성을 목표로 한 정부의 지방자치법 전부개정안이 국회에 제출되었는바, 아주 만족할 만한 수준은 아니지만, 획기적인 내용도 상당히 담겨있는바, 순조로운 입법절차의 진행을 통해 우리나라 지방자치제도의 한 단계 큰 도약을 기대해 본다. The Constitution of Sanghai Korean transitional Government in 1940. 10. 9 had a clause of Local self-government(Art. 36). Later had the Korean Constitution a chapter of Local-self government since 1948. Art. 117 of present Korean Constitution guarantees the Local-self government as a legal institution not a inherent right. Our Local-self government was executed since 1952, but it was interrupted in 1961. Later was remended Local-self government law in agreement of the Government party and the Opposition party in 1988 and the Local-self government was revived and has been executed for almost 30 years since 1991, Korean Local-self government system has been considerably improved(developed) in several aspects and had achieved a eye-opening progress in a Local self-rulemaking aspects. For example, the number of bylaws of Local-self governments has been increased from 30,358(Year in 1995) to 75,708(year in 2017). Several new mittels for resident’s participaion in Local-self rulemaking has been introduced and supplemented for example, resident’s right of reqest for making of bylaw etc. This study suggests a few solutions to remend in a Local self-rulemaking aspects. For example, enlargement of object of Local self-rulemaking, reduction of legal reservation, widening of delegation to bylaws, improvement of capacity of Local self-rulemaking in Local self-government, guarantee of remedy against infringement by Central government in the right of Local self-government etc. In 2019.3.29. had Korean Central government submitted a revised bill of Local self-government law to National Assembly. There are a pretty epocal contents though it is not enough. I expect a further development of Local self-government by the revised bill of Local self-government law.

