독일에서의 지방자치단체에 대한 국가의 행정적 감독과 사법적 통제

김봉철 한국지방자치법학회 2020 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol.20 No.3

Local governments have a dual status as an independent public administration entity with regional autonomy and an integral component of the national governance structure. Therefore, the more discussions on expanding and strengthening the autonomy of local governments proceed, the more necessary it is to promote the national supervision of local governments, especially the domestic legal research on administrative supervision and its judicial control, as well as the comparative legal research. Among advanced foreign countries where local autonomy is activated, especially Germany has accumulated in-depth research and precedents in connection with national supervision of local governments, and the local autonomy act of individual federal states stipulate various administrative means of supervision. Therefore, it would be necessary to study the administrative supervision and judicial control of local governments in Germany. In this study, the function of national supervision discussed in Germany first and the principle of friendly attitude and proportionality to local governments in the performance of national supervision were studied. It also looked at the contents and scope of the legal supervision measures for local governments and judicial control methods related to supervisory measures. Furthermore, it looked at the means of supervising the appropriateness of the state to local governments and the possibility of judicial control over them. Most of all, this study showed that national supervision in Germany was based on the principle of friendly attitude and proportionality to local governments, and that the focus was on the protection function of local governments in addition to the function of maintaining the legitimacy of autonomous administration as a function of national supervision. It was also found that although the German Federal States' Local Autonomy Act stipulated strong national supervisory measures, the use of these means of supervision was strictly limited on the basis of the principle of friendly attitude and proportionality to local governments. 지방자치단체는 지역적인 자치권을 가진 독립된 공행정주체이면서 국가 통치구조의 본질적인 구성부분이라는 이중적 지위를 가진다. 따라서 지방자치단체의 자치권의 확대와 강화에 관한 논의가 진행될수록, 지방자치단체에 대한 국가감독, 특히 행정적 감독과 그 사법적 통제에 관한 국내법적 연구뿐만 아니라 비교법적인 연구도 더욱 활성화 될 필요성이 있다. 지방자치제가 활성화된 선진 외국들 중, 특히 독일은 지방자치단체에 대한 국가감독과 관련하여 심도 깊은 연구와 판례가 축척되어 있고, 개별 연방주들의 지방자치법에는 국가의 다양한 행정적 감독수단들이 규정되어 있다. 따라서 독일에서의 지방자치단체에 대한 국가의 행정적 감독과 사법적 통제에 관한 연구가 필요하다고 할 것이다. 이 연구에서는 우선 국가감독에 관한 일반적 고찰로서 독일에서 논해지고 있는 국가감독의 기능과 국가감독수행에서의 지방자치단체에 대한 친화적 태도의 원칙과 비례성 원칙에 관하여 살펴보았다. 또한 독일에서의 지방자치단체에 대한 적법성 감독의 내용과 범위를 바탕으로 개별 연방주의 지방자치법에서 규정되어 있는 적법성 감독 수단인 지방자치단체에 대한 국가의 조언, 국가의 정보권, 허가유보, 지방자치단체의 의결이나 명령에 대한 국가의 이의제기권, 국가의 직무이행명령권, 국가의 대집행권, 수임관의 선임, 지방의회의 해산, 지방자치단체의 장의 해직 등에 관한 내용과 그 사법적 통제를 취소소송과 의무이행소송을 중심으로 살펴보았다. 더 나아가 지방자치단체에 대한 국가의 합목적성 감독에 관한 수단으로서 국가의 지시권, 정보권 및 직접개입권의 내용과 그에 관한 사법적 통제 가능성에 관하여 살펴보았다. 무엇보다도 이 연구를 통하여 독일에서의 국가감독은 지방자치단체에 대한 친화적 태도의 원칙과 비례성 원칙에 기반하고 있고, 국가감독의 기능으로서의 자치행정의 적법성 유지기능 외에도 지방자치단체의 보호기능에도 그 초점을 맞추고 있음을 알 수 있었다. 또한 독일 연방주들의 지방자치법이 강력한 국가감독수단을 규정하고는 있지만, 지방자치단체에 대한 친화적 태도의 원칙 및 비례성 원칙을 근거로 이러한 감독수단들의 활용은 엄격하게 제한되어 있다는 것도 알 수 있었다.

특별지방자치단체 개념에 대한 소고

전훈 한국지방자치법학회 2022 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol. No.

