중앙정부와 지방정부 재난안전관리의 효과적 협력방안 연구

김은성,안혁근,박형준,양기근,함종석 한국행정연구원 2009 기본연구과제 Vol.2009 No.-

Ⅰ. 연구의 배경 및 목적□ 연구의 배경○ 재난의 대형화, 복잡화, 연계화로 인한 정부간 협력 필요성 증대- 재난의 대형화는 시도의 관할개념을 붕괴시키고 지방자치단체 단독으로 대응하는데 한계- 재난 복구에 1차적인 책임을 지는 지방정부와 중앙정부의 효과적 협력방안마련 시급○ 중앙정부와 지방정부간 협력의 취약성은 재난관리조직의 역량 부족 및 위상약화와도 관련 됨- 재난관련조직은 주로 재난시에만 작동하고 있으며, 평시에는 업무의 우선순위가 낮음- 지방재난관리조직은 한직으로 인식되어 위상이 매우 낮은 편임- 잦은 순환보직으로 인하여 공무원들의 재난관리 경험 및 학습이 축적되지 않음○ 정부간 관계론 관점에서 재난관리 연구의 부족- 지방정부 재난관리에 대한 연구는 다수 있으나, 정부간 관계론적 관점 재난관리연구 미흡- 미시사회학적 관점 - 공무원간 개인적 신뢰 - 에서의 정부간 관계 분석 필요- 재난 유형 및 재난관리 단계별 `동태적` 정부간 관계 변화 분석 필요□ 연구의 목적연구의 목적은 중앙/지방정부간 관계 및 재난관리조직 분석을 통하여, 재난 및 안전관리를 위한 효과적 협력방안을 도출해 내는 것임○ 재난안전관리관련 중앙정부와 지방정부간 관계 분석- 정부간 권한, 자원, 책임, 예산 배분 분석을 통하여, 정부간 관계가 명령과 통제, 자율, 협력적 관계 중 어느 방식으로 이루어지는지 평가- 중앙정부와 지방정부간 평시의 공무원들의 신뢰와 네트워크 분석※ 업무관계, 접촉수, 교육 및 워크숍을 통한 교류, 수직적 순환보직 등○ 중앙정부와 지방정부 재난관리조직 분석- 조직:조직체계의 연동성 및 경계조직의 역할 분석- 인사:일반조직과 재난조직간 수평적 순환보직 분석- 리더십:재난관리책임자의 전문성과 리더십 분석Ⅱ. 주요 연구문제와 분석 결과□ 지방정부의 재난관리의 현황 분석○ 지방정부 상설재난관리조직 현황- “과”단위의 조직 구성ㆍ “과”단위로 구성되어 있기에 지방재난관리부서의 권한 미약ㆍ “과”단위의 조직으로는 종합적인 대책이나 총괄기능 수행 미흡- 재난 유형별 분산형 조직편제ㆍ 중앙정부는 통합적 재난관리조직체계로 변화되고 있으나, 지방은 재해유형별 분산형 조직 편제로 구성되어 정부간 유기적 연계성 부족ㆍ 인적재난은 재난관리부서(건설과), 자연재난은 복구지원 부서, 국가기반업무는 지역협력부서, 민방위는 자치행정과(민원봉사과, 총무과 등), 소방업무는 소방과 등ㆍ 재난상황실이 지방정부와 소방서로 이원화되어 운영되어 정부제공의 혼선 발생○ 지방정부 재난관리 예산 현황- 지자체 재난관리예산 연평균 중가율 (`06~`08)은 5.2%- `08년도 지자체 총예산에서 광역지자체 26.4%, 기초지자체 73.6%임- 지방자치단체 재난안전관리에서 국고보조 및 교부세에 비해 지방비의 비중(70%)이 높음(`08년)- `04~`08년간 예산비 증가에서 지방비의 비중이 가장 높음○ 지방정부 재난관리 인력 현황- `08년도 기준 지방정부 재난관리인력의 광역지자체 비중은 15.6%, 기초지자체 84.4%임- 지자체 재난관리 인력 연평균 중가율 (`06~`08)은 -0.5%- 지자체 인력은 `04년부터 `06년도 까지 증가하다가 `06년 이후 약간 감소 추세○ 시사점- 중앙정부와 지방정부간 조직간 연동성 부족이 협력 미흡의 원인ㆍ 중앙정부:행정안전부와 소방방재청의 이원화로 인한 지휘체계의 혼선ㆍ 지방정부:재해 유형별 분산형 재난관리조직 체계 및 “과”단위조직간 업무조정 미흡- 재난관리예산 지방비 비중 증가에 비해 지방정부의 권한 미흡ㆍ 지방의 재난관리예산 증가 및 지방비 비중의 증가에도 불구하고 지방정부의 권한 미흡ㆍ 지방자치법을 통하여 중앙정부가 지방정부를 통제하는 수단(교부금, 직무이행명령권 등) 존재- 지방재난관리예산 증가에 비해 인력 증가는 답보상태ㆍ 지방정부의 예산은 계속 증가하고 있으나, 인력은 최근 3년간(`06~`08년) 답보수준ㆍ 지방공무원은 정부간 예산, 권한, 책임 배분보다 인력배분을 가장 큰 문제점으로 인식□ 재난관리 정부간 협력에 대한 중앙/지방 공무원 인식 설문조사○ 중앙과 지방정부간 관계 분석- 정부간 재난관리 협력에 대한 포괄적 평가에 대해 중앙/지방공무원은 정부간 협력에 대해 보통의 수준으로 인식- 중앙과 지방정부의 지휘체계는 현재 중앙정부의 명령과 통제에 의해 이루어지고 있으나 향후, 중앙정부와 지방정부간 협력 및 지방자치단체의 자율체계로 전환되어야 함ㆍ 현재 재난 시 보다, 평시에 중앙정부의 명령과 통제의 지휘체계에 보다 더 의존- 정부간 재정, 책임, 권한, 인력 배분 적절치 않다고 판단ㆍ 재정, 책임, 권한, 인력 중 특히 인력배분에서 부적절성의 정도가 높음ㆍ 바람직한 배분율 설문조사결과 재정, 책임, 인력은 정부간 인식이 비슷하나, 권한의 경우 정부간 인식의 차이 존재※ 중앙공무원:중앙(43%)/광역(31%)/기초(26%) / 지방공무원:중앙(34%]/광역(29%)/기초(36%)- 수직적 순환보직은 거의 일어나지 않음ㆍ 수직적 순환보직이란 중앙정부와 지방정부 공무원간 인사교류를 통하여 인적자원 교환을 의미ㆍ 정부간 협력을 강화하고, 상대 정부의 현실을 이해하게 하며, 지방조직의 위상과 자부심을 증진시키는 도움이 됨- 지역의 재난안전관리현황관련 정보 교류가 중앙-광역-지자체간 일어나나, 효율적이지 않음ㆍ 재난전보다 재난 후에 위험정보 교류가 더 원활한 것으로 평가- 신뢰 및 네트워크 분석ㆍ 재난관리는 신속성과 비상성을 요구하기에 공식적 체계를 통한 관료주의적 대응은 늦으며, 관련 책임자들간의 개인적인 네트워크 및 사회적 자본이 중요한 역할 수행 ㆍ 서로 개인적 신뢰 및 네트워크가 존재하지 않는 상황에서 재난발생시 비상대책본부를 만들어 모르는 사람들끼리 협력하기란 매우 어려움 ㆍ 공무원간 신뢰 평가 방법① 접촉수 및 접촉 방식 평가※ 신뢰에 영향을 많이 주는 접촉 방식:대면접촉 > 유무선 연락 > 업무공문② 단순신뢰도 평가③ 질적신뢰도 평가※ 신뢰의 세부원인:능력, 일관성, 공평함, 객관성, 진실성ㆍ 지방공무원은 중앙공무원들과 접촉이 적은 것을 인식하고 있으며, 접촉을 하더라도, 공문위주로만 연락하는 것으로 인식※ 일주일/한달 한번 접촉의 주요 방식:공문>유무선연락>대면접촉 순ㆍ 중앙공무원은 보다 더 지방공무원들과 접촉을 많이 하는 것으로 인식하며, 특히 유무선 연락을 많이 이용하는 것으로 인식※ 일주일/한달 한번 접촉의 주요 방식:유무선연락>공문>대면 순ㆍ 재난안전관리 관련하여 지방정부 공무원과 중앙정부공무원간 서로 아는 사람의 가장 많은 비중을 차지 하고 있는 인원수는 1~5명임※ 공문위주의 소통방식과 잦은 순환보직으로 지인수가 낮음ㆍ 단순 신뢰도 평가에서 정부간 공무원 단순신뢰도는 보통 보다 약간 높은 수준(5점 척도 3.2수준)ㆍ 질적 신뢰도 평가에서 지방공무원이 평가하는 중앙공무원의 불신의 가장 큰 원인은 일관성의 부족이며, 중앙공무원이 평가하는 지방공무원의 불신의 가장 큰 원인은 능력의 부족임ㆍ 교육과 워크숍을 통한 정부간 교류는 대부분 년 1회로 부족한 편임※ 재난대응정보공유를 위한 워크숍, 재난안전네트워크 컨퍼런스, 국가재난관리워크숍, 재난관리계획 워크숍, 국가안전관리계획 평가, 안전한국 훈련을 위한 워크숍ㆍ 순환보직이 자주 일어나는 재난관리부서는 교육참가에 대한 열정이 낮은 반면, 순환보직이 매우 적은 가축전염병관리부서는 참여의지가 높음○ 중앙/지방 재난관리 조직 분석- 조직체계의 연동성/대칭성ㆍ 비상재난관리체계는 안전관리위원회, 재난안전대책본부, 긴급구조 통제단이 중앙과 지방에 대칭적으로 존재함으로 조직간 대칭성/연동성 존재하나, 이 조직들은 비상설 조직으로 평시에는 연계 부족ㆍ 상설재난관리체계의 경우 중앙정부는 재해별 통합형 관리체계이나 행안부와 소방방재청의 이원화된 지휘체계 혼선이 있으며, 지방정부는 분산형 관리체계로 조직간 업무 협조 미흡※ 광역지자체:민방위, 방재, 재난이 소방본부 및 도시건설본부, 도시국, 건설교통국으로 분산※ 기초지자체:민방위는 총무과, 재난관리는 건설 및 방재과, 소방업무는 소방서 수행ㆍ 이러한 재난관리 조직의 복잡성과 분산으로 인하여 이중보고체제 등 정부간, 조직간 업무협력의 혼선 및 업무 중복 발생ㆍ 단, 문제는 조직간 협력적 거버넌스의 문제이지, 분산형 조직 구성만의 문제만은 아님- 경계조직(Boundary Organization)ㆍ 정의:정부간 연계 및 협력을 담당하거나, 중앙정부와 지방정부 공무원이 공동으로 참여하는 정부간 위원회 및 공동 대응팀을 의미ㆍ 경계조직의 작동은 보통 혹은 보통 수준이하이며, 재난전보다 재난 후에 경계조직의 활동 증가- 지역안전관리위원회ㆍ 단체장, 기관장 중심으로 구성되어 있어 회의 개최가 어렵고, 형식적 운영 및 전문성 부족ㆍ 정기 위원회 연1회 개최, 기타 특정한 사안 발생시 임시위원회 개최ㆍ 지역안전관리위원회 활동 미흡은 자율적 지방 재난관리 거버넌스의 부족을 의미※ 중앙/지방정부 