자치권 보장과 감사제도의 정립에 관한 연구 - 지방자치권 실현을 위한 감사제도의 개선방안을 중심으로 -

방동희 한국공법학회 2016 公法硏究 Vol.45 No.2

The Recent Agenda is that the Relationship between the Local Autonomy and the BAI(Board of Audit and Inspection of Korea)’s Audit Power. In Korea, Local Autonomy System had been wholly enforced since 1995. Before 1995, Local autonomous entity didn’t have the right of local autonomy perfectly. In other words, There was not local autonomy but just ‘Local Administration’. Justly Local administrative organ existed being subjected to the State. So BAI’s Audit power was in effect to the Local administrative organ as the internal control measure. But in 1995 As Local Autonomy System has been full implementation, Occured the collision with the Local Autonomy and BAI’s Audit Power. To overcome this problem, Scholar, Constitutional Court and National Assembly proposed theory, decision letter and bills. This study shall investigate the theory, Constitutional Court’s decision letter and bills. And what's more, shall analyze the history of Local Autonomy and BAI’s Audit. This study concentrates on the limitation of State control. In other words, Local autonomous entity has the independent autonomous power, so called the Local Autonomy. According to the Local Autonomy, Local autonomous entity has the independent autonomous affairs. So BAI’s Audit should not be exceeded to the Local autonomous affairs. This principle is the point of this thesis. This study evaluates Constitutional Court’s decision of the Local Autonomy. Recently, ‘ACT ON PUBLIC SECTOR AUDITS’ has been enforced in 2010. This Act established the Self-Audit. This institution is so meaningful for improvement the relationship between the Local Autonomy and the BAI’s Audit Power. This Study propose developmental implementation of this act and Self-Audit for promoting the Local Autonomy. 지방자치의 자치권 실현의 문제와 지방자치단체에 대한 감사의 문제는 지방자치제가 점진적으로 자리를 잡아가는 과정에서 첨예한 이슈가 되었다. 이에 대하여 학계와 실무에서는 이론논구, 법해석, 입법이라는 삼륜체제를 가동하여 자치권과 감사와의 관계를 규명하고 그 조화적 해결방안을 찾고자 노력하였다. 헌법재판소는 이른바 ‘서울특별시와 정부간의 권한쟁의 (2006헌라6)’ 사건과 ‘강남구청 등과 감사원 간의 권한쟁의 (2005헌라3)’ 사건을 통하여 중앙행정기관과 감사원의 지방자치단체에 대한 각각의 감사권의 대상과 그 범위 기준을 제시하였다. 입법적으로는 2010년에 「공공감사에 관한 법률」을 제정ㆍ시행함으로써 이른바 ‘자체감사’를 법정감사의 한 유형으로 도입하여 감사체계를 새롭게 편성함으로써 자치권의 실현의 문제와 감사원 감사권의 문제를 조화롭게 공존시키려는 노력을 전개하였다. 본 논문은 이제까지의 학계의 논의와 법해석의 기준, 입법을 기초로, 첫째 자치권의 문제, 특히 우리나라 지방자치현실에 있어서 자치권의 보장의 수준과 그 한계를 살피고, 둘째 우리나라 감사제도에 근거한 ‘감사권’의 내용과 본질, 그 성격을 규명하고, 셋째 우리나라에서의 자치권의 특수상황, 감사권의 모습에 비춰 양자를 조화롭게 보장하고 실현하는 방안으로 제시된 「공공감사에 관한 법률」의 주요 내용과 現시행성과를 확인하고자 하였다. 특별히 자치권의 보장과 실현 문제에 집중하고자 이 논문은 ‘감사원 감사’와 ‘지방자치단체의 자치권’의 문제에 초점을 두었다. 우리나라의 지방자치는 온전한 지방자치가 실현되지 못하고 있다는 점, 불완전하게 소위 ‘지방행정’이 이뤄지는 상황에서 감사원의 지방자치단체에 대한 감사는 일종의 내부통제 장치로서 당연시 활용되었다는 점, 끝으로 감사원 감사의 개념과 범위 역시 명확치 않다는 점에서 현재의 지방자치의 자치권과 감사원의 감사권 사이의 충돌이 발생하였음을 확인하였다. 결국 이 문제를 풀 수 있는 방법은 지방자치의 기반과 틀이 확립되어 완전한 지방자치를 실현시키고, 감사원 감사의 범위를 명확히 규명하여 법인격을 달리하는 지방자치단체로부터 감사원 감사를 완전히 분리시키고, 감사원 감사를 대체할 수 있는 자치권 범위 내의 자체감사제도를 확립시킴으로써 해결될 수 있다고 생각한다. 그러나 현재, 이 문제의 해결은 우리 지방자치의 현실, 감사원 감사의 불명확성, 자체감사의 미완성으로 인하여 헌법과 지방자치법에 따른 법리상 원칙을 조건 없이 적용하는 데에는 어려움이 있는 것이 사실이다. 현실과 법이론을 조화롭게 접목시킴으로써 양자의 간극을 줄여나가는 노력으로 최근 시행된 「공공감사에 관한 법률」을 자치권의 보장 – 특히 자치감사고권을 보장 – 측면에서 보다 헌법합치적으로 개선해 나가는 것이 매우 중요하다고 생각한다.

지방자치 70년, 회고와 과제 - 헌법과 지방자치법의 제정・개정을 중심으로 -

홍정선,방동희 한국지방자치법학회 2019 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol.19 No.3