자치입법권에 대한 실증적 연구

심경수(Kyung-Soo Shim) 충남대학교 법학연구소 2012 法學硏究 Vol.23 No.1

지방자치제도가 성공적으로 안착하기 위해서는 자치입법의 체계적인 정비가 전제되어야 한다. 그러나 지방자치입법의 주도권은 지방의회보다는, 아직도 중앙의회인 국회가 행사하고 있다. 조례는 주민의 복리증진을 위해 지방의회가 제정하는 자치규범이다. 조례는 ‘법령에 저촉되지 않는 범위 내에서’ 제정할 수 있다. 중앙행정이 주민들의 복리에 만족할 만한 정책을 펼치지 못한다 할지라도, 지방행정은 이를 보완하는 지위에서 적극적으로 주민을 위한 행정을 펼쳐야 한다. 그러나 현실은 중앙행정의 과도한 개입으로 지방자치의 폭이 그리 넓지 않다. 이는 중대한 문제점으로 지적된다. 또한 조례의 경우에도 실효성 측면에서 많은 문제점을 안고 있다. 대전시 조례의 경우도 그렇다. 선심성 지원을 내용으로 하는 조례가 많다. 실효성 측면에서 선언적인 것에 지나지 않는 조례가 다수 제정되어 있는 실정이다. 게다가 일부 조례의 경우 지방행정의 법무담당 지원인력의 취약함으로 인해 조례의 내용이 미흡한 점도 눈에 띤다. 조례가 자치입법으로서 제 기능을 다하도록 하기 위해서는 조례제정과정에서 전문성이 확보되어야 한다. 또 개별 사업이나 정책을 실효적으로 뒷받침할 수 있어야 한다. 향후 지방자치의 중요성이 제고되는 만큼, 자치입법권의 의미와 비중도 그만큼 높아질 수밖에 없다. 이에 대응하여 대전시도 의회의원들의 전문성을 제고하기 위하여 전문가과정에 상응한 의원연수제도를 마련하여야 한다. 체계적이고 효율적인 입법지원을 받을 수 있는 입법지원조직을 확대하여야 한다. 이를 통하여 지방자치입법권의 확대와 실질화를 도모하여야 한다. 아울러 조례입법의 과학화와 합리화를 추구하여 조례입법의 신뢰도를 제고할 필요가 있다. 구체적으로는 각종 위원회를 신설하는 조례입법을 자제하고, 재정관련 조례의 경우 비용추계서를 구체적으로 첨부하는 관례를 세우는 것이 바람직하다. 또한 선언적인 것에 지나지 않거나 실효성이 없는 조례의 경우에는 체계적이고 구체적인 내용을 담는 형태로 보완해야한다. 또한 형식적 측면에서 볼 때 조례로 규율할 사항이 아닌 경우에는 시 규칙으로 정하든가 또는 폐지하는 것이 바람직하다. 한편 전문화된 환경분야의 조례가 필요하다. 오염과 공해는 현대적 생활에서 불가피하게 발생하므로 이에 대해 대비한다는 차원에서 주민의 의무와 피해보상 지원 등을 규정하는 조례도 마련되어야 할 것이다. In order to have successful and continuous development of the local self-governing system, it is imperative to develop the legislative powers of local self-governing bodies. However, it is currently deemed that the National Assembly, the central legislative body, still holds the initiatives with respect to the legislation of the local self-governing bodies. A local legislature can issue ordinances as its self-governing regulations to improve the welfares of its citizens within the boundaries of the existing laws. When the central administration does not carry out its public policies to improve the public welfares satisfactorily, local administration should actively administer its policies to fill the gaps left by the central administration. However, it is to be noted that the scope of the local self-government has been limited due to the excessive interventions by the central administration. Furthermore, there are many problems in local ordinances in terms of their ineffectiveness. For example, there have been too many ordinances in Daejeon Metropolitan City which could be characterized as excessively pork-barrelling as well as simply declaratory while lacking material effectiveness. Also, it was found out that some ordinances were lacking in substantive contents due to the insufficient enactment procedures. In order to have ordinances functioning properly as self-governing legislation as have been intended, it is necessary to make certain that speciality and expertise are provided in the ordinance enactment procedures and to be able to support individual projects and policies efficiently. It is evident that the issues on local self-governing as well as the legislative powers of local self-governing bodies will gain more attention and importance hereafter. To prepare for that, Daejeon City should develop the training programs for its lawmakers to improve their legislative expertise and skills. Also, the City should expand the organizations necessary to provide the lawmakers with more legislative supports which will make the legislative powers of the local self-governing bodies further expanded and materialized. Furthermore, it is necessary to promote public trust and confidence by making the legislative process of ordinances more scientific and reasonable. To be more specific, the excessive establishment of new committees should be curtailed. And it would be desirable to begin the practices of attaching expense estimation to the ordinances concerning financial matters. Also, more concrete form of contents must be provided for ordinances which seem to be declaratory and to lack effectiveness, and some ordinances should be replaced with city rules or abandoned, if necessary. On the other hand, special ordinances on environmental issues are in need since it is inevitable that we face pollution and contamination in our daily living. To adequately respond to those issues, ordinances that establish and regulate public responsibilities and support systems for compensating damages should be enacted. For this matter, it seems that Daejeon Metropolitan City should use as models the Pusan Metropolitan City Ordinances on the promotion of environmental education and on the reduction of automobile emission and etc.

자치경찰제도 도입 정부(안)에 관한 지방자치 부합성 검토

김원중(Kim, Won-Jung) 한국지방자치법학회 2018 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol.18 No.1