관계가 주인-대리인 관계 (중앙에서 계획하고, 지방은 따라감)ㆍ 평시 지역의 재난관리 거버넌스의 총괄기능을 수행하기에는 접촉횟수 미흡ㆍ 경계조직 역할 미흡:지역안전관리위원회와 중앙안전관리위원회간 협조미흡- 수평적 순환보직ㆍ 정의: 일반조직과 재난관리조직간의 인사이동ㆍ 중앙/지방 재난관리조직은 2년 1회의 순환보직이 50%이상으로 가장 많음ㆍ 재난관리협력에 있어 부정적인 영향을 미치는 것으로 판단ㆍ 수해 및 산불 등 재난관리부서의 순환보직은 잦으나, 전염병 관련 부서는 낮음ㆍ 잦은 순환 보직의 부정적 영향으로 중앙 및 지방 정부 공무원간 신뢰와 네트워크 형성할 수 있는 시간 부족하며, 재난관리 전문성 및 역량 부족ㆍ 수해, 산불 관리부서와 달리, 전염병 관리부서는 전문영역으로 인식되어 순환보직이 잘 일어나지 않으며, 공무원간 신뢰도가 높음ㆍ 재난관리조직의 위상/자부심이 낮은데, 순환보직이 잦으니, 업무의 적극성/충실성 미흡- 전문성과 리더십ㆍ 전문성의 유형:① 재난시 신속한 명령/통제 시스템의 작동 추진 ②평시/재난시의 재난관련조직의 협력 및 네트워크 관리, ③재난에 대한 과학적, 전문적 지식, ④ 갈등관리 능력□ 연구의 요약 및 시사점○ 재난안전관리관련 정부간 관계의 현황과 미래 방향- 현재 우리나라의 재난관리는 중앙정부의 명령과 통제에 의해 지방의 재난관리 진행ㆍ 자료제출요구, 조언과 권고, 직무이행명령권, 취소 및 정지권, 대집행권, 교부금, 중요 조례 및 규칙 등 권력적, 비권력적 방식 적용- 앞으로 지방이 자율적으로 지역의 재난 및 안전을 책임 관리하는 체계로 나아가야 함- 하지만 현재 지방정부 주도로 재난안전관리를 하기에는 많은 문제점 있음○ 재난안전관리관련 정부간 협력의 문제점Ⅲ. 정책대안□ 조직적 측면○ 재난관리기능별 소방방재청과 행정안전부의 업무분담체계 구축- 현행 재해 유형별 통합적 관리체계 유지하되 재난관리단계별 업무 분담 추진ㆍ 평시의 재난 예방/대비는 행안부에서 주도하고, 재난발생시 대응/복구는 소방방재청 주도적 관리- 재난대응/복구에 많은 경험을 가진 소방방재청의 기존 소방/방재조직의 주도 역할 부여- 최근 새롭게 그 중요성이 부각되고 있는 재난예방 및 대비는 행안부에서 중점관리- 단, 행정안전부는 소방방재청의 활동에 대한 평가 및 감독 수행○ 재난관리기능별 지방정부의 조직개편- 재해 유형별 분산된 지방정부재난조직을 통합하되, 재난예방/대비조직과 재난대응/복구 조직으로 재편함○ 재난관리조직의 위상강화를 위한 조직 개편- 지자체 부단체장을 최고위험관리자로 선임하고, 산하 재난관리조직을 배치하되 재난관리부서를“국”또는 “본부”로 승격 추진○ 경계조직의 활성화- “정부간협력위원회”를 구성하고, 부단체장실이 정부간 정보중개소의 기능을 수행하며, 광역지자체마다 소방방재청 지역연락사무소 설치○ 지역안전관리위원회의 기능 활성화- 부단체장이 지역안전관리위원회의 간사를 담당하고, 지방안전관리실무위원회 활성화□ 인사적 측면○ 수평적 순환보직 축소- 일반조직과 재난관리조직간의 수평적 순환보직을 축소하여, 전문성을 개선하고 정부간 인적 네트워크 향상○ 수직적 순환보직의 확대- 정부간 수직적 순환보직제도를 마련하여 지방재난관리조직의 위상을 개선하고 정부간 이해 갈등 해소○ 재난관리조직 인력확충 및 포상제도 개선- 각종 포상과 인센티브 제도 개선을 통하여 지방재난관리조직의 위상을 강화하고 인력 확충□ 학습적 측면○ 정부간 교육 및 워크숍 확대- 중앙정부와 지방정부 공무원이 같이 참여할 수 있는 참여적, 토론적 교육과 워크숍 프로그램 개발○ 협력적 리더십 및 전문성 강화 교육- 협력적 리더십 및 전문성을 향상할 수 있는 교육 프로그램 확대를 통하여 공무원의 협력, 조정, 갈등해결 능력 향상 I. Background and Purpose□Background○Intergovernmental collaborations are required as disasters become larger in scale, more complex, and more interconnected- Local governments alone cannot deal with big disasters that cut across regional boundaries○The lack of intergovernmental collaborations results from the shortage of competency and status of disaster management organizations- The priority of disaster management is low because it takes place at the stage of disaster recovery rather than that of disaster prevention- Frequent positional rotation of public servants gives rise to a lack of experience and learning□Purpose○The analysis of intergovernmental relations in disaster and safety management-Macro-social analysis on the distribution and allocation of authority, responsibility, budget, and other resources between central and local governments- Micro- social analysis of trust between public servants of governments○Organizational analysis of central and local disaster management organizations- Organizational symbiosis and the role of boundary organizations- Horizontal positional rotations between general organizations and disaster management organizations- Expertise and leadership of public servantsII. Main Results□Regarding the status of local disaster management○Organization- Departmental/unit authority is too low to build integrative and comprehensive policy and collaborations- The decentralization of disaster management organizations according to types of disasters○Budget- Increase in the rate of annual average budget (`06~`08) is 5.2%- The weight/contribution of local treasury is high (70%), compared to national treasury and grants (year `08)- The rise in local treasury`s weight is highest in the budget increase of local disaster management (year `04~`08)○Human resources- Increase of annual average human resources (`06~`08) is - 0.5%- The number of public servants for local disaster management has increased from year 2004 to year 2006, but now tends to decline slightly○Problems of local disaster management- Low status of local disaster management organizations and disparity of organizational systems between local and central governments- The lack of local authority compared to the dependence on local funding for local disaster management- The lack of human resources compared to the increase of budget for local disaster management□The present and future of intergovernmental relations in disaster and safety management□Problems of intergovernmental collaborations for disaster and safety managementIII. Policy Recommendations