대한민국 정부수립 후의 지방자치 70년을 회고하려면, 70년간 이루어진 지방자치법제의 변화와 그에 따른 지방자치행정의 변화, 주민생활의 변화 등 지방자치에 관련된 사항 전반에 대한 회고가 이루어져야 한다. 이 글은 그 중에서 헌법과 지방자치법의 70년 변화를 중심으로 논급한다. 제헌헌법 제8장에 지방자치에 관한 사항이 규정된 이래 70년이 지났다. 헌법상으로는 제3차 개정헌법, 제5차 개정헌법, 제7차 개정헌법, 제8차 개정헌법에서 지방자치에 관한 규정의 개정이 있었다. 지방자치법은 1949.8.15. 제정 이래 2018년까지 타법 개정 등으로 인한 경우를 포함하여 근 60차례의 개정이 있었다. 그동안 이루어진 헌법과 지방자치법의 제정 및 개정의 역사는 바로 한국 지방자치법 70년의 역사이다. 지방자치헌법 70년을 보면, 한국 지방자치헌법 70년의 역사는 3개의 시기, 지방자치의 발아기, 지방자치의 중단기, 지방자치의 재생기로 나누어 볼 수 있다. 지방자치에 관한 현행 헌법조항을 볼 때, 현행헌법에 지방자치단체의 사무를 주민의 복리사무가 추가되었다는 점을 제외하면, 현행헌법과 제헌헌법 사이에 별다른 차이가 보이지 아니한다. 1948년의 지방자치헌법이 현재에도 그대로 유지되고 있다고 말할 수 있다. 현행헌법에서는 이 시대에 요구되는 국가권력과 자치권의 상호관계, 지방재정의 보장, 폭넓은 자치입법권, 제한된 국가감독권, 지방자치단체의 넓은 제소권 등에 관한 규정이 보이지 아니한다. 지방자치에 관한 국민의 의식 등이 상당한 수준으로 향상되고 있는 오늘날의 시각에서 보면, 현행헌법 제117조와 제118조가 지방자치에 관한 기본적인 사항을 잘 규정하고 있다고 보기 어렵다. 최근에도 국가기관에 의한 헌법개정의 움직임이 있었으나, 이루어지지 않았다. 지방분권 강화 의식을 포함하여 이 시대 국민들의 의식을 반영하는 방향으로 헌법상 지방자치 관련 조항은 바뀌어야 한다. 지방자치법 70년의 변화 중에서 가장 큰 특징은, 1949년 8월 15일 지방자치법이 시행에 들어갔다는 점, 그러나 1961년 군사쿠데타로 지방자치법 내용 중 핵심내용인 지방의회의 구성과 단체장의 선거가 폐기되어 지방자치법의 의미가 상실되었다는 점, 그러다가 1988년 제9차 개정헌법과 1988년 5월 1일 시행 지방자치법 등의 발효로 지방자치법의 의미가 되살아났다는 점이다. 현행헌법 하에서 지방자치법의 개정은 매우 빈번하였다. 개정이 빈번하였다는 것은 급속히 변해가는 주민의 의식, 경제수준의 향상, 문화적 요구의 증대 등을 바탕으로 하여 그 시기에 적합한 지방자치법을 마련하겠다는 정부의 강한 의지에 기인한 것으로 볼 것이다. 근년에 이르러 주민의 권리를 확대하는 지방자치법 개정이 자주 이루어졌다는 것도 지방자치법 70년의 주요 특징의 하나이다. 지방자치가 주민의 자치이고, 주민에 의한 자치이고 주민을 위한 자치임을 고려할 때, 이러한 개정은 지방자치의 성숙, 민주주의의 성숙을 의미하는 것으로 볼 수 있다. 이 글은 지방자치헌법 70년의 변화와 지방자치법 70년의 변화로 나누어서 특징을 살펴보았고, 지방자치 70년을 회고하고 향후 과제를 제시하였다. To look back on 70 years of local autonomy after the establishment of the Republic of Korea, a general review of the issues related to local autonomy, including changes in local autonomy legislation, changes in local autonomy administration, and changes in residents' lives, must take place. This article discusses 70 years of changes in the Constitution and local government law. Seventy years have passed since the issue of local autonomy was set out in Chapter 8 of the Constitution. The Constitution included amendments to local autonomy in the 3rd, 5th, 7th and 8th Amendments. Local autonomy law is 1949.8.15. Since enactment, there have been nearly 60 revisions since 2018, including cases involving revisions to other laws. The history of the enactment and revision of the Constitution and Local Autonomy Law has been the history of 70 years of Korean Local Autonomy Law. Looking at the 70 years of the Local Constitution, the history of the 70 years of Korea's Local Constitution can be divided into three periods: the germination of local autonomy, the cessation of local autonomy, and the regeneration of local autonomy. In the present Constitutional Article on Local Autonomy, there is little difference between the Constitution and the Constitutional Constitution, except that the affairs of local governments are added to the current Constitution. It can be said that the local constitution of 1948 is still intact. The current Constitution does not provide for the interrelationships of state power and autonomy required in this era, the guarantee of local finances, the wide range of autonomous legislative powers, the limited state oversight, and the wider right of filing of local governments. From today's point of view, when the public's awareness of local autonomy has improved considerably, it is hard to say that Articles 117 and 118 of the current Constitution clearly define the basics of local autonomy. In recent years there has been a movement to amend the Constitution by state agencies, but it has not been achieved. Constitutional provisions concerning local autonomy should be changed to reflect the awareness of the people of this era, including the consciousness of decentralization. The biggest feature of the 70 years of the Local Autonomy Law was August 15, 1949. The Local Autonomy Act entered into force, but the 1961 Military Coup d'état lost the meaning of the Local Autonomy Law by the abolition of the composition of the local council and the election of the head of the governing body. And 1988.5.1. The meaning of the Local Autonomy Act has been revived by the enforcement of the Local Autonomy Act. Under the current Constitution, revisions of local autonomy were very frequent. The frequent revisions may be attributed to the government's strong will to devise appropriate local autonomy laws based on the rapidly changing consciousness of the population, the improvement of economic level, and the increase of cultural demands. In recent years, the revision of the Local Autonomy Law, which expands the rights of the residents, has been frequently made. Considering that local autonomy is autonomy of the inhabitants, autonomy by the inhabitants and autonomy for the inhabitants, this amendment can be regarded as the maturity of local autonomy and the maturity of democracy. This article examined the characteristics of the 70 years of the Local Constitution and the 70 years of the Local Autonomy Act, reviewed the 70 years of local autonomy, and presented future tasks.

