사회적 요구가 큰 헌법조항의 개정논의에 관한 검토

李公株(Lee Kongjoo) 한국법학회 2015 법학연구 Vol.59 No.-

우리나라는 1948년 대한민국헌법을 제정하고, 지금까지 9차례의 개헌을 하였고, 1987년 최종 개헌된 제10차 헌법을 현재까지 28년 동안 유지하여 오고 있다. 이에, 정치권과 학계 등에서는 현실에 맞게 다시 헌법을 개정해야한다는 움직임이 일고 있고, 헌법개정의 중심내용은 국가권력구조를 어떻게 개편할 것인가에 초점을 두고 있다. 그러나 국민은 국가권력구조의 개편을 위한 헌법개정보다는, 사회적 논란이 야기되고 있는 현행헌법의 문제점을 개선하고 재정립하여 불필요한 사회적 갈등을 해소하고, 나아가 국가권력의 특권을 제한하는 헌법개정을 원하고 있다. 따라서 사회적 개헌의 요구가 크고, 국민이 원하는, 앞으로의 제10차 개헌의 방향을 살펴보면, 첫째, 헌법과 법률에 통일성 있는 영장청구권의 주체에 대한 용어정립이 필요하다. 둘째, 국회의원의 겸직금지 규정을 원칙적으로 금지하도록 개정하여 행정부를 견제 · 감시하는 입법부의 역할에 충실할 수 있도록 해야 하고, 셋째, 구속된 국회의원에게는 그 권한을 정지하여, 국회의원 스스로 특권을 내려놓는 모습을 국민에게 보여야 한다. 그리고 마지막으로, 대통령의 고유특권인 특별사면권이 남용된다는 국민의 비판이 있으므로, 대통령이 특별사면을 명하려 할 때에는 국민의 대표기관인 국회의 동의를 얻어 행사될 수 있도록 개헌을 하여야 한다. 우리나라 역사상 헌법개정의 주체는 ‘권력자’였다. 그러하기에 아직 헌법이 민주화 · 안정화되지 못하고 있는 것이다. 따라서 앞으로 제10차 헌법개정이 이루어진다면 이번만큼은 ‘권력자’에 의한 헌법개정이 아닌, 주권자인 ‘국민’에 의한 개헌을 하여야 한다. South Korea enacted the first Constitution in 1948 and has revised it for 9 times and maintained the 10th Constitution which was finally revised in 1987 for the last 28 years. Thus, a motion to revise the Constitution again to make it more realistic among political community and academic world and the way it will be revised mainly focuses on how to restructure state power system. However, what people want is not the revision of the Constitution for restructuring state power system, but the revision which solve the problem of the Constitution in force which causes social controversy, resolving unnecessary social conflict and even limit the privilege of state power. What people want indicates as follows. First, the Constitution and statutes must define a clear term for the subject of warrant claim and the right of claim should be given to all investigative agencies to lull the chaos among them. Second, instead of allowing the prohibition of concurrent offices of National Assembly as a rule with some exceptions to it, it should be amended in principle to prohibit concurrent offices for the legislature to be more faithful to have checks and balances with the executive. Thirdly, the authority of congressman held in custody by the consent of Congress should be stopped to show renounce of privilege to people to settle down peoples distrust. Finally, because there is a public criticism that pardon as a presidents sole discretion is abused too much and that so called One law for the rich and another for the poor exists, the Constitution must be revised to require a consent of Congress from president when he/she intends to grant a pardon in order to retain lost trust of people. The subject of revision of the Constitution has always been man in power in korean history and that is why it is not settled, democratized yet and still being subject to revision. Therefore, if the 10th Constitution revision is done, it must be by people, a sovereign, rather than by men in power.