지방분권시대의 국고보조금 개편방안

이재원,박상수 한국지방세연구원 2018 위탁연구보고서 Vol.2018 No.6

□ 연구목적 ○ 문재인 정부에서 추진하는 연방제 수준의 재정분권과 국고보조금제도에 대한 정책과제들은 일반적인 중앙정부 재정사업 관리 이상의 차원에서 접근해야 함. - 즉, 정부간 재정관계의 전체적인 구조개편에 따른 새로운 제도 플랫폼 설계가 필요함. 정부는 국정과제 5개년 계획을 통해 지방세 중심 재정분권을 추진하면서 국세와 지방세의 비중을 7:3을 거쳐 6:4까지 개선하는 목표를 제시했음. 국세-지방세의 비중이 7:3으로 개편되면, 2017년 기준으로 약 20조 원 정도의 국세 재원을 지방세로 전환해야 함. - 이와 관련하여 지방세입에서 순증과 이전재정 축소를 통한 재원중립의 규모 혹은 비중을 조정해야 함. 2018년 예산 기준으로 46조원 수준의 중앙정부 국고보조사업과 국고보조금관리제도들에 대한 대폭 개편이 예상됨. 국고보조금제도의 운용구조는 80년대 중반에 형성된 것임. 국세-지방세 구조개편 논의와 별개로 정부간 재정관계의 - 재정립 차원에서 국고보조금 운영제도의 개편이 필요함. ○ 본 과제에서는 문재인 정부의 핵심 국정과제인 연방제 수준의 분권국가를 위한 국고보조금제도의 개편과제를 모색하였음. - 첫째, 정부가 국회에 제출하였던 개헌안에 규정되어 있는 지방자치 혹은 지방재정관련 규정과 연계되는 국고보조금제도의 개편 함의들을 분석했음. - 둘째, 정부간 재정관계 재정립을 위한 국고보조금제도의 개편의 핵심 영역들을 식별하고 부문별 이론적 전제 혹은 맥락을 정리했음. - 셋째, 국고보조사업이 중앙정부 다섯 개 부처에 집중되어 있다는 점을 고려하여, 해당부처의 국고보조사업의 지방이양을 추진할 때 고려해야할 쟁점들을 분석했음. - 마지막으로 연방제 수준의 재정분권을 위한 국고보조금제도의 개편과제를 제안하였음. □ 주요내용 ○ 연방제 수준 재정분권의 의미 - 지방분권에 대한 사회적 합의와 정당성 기반이 취약한 상태에서 문재인 정부는 핵심 국정과제로 연방제 수준의 분권을 주창하였음. 촛불시민혁명은 과거의 민주화 운동과 다른 맥락에서 한국사회의 전체적인 변화를 요구하고 있음. - 최근 정부가 국회에 제출한 개헌안에서 지방자치와 분권에 대한 규정은 현행 헌법에서 규정되어 있는 두 개의 조문 수준을 훨씬 넘어섬. 분권개혁 과제의 기조는 취약한 지방재정에 대한 부분 보충에 그쳤던 과거의 분권이 아님. ‘연방제 수준’, ‘지방세 중심’, ‘제2국무회의’, ‘분권개헌’의 주제어는 정부간 재정관계의 기본 구조 개편에 대한 것임. - 경제적 효율성이나 정치적 민주성의 두 가지 관점에서 ‘분권’은 규범적으로 그리고 이론적으로 ‘바람직’한 것으로 정리됨. 형식은 다양해도 주요 국가들의 추세에서도 분권화가 일반적이다. 분권화는 국가의 효율성이나 경쟁력 강화를 위한 수단임. ○ 2005년 국고보조사업의 지방이양 : 과거 사례의 경험 - 재정분권에 대해 지방의 비판적인 혹은 회의적 시각이 적지 않음. 그 이유를 2005년도 지방이양의 부정적 재정영향에서 찾을 수 있음. 당시 행정분권의 접근이 지배적이었으며 ‘재정’에 대한 고려는 충분하지 않았음. 결과적으로 지방은 사무이양에 따라 일은 많이 수행하지만 재정 손실이 발생하는 부작용이 발생했음. - 정부간 재정기능과 재정분권 등의 구조적 특성을 고려하지 않고, 행정사무단위의 관점에서 개별 국고보조사업의 지방이양을 추진하면 2005년도의 지방재원 징발 부작용이 다시 발생할 수 있음. 분권형 국고보조금제도 개편에서는 당시의 쟁점들이 전제되어야 함. ○ 지방세 중심 재정분권과 정부간 재정관계 개편 접근 - 문재인 정부의 국정과제인 국세-지방세 비중구조의 7:3 개편을 위해서는 20조원 정도의 국세를 축소하고 지방세로 이양해야 함. 이는 지방세 중심의 재정분권을 추진하는 것임. 국세의 지방세 이양과 함께 지방재정의 사회 경제적 역할이 상대적으로 강화되는 방향으로 정부간 재정관계의 개편이 수반될 것으로 전망됨. - 20조원의 지방세 확충에서 재정순증 규모가 결정되면 나머지는 금액에 대해서는 중앙재정 기능의 축소와 지방재정 기능 확대 개편이 필요함. 이와 관련하여 세 가지 세부 개편과제가 추진되어야 함. 첫째, 지방교부세 규모 축소에 따른 지자체 재원보장 및 격차 조정 개편. 둘째, 교육재정교부금 규모 축소에 따른 중앙과 지방간 교육재정 기능 개편. 셋째, 국고보조사업의 지방이양 혹은 국고보조사업별 보조금 지원 규모 개편 등임. ○ 중앙정부 부처별 국고보조사업의 현황과 특성 - 기획재정부 균특회계 지역자율계정사업에서 국고보조금은 소규모 영세 보조사업들을 중심으로 세입관리형 포괄보조의 방식으로 운영되고 있음. · 2017년도 총사업비는 11.2조원이며 17개 중앙정부 각 부처청에서 기획재정부로부터 사업관리를 위탁받아 운영하고 있음. 이에 따라 해당 사업에 대한 재정책임성과 효율적 관리 문제가 누적되어 있음. · 균특회계 지역자율계정사업은 지방이양의 우선 고려 대상임. 세입재원을 지자체별로 총량 배분하고 개별 사업들은 지자체에서 예산을 편성하기 때문에 지방이양을 추진해도 재정관리에서 쟁점은 크지 않음. 다만, 농림수산 및 국토교통분야의 균특회계 사업에는 낙후지역에 대한 보조사업이 많음. 이에 따라 균특회계의 지방이양 이후 지자체의 재정 및 사업관리 역량에 따라 지역불균형 쟁점이 발생하지 않도록 주의해야 함. - 보건복지부의 국고보조금은 전체 중앙부처 국고보조금의 절반이상을 차지하며, 부처 복지서비스 대부분이 국고보조방식으로 운영됨. · 중앙정부의 법률에 기초하여 전국 표준적으로 집행되는 의무적 기초복지보조사업에서는 지방재원의 징발문제가 심각함. 지자체에 복지재정부담이 확대되면서 재정경직성과 자체사업예산에 대한 재원배정 왜곡 등의 비효율성과 재정집권성 문제가 누적되고 있음. 특히 자치구의 세출에서 복지보조사업비의 비중이 절대적으로 높음. · 복지보조금제도 개편은 정부간 재정관계 개편의 구조적 틀 속에서 접근해야 함. 