전자정부로 인한 지방자치법의 변화 연구

성봉근 한국공법학회 2016 공법연구 Vol.45 No.1

Local Autonomy Laws and Acts have been under serious several limits for example long time and distance with alienated from central provinces and insufficient budget. Recently ‘Ensuring State’ Theory and ‘E-Government’ Theory are studied eagerly as hot issues in many areas to overcome these obstacles. These two theories are connected with same aim to provide ‘Good Governance’ to citizens and overcome these things. E-Government is a kind of paradigm which can implement various works of legislation, executive, judicial etc. with electronic tools and process for example ICT. And E-Local Autonomy means the application of E-Government in Local Autonomy. There are 4 relationships in E-Local Autonomy for example G2G, G2C, G2B, IEE etc., and this classification system is available to analyze many problems in Local Autonomy. Some says that E-Government is neutral to Local Autonomy and Democracy. But I think that E-Gov. might make huge influences those things and can make it change. And Some says E-Gov. is going to affect negative for Local Autonomy. But I conclude that E-Gov. will help those things positive on the contrary. The basis of E-Gov. are theoretically founded on the Alvin Toffler‘s futurology, Habermas’ Discussion theory, and James Bryce‘s Democratic theory etc. Some says that E-Gov. is only for improvement in View of Economical Effect. But My Idea is that E-Gov. is practical tools and armour for Ensuring State and Harmonize also in view of Constitutional Order and Value including Democracy. I've researched also many countries in aspect of comparative law including legal history and unique circumstances. Although E-Gov. also might make negative influences to Local Autonomy, but with the help of advanced E-Gov. we can expect great progress of Local Autonomy and Local Administration including E-Democracy. We'd better make good structure which Local Government has Initiative in administration and which Central Government helps and supplement it, instead of bad structure of Regulatory State which is lead forcibly by Central Government. So I suggest We need to amend Constitution and Many Laws including the korean Local Autonomy Law. I suggested specifically several amendment idea those were for conversational structure with citizen, for Electronic Local Autonomy, for systemic, unified and effective Legislation, for Local Finance, for Legislation considering Heuristic Character, and for international Cooperation etc. Now is time to upgrade Constitution and Laws for E-Local Autonomy and E-Democracy. We should apparently know that E-Local Autonomy and E-Democracy cannot be completed all of a sudden like that Rome wasn't built in a day. 지방자치법의 발전은 오랜 동안 시간과 장소 및 예산 등의 제약으로 인하여 매우 곤란한 장애에 가로 막혀 왔다. 이를 극복하기 위해 이슈화되고 있는 이론은‘보장국가론’과 ‘전자정부론’이다. 이 두 가지 이론은 주민들에게 충분한 급부를 효과적으로 수행하기 위하여 만들어지고 발전하고 있다는 점에서 상호 연결되어 있다. 전자정부는 입법, 사법, 행정 등의 작용을 다양한 전자적인 방법을 동원하여 구현하는 새로운 정부의 패러다임이며, 이를 지방자치에 구현하는 것이 전자 지방자치이다. 전자정부는 중립적인 가치관에 불과하다는 입장이 있지만, 지방자치 및 민주주의의 변화에 영향을 준다는 입장이 타당하다. 전자 지방자치는 지방자치에 대하여 부정적인 영향을 주게 된다는 입장이 있지만, 긍정적인 평가를 하는 입장이 타당하다. 전자정부의 법철학적 기반은 엘빈 토플러의 미래학, 하버마스의 대화이론, 제임스 브라이스의 지방자치이론 등과 연결될 수 있다. 전자 지방자치를 경제적인 관점에서만 바라보는 입장도 있지만, 보장국가를 효과적으로 구현하면서 민주주의를 비롯한 헌법질서와 조화될 수 있는 실질적인 도구이자 무기로 바라보는 입장이 타당하다. 전자정부가 지방자치에 구현되는 역사나 과정 및 현재의 모습, 장래의 전망 등은 나라마다 사정이 다르다. 이에 대하여 비교법적으로 검토해 보았다. 전자정부로 인한 지방자치법의 구체적인 변화들을 검토해 보았다. 전자정부로 인하여 지방자치에 부정적인 영향도 있을 수 있기는 하다. 그러나, 전자 지방자치가 잘 구현되게 되면, 지방행정이 효과적으로 개혁되어 능률성과 효율성을 증대시킬 수 있다. 전자 지방자치의 실현에 의하여 공간적인 한계와 시간적인 제약, 지방재정법상 예산 부족의 문제를 효과적으로 해결해 나갈 수 있다. 전자 지방자치가 잘 구현되면 대화와 합의에 행정의 바탕을 두게 되므로, 전자 민주주의가 발전되게 된다. 전자 지방자치를 실질적으로 잘 구현할 수 있기 위해서는 국가 주도에서 탈피하여 지방자치단체가 우선적으로 행정을 수행하도록 하고, 국가가 지방자치단체를 보완하는 구조로 가야한다. 전자 지방자치를 실질적으로 잘 구현할 수 있도록 헌법과 각종 법령을 개정하고 보완하여야 한다. 이를 위한 입법론을 제시하였다. 구체적으로는 주민들과의 대화형 전자정부 구현을 위한 입법론, 전자 지방자치를 위한 입법론, 체계성과 통일성 및 효율성을 위한 입법론, 전자정부를 구현하기 위한 지방재정을 위한 입법론, 휴리스틱적 성격과 관련한 입법론, 전자 지방자치의 국제적 활동을 위한 입법론 등으로 나누어 제시하였다. 전자 지방자치는 한꺼번에 완성되는 것이 아니라, 끊임없이 실험을 해 나가면서 시행착오를 수정하여야 하는 진행형 패러다임이다.

지방자치의 헌법적 보장과 조례제정

김재호(Kim Jae Ho) 한국지방자치법학회 2006 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol.6 No.2