한국헌법사와 현행헌법 기본권장의 개정 방향

김배원(Kim Bae-Won) 한국비교공법학회 2009 공법학연구 Vol.10 No.3

국가의 최고법이고 기초법인 헌법의 개정은 그 필요성이 있어야 하고 또 개정의 궁극적인 목적도 국민의 기본권 강화와 국가권력의 제한에 두어야 한다. 우리 헌정사에서 9차에 걸친 헌법개정에서 정치권의 주요 관심사는 통치구조 부문이었고 기본권장의 개정은 부차적인 것이었다. 헌정 60년을 넘어 입헌민주제도가 정착된 이제, 정치권의 일방적인 주도로 다급하게 행해지는 헌법개정은 더 이상 있어서는 아니 될 것이다. 헌법개정권자로서의 국민은 헌법개정의 의도와 내용, 그리고 개정 전후의 의미를 충분히 파악할 수 있는 국민-정보로 무장된 시민(informed citizen)-이어야 한다. 이러한 전제하에서 헌법이론적ㆍ헌법체계적 문제점의 해소, 세계화ㆍ정보화ㆍ분권화 등 헌법현실적 변화의 수용, 그리고 궁극적으로 국가권력의 제한과 기본권의 실질적 강화를 목적으로 하는 것이 현행헌법 기본권장의 개정방향이 되어야 할 것이다. 구체적인 주요 개정방향을 요약하면 다음과 같다: 1) 기본권장의 표제와 편장체계의 변경-‘인간과 국민의 권리’ 및 실체적 기본권-절차적 기본권 순으로의 변경, 2) 적법절차조항의 제37조 제2항으로의 위치 변경, 3) 평등권 조항을 일반평등조항과 특별평등조항으로의 구분, 적극적 평등실현조항의 신설, 4) 독자적 기본권으로서의 정보기본권의 신설과 체계화, 5) 국민의 헌법개정발의권의 신설, 6) 배심제ㆍ참심제의 근거규정 명시, 7) 사회적 기본권의 실효성 제고를 위한 국회 재정권에 대한 예외적 제한 규정의 신설 등이다. With regards to the nine constitutional revisions that took place in the history of the Korean Constitution, the main subject of the political circle was the government structure, and revising civil rights and civil liberties was a secondary matter. At present, when constitutional democracy has been fully established 61 years after the establishment of the Constitution, inconsequential constitutional revision that are unilaterally made by the political circle should no longer take place. Although citizens remain in a passive position in the constitutional revision procedure, the citizens who render final approval should be able to identify the intent and content of the constitutional revision as well as the consequences before and after the revision. To this end, the political circle should encourage participation of experts in various fields and establish a process of public consensus. The directions of the revision of civil rights and civil liberties are as discussed in the main section of this article. however, these are organized in the direction of enhancing the normative power of the constitution and reflecting the results of the increased rapidity of globalization and information-intensive society from considerable expansion of economic size: ideological conflicts between political majority and minority or the progressive and conservative; changes and diversification of the composition of the population; and multi-cultural social phenomena.