현금급여의 기초복지는 국가사무로 전환하여 중앙정부가 재정부담을 전담하고 보육지원과 지방다양성이 필요한 사회서비스의 특정 부문을 지방에 포괄적으로 이양하는 정부간 재정사업 빅딜이 필요함. · 개별 보조사업에 대해 복지특성과 지자체 재량특성을 기준으로 기준보조율체계를 전체적으로 정비하고, 지자체 재정여건과 복지지출수요를 고려한 차등보조율제도에 대한 재검토가 필요함. - 환경부의 예산사업에서 지자체에 보조금으로 이전되는 예산은 4.3조원으로 부처 전체 예산의 76.2%를 차지함. · 환경부 국고보조사업은 116개(2017년)이며 수환경 분야 보조사업이 절대적으로 많은 70개 사업임. 사업내역 단위에서는 대규모 특정 사업에 재원이 집중되어 있음. 1천억원 이상의 국비가 지원되는 대규모 보조사업이 12개인데, 관련 국비는 3.1조원으로 전체 72.8%를 차지함. · 재정규모 기준으로, 정부간 재정관계에서 상하수도 부문의 국고보조사업의 쟁점이 상당함. 중앙정부의 환경정책에서 상수도와 하수도 시설 확충의 사업 관리 보다는 수환경정책의 전체 정책 틀에서 해당 사업의 운영체계를 전체적으로 정비할 필요가 있음. · 환경부 소관 국고보조사업의 숫자 규모 기준에서는 수계관리기금의 보조사업이 주목받음. 물이용부담금의 재원 성격과 수계관리기금 보조사업이 일치하지 않는 사업들이 다수 있다는 쟁점도 있음. 환경관리의 중요성이 지속적으로 강조되는 정책환경의 변화에 부합할 수 있게 환경분야 보조사업에서 정부간 재정관계의 재정립이 요구되고 있음. - 국토교통부의 145개 국고보조사업에서 국비 규모는 2017년 기준으로 3.9조원임. 부처의 재정사업에서 국비보조사업의 쟁점은 상대적으로 크지 않은 편임. · 국토교통부의 재정기능에서는 지방재정 기능과 중복되는 분야가 많지만 정부간 재정관계가 체계적으로 정립되지 않은 편임. · 최근에는 보건복지부에서 운영하였던 기초생활보장급여 가운데 주거급여 사업이 국토교통부로 이관되면서 주거복지부문에서 부처의 역할이 강화되었음. 그런데, 기존의 부처 사업들이 건설 투자와 관련된 것으로 경상적인 주거서비스 관리 분야에 대해 지자체와 의미 있는 수준의 기능관계를 정립하지는 않았음. · 국토교통부의 재정기능에서 중앙과 지방간의 관계 개편을 모색할 필요가 있는 쟁점은 세 가지임. 첫째, 균특회계 지역지원계정의 도로사업의 보조방식, 둘째, 대도시지하철·전철 그리고 대중교통시설 관련 보조사업의 지방이양. 셋째, 주거복지정책에서 정부간 재정관계 등임. - 문화체육관광부의 2017년 예산은 5.7조원이며 전체 29.8%인 1.7조원이 국고보조사업으로 지방에 이전됨. 국고보조사업은 90개이며 다양한 형태의 회계에서 지방이전이 진행됨. · 문화체육관광부 국고보조사업에서 국비 1천억원 이상의 대형 보조사업이 6개에 불과함. 전체적으로 낮은 보조율과 소규모 영세사업으로 구성되어 있기 때문에 사업관리에서 비용-효과성 쟁점이 발생할 수 있음. · 부처의 국고보조사업은 지자체에서 유치를 선호하는 경우가 많고 규모가 크지 않기 때문에 정부간 재정관계에서 특별한 쟁점이 제기되지는 않음. 하지만 현행 국고보조사업의 재정특성을 고려하면 기준보조율체계의 정비, 보조사업의 재정적 지속가능성쟁점, 균특회계 사업운영방식의 적절성, 경상예산의 낮은 실효보조율 등에서 분권형 정부간 문화재정관계의 정립 과제들이 제기됨. - 농림축산식품부의 2017년도 당초예산은 14.5조원이며 국고보조사업을 통해 지방으로 이전되는 국비 규모는 4.0조원으로 전체 예산의 27.6%임. · 농림부 보조사업은 일반회계 사업이 없고 농특회계를 비롯하여 9개의 특별회계와 기금 사업으로 구성되어 되어 있음. 92개 보조사업 가운데 농특회계사업이 40개로 가장 많고, 다음으로 축산발전기금 사업이 15개로 많은 편임. · 농림축산 분야의 재정사업들은 중앙정부 중심으로 운영되며 다른 부처 사업들과 비교할 때 상대적으로 높은 기준보조율을 적용하고 있음. 농업과 농촌에 대한 투자는 산업과 지역 두 가지 측면에서 모두 상대적으로 취약하다는 전제가 설정되어 있음. 그런데, 연방제 수준의 분권체계를 정립할 경우 농정분야에 설정된 전통적인 취약성에 대한 전제가 현실적으로 여전히 유효한 것인지 확인할 필요가 있음. · 농림축산식품부의 정부간 재정관계 개편에서는 고려할 사항은 첫째, 재정기능을 농업, 농촌, 농민으로 구분할 때 정부간 기능분담 구조. 둘째, 균특회계 지역자율계정의 일반농산어촌개발 사업의 지방이양과 농림부 조직 및 인력개편. 셋째, 국고보조사업의 지방이양시 농촌 지자체의 관리역량 강화 쟁점. 넷째, 농림분야 기준보조율 정비 등임. □ 결론 ○ 문재인 정부의 핵심 국정과제인 연방제 수준의 분권화에 대한 정책 가치와 지향은 촛불시민혁명의 시대정신을 반영한 것으로 기존의 지방분권 정책과 비교할 때 시대 그리고 가치 기반에서 구조적인 차이가 있음. ○ 분권에 대한 비판적 혹은 냉소적 사회 분위기와 불신을 극복하기 위해서는 ‘제대로된 자치와 실질적인 의미와 성과를 가진 분권국가’를 만들어야 함. 분권국가를 만들기 위한 새로운 이론과 대안적인 정책수단은 결과적으로 집권체제를 강화시켰던 과거 수단들과 명확히 구분되어야 함. 정부간 재정관계에서 기존의 플랫폼을 넘어서는 ‘차세대 플랫폼’을 만들어야 함. ○ 문재인 정부의 국정과제인 국세-지방세의 7:3 구조개편과정에서 국고보조사업의 지방이양이 대규모 수준에서 추진될 가능성이 높음. 개별 사업단위로 지방이양을 추진하기 보다는 중앙과 지방이 모두 동등하게 참여하는 정부간 재정관계의 전체틀 속에서 구조개편이 필요함. ○ 국고보조금제도는 전체로서는 지방세입 영역이지만 구체적으로는 개별 사업의 영역이다. 국세 지방세 비중 조정과정에서 종속변수로서 국고보조금의 전체 수치조정으로 제도개편을 접근해서는 곤란함. 정부간 재정기능의 구조적 측면에서 중앙과 지방간 수평적 성과관리 파트너십의 관점에서 구조적 개편접근이 필요함. 구체적으로 중앙부처별 정부간 재정관계의 접근, 복지보조사업에서 정부간 재정빅딜, 기준보조율체계의 종합정비, 그리고 제도개편에서 중앙과 지방이 상시 협의할 수 있는 신뢰의 제도화 등이 중요함.