A study about the notion of special local government JEON, Hoon* (Professor, Kyungpook National University, School of Public Administration and Research Institute of Public Affairs) On this paper, we hope to have a discussion with skepticism about the concept of special local governments under the Local Autonomy Act. In a way, it can be seen as a different bet on legal justice that has already been discussed and institutionalized, but the definition of a system or concept can guarantee its operation and performance, so we will leave questions that have not been noted. Our legislator newly designed the establishment of a special local government that conducts efficient and competitive metropolitan administration. From the perspective of consolation in response to the disappearance and examination of local governments, the emergence of cooperatives created by the participation of local governments can predict changes in the authority, affairs and autonomy of local governments. The established special local government approved by the Ministry of Interioe ans Safety is a balanced development strategy led by the regional authority(Busan· Ulsan·GyeongNam) ultra-wide cooperation and a transitional state prior to the emergence of local governments conducting wide-area administration. However, despite mentioning the concreteization of its existence over the past 20 years on what a special local government is, normative discussions and reviews on this have been insufficient. Regarding the unique(sui generis) characteristics distinguished from general local governments, the category of general local governments and other local governments will be recognized only when there is concern about the uniqueness of the function performed by the newly produced concept. Whether to maintain the current concept of special local governments is also an appropriate solution to end unnecessary debate through other special legislative methods for cooperation of local governments instead of the concept of special local governments, which is reminiscent of the meaning of symmetry with general local governments. Mots clés Local autonomy, Special Local government, Local governments’ Syndicate, Local governments’ Cooperation, Metropolitan administration, Regional union of Local governments 특별지방자치단체 개념에 대한 소고 이 글은 지방자치법상의 특별지방자치단체 개념에 대한 회의론에서 출발한다. 어떻게 보면, 이미 논의를 거쳐 제도화된 법적 정의(定義)에 대한 딴죽걸기로 보일 수 있겠으나, 제도나 개념에 관한 정의는 그 운영과 성과를 담보할 수 있다는 점에서 그간 주목되지 않았던 부분에 대해 의문을 남기기로 한다. 우리 입법자는 효율적이고 경쟁력을 가진 광역행정을 수행하는 특별지방자치단체의 설치를 새로이 설계하였다. 지방의 소멸과 고사에 대응하는 위로 보는 관점에서도 새로운 지방행정 체계의 제도설계를 위한 아래로 멀리 보는 관점에서도 지방자치단체의 참여로 만들어진 협력체의 등장은 현행 지방자치단체의 권한과 사무 및 자치권에 대한 변화를 예상할 수 있다. 행정안전부로부터 설립 규약의 승인을 받은 설립되는 특별지방자치단체는 지역이 주도하는 균형발전 전략으로서 초광역 협력의 선도모델이라는 점과 광역행정을 수행하는 지방정부의 출현에 앞선 과도기 상태의 모습이라는 의미를 찾을 수 있다. 그러나 특별지방자치단체가 무엇인가에 대해 지난 20년간 그 존재의 구체화에 대한 언급에도 불구하고 이에 대한 규범적 논의와 검토는 부족했다고 본다. 수식어로 붙인 ‘특별한’에 대하여 일반 지방자치단체와 구별되는 고유한 특성과 관련해 새로 생산된 개념이 수행하는 기능의 특수성 보다 존재의 독자성에 대한 고민이 있어야 일반 지방자치단체와 다른 지방자치단체의 카테고리를 인정받게 될 것이다. 현재의 특별지방자치단체 개념을 그대로 유지할 것인지에 대해서도 “일반” 지방자치단체와 대칭되는 의미부터 연상되는 “특별”지방자치단체 개념 대신에 지방자치단체의 협력을 위한 개별 입법방식을 통해 불필요한 논쟁을 마치는 것이 적절한 해결방안이라 할 것이다. 주제어 지방자치, 특별지방자치단체, 지방자치단체조합, 지방자치단체간협력, 광역행정, 광역연합

자치법규기본조례와 자치입법권의 보장

선정원(Sun Jeong Won) 한국지방자치법학회 2004 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol.4 No.2

Most rules of local government have been made by model rules and directions of central government, and remain still unchanged in spite of decentralization policy of Participative Government .(2003-now) We must strengthen rulemaking power of local governments urgently and effectively. Basic rule for rulemaking is a charter for local governments, and gives standards for all rules of local governments. For example, rule names and a rulemaking process can be unified by Basic rule for rulemaking . I think, korean local governments must make Basic rule for rulemaking to reduce mistakes in making local rules. I d like to make several suggestions about the contents of the basic rule. 1) Basic rule for rulemaking must prescribe notice and comment procedure for local rules to protect civil rights. It is necessary, because korean local self-governing act doesn t prescribe to give notice and comment before making local rules. 2) The basic rule must prescribe to make citizens know all of new rules quickly on home pages of local governments. 3) The basic rule must prescribe the regular time to correct mistakes of local rules every year. By the regular revision, the appearance of overlapping and similar rules can be prevented, and rules of good quality can be made. And, the following must be improved, to ensure the rulemaking power of local governments. 1) The Supreme Court don t almost defer the rulemaking power of local governments, but must respect the authority of local assembly more seriously. When the Supreme Court make local rules void, it must propose alternatives, as the constitutional court does it. A judicial decision on rules must be different with that on particular acts. 2) Korean local self-governing act (§15, exceptive clause) requires delegation from higher acts of the central government, when local rules prescribe rights or duties of inhabitants. But this exceptive clause puts too much restrictions on the rulemaking power of local governments, and must be amended or eliminated. 3) Central government and local governments must try to reduce the use of model rule from central government, because its excessive use sacrifices the diversity and autonomy of local governments. 4) Local governments have to strengthen the office of judicial affairs and the supporting organization of rulemaking in local assembly. And, they can establish a legislative research institute alone or with other local governments for the sake of this.

지방자치단체의 사법(私法)작용 가능성 진단

최봉석(Choi, Bong-Seok) 한국지방자치법학회 2017 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol.17 No.3