헌법개정과 사회적 기본권

윤수정(YUN Soo Jeong) 충남대학교 법학연구소 2018 法學硏究 Vol.29 No.3

인간의 존엄성을 보장하고 실현하는 것은 공동체가 추구하는 최고의 가치와 이념이라고 할 수 있다. 그러므로 헌법에서 인간의 존엄성을 최고의 헌법적 가치이자 헌법을 구성하는 원리로 삼고 이를 실현하고자 하는 것은 당연하다. 현대 헌법에서 인간의 존엄성은 개인의 자유와 더불어 사회적 기본권을 보장함으로써 실현된다고 할 수 있다. 우리 헌법도 이 점에 주목하여 사회적 기본권을 법제화하여 모든 국민에게 최소한의 사회경제적 동질성을 보장하고 이로써 사회통합을 실현하는 것을 목표로 하고 있다. 그러나 일반적으로 사회적 기본권은 헌법에 목표가 설정되어 있을 뿐 그 내용과 수준 및 실현의 방법론이 기본적으로 개방되어 있기 때문에, 입법을 통해 구체적으로 내용이 형성되기까지는 규범력을 갖기 어렵다. 사회적 기본권이 보장하고자 하는 영역에 대한 광범위한 사실조사와 다층적인 형량과정을 거쳐 입법이 이루어져야만 기본권의 내용이나 보장의 정도가 현실화되기 때문이다. 제헌 헌법 이후 지금까지 헌법개정에 관한 논의들은 대부분 정부형태, 대통령의 선출방법 및 임기 등과 관련하여 정치권을 중심으로 이루어졌 으나, 2018년 헌법개정에 관한 논의에서는 지난 30년 동안 헌법개정이 없었고, 그 동안 진행된 사회경제적 및 국민의식의 변화에 맞춰 개헌이 이루어져야 한다는 점에 대해서는 공감대가 형성된 만큼, 정부형태를 비롯한 권력구조와 관련된 조항 이외에도 기본권 규정, 특히 사회양극화 및 경제불평등과 같은 구조적인 사회문제를 해결하기 위한 사회적 기본권 강화를 위한 개헌 논의 역시 활발하게 이루어졌다. 문재인 대통령이 발의한 헌법개정안에서도 사회적 기본권 규정에서 적정한 삶의 질을 유지할 수 있도록 사회보장을 받을 권리, 임신‧출산‧양육과 관련하여 국가의 지원을 받을 권리, 쾌적하고 안정적인 주거생활을 할 권리, 건강하게 살 권리, 안전하게 살 권리 등을 신설하는 한편, 어린이와 청소년, 노인과 장애인 등 사회적 약자의 권리를 구체화하는 등 이러한 논의들이 충분히 반영되었다. 헌법개정은 시대의 변화에도 불구하고 헌법의 기능을 유지하고자 하는 목적이 가장 중요한 계기가 된다. 헌법의 해석과 구체화만으로는 더이상 헌법이 그 기능을 수행할 수 없을 때 비로소 헌법개정이 정당화된다. 그리고 헌법의 규범적 특성 및 이러한 헌법개정의 정당화 요소에 비추어 볼 때, 입법작용이 헌법을 보충할 수 있다. 특히, 사회적 기본권의 구체적인 실현은 입법작용을 통해서 이루어지기 때문에, 입법작용이 헌법개정의 상당부분을 대체할 수 있으며, 적극적인 사법심사를 통해 이를 자극하고 통제할 수 있다. 사회적 기본권이 갖는 불명확성, 실현방법의 다원성, 그리고 현실환경에의 종속 등을 고려할 때, 헌법에서 사회적 기본권의 실현을 위해 구체화된 조문을 두는 것은 헌법이 화석화(化石化)되어 가변적인 사회적 상황과 문제를 신축성 있게 포섭하기 어려울 수 있다. 헌법에서 구체성의 정도가 강해질수록 헌법은 해석의 여지 대신에 개정의 필요성만을 갖게 될 것이다. 결론적으로, 사회적 기본권이 확대되고 강조되어야 하는 현실적 필요성이 인정된다고 할지라도. 그 수단으로서의 (대통령의 헌법개정안과 같은) 구체성의 정도가 강한 헌법개정은 좀 더 신중을 기해야 할 것으로 생각된다. The protection and fulfillment of human dignity would be the highest value and idea for the community. Thus, it is obvious for the Constitution to regard human dignity as the highest constitutional value and fundamental principal which should be fulfilled. In the modern Constitution human dignity together with individual freedom can be fulfilled by the protection of fundamental social rights. The objective of our Constitution is to fulfill social integration by protecting minimum social economic homogeneity with the legalization of fundamental social rights. However, only the objective of fundamental social rights are stated in the Constitution, basically leaving the level and methodology opened. Therefore, it cannot have a normative power unless the content is specifically developed. The content of the fundamental rights and the scope of protection can be fulfilled through extensive fact-finding and multi-layered balancing on the area which is protected by fundamental social rights. Since the first Constitution, debates on the amendment of the Constitution was mostly focused on government system, presidential selection and presidential term by the political parties. However, since there has not been an amendment for past 30 years, and due to the changes in socio-economic situation and public consciousness the debates on the amendment in the year 2018 discussed more on the fundamental rights, especially fundamental social rights to solve social distribution and economic inequality rather than government system and the power structure. According to the amendment proposal by the president Moon, regarding the debates above, fundamental social rights such as rights to social security for a quality of life, rights to national assistance on pregnancy·birth·child care, rights to adequate and stable housing, rights to healthy living and rights to safe living was newly introduced; rights for the socially vulnerable groups such as children, elderly and disabled are specified. Despite of the chronological changes, maintaining the function of the Constitution is the most crucial motivation for the amendment. Only when the Constitution cannot function through interpretation and specification can the amendment be justified. Regarding the normative characteristics and justification elements, legislation can supplement the Constitution. Especially, the fulfillment of fundamental social rights can be achieved by legislation. Thus, legislation can replace substantial part of the constitutional amendment. Regarding the ambiguity, pluralism in methods and dependency to reality, establishing specific provision in the Constitution to fulfill fundamental social rights can cause problems such as fossilization and cannot embrace flexible social situation and problems. As the Constitution become more specified, the need for amendment will increase. In conclusion, even if the practical need for the expansion and enrichment of fundamental social rights would be recognized, specific amendment (such as the presidential amendment proposal) should be handled carefully.