국가균형발전특별회계의 경로의존성과 정부 간 재정 관계 변화

김홍환,박찬신 한국지방세연구원 2021 한국지방세연구원 기본연구보고서 Vol.2021 No.3

□ 연구 배경 및 목적 ○ 본 연구는 국가균형발전특별회계를 정부 간 재정 관계에 기본 관점을 두고 세부 운영이 어떻게 변화하여 왔는지, 경로의존성 모델을 분석 도구로 활용하여 살펴보고자 하며, 이를 통해 정부 간 재정 관계의 변화에 미친 영향을 분석하는 것을 목적으로 함. ○ 국가균형발전특별회계가 참여정부에서 도입된 이후 역대 정부의 지역 정책 방향에 따라 정책추진의 재정적 도구로서 존재해 왔으며 자치분권과 관련해서도 재정 분권을 위한 재정제도 개편의 중심축으로서 자리하고 있음. - 재정 분권과 지역개발의 전반적인 이해를 위해서는 국가균형발전특별회계에 대한 평가가 필요하나 중앙재정당국에서는 균특회계 운영의 세부 내용인 사업 및 지역 재원 배분에 대해 비밀주의를 유지함으로써 관련 연구가 진행되기 어려웠음. - 이에 본 연구는 이러한 부분에 초점을 맞춰 국가균형발전특별회계가 정부 간 재정 관계틀에서 어떻게 변화하여 왔는가를 세 가지 부분으로 구분하여 살펴봄. · 국가균형발전특별회계 재원 운용 개별 부처 간 사업변화, 계정 간 사업변화 등 세부적 데이터를 구축하고자 함. · 지역정책과 재정 분권에서 중요한 위치를 차지하는 국가균형발전특별회계가 태동부터 환경변화에 따라 어떻게 대응하여 왔는지 분석함. · 국가균형발전특별회계가 설치목적에 부합하도록 지역 간 격차에 대해 적절하게 대응하여 왔는가에 대해 분석함. · 국가균형발전특별회계의 운영이 가지는 정부 간 재정 관계 관점에서의 함의를 파악함. ○ 정부 간 재정 관계의 변화에 국가균형발전특별회계가 미친 영향을 분석하는 것은 큰 의미가 있으며 목적 달성을 위하여 분석 도구로 경로의존성 모델을 활용하여 국가균형발전특별회계의 실질적 변화 여부에 대해 평가를 진행함. □ 주요 내용 ○ 역대 정부에서는 수도권-비수도권 지역 간 격차를 사회문제로 규정하고 개선하기 위해 노력을 경주하였지만 수도권 집중은 현재까지도 개선되지 않은 과제임. ○ 균형발전에 대한 연구는 연구자들 간의 균형, 형평의 개념에 대한 인식의 차이로 인하여 인식의 차이에 상관없이 문제가 있으며 한계를 가짐. ○ 정부 간 재정 관계는 재정적 자율성 혹은 통제 정도에 대한 논의로 귀결되는데 재정 이전 방식에 따라 통제 정도가 달라지며, 특히 개별보조금(국고보조)이 통제 수단이 된다는 점에서 재정 분권 추진 시 국고보조금 개편이 주요 이슈로 부각됨. - 중앙정부는 서비스 전달 기관으로서 일선 행정기관이 필요하므로 지방자치단체로의 재정 이전(국고보조금)이 불가피하며, 지방자치단체는 자체 수입을 통해서는 행정수요에 대응할 수 없기에 중앙정부로부터의 재정지원(보통교부세)을 받는 구조임. - 국가균형발전특별회계는 지방양여금이라는 포괄보조금 방식의 재원을 흡수하면서 지방 양여금의 재원 운영방식을 계승하였기에 국가균형발전특별회계의 논의를 위하여 지방양여금 재원 운용방식인 포괄보조에 대한 이해가 필요함. ○ 역사적 제도주의에서는 시대적 환경의 지속적 변화에도 불구하고 제도적 특성은 변함없이 일정한 패턴이 지속적으로 유지된다고 보고 과거의 제도 또는 사건이 미래의 전개 방향을 제약하거나 제시하는 현상을 ‘경로의존성’이라고 개념화하였음. - 역사적 제도주의 입장에서 ‘제도의 변화’란 제도의 외형이 아니라 맥락적 변화를 의미하며, 따라서 제도의 외형적 변화보다 맥락의 변화 여부에 초점을 두어야 한다고 주장함. ○ 국가균형발전특별회계의 변화가 어떠한 의미를 가지는지 살펴보기 위하여 세 가지로 분석의 대상을 대별함 - 맥락에 대한 분석, 새 정부 출범에 따른 대응으로서 세부 운영체계의 변화, 대응의 결과인 정책 목적의 부합성 및 정부 간 재정 관계 변화 등임. - 새 정부 출범에 따른 대응으로서 세부 운영체계의 변화를 중심으로 경로의존성 분석을 실시하며 분석은 세 단계로 구성함. · 첫째, 어떤 제도가 도입되었을 때 이를 새로운 경로생성으로 볼 수 있는지에 대한 여부 · 둘째, 해당 제도의 환경적 변화에 대응하여 제도의 외피가 변화할 경우 기존 경로 이탈한 새로운 제도의 생성인지, 기존 제도의 맥락을 잇는 경로의존인지 분석 · 셋째, 경로의존이라 할지라도 제도의 외형 변화와 맥락적 측면의 일부 변화가 있는 경로진화인지 혹은 경로유지인지 판단 ○ 첫째, 제도 내용, 제도 도입 환경, 정책 결정 등과 관련된 행위자의 맥락은 중앙재정당국의 권한 강화로 귀결됨. - 국가균형발전특별회계 도입이라는 사건의 맥락은 정책행위자(기획예산처)는 지역개발 관련 재원을 기획예산처 중심으로 재편하고자 하는 정책 의지를 가지고 있었고, 참여정부 출범 이후 행자부, 교통부가 적극적 의사를 밝히기 어려운 조건을 활용하여 재원 운용과 관련한 권한을 기획예산처 중심으로 재편을 실행함. ○ 둘째, 제도 도입 이후 세부 운영체계 변화는 실질적 변화라고 할 수 없는 ‘경로유지’적 형태임. - 세부 운영체계를 크게 국가균형발전특별법 체계, 예산편성체계, 재원 구조 변화, 계정 및 세부사업변화, 포괄보조 운영 등 다섯 가지로 구분함. · 국가균형발전 특별법 체계는 역대 정부에서 명칭이 변경되었으나 법률체계의 변화로까지 이어지지 않으며 기본적인 체계는 유지됨. · 예산편성체계의 변화는 큰 변화 없이 과정의 복잡성 해소라는 구호 아래 이명박정부에서 절차 간 소화가 이루어지는 등의 기획재정부의 권한 강화만 이루어짐. · 재원 구조는 사업의 이동에 의한 약간의 변화만 있을 뿐 자율계정과 부처편성 계정의 변화가 지출 구조상의 변화로 이어지지 않음. · 계정 및 세부사업은 계정의 변화가 크게 지속되었으나 기획재정부의 권한이라는 맥락적 측면에서 보면 문재인정부를 제외하고는 변화가 있다고 보기 어려움. · 포괄보조 운영은 제도 측면에서 지속적인 변화가 있었고 이 과정에서 기획재정부의 권한이 지속적으로 강화되었으며 2009년부터 평가지표 고도화에 따른 중앙정부의 권한이 강화됨. - 역대 정부 출범에 따라 국가균형발전특별회계 외양의 변화는 지속적으로 진행되었으나 경로의존성 관점에서 분석하면 큰 변화가 있었다고 보기 어려움. - 국가균형발전특별회계는 환경변화에 지속 대응하면서도 기존 경로를 유지하였다고 보는 것이 타당함. · 그 요인은 기존 제도 개편을 통한 정책 수요 수용이라는 효율성, 국가균형발전특별회계의 정책 목적이 가지는 기능성 사회적 환경변화에 대응할 수 있는 기획재정부의 권력 등이 복합적으로 작용하고 있는 것으로 분석됨. ○ 셋째, 행위 결과로서 정책 목적 부합성, 정부 간 재정 관계 변화에 대한 분석 - 그간 국가균형발전특별회계의 변화와 관련한 행위 결과 분석은 크게 두 가지 측면에서 접근해 왔음.(정책 목적인 국가균형발전에 대한 역할, 정부 간 재정 관계의 변화에서의 역할) · 정책 목적 부합성에 관련하여 배분산식이 있지만, 배분에 대한 공식적 자료가 없어 지역격차에 대한 국가균형발전특별회계의 역할을 살펴본 결과 지역격차와 예산배분과의 상관관계가 없었음. · 정부 간 재정 관계의 변화에 대한 경로의존성 분석을 실행한 결과로 큰 맥락의 변화 없이 ‘껴입기’ 유형의 경로진화가 나타났으며 이는 정치적 반대 가능성이 높고 운영자의 재량이 적을 때 나타나는 경로변화 양태임. □ 정책 제언 ○ 국가균형발전특별회계 운영 합리화 방안을 제언함. - 현행 지역격차를 고려하여 예산 배분 기준을 재정립하고 이에 따른 예산 배분 내역 공개를 통한 비밀주의 타파가 필요함. - 국가균형발전회계 재원 중 가장 많은 비중인 주세는 지방 재원이라고 할 수 있는 지방양여금 재원이었으므로 운영체계 개편에 대해 지방자치단체 의견을 수렴하는 공식 절차가 필요함. - 지방자치단체에 대한 포괄보조 강화를 위해서는 정책 목적에 따른 운용을 위해 정책목표와 관련된 평가지표를 성과 중심 평가지표로 구성하고, 지역발전 주체인 지방자치단체가 각 지역마다 적절하게 재원을 투입할 수 있도록 자율성을 보장한다는 측면에서 정부 정책 목적 달성을 위한 가이드라인 폐지가 필요함. - 일반회계에서 국가균형발전특별회계로 이전 편성된 사업별 국비 부담 비율 합리적 산정을 통해 일반회계 법정 전출률 도입도 고려하여야 함. · 이를 통해 재정 당국의 임의적 전입금 규모 조정 방지를 위한 내국세 기준 일정률을 국가균형발전특별회계 전입금으로 법정화 시키는 것을 제안함. ○ 실질적 국가균형발전 사업으로의 전환이 이루어져야 함. - 첫째, 국가균형발전의 개념에 대한 접근의 의미는 어디에 재원을 투입할 것인가에 대한 목표를 명확히 설정하고 이에 따른 사업의 개편이 이루어져야 함. · 다소 추상적인 현행 국가균형발전특별법으로 인하여 목적상의 동질성 없는 많은 사업들이 국가균형발전특별회계 사업으로 편성되고 있는 문제가 발생하고 있음. - 둘째, 사업 편성방식의 개편이 필요함. · 명확한 정책목표 설정을 통해 해당 정책목표에 따른 지역 간 격차 측정을 분명히 하여 정책 목적에 부합하는 재원 배분이 필요함. ○ 균특회계 세입 재원의 전반적 개편도 고려할 수 있음. - 국가균형발전특별회계는 비밀주의, 부적절한 예산 배분, 특별회계로서의 기능 상실 포괄보조 성격 약화 등 운영상의 문제점이 존재하여 이를 폐지가 고려한다면 개편 방향 제시가 가능함. - 개편방안의 주된 논의는 국가균형발전특별회계의 세입원에 관한 것이 되며 주세, 과밀 부담금, 개발부담금, 개발제한구역보전부담금, 광역교통시설부담금, 자동차교통관리개선 특별회계법 전입금 등이 해당됨. · 첫째, 주세는 주류에 대한 개별소비세적 성격으로 특정 목적에 투입해야 하는 특정한 세입이라고 보기 어려우므로 지방세로의 전환이 가능함. · 둘째, 개발제한구역보전부담금은 국가균형발전특별회계가 낙후지역의 개발이라는 점을 고려할 시, 개발제한구역이 낙후지역이라고 할 수 없다는 점에서 현행 세입원으로서 성격을 갖기 어렵고 균특회계가 폐지될 경우 ‘개발제한구역의 보전과 관리를 위한 재원’으로 사용되어야 함. · 셋째, 광역교통시설부담금은 각 시·도의 지방광역교통시설특별회계로 귀속되게 하여 해당 지역의 광역교통시설 개선에 활용되어야 함. · 넷째, 자동차교통관리개선특별회계법 전입금은 각 시·도(경찰청)에 해당 지역 과태료 및 범칙금을 귀속시켜 법률에서 정하고 있는 목적에 맞게 사용해야 함. · 다섯째, 과밀부담금은 50%는 소관부처에 귀속되도록 하고, 나머지는 해당 건축들이 있는 시·도에 귀속하도록 하는 것이 합당함. · 여섯째, 개발부담금은 전부를 토지 소재지의 지방자치단체에 귀속하도록 하고 일반재원으로 사용하도록 하는 것이 적절함. · 일곱째, 농어촌구조개선특별회계 전입금은 현행 농어촌구조개선특별회계는 특수성을 고려하더라도 내부거래를 통한 예산 부풀리기라는 평가가 불가피하며 운영현황이 기형적인 이유로 재원의 전출 없이 현행 사업목적에 따라 예산을 편성하고 집행해야 함. ○ 재정 분권 추진 시 재원 이양의 방법은 재정 중립 논리와 상관없이 중앙정부가 사업수행의 책무를 부여할 수 없는 지방세 중심으로 이루어져야 함. - 재정 분권 추진과정에서 중앙재원을 지방 이전 하는 데 있어 재원 중립을 유지해야 한다는 것이 가장 큰 이슈가 되는데 이론적 측면에서 재정 분권과 재원 중립은 이론적 결이 달라 재정 분권의 방안이 될 수 없음. - 2004년도 전후 분권교부세 도입을 통해 재원을 지방으로 이양한 사례를 통해 알 수 있듯이 재정 분권 방안으로서 재원 이양에 따라 사업을 이양하는 경우 중앙정부 정책 목적 달성을 위해 징발하는 수단이 되어 지방재정 여건을 악화시킬 가능성이 높음.