최근 기초지방자치단체의 학교법인 및 특목고 설립운영과 관련한 대법원 계류 사안은 기초 지방자치단체가 지방자치단체는 법령상 명확히 할 수 있도록 규정된일만을 해야 하는 것인가에 대한 의문을 제시하고 있다. 이 사례에서, 감사원은 기초 지방자치단체가 재산을 출연하여 학교법인을 설립한 다음 사립 고등학교(외국어고등학교)를 설치한 것이 부적절하다고 판단하였고 이에 대해 행정자치부는 지방자치단체의 지방교부세를 감액하였다. 법원은 지방 세교부세 감액 처분에 대한 적법성에 대해 지방자치단체의 사립학교 설립은 금지되고 법인 설립을 통한 학교설립도 금지된다고 하면서 지방교부세 감액은 적법하다고 판시하였다. 하지만 사립학교는 사인이나 학교법인만이 설립할 수 있지만 지방자치단체가 사립학교의 설립을 목적으로 하는 학교법인을 설립하는 것까지 명확하게 금지한다고 볼 수는 없다. 또한 지방자치단체의 자치권의 본질인 전권한성과 자기책임성을 고려 할 때 광역자치단체와 기초자치단체 모두 사법관계의 주체로서 학교법인에 출연을 통해 간접적으로 사립학교를 설립하는 것을 절대적으로 금지한다고 볼 수 없는 것이보다 합리적인 해석일 것이다. 교육 사무는 지방자치단체의 소관 사무로 사립 고등 학교의 설립에 관한 사무도 이에 포함되는 것이기 때문에 지방자치단체가 학교법인에 출자하여 간접적으로 사립학교를 설립하는 것은 적법한 사무라고 할 것이다. 사립학교 설립이 지역에 미치는 긍정적 영향과 재정적 부담은 일시적인 것에 불과하다는 점을 고려하면 지방자치단체가 사립학교의 운영주체가 되면 재정적 부담이 커서 금지된다는 주장도 적절하지 못하다. 사립학교의 설립에 관한 권한 역 시 광역자치단체에게만 귀속되는 전속적인 사무가 아니며 모든 지방자치단체에게 그 권한이 개방되어 있다고 할 것이다. 무엇보다 학교법인 설립을 통한 학교설립이 금지된 불법행위에 해당하지 않는데 오히려 이를 ‘잠탈’한다고 보는 것은 지방 자치단체의 자치권에 대한 침해의 소지가 있다고 할 것이다. 지방자치단체가 지역발전을 위해 사법관계의 당사자로 한 법률행위는 관련 법령의 취지를 잠탈한다고 판단될 것이 아니라 자기책임성의 범위 내에서 전권한성을 가진다는 독일 헌법과 자치단체의 자치권은 모든 영역에 적용된다는 독일연방 행정법원의 판결에 주목하여 다시 고려되어야 할 것이다. Recently, the Supreme Court issues on the establishment and operation of school corporations and special-purpose schools in basic local governments have raised questions about whether basic local governments should only do what is prescribed so that they can be clearly defined by statute. In this case, the Board of Audit and Inspection found that it was inappropriate for the local government to establish a private high school(foreign language high school) after the establishment educational foundation by property, and the Ministry of Government Administration and Home Affairs reduce the local subsidy of the local government concerned. The court held that the establishment of private schools by local governments is prohibited and the establishment of schools through the establishment of educational foundation is also prohibited on the legality of the disposition of the reduction of local subsidy. However, private schools can only be established by authors or school corporations, but it is not clear that local governments are explicitly prohibited from establishing school foundations for the purpose of establishing private schools. In addition, considering the nature of the autonomy of local governments, the more reasonable interpretation is that both local governments and basic local governments are indirectly involved in the establishment of private schools indirectly through the appearance of a school foundation as the subject of private relations is not absolutely prohibited. Since the education affair is included in the office work of the establishment of the private high school by the local government, it is legitimate for the local government to invest in the school corporation and indirectly establish the private school. Considering that the positive effects of the establishment of private schools and the financial burden are only temporary, it is not appropriate to argue that local governments are prohibited from being financially burdened when they become the operators of private schools. The authority on the establishment of private schools is open to all local governments. Above all, it is not illegal to prohibit the establishment of a school through the establishment of a school foundation, but rather, it is said that there is a possibility of infringement of the autonomy of local governments. The regal action that the local government made as a party to the private relation for the regional development is not judged to be the obstacle of the related laws. On the contrary, it should be considered that the German Constitution Law that Local governments have full authority within their own accountability and the judgment of the Federal Administrative Court of German that the autonomy of municipalities applies to all areas.

기초지방자치단체 간 협력에 관한 연구

조성제(Sung-Je Cho) 한국지방자치법학회 2022 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol.22 No.4