헌법개정조항의 개정필요성에 관한 검토

정만희 한국공법학회 2010 공법연구 Vol.39 No.2

The constitutional clauses (Articles 128-130) for amendment to the Constitution in the current Constitution of Korea impose very rigid requirements for making constitutional changes. A proposal to amend the Constitution shall be introduced either by a majority of the total members of the National Assembly or by the President, and passage by the National Assembly shall require the concurrent vote of two-thirds or more of the total members of the National Assembly. Proposed amendments to the Constitution shall be submitted to a national referendum after passage by the National Assembly. When the proposed amendments to the Constitution obtain approval through more than one-half of all votes cast by more than one-half of voters eligible to vote in elections for members of the National Assembly, the amendments to the Constitution shall be finalized. With very rigid procedures for reform, the Constitution of Korea is rare in the viewpoint of comparative laws. These rigid procedures for Constitutional Amendment reflect the intent of the original drafters to insure the stability and durability of the Constitution. On the other hand, these rigid procedures are problematic in that they make it difficult for lawmakers to make realistic adjustments to cope with changing circumstances. Discussions, over the last ten years, about reforming the Constitution of Korea have covered many issues. However, constitutional scholars have little interest in the issue of reforming the provisions for amendment to the Constitution. In these days when political democratization is entrenched, the Constitution established in 1987 is applied for more than 20 years. Therefore, to cope with the changing situations flexibly, we need to reappraise the procedures of Constitutional Amendment. In this paper, I introduce a plan for making amendments to the Constitution. Similar to the Constitution of Korea’s Third Republic, a proposal to amend the Constitution shall be introduced by national referendum. In my paper, I explore ways to formulate public opinion about amendment to the Constitution in the initial stages of the process. The suggested approach would recognize the principle of popular sovereignty and defuse concerns about the superior status of president. Important issues with regard to the Constitution would be decided by national referendum as the core sphere of the procedure for amendment to the Constitution, and secondary issues would be decided by passage in the National Assembly. Though establishing clear criteria in this dualistic system is difficult, I believe that a reduced quorum for national referendums would be most effective. 현행헌법상 헌법개정조항(제128조-제130조)은 강한 경성헌법주의를 채택하고 있음을 특징으로 한다. 헌법개정안은 국회재적의원 과반수의 찬성 또는 대통령에 의해 발의되며 그 의결은 국회 재적의원 3분의 2이상의 찬성을 요한다. 국회의 의결을 거친 개헌안은 국민투표에 붙여 국회의원선거권자 과반수의 투표와 투표권자 과반수의 찬성으로 확정된다. 모든 헌법개정안에 대하여 국회의 가중다수 의결과 강제적 국민투표절차를 거치게 하는 제도는 비교헌법적으로 보더라도 그 입헌례가 많지 않은 매우 엄격한 경성헌법주의를 취하고 있음을 알 수 있다. 이러한 경성적 헌법개정절차는 헌법의 안정성과 지속성을 추구하기 위한 헌법제정권자의 의사를 반영하고 있으나, 다른 한편 오늘날의 급변하는 시대적 상황에 유연하게 대처할 수 있는 현실적응성을 확보하기 어렵다는 문제가 제기된다. 최근 10여 년간 우리 사회에서의 개헌논의가 헌법전반에 걸쳐 다양하고 광범위하게 전개되어 왔으나 헌법개정조항의 개정문제에 대해서는 별로 관심을 보이지 않고 있다. 그러나 1987년 헌법을 20년 이상 운용하면서 정치적 민주화가 정착되고 있는 현시점에서는 급변하는 시대상황에 탄력적으로 적응할 수 있도록 헌법개정절차에 대한 재검토가 필요하다고 생각한다. 본 연구에서는 헌법개정조항의 개정방향으로 과거 제3공화국헌법처럼 국민에 의한 헌법개정의 발의를 인정하고 대통령의 발의권을 폐지하는 방안을 검토한다. 그리고 헌법개정안의 발의단계에서의 개헌논의의 공론화를 위한 방안을 검토한다. 이러한 방안은 국민주권원리의 실질화를 기하고 대통령의 우월적 지위에 대한 우려를 해소 할 수 있다. 헌법개정절차의 핵심부분인 국민투표제는 현행의 강제적 국민투표제를 부분적으로 수정하여 헌법개정사항 중에서 중요도가 높은 핵심적 사항에 대해서만 국민투표에 회부하고 그렇지 않은 사항들은 국회의 의결만으로 확정하게 하는 방안을 제시한다. 그러나 이러한 국민투표제의 이원화는 현실적으로 그 판단기준을 명확히 하기 어려우므로 그 대안으로 국민투표의 정족수 요건을 완화하는 방안을 제시한다.