독일지방자치단체 권한에 대한 합리적 정부간 관계 연구

심익섭 한독사회과학회 2010 한독사회과학논총 Vol.20 No.2

지방자치가 발전 정착될수록 권한이나 재정을 둘러싼 지방자치단체의 욕구는 더욱 커질 수밖에 없다. 절대적인 재원부족현상을 보이고 있는 독일 같은 현대 후기복지국가에서 비효율적인 국가작용에 따른 낭비나 유용은 가장 심각한 문제 로 지적되고 있다. 이로부터 정부간 관계, 특히 중앙과 지방간의 갈등이 갈수록 심화되고 있다. 이 때문에 일찍이 지방자치 선진국에서는 자치단체의 권한과 재정을 둘러싼 합리적인 정부간 관계를 정립하기 위해 노력해 왔다. 이론적으로는 지방자치 하에서는 물론 연방국가에서도 전체 국가에서를 위한 정부간관계론 (IGR)이 발전 되었으며, 지방재정조정제도나 공동세제도 같은 재정합리화 방안 이 적용 발전되어 온 것이다. 본 논문은 지방자치단체의 권한을 둘러 싼 독일의 정부간 관계(중앙-지방정부간관계) 사례에 대한 비교분석을 통하여 한국에의 정책적 시사점을 모색해 보는데 연구목적을 둔다.