지방자치법은 헌법의 구체화법이다. 그것은 지방자치의 존재, 형성, 내용이 헌법에 의하여 확정되고 한계가 정해진다는 의미이다. 따라서 헌법의 기본원리는 지방자치법의 근거이면서 동법이 규율해야 할 내용을 결정한다. 아울러 지방자치법의 목표도 헌법의 기본원리에 입각하여 설정되므로 그것은 지방자치법의 존재이유이면서 지도원리가 되는 것이다. 그렇다면 헌법과 지방자치법은 상대적, 양적 구분에 불과한 것이며 구별의 징표 도 전문화, 세분화라는 점일 뿐이다. 지방자치법의 목적은 지방자치행정을 인정하고 주민의 직접적인 관심과 참여를 전제로 국민주권주의와 권력분립주의를 지방차원에서 실현하며 자율과 책임을 중시하는 자유민주주의를 지향한다는 것이다. 아울러 주민의 참여의식과 자치의식을 제고하여 지방이라는 부분사회의 특수성과 다양성을 국가의 발전으로 연결시켜 국민의 기본권 보장에도 기여하게 하는 것이다. 헌법과 지방자치법은 지방자치라는 조직원리의 관념을 구체적으로 실현하기 위하여 지방자치를 제도로 보장하여 입법자에 의하여 폐지될 수 없으며 본질적 내용도 훼손될 수 없는 지방자치제도로 확립시켰다. 다만, 오늘날 최소한의 제한을 통한 최대한의 보장이 추구되는 기본적 보장과는 달리 최소한의 보장을 전제로 최대한의 제한을 용인한다는 제도적 보장의 법리적 해석이 타당할 것인가라는 비판적 논란은 이유있는 것이며, 이러한 입장에서 지방자치제도는 헌법이 보장하고 있는 국가제도로써 그 자체가 목적이 아니라 국민주권주의, 자유민주주의 등 헌법의 이념체계 속에서 기본권 실현이라는 목적을 위해 어떻게 기능할 것인지에 초점을 맞추어 해석할 필요가 있다. 한편, 지방자치제도의 본질적 내용인 조례제정권에 있어서 법령의 범위 안 이라는 법률우위의 원칙과 그 사무에 관하여 라는 소관사항의 원칙은 범위와 한계를 정함에 타당하게 적용되고 있음은 평가할 만하다. 다만, 조례제정의 근거인 헌법 제117조 제1항과 지방자치법 제15조만으로는 아무리 목적적 해석에 따르더라도 복잡다양하게 확대되는 지방자치행정에 대한 입법수요를 충족시키기 어렵다는 점에 유의할 필요가 있다. 즉 지방의 독자성과 다양성을 살리지 못하는 획일적, 단편적인 입법의 한계상황은 조례제정권에 관한 새로운 관점에서의 법리적 점토를 요구하고 있다. 그것은 법률의 규율밀도에 대한 완화가능성을 고려하여 국회의 입법과정에서 지방의회가 조례로 정할 수 있는 여지를 충분히 남겨둘 필요성이 있다는 입법원칙에 있어서의 새로운 이해가 필요하다는 의미이기도 하고, 국회는 필요하다면 언제나, 얼마든지 지방의 공적 과제에 대하여 법령으로 규율할 수 있다는 입법재량에 있어서 반성적 사고가 필요하다는 의미이기도 하다. 국회가 제정한 지방분권특별법 제12조 제1항은 이러한 새로운 이해와 반성적 사고의 적절한 표현일 것이다. 국가는 지방자치단체의 자치입법권을 강화하기 위하여 조례제정범위가 확대되도록 하는 등 필요한 조치를 하여야 한다. Local autonomy law is essentially regarded as a specific area of administrative law because it provides for the organization and operation of local governments. It can also be regarded as part of constitutional law that creates the fundamental norms for the ruling system and machinery of national government, because local autonomy law regulates the organization and operation of local governments upon the premises of a region s uniqueness and characteristics considering that the Constitution provides the ultimate basis for local autonomy. Therefore, the notion of local autonomy law is based upon the appreciation of the value of local autonomy under the Constitution. The Constitution s basic principles and ideals set the goals of local autonomy law, and, at the same time, provide authorization for local autonomy. In this view, the development and characteristics of local autonomy law are inherently subject to certain limits in light of the fact that it can be said as an area of inferior law that embodies constitutional law. Against this backdrop, constitutional law and local autonomy law created local autonomy as a system for the ruling of municipalities, and the theory of institutional guarantees has been used to regulate legal relations under local autonomy law. Whether the German theory of institutional guarantees used to justify local autonomy under the Constitution can be applicable to Korean situations is not beyond dispute. It is not desirable to use the passive theory of institutional guarantees as a way of preventing the national government from dominating local autonomy. We must consider that the realization of local autonomy is closely related to the maximization of fundamental rights for the citizenry. In other words, local autonomy contributes to broadening the scope of individual liberties such as voting rights, the right to choose vocations, and the right to change places, because under local autonomy local citizens can have more opportunities to participate in the day-to-day operation of local governments. And Article 117(1) of the Constitution and Article 15 of the Local Autonomy Law do not provide the enough basis for meeting the increasing demand for new ordinances under local autonomy. Under the current system of local autonomy, the scope of ordinance-making authority is very restricted because local governments require specific authorization from statutes for the enactment of new ordinances. Therefore, we need a more liberal view of ordinance-making authority in order to realize the ideals of constitutional law and local autonomy law, thereby allowing local governments to adjust to today s ever-changing environments for the well-being of local citizens.

Local Autonomy and the Saemaul Movement

Seungchal Lee(Seungchal Lee) J-INSTITUTE 2024 Regulations Vol.9 No.-

Purpose: Given that the core of the Saemaul Movement is a conscious movement based on the local community, it can be said that local autonomy also solves their own problems through governance (cooperation or cooperation) through the spirit of independence that handles local affairs by itself based on the local community. Therefore, this study examines the relationship between local autonomy and Saemaul Movement and examines practical measures to realize Saemaul Movement in local autonomy. Method: For this study, a study was conducted using a literature research method based on secondary data such as academic papers, public institution reports, thesis, and government statistics related to this study. As a qualitative research method, such literature research is appropriate as an exploratory study to understand the relationship between local autonomy and Saemaul Movement. Results: Saemaul Movement selection of projects by democratic procedures by consensus of residents at the village-level general meeting is a factor of residents’ autonomy, and the fact that it has been implemented at the village level, the basic unit of residents’ life, triggering residents' participation and establishing a governance system have something in common in that residents, local governments, and regions, which are basic elements of local autonomy, have a governance system. Conclusion: As an action plan for the Saemaul Movement in local autonomy, first, local government promotion units can be carried out by towns and villages, efficiently promoting local governments. Second, referring to the success of the Saemaul Movement in terms of decentralization of local autonomy, it can be applied to local autonomy by focusing on forming a community of residents by participating in residents, increasing income for village and individual independence, and fostering independent villages.