문재인 정부는 최근 자치경찰제도를 도입하겠다는 강한 의욕을 가지고 그 제도에 관한 내용을 발표하였다. 자치경찰제도는 지방자치라는 범위 내에서 이루어지는 것으로 지방자치와 별개로 논해 질 수 없다. 즉 지방자치를 완성하고 지방자치 라는 자치제도를 추진하기 위해 자치경찰제도 도입은 필요하게 된다. 자치경찰제도는 현행 지방자치에 부합하도록 제도가 도입되어야 하는 것이며,정부와 지방자치단체의 필요에 의해 실시되어서는 아니 된다. 자치경찰제도는 지방자치라는 범위에서 지방자치를 구성하는 한 요소인 것이지 자치경찰제도가 목 적이 될 수 없다. 자치경찰제도는 헌법의 지방자치의 기본적 이념과 풀뿌리 민주주의를 실현할수 있어야 한다. 그러기 위해서는 자치경찰제도는 가장 저변인 기초지방자치단체에서 이를 실시하는 것이 필요하다. 또한 자치경찰사무 또한 지역의 치안확보를 위해 요구되는 사무를 수행할 수 있어야 한다. 그러나 현행 정부(안)은 이러한 지방자치의 본연의 취지에 부합하지 않는 한계를 가지고 있다. 즉 자치경찰제도 설치 단위를 광역지방자치단체로 하고 있어, 기초지방자치단체의 자치권을 침해하는 한계를 가지고 있다. 또한 자치경찰사무에 있어 협의적 의미의 행정경찰사무와 단순한 성폭력과 가정폭력에 한정하고 있어,경찰사무를 제대로 수행하지 못하는 한계를 가지고 있다. 따라서 본 연구는 현 정부가 발표한 자치경찰제도가 지방자치에 부합하는 가에 대하여 검토하였다. Moon, Jae-in government recently announced that it will introduce local self-governing police system by showing strong willingness. However, the local self-governing police system cannot be discussed by separating from local autonomy because it should be operated within its local autonomy. For this reason, introducing the local self-governing police system should be accorded to local autonomy. Thus, the system should not be carried out by the need of the government and local autonomy. Furthermore, the system should not be a purpose for local autonomy because it is just a component consisting of local autonomy. Also, the local self-governing police system should make sure its local security that is one of its duties. However, the system has some limitations so it does not go well with the original purpose of local autonomy. As a first limit, the government allows the local self-governing police system to be settled only in large-size cities, such as Incheon, Daejeon, and Gwangju, so forth. Thus, this limit could damage the self-governing right of basic local autonomy. Next, the system also puts a limit on the duties of the self-governing police so its duties are restricted only in administrative works of a narrow-meaning and simple sexual and family violences. As a result, these limits keep the local self-governing police from doing their duties well. Therefore, this study reviewed if the local self-governing police system, which is recently issued by Moon jae-in government, is correspondent to local autonomy. In addition, the local self-governing police system should achieve grass-rooted democracy as well as the original idea of local autonomy stated in the Constitution. To do this, the local self-governing police system should be operated within basic local autonomy.