일본의 정부간관계 : 개혁과 변화 Reform and Change

이상훈 현대일본학회 2003 日本硏究論叢 Vol.18 No.-

본고는 일본의 정부간관계, 즉 중앙ㆍ지방정부 관계에 초점을 맞추어 90년대 이후 일본에서 행해진 지방분권개혁에 의해 중앙ㆍ지방정부간의 관계가 어떻게 변화하고 있는가를 분석한 것이다. 지방분권개혁과 같은 중앙정부와 지방정부간의 이해관계에 첨예한 갈등을 유발하는 사안의 경우에는 개혁의 내용보다는 정부간 관계의 관점에서 왜 이러한 개혁이 가능했는가 그리고 이러한 개혁에 의해 어떠한 결과 내지는 변화를 가져왔는가를 분석할 필요가 있다고 생각했기 때문이다. 이러한 문제의식 하에 본고에서는 일본에서 중앙집권적이라고 평가되어 온 중앙ㆍ지방정부관계가 90년대의 지방분권화개혁에 의해 어떠한 변화의 양상을 보이고 있는지를 분석했다. 먼저 전후 일본에 있어서 정부간관계론 및 지방분권개혁의 역사를 검토한 후 계속 좌절해 온 지방분권화개혁이 왜 90년대에 가능했는지를 정치과정론적 시각에서 분석하였다. 이러한 분석을 기초로 중앙정부의 권한이 지방으로 이전되어지는 과정 속에서 ①법적권한, ②재정, ③인사를 중심으로 중앙ㆍ지방정부간의 이해와 갈등을 분석하고, 개혁 결과 실질적으로 중앙ㆍ지방관계에 어떠한 변화가 일어나고 있는가를 검토했다. 결론적으로 말하면, 지방정부에 자율성을 어느 정도 인정한 지방분권개혁에 의해 일본의 정부간관계는 「통제」가 아닌 「조정」의 방향으로, 조정의 방책은 「통달」이 아닌 「협의」 내지는 「교섭」의 방향으로, 즉 상하주종관계에서 대등협력관계로 나아갈 가능성은 있으나, 중앙정부 내의 움직임을 관찰해 보면 그렇게 긍정적이지만은 않다는 것이다. The collective decentralization law come into effect on April 1 2000 for the purpose of establishing an equal and cooperative relationship between the central and local governments. Although this decentralization cannot solve all the problems that Japan's intergovernmental relations has, Local governments are now expected to carry out the administration works independently, so that their operations will fit the actual conditions of individual local sectors. This article's aim is to summarize the process of the decentralization among central and local governments in Japan, and to appreciate its effect, especially to clarify change of the relationship between the central and local governments. Accordingly, this paper's analysis is centered on the transformation in various affairs, such as legal competence, financial transfer and personnel management. It will offer a clue to understand the intergovernmental relation in the process of the institutional reform of contemporary Japan.

정부간 분쟁조정제도와 협력제도가 정부간 관계와 정부간 협력에 미치는 영향: 중앙 공무원과 지방 공무원의 비교를 중심으로

구주영 한국지방정부학회 2022 지방정부연구 Vol.26 No.1

This study analyzed the effects of the dispute settlement system and the cooperation system on public officials’ perceptions of intergovernmental relations and intergovernmental cooperation. In addition, the effect of the system on the perception of intergovernmental relations and cooperation between governments was analyzed through comparison between central and local public officials. According to the analysis, the enhancement of local government autonomy and the formation of cooperative relationships led to conflict due to intergovernmental interaction. In addition, the resolution of social problems and the rapid increase in demand for various administrative services are acting as external environmental factors for local governments, which are forced to form intergovernmental cooperation even in situations in which conflicts between governments may occur. Considering this situation, the analysis finds that there was no difference in the perceptions of central and local public officials on intergovernmental relations, although as local public officials had relatively more positive perceptions of intergovernmental cooperation than did central public officials. In addition, the dispute settlement system was perceived relatively positively by local government officials; among the cooperative systems, the administrative council and local government associations were relatively positively perceived by central government officials. Regression analysis confirmed that both central and local officials had a positive effect on intergovernmental relations, and the dispute settlement system had a positive effect on intergovernmental cooperation among local officials. It was also confirmed that it was necessary to minimize the difference in perceptions of the dispute settlement system and cooperation system held by central and local public officials, and to operate and manage the financial system in terms of effectiveness, responsiveness, utilization, and coercion. 우리나라의 정부간 관계는 1990년대 지방자치의 본격적인 시행 이후, 정치적, 경제적, 사회적 요인의 영향을 복합적으로 받으며 변화하였고, 현재 변화까지도 변화 중이다. 특히, 지방자치 및 지방분권과 관련된 제도적 기반의마련과 정치적 환경의 조성은 우리나라의 지방자치제도의 근착과 성숙에 긍정적인 영향을 미쳤다. 하지만, 지방자치단체의 자율권 신장과 협력관계의 형성은 정부간 상호작용으로 인한 갈등적 상황을 야기하였다. 이에 더하여, 복잡한 사회문제 해결과 다양한 행정서비스 수요의 급증은 정부간 갈등 상황이 발생할 수 있는 상황에서도 정부간 협력의 형성에 영향을 미치는, 지방자치단체의 외적 환경 요인으로 작용하고 있다. 이러한 상황을 고려하여, 본 연구는 정부간 관계와 정부간 협력에 영향에 영향을 미치고 갈등 및 협력 상황이 발생한 경우, 이를 해결하고 대응할 수있는 제도적 기제인 정부간 분쟁조정제도와 협력제도에 주목하였다. 또한, 분쟁제도와 협력제도가 정부간 관계와협력에 미치는 영향을 중앙 공무원과 지방 공무원간 인식의 비교를 통해 그 공통점과 차이점을 도출하였다. 분석결과, 정부간 관계에 대한 중앙 및 지방 공무원의 인식 차이는 부재한 반면, 정부간 협력의 경우 지방 공무원이 중앙공무원에 비해 상대적으로 긍정적으로 인식하고 있었다. 또한, 분쟁조정제도는 중앙 공무워니 지방 공무원에 상대적으로 긍정적인 인식을 보고 있었고, 협력제도 중에서 행정협의회와 지방자치단체 조합은 중앙 공무원이 상대적으로 긍정적인 인식을 보였다. 회귀분석 결과, 분쟁조정제도와 협력제도는 중앙 및 지방 공무원 모두 정부간 관계에긍정적인 영향을 미치고 있는 것으로 확인되었고, 분쟁조정제도는 중앙 공무원의 정부간 협력, 협력제도는 지방 공무원의 정부간 협력에 긍정적인 영향을 미치고 있는 것으로 분석되었다. 분쟁조정제도와 협력제도에 대한 중앙 및지방 공무원간 인식의 차이를 최소화하고, 실효성, 대응성, 활용도, 강제성 등의 측면에서 제도의 운영과 관리가 필요하다는 점을 확인할 수 있었다.

우리나라 정부간 재정관계의 실증분석

박정민(Jeong-Min Park) 한국콘텐츠학회 2008 한국콘텐츠학회논문지 Vol.8 No.12

본 연구는 우리나라 정부간 재정관계가 어떤 상태에 있는지, 그리고 우리나라 정부간 재정관계에 대한 적실성 있는 이론이나 모형을 모색하고자 하였다. 정부간 재정관계 모형을 집권모형, 관리·분권모형, 협력·분권모형, 경쟁·분권모형으로 분류하고, 우리나라 정부간 재정관계를 정부간 권력관계, 중앙/지방간 역할분담, 재원배분이라는 기준을 통해 실증 분석하였다. 분석 결과 우리나라 정부간 재정관계는 전반적으로 관리·분권모형에 해당한다고 볼 수 있으며, 점차 협력·분권모형으로 옮겨가고 있는 추세이다. We are facing that we promptly meet the needs of the times which demand a local decentralization. We must consider, above all, the relations between central government and local government to carry out local decentralization or devolution successfully. ln this respect, it is needed to enter into a relationship of intergovernmental function allocation. On this basis of this regard, we have to come up with right intergovernmental financial relations. Given this fact, this study will produce intergovernmental relation model, and then analyze our intergovernmental financial relation positively based on three criteria, such as intergovernmental power relations, role distribution between central government and local government, and the allocation of tax resources. Analysis shows that our intergovernmental financial relation belongs to a management·decentralization model generally.