敎育自治와 國家의 監督權 (대법원 2015.9.10. 선고 2013추517 판결, 대법원 2015.9.10. 선고 2013추524 판결)

장경원 서울시립대학교 서울시립대학교 법학연구소 2017 서울법학 Vol.24 No.4

우리 헌법 제31조 제4항은 교육의 자주성ㆍ전문성ㆍ정치적 중립성을, 헌법 제117조 제1항은 지방자치제를 보장하고 있다. 이를 실현하기 위한 지방교육자치에 관한 법률은 교육감을 직선제로 규정하여 해당 교육감에게 민주적 정당성과 기본적인 자치권을 부여하고 있다. 그러나 지방교육자치의 시행을 위한 관련 법령의 불비와 헌법상 보장되고 있는 지방자치의 실현 및 교육의 자주성 확보와는 괴리가 있는 정부정책으로 인해 중앙정부와 지방교육감 사이에는 갈등관계가 고조되고 있는 것이 현실이다. 특히 교육감이 직선제로 선출된 이후, 중앙정부와 교육감 사이에는 지속적인 갈등상황이 펼쳐지고 있다. 본 대상판결이 다루고 있는 사안은 이러한 갈등상황의 대표적인 예로서, 교육감의 학교생활기록의 작성에 관한 사무에 대한 지도ㆍ감독 사무 및 교육감 소속 교육장과 공무원에 대한 징계사무의 성격이 무엇인지에 관한 판단을 핵심내용으로 하고 있다. 교육자치는 지방교육자치를 의미하는 것으로 헌법 제31조 제4항, 헌법 제117조 제1항에 따라 헌법상 보장되는 제도이다. 헌법상 가치로 규정된 교육의 자주성ㆍ전문성ㆍ정치적 중립성은 지방교육자치의 본질이다. 따라서 입법권자가 입법재량권을 행사함에 있어서는 물론이고, 중앙정부의 감독권의 행사, 법원에서 행해지는 관련 법령의 해석과 적용은 이러한 지방교육자치의 본질을 침해하지 않는 범위에서 이루어져야 할 것이다. 대상판결<2013추517>, <2013추524>에서 문제가 된 교육감의 소속 교육공무원의 징계에 관한 사무, 징계의결요구 신청사무, 교육부장관의 교육감에 대한 감사권의 행사, 직무이행명령 등은 교육의 자주성ㆍ전문성ㆍ정치적 중립성이라는 지방교육자치의 본질과 직결되는 문제이므로, 궁극적으로는 지방교육자치에 관한 법률의 개정을 통해 입법적으로 해결되어야 할 것으로 생각된다. 하지만 입법적인 해결 이전에, 오늘날 지방교육자치의 특수성과 그 보장의 필요성이 인정된다면 현행 법령의 해석과 적용을 통해 지방교육자치의 활성화를 도모할 수 있을 것이다. 특히 현행법상 교육감이 주민에 의해 직접 선출되는 등 민주적 정당성을 부여받은 기관이라는 점을 상기할 필요가 있다. 즉, 교육감이 교육에 관한 자치사무를 처리하는 경우, 국가를 대표하는 교육부장관과 지방을 대표하는 교육감은 대등한 법적지위를 가지는 것으로 보아야 한다. 따라서 교육자치에 대한 국가의 감독권은 합법성의 영역에서만 행사될 수 있고 합목적적인 영역에서는 행사될 수 없다고 할 것이다. 대상판례에서와 같이 교육자치의 영역에서 발생하는 중앙정부와 지방 교육감의 갈등관계를 해결함에 있어서는 법령의 형식적인 규정뿐만 아니라 교육감의 법적지위 및 지방교육자치의 본질 특히, 교육의 특수성이 충분히 고려되어야 할 것이다. 결론적으로 대상판례에서 논란이 되고 있는 교육감의 소속 교육공무원에 대한 징계사무는 자치사무라고 해석되어야 한다. 설령, 판례의 입장과 같이 소속 교육공무원의 징계사무가 위임규정의 형식상 국가사무에 속한다고 해석하더라도 그 의무불이행을 전제로 한 중앙정부의 교육감에 대한 시정명령, 직무이행명령, 감사권 등의 발동은 보다 엄격한 해석기준이 적용되어야 할 것이다. The article 31 (4) of the Korean Constitution guarantees the independence, professionalism, and political neutrality of education. And the Article 117 (1) of the Constitution guarantees local autonomy. In order to realize this sprit of the Constitution, the local educational autonomy act stipulates that the local superintendent of education should be elected by the people of the district, so that he can get a democratic legitimacy and basic autonomy. However, it is true that the conflict between the central government and the local superintendent of education is increasing due to the inadequate policy of the central government and related legislations for the implementation of the local educational autonomy. Especially after the local Superintendent of the education was elected by the people, there has been a constant conflict between the central government and the local superintendent of education. The issue covered by this ruling of the judgements is a representative example of this conflict situation. These judgments deal with the legal nature of the national supervision of the local educational superintendent's office work on the preparation of school student’s records, and the nature of the disciplinary affairs on his educational officers. Educational autonomy means local educational autonomy. This is a system guaranteed by the Constitution in accordance with Article 31 (4) and Article 117 (1) of the Constitution of the Republic of Korea. Educational independence, professionalism and political neutrality are constitutional values​​ and the essence of the local educational autonomy system of Korea. Therefore, when the legislative exercises its power for legislative discretion, or when the central government exercises its supervisory power, it must be done within the scope of the due interpretation and application of the relevant laws and regulations, without prejudice to the nature of such local educational autonomy system. In the judgment <2013-chu-517> and <2013-chu-524>, there was a problem about the disciplinary matters of the educational officers belonging to the local educational superintendent, the request for the application of the disciplinary decision, the exercise of audit of the educational minister and his mandatory orders. This is directly related to the nature of local educational autonomy, such as independence, professionalism and political neutrality of education. Therefore, this problem should eventually be solved through amendment of local educational autonomy act. But there is a way, even before the legislative settlement. If today the necessity of local educational autonomy can be assured, it will be possible to promote local educational autonomy through the interpretation and application of current legislation. In particular, under the current law, the local superintendent of education is elected by the residents. In other words, he has a democratic legitimacy in that sense. In case the superintendent deals with local-government affairs, the Minister of Education representing the state and the superintendent representing the province have equal legal status. Thus, the central government's oversight of education autonomy can only be exercised in the area of ​​legality, not in the area of legitimacy. As in these judgements, the conflict between the central government and the local superintendent in the area of ​​educational autonomy should be resolved according to the legal status of the superintendent and the nature of the local educational autonomy itself as well as the formal regulation of the statute. In particular, the specificity of education should be fully considered here. In conclusion, the disciplinary affairs on the educational officers belonging to the local educational superintendent is autonomous affairs. Even if we assume that the disciplinary affairs of the educational officers belong to the national affairs, the strict interpretation standard should be applied whe...