특별지방자치단체는 교통과 통신의 발달, 생활권의 변동, 지리적 영향 등 여러 가지 이유로 기존 행정구역을 넘어서는 광역행정수요가 발생함에 따라 지방자치단체간 새로운 협력체제가 필요하다는 당위성은 물론이거니와 저출산 고령사회의 대두에 따른 지방소멸의 위기, 갈수록 약화되는 지방재정의 압박 등 단일 지방자치단체가 효율적인 행정서비스를 제공하기 어려운 행정환경이 지속되는 상황에서 행정 서비스의 생산과 공급 체제가 지방자치단체 간 협력을 십분 활용하여 규모의 경제를 도모해야 하는 점을 고려하여 지방자치법 제12장 특별지방자치단체로 명문화되었다. 한편 제8장 지방자치단체 상호간의 관계 중 제3절에서 지방자치단체조합을 규정하고 있는데, 지방자치단체조합에 관한 법규정에서 특별지방자치단체로서의 지위를 갖고 있는지에 대하여 명시적인 규정이 없기 때문에 지방자치단체조합이 특별지방자치단체로서의 법적인 지위 내지 성격을 갖는지 여부가 문제되었었다. 이러한 논의는 지방자치법상 ‘2개 이상의 지방자치단체가 공동으로 사무를 처리할 필요가 있을 때’ 설치할 수 있다는 공통점으로부터 비롯된다. 생각컨대, 현행법상 나타난 특별지방자치단체의 특징은 국가가 아닌 지방자치단체가 협력의 견인역할을 하는 측면에서 이미 이전부터 법률에서 규정하고 있던 지방자치단체조합에 비해 더 높은 수준의 협력을 전제로 하고 있다고 판단되며, 그러한 점에서 지방자치단체간 협력체제로서 “특별”의 의미는 자치단체가 가지는 자주성 역량의 판단척도가 될 것이다. 구체적으로 개정 법률은 법적 지위, 구성원, 의결기관, 집행기관, 사무기구, 사무체계, 재정수입원 등에 대해 명시하고 있으나 이는 전통적인 지방자치단체의 구성요소와 다를 바 없으며 지방자치단체조합과의 근본적인 차별적 요소를 찾을 수 없다는 지적에 비추어 본다면 특별지방자치단체는 지방자치단체에 대한 ‘특별한 경우’라 이해하여야 할 것이다. 그리고 연합하는 권역의 지역적 특성과 그 지역적 특성에 영향을 미치는 권역의 사회·경제 여건이 ‘특별한 경우’를 의미하며, 그 대표적인 사례는 지리산권 관광개발조합, 접경지역 연합 내지 협력, 부산지역 자치구 주도의 원도심 복지 자치 연합, 광역 청소센터, 부산 자치구 체납정리기구, 남해안 남중권 발전사업, 경북 동해안 지진방재 공동사업 등이다. 이러한 특별한 경우의 협력 내지 상호관계는 기존의 협력제도 중에서 지방자치단체조합 제도 개선방안을 모색함이 우선이라 생각되며, 차선으로는 지방자치단체의 협력을 위한 개별입법방식도 고려해 봄직하다. Special local governments were introduced in a consensus that a new cooperative system between local governments is needed as demand for wide-area administration arises for various reasons such as the development of transportation and communication technology, expansion of living areas, and overcoming geographical limitations. Chapter 12 of the Local Autonomy Act was stipulated as a special local government. On the other hand, Chapter 8, Section 3 of the relationship between local governments stipulates local government associations, but there was no explicit provision on whether they had a special local government status or character. This discussion stems from the common point that it can be established 'when two or more local governments need to jointly handle their affairs' under the Local Autonomy Act. In my opinion, the characteristics of special local governments that appear under the current law are based on a higher level of cooperation than local government associations that have already been stipulated in the law in terms of local governments, not the state. Therefore, the meaning of “special” as a cooperation system between local governments will be a measure of the independence capabilities of local governments. Specifically, the revised law stipulates legal status, members, voting institutions, enforcement agencies, office organizations, office systems, and financial revenue sources, but in light of the point that it is no different from traditional local governments, special local governments should be understood as “special cases” for local governments. And it means the regional characteristics of the united region and the social and economic conditions of the region that affect the regional characteristics. For such cooperation or mutual relations in special cases, I think the priority is to seek ways to improve the local government union system among the existing cooperation systems.