정부간 관계에서 갈등관리에 관한 영향요인 연구 –정부간 관계와 대안적 갈등해결의 관계를 중심으로-

윤정우,강병준 한국정책개발학회 2019 정책개발연구 Vol.19 No.2

한국사회에서 정부간 관계에서 발생하는 갈등은 양상과 범위가 점차 확대되어 가고 있다. 정부간 갈등은 그 자체로 부정적인 결과를 낳을 수 있지만 적절한 해결 방식을 통해 해결되는 경우 의사소통의 기회와 합리적인 해결을 도모할 수 있다. 따라서 본 연구의 목적은 정부간 관계에서 발생하는 갈등을 관리하는데 있어 대안적 갈등관리 방법의 중요성에 집중하여 보다 효과적인 갈등관리를 위한 영향요인을 분석하는 것이다. 이를 위해 정부간 갈등관리 방식을 5가지로 구분하여 회귀분석을 실시하였다. 정부간 갈등의 관리 방식은 당사자간 해결, 제3자의 개입, 사법적 해결, 독자적 방식, 무산 또는 원인의 제거로 분류했다. 분석의 결과 정부간 갈등관리 방법은 제3자의 개입에 의한 조정, 중재의 방법이 가장 많았다. 또한 정부 간 관계 중 정부 간 재정관계 변수가 정부 간 갈등관리 방법에 일부 영향을 미치는 것으로 분석되었다. 따라서 정부간 갈등을 관리하는 제3자의 개입 제도를 정비할 필요가 있고, 정부간 재정관계의 개선을 통해 보다 효과적인 정부간 갈등의 관리의 필요, 자치단체 담당자의 갈등관리 교육 이수, 지역공동체의 갈등관리 참여의 제도화 등이 필요하다. Today’s Intergovernmental conflict are increasing and more complicated. Intergovernmental Conflicts produce negative consequences. But reasonable way of conflicts are resolved, communication opportunities and reasonable results can be created. Therefore, the purpose of this study is to analyze the impact of intergovernmental relations on how conflicts are resolved between governments. A regression analysis was performed for this purpose. In this study, there are five ways to resolve conflicts between governments. First, the settlement between the parties. Second, third party intervention. Third, judicial settlement. Fourth, unilateral enforcement, Fifth, the abandonment of the party or removal of the cause. According to the analysis, intergovernmental conflict management method had the most interventions by a third party(mediation or arbitration). In addition, intergovernmental financial relations influence intergovernmental conflict management. Therefore, the need for more effective intergovernmental conflict management through the improvement of third party intervention systems, improved intergovernmental financial relations, education of conflict management of local government officials, and institutionalization of conflict management in local communities.

우리나라의 중앙·지방정부간 재정관계 재정립

임성일(Lim, Sung Il) 한국법학원 2013 저스티스 Vol.- No.134-3

본 논문은 지방자치 실시 이후 전개되어 온 중앙·지방정부간 재정관계에 대해 종합적으로 점검하면서 미래의 재정환경에 적합한 정부간 재정관계를 새롭게 정립하는데 그 목적이 있다. 본 논문에서는 정부간 재정관계의 핵심을 정부간 재정이전제도(보조금제도)로 간주하고 이를 중심으로 현상 진단과 함께 대안을 모색하고 있다. 본 논문에서는 정부간 재정관계의 재구축에 필요한 원칙으로 (1)재정운영의 자율성과 책임성의 연계 강화, (2)정부간 재정관계의 핵심요소에 대한 입법 조치 실현, (3)재정자원 활용의 효율성과 형평성의 조화 모색, (4)중앙·지방간 협력적 상생관계 확대와 갈등관계 최소화, (5)보조금제도의 종합적 연계성 확보를 제시하고 있다. 향후의 중앙·지방정부간 재정관계를 합리적으로 재구조화하는 정책방안으로는 (1)보조금제도와 지방세제도간의 새로운 균형 모색(지방세제도 강화, 보조금제도의 축소·개편), (2)지방의 세입 자율성을 높이는 일반보조금 기능 강화, (3)중앙·지방간 재정관계의 중요한 요소들에 대한 입법 조치 및 제도화(국고보조금제도의 대상사업, 기준보조율, 차등보조 관련 핵심 사항; 지방교부세의 기본구조, 배분공식, 재정수요 및 재정능력 반영 구조; 기타 지방재정에 중대한 영향을 미치는 제도 변화 등), (4)보조금제도 운영의 중앙·지방정부 간 협력적 재정관계 유도, (5)전체 보조금제도에 대한 종합관리시스템 확보 등을 추구하는 것이 바람직하다. The purpose of the article is to reestablish intergovernmental fiscal relations between the central and local governments in Korea in the context of the changing environment of the future. To do this, the study diagnoses the reality of central and local finance, and pursues some desirable alternatives for the intergovernmental fiscal relations, focusing on the intergovernmental fiscal transfers(grant system). The study proposes the principles for the reestablishment of the intergovernmental fiscal relations as follows: (1)strengthening the linkage of fiscal autonomy and responsibility, (2)enacting the most important factors of the intergovernmental fiscal relations, (3)harmonization of the efficiency and equity of fiscal resources, (4)expansion of the mutual cooperation between the central and local fiscal relations and minimization of the conflict, (5)securing the comprehensive management of the whole grants system. To reestablish intergovernmental fiscal relations between the central and local governments in the future, the following policy alternatives are strongly recommended: (1)to establish new balance between the tax and grants systems(strengthening local tax system, and reduction and reshuffling of the whole grants system), (2)to boost up local fiscal autonomy by strengthening the role of general grant, (3)to enact and institutionalize the most important elements of the intergovernmental fiscal relations(kinds of projects, matching ratio, differential grant rates related to the National Subsidies; basic structure and distribution formular of the Local Shared Tax; other important elements causing possible fiscal pressure to local government finance), (4)to induce mutual cooperation between the central and local governments in the area of grants system, (5)to secure efficient management of the whole grant system.

정부 간 관계 연구경향성과 향후 과제

김미현,최현덕,정명은 한국지방자치학회 2015 韓國地方自治學會報 Vol.27 No.1

This study set out to suggest theoretical expansion needs and opportunities and to broaden the research scope of Korean intergovernmental relations based on an analysis of research trends. To this end, the study examined and analyzed the characteristics and theories of intergovernmental relations and the changes in research methods in 215 papers published between 1976 and 2013. The findings were as follows. First, most studies from the late 1980s to the mid-1990s were descriptive and normative studies focusing on "institutional arrangements", i.e., on the distribution of administrative and financial affairs between central and local governments. The most recent trend reflected a growing interest in the consolidation of local governments, as another type of institutional arrangement. Second, intergovernmental relations were generally formed between two governments. Third, the focus of intergovernmental relations research had been shifting from a vertical relationship to a horizontal one. Fourth, intergovernmental relations were found to have been taking place in increasingly diversified areas. Hence, from a scholarly perspective, academic research on intergovernmental relations should reflect the interaction between local governments and the environment as well as changes in social phenomena, exploring new research topics and diversifying the range of theoretical explanations. 본 연구는 한국의 정부 간 관계 연구경향 분석을 바탕으로 연구의 영역과 이론적 확장을 제안하는 것을 목적으로 한다. 1976년부터 2013년까지 정부 간 관계를 연구한 215편의 논문을 대상으로 정부 간 관계의 특성, 이론, 연구방법 변화를 분석한 결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 한국에서는 1980년대 후반부터 1990년대 중반까지는 중앙과 지방 간의 사무, 재정 등에 대한 ‘제도적 배열’을 중심으로 기술적(descriptive), 규범적 연구가 주를 이루었다. 최근에는 지방정부 간 통합이라는 또 다른 형태의 제도적 배열에 대한 관심으로 정부 간 관계 연구가 진행되고 있다. 둘째, 정부 간 관계는 주로 두개의 정부 간 관계를 통해 맺어지고 있다. 셋째, 정부 간 관계의 방향은 수직적 관계보다는 수평적 관계로 연구의 초점이 이전하고 있다. 넷째, 정부 간 관계가 발생하는 영역이 다양해지는 현상을 보인다. 이로서 정부 간 관계 연구는 학문적 차원에서는 지방정부와 환경과 상호작용하는 행태, 사회현상의 변화를 반영하여 연구 소재의 탐색, 이론적 설명의 다각화로서 발전할 수 있을 것이다.