지방자치법상 지방자치단체조합에 관한 한․일 비교

최우용 한국지방자치법학회 2019 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol.19 No.1

본고는 한국과 일본의 지방자치단체조합(地方自治團體組合)에 관하여 양국의 지방자치법상의 규정을 중심으로 고찰한 것이다. 일본의 지방자치단체조합은 메이지시대 지방자치제도의 성립시기부터 있어온 제도로 현재 다양한 형태로 운영되고 있다. 또한 현재는 지방분권의 역할을 담당할 새로운 수임(受任)기구로서도 주목받고 있다. 한편, 우리는 지방자치단체조합에 관한 규정은 지방자치법에 두고 있으나, 사실상 형식적 기술(記述)에 그치고 있다. 지방자치단체간의 협력적 행정, 주민의 필요에 따른 광역적 행정을 지방자치단체조합과 같은 지역 간의 협의체에게 부여할 것이라면, 이들에 관한 조속한 법제도적 정비가 있어야 한다. 지방자치단체조합에 관하여 우리 법제에서 보충되어야 할 내용들을 고찰해 보면 다음과 같다. 첫째, 법률상 어떠한 형태의 지방자치단체조합을 도입할 것인지에 대한 논의가 필요하다. 그리고 지방자치단체조합의 명칭에 대해서도 법률적 정비나 행정적 가이드가 필요하다. 우리는 광역사무를 담당하는 어떤 조합의 명칭을 ‘~지방자치단체조합’이라는 명칭보다는 사무의 성격을 나타내는 명칭을 사용하고 있다(예를 들면, ‘수도권교통본부’). 그러나 지방자치단체조합이 지방자치법상의 특별지방자치단체의 한 종류로서 규정이 된다면, 모든 명칭의 끝에는 ‘~지방자치단체조합’ 혹은 ‘~조합’이라는 형태로 명명되어야 한다. 둘째, 지방자치단체조합의 법적 성격을 지방자치법에서 규정할 필요가 있다. 우리 지방자치법은 특별지방자치단체를 둘 수 있다고만 규정하고 있고, 지방자치단체조합이 특별지방자치단체 인지 여부에 관하여는 어떠한 규정도 두고 있지 않다. 지방자치단체조합의 지방자치법상의 지위가 명확히 될 때, 비로소 그 활성화가 꾀해 질 수 있고 이에 따른 법령 정비도 가능해지기 때문이다. 조속히 지방자치법상 지방자치단체조합의 특별지방자치단체로서의 지위를 부여하여야 한다. 셋째, 특별지방자치단체로서의 지방자치단체조합의 지위가 정해지면, 다음은 그 종류에 관하여 정할 필요가 있다. 이때 일본의 사례 및 제 외국의 사례를 종합적으로 고찰하여야 할 것이다. 넷째, 지방자치단체조합의 설립 목적은 존중되고 자율적인 운영이 보장되어야 한다. 일본의 지방자치단체조합의 하나인 광역연합은 그 자율성을 바탕으로, 중앙정부의 사무지만 광역연합의 사무와 관련이 있는 사무는 중앙정부와 협의하여 스스로 처리할 수도 있다. 따라서 지방자치단체조합의 자율성을 보장한 법제 정비가 되어야만 지방자치단체조합은 활성화 될 수 있을 것이다. 다섯째, 지방자치단체조합에 대한 통제수단으로서의 주민참여제도의 도입이다. 일본 지방자치단체조합의 특색은, 광역연합의 경우 광역연합의 행정에 주민이 직접 참가할 수 있는 주민참가권이 법정되어 있다는 점이다. 조례의 제정・개폐청구는 물론 의회해산청구나 의원이나 장에 대한 해직청구 등에 관한 직접청구제도가 지방자치단체조합에도 적용된다. 지방자치단체조합에 대한 자율성이 존중되는 만큼 이에 대한 견제 수단도 마련되어 있는 것이다. 지방자치단체조합에 대한 주민의 관여 방법은 어떠한 형태로든 제도화 되어야 한다. 마지막으로 지방자치단체조합의 설립 목적의 존중이다. 지방자치단체조합은 애초에 그 설립 목적이 명확한 단체이다. 특정 목표를 ... This article examines the characteristics of the Local Government Association in South Korea (hereinafter “Korea”) and Japan, focusing on their respective local autonomy laws. The Japanese Local Government Associations, which date back to the Meiji period during which the system of local autonomy was introduced, have evolved into an institution operating in a variety of forms. They are currently in the spotlight as administrative bodies capable of fulfilling functions delegated by multiple local governments under the decentralization system. In Korea, the Local Autonomy Act has provisions for Local Government Associations, however, they do not go beyond the scope of formal descriptions. Should trans regional collaborative bodies such as Local Government Associations be entrusted with administrative functions of two more regional・local governments and governance to meet the needs of residents, there is a compelling need to establish a legal framework for operating such bodies. In this context, the pertinent Korean legislation needs to consider the following aspects of Local Government Associations. First, the concrete form of a Local Government Association should be determined through discussion. Its name should also be subjected to legal review and administrative guidance. For example, agencies responsible for metropolitan or supra local administrative functions are currently given names reflecting their functions(e.g., Metropolitan Transportation Authority) rather than overarching name added with the function(e.g. Local Government Association for Transportation). However, once the Local Government Associations are designated as a category of specialized local government under the Local Autonomy Act, all such institutions should be renamed in the format of “Local Government Association for XX” or “XX Association.” Second, the legal nature of Local Government Associations needs to be determined in the Local Autonomy Act. The current Local Autonomy Act stipulates that local governments “may establish the Local Government Association”, without specifying whether a Local Government Association is a specialized local government authority. Without a legal status clearly defined in the Local Autonomy Act, it is difficult to promote Local Government Associations and perform legal review to provide them with legal framework. Therefore, it is essential to endow a Local Government Associations with the status of specialized local government authority under the Local Autonomy Act. Third, once the status is given to Local Government Associations as specialized local government authority, their types need to be defined. This would require a comprehensive benchmarking of foreign cases including Japan. Forth, legal guarantee of autonomy is essential for the operation of individual Local Government Associations. Wide area unions, one of the Japanese Local Government Associations, autonomously manage the central administrative affairs related to the area they represent in consultation with the central government by virtue of their legally recognized autonomy. This highlights the necessity for the legal frame that provides for the autonomy of Local Government Associations as a prior condition for putting them into operation. Fifth, it is necessary to introduce the resident participation system as a means of controlling Local Government Associations. One of the salient features of Japanese Local Government Associations is that direct participation of residents in the administration of wide area unions is legally guaranteed. Local Government Associations are also subject to the system of direct petition for the enactment, amendment, and abolition of ordinances and even for the dissolution of assembly or dismissal of assembly members or heads of committees. In other words, the autonomy of Local Government Associations comes with its monitoring system. Institutionalization of resident participation in an adequate form is essent...