중국의 조세제도 개편 방향과 그 한계에 관한 小考 -소비세와 주택재산세의 지방정부 세수원 귀속추진과 한계를 중심으로-

박진오 한중사회과학학회 2020 한중사회과학연구 Vol.18 No.3

중국은 온전한 시장경제체제의 불완전과 법⋅제도적 체제의 미비속에서 경제와 사회의 초고속 성장을 이룩하였다. 이러한 초고속성장의 배경과 이면에는 중앙과 지방정부또는 각 지방정부간의 성과지표에 따른 경쟁관계속에서 이들 정부주체의 적극성이 개입되었다고 볼 수 있다. 개혁개방이후 각급정부가 각자도생식의 외자 유치를 통해 더욱양호한 투자환경조성에 경쟁적으로 나서면서 지역경제의 고속발전을 가져왔다. 재정의주요 기반이 되는 세수는 국가의 정상적 운영과 발전에 필수요소이자 경제의 기본 명맥이라고 할 수 있다. 1994년의 분세제개혁은 결과적으로 지방세수체계의 불안정과 함께세수입법권과 징수권한의 중앙집중현상을 가져왔다. 아울러 세수구조측면에서는 징수범위가 광범위하면서 안정적 세원으로 자리매김한 세수는 중앙정부나 중앙과 지방의공통세로 귀속된 반면, 지방정부의 전속관리로 지방정부로 귀속되는 세수의 경우는 그종류는 많으나 징수범위가 협소하고 세원이 분산되면서 징수의 난이도가 커 각 지방정부의 사업지출권에 상응하는 재원으로서의 기능을 상실하면서 중앙정부로부터 보조를받는 재정이전지불제도에 의존하는 결과를 초래하였다. 아울러 분세제는 기존의 중앙과 지방정부간의 전통적 경쟁관계에서 탈피하여 각 지방정부의 해당지역발전을 위한지대추구행위가 일상화되는 주요계기로 작용하였다. 분세제 시행이후 결과적으로 중앙정부의 공공재 공급능력의 제고와 개선을 가져왔는데, 2016년 영업세의 증치세 편입조치에 따라 오랫동안 지방정부의 대표적 세원으로 자리잡은 영업세가 폐지되면서 지방정부 주력세수의 결핍과 함께 재정 안정성이 위협받는 국면이 초래되었다. 이러한 상황하에서 향후 지방정부의 재정적 뒷받침이 되어줄 수 있는 주요 세원 확보는 중국 지방정부의 재정건전성 제고와 함께 오랜 숙원사업이기도 했던 조세제도 개편과 맛물려 주요과제로 떠올랐다. 중국은 기 폐지된 영업세를 대체하면서 지방정부의 재정자주권을 지속가능하게 확보할 수 있도록 하는 세제개혁방안 중 현 중앙정부 세수인 소비세의 지방세 전환과 부동산세(주택재산세) 도입 검토에 착수하였다. 그런데 소비세의 지방세 전환 추진의 주요 한계점은 자칫 지방정부간 재정불균형을 오히려 가중시킬 수 있다는 점이다. 즉, 소비세의 부과가 생산단계에서 소비단계로 전환되는 경우 지역별 소비자의 소비역량과 상품별 소비집중도에 따라 지역별 편차가 나타날 수 있다는 점이며, 특히 지방정부의 세수관련 독립적 입법권이 없는 현행 법체계하에서 지방정부간 소비세 과세관련 경쟁심화로 이어질수 있다는 점이 한계로 지적된다. 주택재산세 도입과 관련해서는이를 시행하고 있는 여타국가와 비교할 떄 납세자의 세부담능력 등 기본여건은 성숙되었다고 보여지나, 전면시행을 위한 입법계획단계에서 아직 큰 진전을 이루지 못하고 있다는 점이 당국의 시행의지와 관련한 현실적 한계점으로 지적된다. 또한 상해와 중경 두곳의 시범실시 사례에서 나타난 바와 같이 주택재산세의 과세대상을 지나치게 협소하게 설계하여 여기에서 확보되는 세원(稅源)은 지방정부의 재정확충이나 재정자립도와크게 동떨어져 있다는 점이다. 또한 1986년의 주택재산세 부과와 관련한 조례에는 비영업성 개인보유주택은 과세대상에서 제외되어 있어, 이를 포함하고... China achieved high-speed economic and social growth amid the imperfections of the market economy system and the lack of legal and institutional systems. Behind this rapid growth is the involvement active competition between central and local governments or between local governments based on performance indicators. After the reform and opening up, governments of various levels competed to create a better investment environment by attracting foreign capital of their own, bringing about rapid development of the local economy. Tax revenues, the main foundation of finance, are essential to the normal operation and development of the country and the basic economic context. The 1994 reform of the tax system resulted in a central concentration of tax revenue laws and collection authority, along with instability in the local tax system. In addition, in terms of tax revenue structure, tax revenues, which have a wide and stable tax base, were attributed to the tax of the central government or to the common tax of the central and local governments, while tax revenues, which were attributed to the local government’s exclusive management, had many types but the narrow scope of collection and the dispersion of tax sources, resulted in the loss of functions as financial resources equivalent to the right of each local government’s business expenditure, resulting in relying on the central government’s financial support system. Furthermore, the taxation system broke away from the traditional rivalry structure between the central and local governments and served as a major opportunity for local governments to pursue rent-seeking aspects for the development of their respective regions. As a result the central government’s ability to supply public goods has been enhanced and improved since the implementation of the taxation system in 1994, and the abolition of the business tax, which has long been a representative tax source of local governments, has led to a situation in which financial stability is threatened along with the lack of local government’s main tax revenue. Under these circumstances, securing major tax sources that could provide financial support for local governments in the future has emerged as a major task as well as reforming the tax system, which has long been a long-cherished project, along with enhancing the financial soundness of the Chinese local government. China has begun reviewing the conversion of the consumption tax, the current central government tax, and the introduction of the real estate tax (housing property tax) among the tax reform measures to ensure sustainable financial independence of local governments while replacing the abolished business tax. However, the main limitation of promoting the conversion of consumption tax to local tax is that it can increase the fiscal imbalance between local governments. In other words, when the imposition of consumption tax is shifted from production to consumption basis, regional variations may occur depending on the consumption capacity of each region and the concentration of consumption by product. The limitation is pointed out that local governments can lead to fierce competition related to tax excise among local governments under the current legal system without independent legislative powers related to tax collection. In regards to the introduction of housing property tax, the basic conditions such as taxpayer’s ability to pay tax are considered to be mature when compared with other countries that implement it, but It is pointed out as a relevant practical limitation that the government’s willingness to implement it has not made much progress in the legislative planning stage for full implementation. In addition, as shown in the trial cases of two places in Shanghai and Chongqing, the taxation of housing property tax is too narrowly designed, which means that the tax collected here is far from the fiscal expansion or fiscal independence of local governme...

특별지방자치단체 개념에 대한 소고

전훈(Hoon JEON) 한국지방자치법학회 2022 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol.22 No.3

이 글은 지방자치법상의 특별지방자치단체 개념에 대한 회의론에서 출발한다. 어떻게 보면, 이미 논의를 거쳐 제도화된 법적 정의(定義)에 대한 딴죽걸기로 보일 수 있겠으나, 제도나 개념에 관한 정의는 그 운영과 성과를 담보할 수 있다는 점에서 그간 주목되지 않았던 부분에 대해 의문을 남기기로 한다. 우리 입법자는 효율적이고 경쟁력을 가진 광역행정을 수행하는 특별지방자치단체의 설치를 새로이 설계하였다. 지방의 소멸과 고사에 대응하는 위로 보는 관점에서도 새로운 지방행정 체계의 제도설계를 위한 아래로 멀리 보는 관점에서도 지방자치단체의 참여로 만들어진 협력체의 등장은 현행 지방자치단체의 권한과 사무 및 자치권에 대한 변화를 예상할 수 있다. 행정안전부로부터 설립 규약의 승인을 받은 설립되는 특별지방자치단체는 지역이 주도하는 균형발전 전략으로서 초광역 협력의 선도모델이라는 점과 광역행정을 수행하는 지방정부의 출현에 앞선 과도기 상태의 모습이라는 의미를 찾을 수 있다. 그러나 특별지방자치단체가 무엇인가에 대해 지난 20년간 그 존재의 구체화에 대한 언급에도 불구하고 이에 대한 규범적 논의와 검토는 부족했다고 본다. 수식어로 붙인 ‘특별한’에 대하여 일반 지방자치단체와 구별되는 고유한 특성과 관련해 새로 생산된 개념이 수행하는 기능의 특수성 보다 존재의 독자성에 대한 고민이 있어야 일반 지방자치단체와 다른 지방자치단체의 카테고리를 인정받게 될 것이다. 현재의 특별지방자치단체 개념을 그대로 유지할 것인지에 대해서도 “일반” 지방자치단체와 대칭되는 의미부터 연상되는 “특별”지방자치단체 개념 대신에 지방자치단체의 협력을 위한 개별 입법방식을 통해 불필요한 논쟁을 마치는 것이 적절한 해결방안이라 할 것이다. On this paper, we hope to have a discussion with skepticism about the concept of special local governments under the Local Autonomy Act. In a way, it can be seen as a different bet on legal justice that has already been discussed and institutionalized, but the definition of a system or concept can guarantee its operation and performance, so we will leave questions that have not been noted. Our legislator newly designed the establishment of a special local government that conducts efficient and competitive metropolitan administration. From the perspective of consolation in response to the disappearance and examination of local governments, the emergence of cooperatives created by the participation of local governments can predict changes in the authority, affairs and autonomy of local governments. The established special local government approved by the Ministry of Interioe ans Safety is a balanced development strategy led by the regional authority(Busan· Ulsan·GyeongNam) ultra-wide cooperation and a transitional state prior to the emergence of local governments conducting wide-area administration. However, despite mentioning the concreteization of its existence over the past 20 years on what a special local government is, normative discussions and reviews on this have been insufficient. Regarding the unique(sui generis) characteristics distinguished from general local governments, the category of general local governments and other local governments will be recognized only when there is concern about the uniqueness of the function performed by the newly produced concept. Whether to maintain the current concept of special local governments is also an appropriate solution to end unnecessary debate through other special legislative methods for cooperation of local governments instead of the concept of special local governments, which is reminiscent of the meaning of symmetry with general local governments.