「地方行政體制 改編에 關한 特別法」에 對한 考察

하승완(Ha, Seung-Wan) 조선대학교 법학연구원 2011 法學論叢 Vol.18 No.1

The National Assembly passed the 「Special Act on Reorganization of Local Administration System」 on September 16, 2010 and the government announced it on October 1, 2010. Since then reorganization of the local administration system has been implemented based on the act. As the reorganization of the local administration system brought changes to areas of local self-governing bodies and is related to the rights of the people in the Constitution along with the self-governing rights of local self-governing bodies, it should be considered based on the Constitution or principles of constitutional ideology rather than political and legal aspects. The National Assembly has gone through lots of discussion through the special committee for local self-governing bodies for such a long time to deal with such problems in advance and to implement nationwide and unified reorganization according to reasonable standards and principles. However, this act is not satisfactory and has a few problems in that it can not properly deal with desires and future of the people for reorganization of the local administration system and substantial self-governance. It targeted only basic local self-governing bodies although the National Assembly and the political sects discussed reorganization of all the governing bodies, basic or metropolitan. Although the Constitution regulates the types of self-governing bodies as a base of self-governance, they are regional, spatial, locational and legal ranges. As units of self-governance is closely related with local administrative districts or types, if they are too large, small, more or less, the value of self-governance can not be properly realized. Therefore, in consideration that the 「Constitution」 or constitutional ideology commands that the types of self-governance shall be regulated within ranges to realize the value and essence of self-governance, legislators should enact acts on self-governance to reinforce it in political, social and legal aspects and the types of self-governing bodies or local administration systems or districts should be considered in the same way. However, this act did not meet such expectation. As abrogation, division and merger of self-governing bodies under active implementation of self-governance is closely related with basic rights of the people, merger and abolition of individual bodies should reflect the opinion of the people to realize procedural justice, which corresponds with the ideology of basic rights assurance in Constitution if not national and unified reorganization of local administration systems in accordance with certain national standards. However, the merger procedure based on this act optionally reflects the public opinion according to needs of the competent minister. It gives a limit to or damages the equal rights, the right to vote and self-governance as grassroots democracy, and does harm to decentralization and self-governing right against the trend of national development through reinforced self-governance. Therefore, this study aims to analyse the fact that this act attempts reorganization of only basic self-governing bodies for conurbation and did not introduce referendum system for merger of basic self-governing bodies is fit for basic rights of the people and self-governing system and presents proper direction of reorganization of local administration systems. 국회는 2010. 9. 16. 그 동안 논의해 오던 「지방행정체제 개편에 관한 특별법」을 통과시키고, 정부는 2010. 10. 1. 이 법을 공포하여 같은 날부터 이 법이 시행됨으로써 그 동안 논의되어 오던 지방행정체제개편은 이 법에 의하여 추진되게 되었다. 지방행정체제의 개편은 지방자치단체의 영역에 대한 변경을 가져와 당해 지방자치단체의 자치권과 더불어 그 주민의 헌법상 권리와도 관계되는 것이어서 정치적ㆍ법률적 측면보다도 헌법이나 헌법이념적 원리에서 출발하여야 할 것이다. 국회가 지방행정체제개편 특별위원회를 구성하여 오랜 기간 많은 논의를 거친 것은 바로 이러한 문제점 등을 사전에 정리하고 합리적인 기준과 원칙에 따라 전국적ㆍ통일적인 지방행정체제의 개편을 위한 것이었다고 보아야 한다. 그런데 이 법은 지금까지의 국회나 정치권에서 광역지방자치단체와 기초지방자치단체를 가리지 않고 이를 개편하는 것을 논의했던 것과는 달리 기초 지방자치단체만을 대상으로 통합을 추진하도록 하여 이 법이 국가의 백년대계와 지방자치의 내실화를 위한 지방행정체제개편 이라는 국민의 여망과 미래를 담은 것이라고 보기에는 미흡하기 짝이 없는데다가 여러 가지 문제점을 내포하고 있다. 비록 헌법이 지방자치의 기본이 되는 지방자치단체의 종류를 법률로 정하도록 하고 있다고 하더라도 지방자치단체의 종류는 지방 자치의 지역적ㆍ공간적ㆍ장소적ㆍ법률적 범위가 되는 것이고, 지방자치의 단위는 바로 지방행정구역이나 종류와 밀접한 관계가 있어, 그것이 너무 크거나 작거나, 너무 많거나 적을 경우 풀뿌리 민주주의의 원리로서의 지방자치라는 가치를 제대로 실현할 수 없는 것이다. 따라서 헌법이나 헌법이념은 지방자치라는 가치와 본질이 제대로 실현될 수 있는 범위 내에서의 지방 자치단체의 종류를 법률로 정할 것을 명하고 있는 것으로 보아 입법자는 정치적ㆍ사회적ㆍ법률적 의미에서의 지방자치를 강화하는 방향으로 지방자치에 관한 법률을 제정하여야 하고, 그것은 각 지역에 있어서의 지방자치의 기준이 되는 지방자치단체의 종류와 지방행정체제나 지방행정구역의 획정의 경우에도 마찬가지라고 할 것임에도 이 법은 그러한 기대에 미치지 못하고 있다. 또한 지방자치가 본격적으로 실시되어 생활자치가 정착되고 있는 상황에서 지방자치단체의 폐치ㆍ분합과 같은 문제는 주민의 기본권과의 관계에서 중대한 연관성을 가지게 되는 것이므로 국가가 법령에 의하여 일정한 기준에 따라 전국적ㆍ통일적인 지방행정체제의 개편을 하는 경우라면 몰라도 개별적으로 기초지방자치단체를 통ㆍ폐합하는 경우에는 반드시 주민의 의사가 제대로 반영되는 절차적 정의가 실현되는 것이 헌법상의 기본권보장 이념에도 합치되는 것이다. 그런데 이 법에 의한 기초지방자치단체의 통합절차에서 그 통합의 주인인 주민의 의사반영이 필수적인 것이 아니라 주무장관의 필요에 따라 선택적으로만 반영할 수 있도록 한 것은 주건재민(主權在民)과 지방자치제도를 보장한 헌법과 헌법이념이 추구하고 보장하는 국민의 평등권과 참정권 및 풀뿌리 민주주의로서의 지방자치를 제약하거나 훼손하고, 지방자치의 강화를 통한 국가발전이라는 시대적 흐름에 반하여 지방분권과 지방자치권을 形骸化시키는 것이라고 아니할 수 없다. 따라서 本稿에서는 이 법의 규정 중에서 지방행정체제의 개편을 기초지방자치단체만을 대상으로 하면서 그 광역화를 꾀하고 있는 점과 기초지방자치단체의 통합에 주민투표제도를 필요적으로 도입하지 않은 점 등이 헌법과 헌법이념이 추구하는 국민의 기본권과 지방자치제도의 적합한 것인가의 여부를 살펴 이 법에 따른 지방행정체제 개편의 올바른 방향을 제시해 보고자 한다.