지방자치권의 보장과 권한쟁의심판

조성규 한국지방자치법학회 2020 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol.20 No.4

지방자치단체도 권리주체인 점에서 “권리구제는 권리보장에 선행한다”는 법언은 지방자치단체에게도 그대로 적용된다. 특히 지방자치단체는 권리주체이면서도 기본권 주체처럼 최대한의 보장을 누릴 수 없는 점에서 지방자치권에 대한 적절한 보장의 필요성은 더욱 크며, 이는 단순히 정치적이고 정책적인 요청에 그치는 것이 아니라, 지방자치의 헌법적 보장을 통하여 명령되어진 규범적 요청이다. 그럼에도 지방자치권의 사법적 보장이라는 관점에서 우리나라의 현행 제도를 보면, - 독일의 지방자치단체 헌법소원과 같은 - 지방자치권의 보호를 위한 특별한 권리구제수단을 제도적으로 구비하고 있지 못한 것은 물론, 일반적인 사법적 권리구제 수단으로서 항고소송을 통한 지방자치권의 보호 가능성 또한 허용되고 있지 않다. 그러한 상황에서 헌법재판의 일종으로서 권한쟁의심판은 우리나라에 있어 지방자치권의 사법적 보장이라는 관점에서 거의 유일하게 명문으로 인정되는 쟁송제도인 점에서 그 법적 의의가 크다. 그럼에도 불구하고 권한쟁의심판제도는 헌법소송이라는 점에서 지방자치권의 실질적인 보호라는 측면에서는 본질적인 한계가 있다. 권한쟁의는 기본적으로는 객관적 쟁송에 속하는바, 쟁의당사자간에 ‘권한’의 존부와 범위를 명확히 하는 것이 일차적 목표이다. 그러나 지방자치권의 침해는 통상적으로 국가의 감독처분을 통하여 발생되는바, 감독청이 수권법률에 근거하여 감독처분을 행한 경우 이는 이미 권한쟁의라는 헌법적 판단의 차원은 넘어선 것으로 보인다. 즉 감독청은 법률에 근거하여 감독권한을 가지고 있는 것이고, 문제는 그러한 감독권이 위법하게 행사됨으로써 지방자치단체의 주관적 법적 지위를 침해하였다면, 이는 감독권한 자체에 관한 분쟁이라기보다는 권한행사의 적법성에 관한 분쟁으로서 본질적으로 행정소송의 문제이지, 헌법소송, 그것도 권한의 다툼을 본질로 하는 권한쟁의가 적절한 구제수단이 된다고 보기는 어렵다. 또 다른 측면에서 권한쟁의심판은 입법에 대한 권리구제에 한계가 있다는 점에서도 지방자치권의 보장 수단으로서 근본적인 문제가 있다. 지방자치의 헌법적 보장의 성격을 제도적 보장으로 이해하는 것은 일반적으로, 제도적 보장이라는 법적 특성상 지방자치제도는 지방자치의 헌법적 보장이라는 규범적 원리와는 다르게 사실상으로는 법률에 의한 구체적 형성에 거의 절대적으로 의존한다. 특히 제도적 보장에 대해서는 기본권보장과 달리 ‘최소한 보장의 원칙’이 적용되는 결과, 법률에 의한 구체화에 있어서는 입법자에게 제도의 구체적 내용과 형태의 형성권이 광범위하게 인정된다. 다만 지방자치를 구체화하는 법률도 지방자치의 헌법적 보장을 통해 본질적인 한계를 갖는바, 그러한 점에서 지방자치의 헌법적 보장을 실질적으로 보장하기 위해서는 헌법의 이념을 제대로 구현하지 못하는 법률에 대한 통제가능성 또한 중요하다. 그러나 권한쟁의심판은 제도적 본질상 지방자치를 구체화하는 법률에 대한 위헌성 통제기능을 수행하기에는 제도적인 본질적 한계가 존재한다. 결국 권한쟁의심판제도는 그 제도적 의의에도 불구하고 헌법이 보장하는 지방자치권에 대한 적절하고 충실한 보장을 담보하기에는 한계가 있다. 지방자치단체는 단순히 권한을 갖는 것이 아니라, 헌법에 의해 직접 보장된 권리의 ... Since local governments are the subject of rights, the adage that remedies for rights precedes guarantees of rights also applies to local governments. In particular, although local governments are the subject of rights, the need for adequate protection of local government rights is even greater because they cannot enjoy the maximum guarantees like those of basic rights. The protection of local autonomy is not simply a policy request, but a legal request required through constitutional guarantees of local autonomy. Nevertheless, looking at the current system of the Republic of Korea from the standpoint of judicial guarantee of local autonomy, not only does it not have a special right remedy for the protection of local autonomy, nor does it allow the possibility of administrative litigation as a general judicial remedy. Under such circumstances, the competent dispute as a type of constitutional lawsuit is of great legal significance in that it is the only dispute system explicitly recognized as a means of judicial guarantee of local autonomy in Korea. Nevertheless, the competent dispute adjudication system has inherent limitations in terms of the practical protection of local autonomy in that it is a constitutional lawsuit. Competent dispute basically belong to objective lawsuits, so the primary goal is to clarify the existence and scope of 'competent' rather than ‘rights’ between the parties to the dispute. However, infringement of local autonomy usually occurs through the supervisory disposition of the state. If the supervisory office has carried out supervisory dispositions based on the law, this is already beyond the constitutional problem of a dispute of competent. In other words, in such a case, the existence of the authority of the supervisory authority is no longer a problem, and the legitimacy of the exercise of supervisory authority is a problem, which is a matter of administrative litigation, and the competent dispute cannot be an appropriate means of dispute resolution. On the other side, the competent dispute adjudication has a fundamental problem in that there is a limit to the remedy of rights for infringement caused by legislation. It is a general position to understand the nature of the constitutional guarantee of local autonomy as an institutional guarantee, and as a result, the formation of the local autonomy system depends almost decisively on the realization of the law. On the other hand, in spite of the freedom of legislative formation, the laws that embody local autonomy have inherent limitations through the constitutional guarantee of local autonomy, as a result, it is important to control unconstitutionality for laws that violate constitutional principles and ideologies. However, due to the institutional nature of the competent dispute adjudication, there is a limit to the function of controlling the unconstitutionality of laws that embody local autonomy. In conclusion, despite its institutional significance, the competent dispute adjudication system is limited in its ability to adequately and sufficiently protect local autonomy guaranteed by the Constitution. Local governments do not simply have authority, but are the subject of the rights directly guaranteed by the Constitution, and therefore systematically demand the protection of 'rights'. In this respect, it is necessary to generally allow the possibility of an appeals suit as an administrative lawsuit with the primary purpose of remedy of the rights, rather than a competence dispute trial based on a dispute of authority.