지방자치단체 간 협력법제의 변화와 개정방향에 대한 연구

권경선 ( Kwon Kyoung-sun ) 경상대학교 법학연구소 2020 法學硏究 Vol.28 No.4

지방자치단체는 자신의 구역 안에서 자신의 사무를 자기의 책임으로 처리할 권한을 가진다. 그러나 오늘날 지방자치단체는 지방자치단체 상호간의 긴밀한 협력에 의하여 사무를 처리할 필요성이 증대되고 있다. 교통과 과학기술의 발달, 생활권의 확장, 주민에 대한 공행정서비스의 다양화·통일화 및 그 질적 균등성의 요청, 지식정보사회의 진전에 따른 네트워크 경제(economics of networking) 등의 사유로 인하여 지방자치단체의 사무가운데 개별 지방자치단체의 역량만으로는 쉽게 처리될 수 없으며, 지방자치단체 간의 협력을 필요로 하게 되었다. 또한 지방자치가 정착되어 가면서 지방자치단체 간의 분쟁도 많아지고 있는데, 지방자치단체 간의 협력제도는 지방자치단체 간의 소통과 협력의 창구로서 개별 지방자치단체의 자발적인 양해와 협력을 이끌어낼 수 있기에 사전에 분쟁을 예방하는 기능도 한다고 할 것이다. 지방자치단체 간의 협력제도에 관하여 우리 지방자치법에 명문으로 규정된 때는 제1차개정인 1949.12.15.개정(법률제73호) 지방자치법에서이다. 당시 지방자치법에서 “시·읍·면조합”제도를 도입하였는데, 이것이 우리 지방자치법상 최초의 지방자치단체 간 협력제도라고 할 수 있다. 그 이후 지방 간 협력제도는 변화가 없다가, 지방자치가 다시 도입된 1988.4.6.개정 지방자치법에서 본격적으로 지방자치단체 간의 협력제도를 신설하였고, 이후 약간의 변화를 거쳐 오늘날 지방자치단체 간의 협력제도로 정착하게 되었다. 그런데 최근 국회에 제출된 지방자치법 전부개정안에 특별지방자치단체가 제11장으로 새롭게 신설되면서 학계에서도 지방 간 협력제도에 관하여 더욱 활발한 논의가 이루어지고 있다. 이러한 상황에서 우리 현실에 부합하는 지방자치단체 간의 협력제도를 발전시키고 그 개선방안을 마련하기 위해서는 먼저 이와 관련된 지방자치법제의 변화와 발전과정에 관한 연구가 이루어질 필요가 있다고 생각된다. 그래서 본고에서는 지방자치단체 간 협력제도에 관한 논의에 있어 중요한 기초자료를 제공하는 의미와 함께 바람직한 정책적·입법적 발전방향과 개선방안을 제시하는데 궁극적인 목적이 있다. Ⅱ장에서 지방자치단체 간 협력제도에 관한 입법 연혁조사를 통하여 지방자치단체 간의 협력제도의 특징과 변화과정을 고찰해보고, Ⅲ장에서 각 협력제도의 운영현황 및 문제점을 짚어보았다. 그리고 Ⅳ장에서는 최근 정부 발의된 지방자치법 전부개정안 중 지방자치단체간 협력제도 관련한 개정내용을 검토한 후 Ⅴ장에서 지방자치단체 간 협력제도의 바람직한 개정방향에 대하여 제언하였다. A local government has the authority to handle its affairs within its territory with its own responsibility. Today, however, local governments are increasingly required to handle their affairs through close cooperation between local governments. Due to the development of transportation and science and technology, the expansion of living areas, the diversification and unification of public administrative services to residents, and the network economy following the progress of the knowledge and information society, individual local governments' capabilities alone cannot be easily handled and cooperation between local governments is required. As for the cooperative system among local governments, the first amendment, 1949.12.15 (Act No. 73), was stipulated in the Local Autonomy Act. At that time, the Local Autonomy Act introduced the "City, Eup, Myeon" system, which is the first cooperative system among local governments under the Korean Local Autonomy Act. Since then, the cooperative system between local governments has not changed, but the revised Local Autonomy Act of 1988.4.6, in which local autonomy was reintroduced, established a cooperative system among local governments in earnest, and after a slight change, it was established as a cooperative system between local governments today. However, the new Chapter 11 of the revised bill on local autonomy, which was recently submitted to the National Assembly, has created a new chapter of special local governments, which has led to more active discussions in academia on the inter-regional cooperation system. Therefore, this school has the ultimate purpose of presenting desirable policy and legislative development directions and improvement measures, along with providing important basic data in discussing the cooperative system among local governments.