헌법개정에 대한 위헌심사

이황희 헌법재판소 2013 헌법논총 Vol.24 No.-

In Korean Constitution, there is no provision providing the Constitutional Court with power to review the constitutional amendments. So Korean Constitutional Court might be considered not to be authorized to perform constitutional review of the constitutional amendments. But according to an examination of comparative law regarding the power to review the constitutional amendments, even if constitutions say nothing about such a jurisdiction, this silence doesn’t simply lead to the conclusion that courts have no jurisdiction. Rather, many courts, such as German, Turkish, Austrian, Italian constitutional courts and Brazilian, Greek, India supreme courts, declared that the power to review the constitutional amendments belongs to them. They have kept examining the constitutionality of the constitutional amendments. If constitutions include a eternal clause, constitutional review of the substance of the constitutional amendments could be permitted on the basis of that clause. But if there isn’t any substantive limitation in the constitutions, it is unreasonable to view constitutional courts as authorized to annul constitutional amendments on the ground of substantial unconstitutionality. If some constitutional provisions regulate the constitutional amendment procedure, constitutional courts could examine the issue of whether the amending procedure conforms to the provisions of constitution or not. For those rules of procedure refer to not only the constitutional grounds to amend the constitution, but also the limitations under which constitutional amendments should be carried out. Korean Constitution includes provisions of the amending procedure, but not any eternal clause. With those amending procedure provisions, constitutional amendments should be reviewed with respect to their formal and procedural regularity by constitutional court. 우리 헌법은 헌법개정의 위헌성 심사권한을 헌법재판소에 부여한 바 없다. 따라서 일견 헌법재판소는 헌법개정의 위헌성 심사권한을 보유하지 않는다고 보이기도 한다. 그러나 비교법적으로 볼 때, 헌법개정의 위헌성 심사권한에 관하여 침묵하고 있는 여러 국가의 사례들을 확인해 보면, 이와 같은 헌법의 침묵이 반드시 헌법개정에 대한 위헌성 심사권한의 부정을 의미하는 것만은 아님을 알 수 있다. 독일, 터키, 오스트리아, 그리스, 이탈리아, 브라질, 인도 등의 사례에서 헌법재판소 혹은 최고법원은 헌법해석을 통해 헌법개정에 대한 위헌성 심사권한을 스스로 인정하고, 그 위헌여부의 심사를 행하고 있다. 헌법에 헌법개정 한계조항이 규정되어 있다면, 이를 근거로 헌법개정의 내용적 위헌성의 심사권한을 해석상 도출할 수 있다. 헌법개정 한계조항이 없는 경우에도 헌법개정의 내용적 위헌성에 대한 심사를 해석상 도출하는 것이 타당한지는 의문이다. 다만, 헌법개정의 절차조항들이 존재한다면, 헌법개정이 이 절차조항을 위반한 것인지 여부에 대해서 심사할 수 있는 권한을 해석상 도출할 수 있다. 헌법개정의 절차조항은 헌법개정을 가능하게 만드는 근거조항인 동시에, 헌법개정이 반드시 준수해야만 하는 절차적 제약을 부과하는 조항이기 때문이다. 우리 헌법은 헌법개정의 내용적 한계조항을 보유하고 있지 않지만, 제10장에서 헌법개정에 관한 절차조항을 두고 있다. 이 절차조항을 토대로 헌법개정의 절차적 위헌성에 관한 심사권한을 도출할 수 있다.