지방자치역량 및 지역 리더십: 일반자치와 교육자치의 기관구성을 중심으로

권영주 ( Young Joo Kwon ) 한국지방행정연구원 2011 地方行政硏究 Vol.25 No.3

Cooperative relationship between local autonomy in general and autonomy in local education is needed to strengthen the capacity for local autonomy. This study intends to analyze on how the relationship between the two should be formed and how the educational committee and the superintendent are composed in such established relationship. To attain this research purpose, the researcher reviewed previous studies and developed a framework. the research framework classifies the relationship between local autonomy in general and local autonomy in education as four types, according to the relationship between the executive and the legislative. By utilizing such framework, this study reclassified foreign cases in local autonomy, highlighted the history of local autonomy of South Korea, analyzed current practices of local autonomy and identified problems in the local autonomy of South Korea. To solve the problems, this paper suggests a desirable alternative(TypeIII - speration of the executive branches and the integration of the legislative branches) that can be applied to the reality. Of the alternatives, the appointment of superintendent helps to improve the capacity for local autonomy and to reduce the conflicts.

한국의 지방교육자치제도 변천에 대한 고찰

이충렬,임동완 한국행정사학회 2023 韓國行政史學誌 Vol.58 No.-

In the course of political democratization, Korea has institutionalized and developed local autonomy, bringing about changes in educational autonomy. The educational self-government system is specified in the constitution, and after the establishment of the government in 1948, the local autonomy law was enacted on July 4, 1949, and the law was amended. In this study, the transition process of local educational autonomy was divided into six stages: preparation period, implementation period, dark period, transition period, revival period, and development period according to the enactment and revision of the law, starting with political changes. During the preparatory period, the 「Act on the Establishment of District Ordinance」 was promulgated in 1948 to prepare the legal foundation as the Basic Law on Education. As for the execution period, the promulgation of the Enforcement Decree of the Education Act on April 23, 1952 led to the historic inauguration of local educational autonomy in Korea, and the April 19 Revolution in 1960 attempted a full-scale reform aimed at complete self-government. In the dark period, the local educational autonomy system was suspended due to the 5.16 military coup in 1961. The local educational autonomy system, which had been abolished during the transition period, stipulated that educational autonomy be implemented through the revised Education Act in 1963, but it was operated in a very formal way. In the revival period, as the local autonomy system was revived as a result of democratization in 1987, the local educational autonomy system was also tried to be fully implemented through the revised Education Act in 1988, but it was delayed for political reasons. On March 8, 1991, the Local Educational Autonomy Act was promulgated and the local educational autonomy was transformed. The development of the local educational self-government system has reached the present. The study intends to propose the following policies. First, it is necessary to stipulate the ‘Local Education Autonomy System’ in the Constitution. Second, the requirements for non-partisan member qualifications for superintendents of education must be strengthened to ensure political neutrality and the realization of professionalism in education. Third, the function of the Standing Committee should be strengthened through the strengthening of education committee members' job training program for educational knowledge and expertise and education experts. 우리나라는 정치적 민주화를 거치는 과정에서 지방자치를 제도화하고 발전시키면서 교육자치의 변화를 가져왔다. 교육자치제는 헌법에 명시하고 있으며, 1948년 정부수립 이후 1949년 7월 4일 지방자치법 제정을 시작으로 법률의 개정이 이루어졌다. 연구에서는 지방교육자치의 변천과정을 정치적 변화를 기점으로 법률의 제・개정에 따라 준비기, 실행기, 암흑기, 과도기, 부활기, 발전기의 6단계로 구분하였다. 준비기는 1948년 「교육구령 설치에 관한 법령」이 공포되어 교육기본법으로서 법적 기초를 마련하였다. 실행기는 1952년 4월 23일 「교육법시행령」 의 공포로 우리나라 지방교육자치제는 역사적 출범하게 되었으며, 1960년 4.19혁명으로 완전자치제를 지향하는 전면적인 개편을 시도하였다. 암흑기는 1961년 5.16 군사구테타로 인하여 지방교육자치제는 중단되었다. 과도기는 폐지되었던 지방교육자치제가 1963년 개정된 교육법으로 교육자치를 실시하도록 규정하였으나 형식적으로 운영되었다. 부활기는 1987년 민주화의 결과로 지방자치제도가 부활됨에 따라 1988년 개정교육법을 통해 지방교육자치제도도 전면실시하려 하였으나 정치적인 이유로 연기되었다. 발전기는 1991년 3월 8일에 「지방교육자치에 관한 법률」이 공포되면서 지방교육자치의 변혁기를 맞게 되었고, 이후 수차례의 법률 개정과 2022년 4월 20일 개정된 「지방교육자치에 관한 법률」이 지방교육자치제의 발전이 현재에 이르고 있다. 연구에서는 다음의 정책을 제안하고자 한다. 첫째, 헌법에 ‘지방교육자치제도’를 명문화할 필요가 있다. 둘째, 교육감의 자격요건 비정당원 요건을 강화하여 정치적 중립성의 확보와 교육의 전문성 실현에 부합하도록 해야 한다. 셋째, 교육위원이 교육지식과 전문성을 위한 교육위원직무교육프로그램 강화와 교육전문 인력을 통해 상임위원회 기능을 강화하여야 한다.