광역자치단체장 감사권의 헌법적 의의와 기능 및 요건에 대한 소고

이상경(Sang-Kyung Lee) 한국헌법학회 2021 憲法學硏究 Vol.27 No.2

헌법은 제117조와 제118조에서 ‘지방자치단체의 자치’를 제도적으로 보장하고 있는바, 이에 따른 지방자치는 민주주의의 요체이며, 현대 복합사회가 요구하는 정치적 다원주의를 실현시키기 위한 제도적 장치이다. 현행 지방자치법은 지방자치단체를 ‘특별시, 광역시, 특별자치시, 도, 특별자치도’와 ‘시, 군, 구’로 구분하고 있다. 이러한 계층적인 구조는 지방자치단체 간의 위계질서가 존재한다는 면을 보여줄 뿐만 아니라, 자치단체 상호간의 기능적인 권력분립을 통한 민주적 자치제도의 실현을 목적으로 한다. 따라서 상급자치단체는 그 관할 구역 내의 기초자치단체에 대하여 다양한 행정적･재정적 지원을 할뿐만 아니라 기초자치단체에 위임한 사무와 기초자치단체의 자치사무에 대하여 다양한 형태의 지시･감독 및 감사의 권한을 행사한다. 지방분권 내지 자치제도의 연혁이 깊은 미국에서도 이와 같은 광범위하고 포괄적인 감사권이 주(state)와 카운티(county) 정부사이에서 상급지방정부인 주정부에게 부여되어 있다. 문제는 상급자치단체, 즉 광역자치단체장이 갖는 감사권의 범위이며, 그 범위는 고정되어 있는 것이 아니라 입법사 혹은 입법연혁적으로 보면 변천을 겪었다. 지방자치권 실현의 고도화에 비례하여 상급자치단체의 감사권의 범위는 제한적으로 해석되거나 제한적으로 법령에 규정될 여지가 있고 그것이 또한 현실이기도 하다. 그러나 중앙정부와 지방정부 사이의 감사권의 범위 제한 보다 더욱 민감하고 어려운 문제는 상･하급지방자치단체 상호 간의 감사권의 범위 제한에 관한 부분에 있다. 왜냐하면 지방자치단체의 업무에 대해서 명확하게 상･하급의 위계질서에 따라 구분되기 어려운 업무도 많이 있기 때문이다. 그러므로 광역자치단체장의 기초자치단체에 대한 감사권의 범위를 획정하는 문제에 당면해서는 이러한 점을 충분히 고려하여야 한다. 최근 남양주시와 경기도지사와의 사이에서 촉발된 권한쟁의의 핵심 쟁점은 남양주시에 대한 경기도지사의 감사권 행사가 남양주시의 자치권을 침해하는지 여부에 있다. 이러한 문제를 살펴보기 위해서는 지방자치법상 시･도지사가 자치단체에 대하여 행사하는 감사권의 헌법적 의미와 기능 및 요건을 살펴보면서, 감사권의 범위 제한 및 자치사무의 구분과 관련한 고려사항을 충분히 살펴보아야 한다. 결론적으로 지방자치의 본질을 훼손하지 않는 범위에서 기초자치단체가 스스로의 책임 하에 수행하는 자치사무에 대해서까지 광역자치단체장의 감사가 광범위하게 이루어질 수 있다고 판단되며, 이는 중앙행정기관에 의한 감사권과 시･도지사의 감사권의 성격을 달리보아야 한다는 입장을 전제로 한다. 광역자치단체장의 기초자치단체의 자치사무에 대한 사전적･일반적인 감사권을 행사할 수 있는 것이기 때문에 반드시 감사의 대상과 범위를 한정적으로 제시하여 하는 것은 아니라고 판단된다. The Constitution guarantees “local autonomy” in Articles 117 and 118, and the local autonomy is the key to democracy and an institutional mechanism to realize the political pluralism demanded by modern complex societies. The current Local Autonomy Act divides local governments into “City, Metropolitan City, Special Self-Governing City, Province, Special Self-Governing Province” and “City, County, District”. This hierarchical structure not only shows that hierarchy exists between local governments, but also aims to realize the self-governing system through the separation of functional powers between local governments. Therefore, the higher self-governing body shall not only provide various administrative and financial support to local governments within its jurisdiction, but also have the authority to direct, supervise and audit various forms of local governments. In the United States, which has a deep history of decentralization or autonomy, such extensive and comprehensive audit rights are granted to states that are higher-level local governments between state and county governments. The problem is the scope of audit rights held by the heads of senior local governments, or metropolitan and provincial governments, and the scope is not fixed, but has changed in terms of legislators or legislative history. In proportion to the advancement of the realization of local autonomy, the scope of audit rights of higher-level local governments is limitedly interpreted or limitedly open to regulation, which is also a reality. However, a more sensitive and difficult issue than the limitation of the scope of audit rights between central and local governments lies in the limitation of the scope of audit rights between upper and lower local governments. Because there are many areas of work that cannot be clearly distinguished according to the hierarchy of the upper and lower levels of local governments. Therefore, this should be taken into consideration when faced with the issue of determining the scope of the audit rights of the heads of metropolitan and provincial governments to local governments. A key issue in the recent disputes resolution appeals over authorities between Namyangju City and Gyeonggi Province Governor is whether the governor s exercise of audit rights for Namyangju City violates Namyangju City s autonomy. In order to look at these issues, under the Local Autonomy Act, the constitutional meaning, function and requirements of audit rights exercised by the city and provincial governors on local governments should be fully examined. In conclusion, it is judged that the audit of the heads of metropolitan and provincial governments can be conducted extensively to the extent that they do not undermine the nature of local autonomy. Since the heads of wide area local autonomous governments can exercise prior and general audit rights for basic local autonomous governments local affairs, it is judged that the subject and scope of the audit are not limited.

지방자치단체의 해상경계에 관한 연구

전상구 한국해사법학회 2021 해사법연구 Vol.33 No.1

우리나라는 지정학적으로 3면이 바다로 둘러싸인 반도국가이기 때문에 지방 자치단체 중 상당수가 바다와 연접하고 있다. 그리고 바다는 자원의 보고로 경 제적 가치가 매우 크기 때문에 그 관할권을 둘러싸고 인접 지방자치단체 사이 에 분쟁이 빈번히 발생하고 있다. 바다를 둘러싼 지방자치단체 사이의 갈등과 분쟁은 지방자치의 발전과 바다를 포함한 국토의 효율적 이용을 저해한다. 따라서 갈등과 분쟁을 해결하기 위한 보다 근본적인 원인을 파악하고 개선방안을 강구할 필요가 있다. 이를 위해, 본 연구는 바다의 경계를 둘러싼 지방자치단체 사이의 갈등과 분 쟁에 대한 법적인 판단과정에서 주요쟁점이 되었던 내용들을 분석했다. 구체적 으로는, 첫째, 바다의 경계를 둘러싼 지방자치단체 사이의 분쟁의 전제조건, 즉 지방자치단체의 구역에 육지뿐 아니라 바다도 포함되는지 여부에 대해 검토했다(Ⅱ). 둘째, 지방자치단체의 구역에 바다도 포함된다면 그 구역의 경계를 확 인할 수 있는지에 대해 검토했다(Ⅲ). 셋째, 구역의 경계를 확인할 수 없다면 누가, 어떤 기준에 따라 새롭게 경계를 획정해야 하는지에 대해 고찰했다(Ⅳ). 지방자치단체의 구역의 중요성(지방자치단체의 구성요소이면서 자치권 행사 의 장소적 범위)과 지방자치법 제4조 제1항은 내용(구역 변경은 법률로 하고 구역 경계변경은 대통령령으로 함)에 비춰볼 때, 지방자치단체의 구역은 국민 적 합의를 통해 입법적으로 명확히 정해져야 한다. 현실적 이유로 당장 모든 지방자치단체의 경계를 입법적으로 명확히 정할 수 없다면, 경계획정의 기준만 이라도 입법적으로 해결해야 한다. 지방자치단체 사이의 분쟁을 일정한 법적 기준 없이 각 사안별로 대응하는 방식은 또 다른 분쟁을 초래할 수 있기 때문 이다. 경계획정기준의 입법화는 일회적 분쟁해결을 위한 분쟁해결기관의 무리 한 논리구성과 자의적 판단을 방지하고, 지방자치단체 사이의 무분별한 주장이 나 경쟁을 방지할 것이며, 무엇보다 헌법재판소가 입법·행정기능이 아닌 본연 의 사법기능을 수행하는데 많은 기여를 할 것이다. 바다를 둘러싼 지방자치단체 사이의 갈등과 분쟁은 지방자치의 발전과 바다 를 포함한 국토의 효율적 이용을 저해한다. 아무쪼록 이러한 갈등과 분쟁을 근 원적으로 해결하기 위한 조속한 입법을 촉구한다. The Republic of Korea is a peninsula country on three sides surrounded by the sea. Therefore, many of the local governments are connected to the sea. And because the sea is a treasure trove of resources and has a very large economic value, disputes frequently arise between neighboring local governments over its jurisdiction. The conflicts and disputes, between local governments surrounding the sea, hinder the development of local governments and the efficient use of the land, including the sea. Therefore, it is necessary to identify more fundamental causes for resolving conflicts and disputes, and it is necessary to devise improvement measures. To this end, this study analyzed the content that became a major issue in the legal judgment process on conflict and dispute between local governments surrounding the sea boundary. Specifically, first, it examined the prerequisites for disputes between local governments surrounding the sea boundary, that is, whether the area of local governments includes not only the land but also the sea (II). Second, it examined whether the boundaries of the local government could be confirmed, if the sea was included in the area (Ⅲ). Finally, it examined who should define the boundaries by what criteria, if the boundaries of the district cannot be confirmed. In light of the importance of local governments' zones (which is a component of local governments and the scope of the exercise of autonomy) and the contents of Article 4 (1) of the Local Autonomy Act (change of zones is made by Law, and changes of zone boundaries are made by Presidential Decree), the districts of local governments should be clearly defined legislatively through the national consensus. If, for practical reasons, the boundaries of all local governments cannot be legislatively defined right now, even the standards of boundary delimitation should be legislated. Responding to disputes between local governments on a case-by-case basis without certain legal standards can lead to another dispute. Legislation of the standards of boundary delimitation will prevent unreasonable logic and arbitrary judgment by dispute settlement agencies for one-time dispute settlement, and will prevent indiscriminate arguments or competition between local governments, and above all, will contribute to the Constitutional Court's own judicial function, not legislative and administrative functions. The conflicts and disputes between local governments surrounding the sea hinder the development of local governments and the efficient use of land, including the sea. We urge prompt legislation to fundamentally resolve these conflicts and disputes.