일본의 헌법개정절차에 대한 연구 - 일본의 국회법과 헌법개정절차법을 중심으로 -

장지원 한국입법학회 2023 입법학연구 Vol.20 No.2

헌법상의 조문을 기준으로 할 때, 우리 헌법과 일본헌법의 헌법개정절차는 공통점이 많다. 우리는 발의된 헌법개정안을 재적의원 2/3 이상의 찬성으로 국회가 의결한 후 국민투표로 확정하고, 일본은 헌법개정안을 각 원의 총 의원 2/3 이상의찬성으로 국회가 발의한 후 국민투표를 거쳐 확정한다고 하여 기본적으로 유사한절차를 규정하고 있다. 우리 헌법은 제9차 개정(1987년) 후 약 40년 동안, 일본헌법은 제정(1946년) 후 약 80년 동안 장기간 개정되지 못한 공통점도 있다. 그런데 헌법상의 개정절차를 구체화하거나 보완하는 법률을 기준으로 보면 확연한 차이가 있다. 일본의 국회법은 헌법심사회, 헌법개정원안의 발의 등에 대한사항을 규정하고 있는데, 우리 국회법은 헌법개정안에 대한 국회의 기명투표라는 하나의 명시적인 조항만을 두고 있는 한계가 있다. 우리도 일본의 헌법개정절차법에 해당하는 국민투표법을 가지고는 있으나, 현행헌법 성립 후인 1989년에 전부개정된 후 약 35년 동안 제대로 개정되지 않아 역시 한계가 많은 실정이다. 이에 일본의 국회법과 헌법개정절차법을 중심으로 일본의 헌법개정절차에 대해 자세히 살펴보고, 우리에게 주는 시사점을 알아보고자 한다.

현행 헌법개정절차의 문제점과 개선방안에 관한 소고

손인혁 연세법학회 2025 연세법학 Vol.47 No.-

헌법은 국가와 사회를 장기적・지속적으로 향도하는 가치질서에 대한 국민적 합의이므로 헌법의 제정 및 개정은 국민주권이념이 실현되는 대표적인 정치상황이다. 따라서 헌법은 그 의미와 기능에 부합하도록 안정적・항구적이어야 하므로 헌법개정절차는 일반법률에 비해 엄격하여 쉽게 헌법을 고칠 수 없게 하여야 하지만, 헌법 역시 공동체의 사회・경제적 변화 요구를 외면하지 않고 수용하여야 하며, 이를 통해 공동체의 변화와 발전을 때로는 견인하고, 때로는 추진할 수 있어야 한다. 헌법은 공동체의 근본적 가치질서로서 규범적 안정성과 시대의 변화를 반영하는 규범적 역동성 사이에서 동일성을 유지하면서 헌법개정절차를 통해 살아 있는 헌법으로 기능할 수 있다. 우리 헌정사에서 헌법개정의 중요한 계기가 헌법에 내재한 문제의 개선이라기보다는 헌법 외부의 정치적 사건과 이해관계, 그리고 정권유지에 목적이 있었고, 그 과정에서도 헌법이 정한 개정절차나 요건을 위반하여 일방적・강압적으로 개헌이 이루어졌음을 확인할 수 있다. 또한 헌법개정의 헌법적 의미와 민주주의원리에 비추어 특별히 헌법개정절차에서 국민의 의견수렴과 절차참여가 실질적으로 보장되어야 함에도 불구하고, 현행헌법에는 그와 같은 절차와 과정이 전혀 없다는 점을 확인할 수 있다. 이로써 헌법개정절차의 지나친 경직성・엄격성으로 인해 개헌이 어렵거나 불가능하다는 지적과 비판은 설득력이 부족하다. 역동적으로 살아있는 헌법을 위해 헌법개정의 가능성을 높이려면, 헌법개정절차의 경직성 완화보다는 개헌과정에 국민의 의사수렴과 참여기회를 확대함으로써 국민주권이념 및 민주주의원리를 실현하는 관점에서 접근하는 것이 더욱 적절하다고 보인다. 이로써 헌법개정을 제안하기 위한 정치권의 합의와 타협을 유도하고, 국민의 의사와 참여를 명분으로 개헌안에 대한 국회의결을 촉진할 수 있을 것이다. 따라서 헌법상 헌법개정절차를 구체화하고 국민의 의사수렴과 참여의 절차를 확대하려는 입법적 노력이 필요하다. 이러한 의미에서 최근 국회에서 발의된 헌법개정절차에 관한 법률안들은 국회 내 헌법개정논의를 활성화하고 그 과정에서 국민의 의견수렴 및 절차참여를 확대하는 데 목적이 있는 것으로, 국회 스스로 헌법개정에 관한 권한의 범위 내에서 국민의 의견을 수렴하고 참여를 확대하기 위한 조직 및 절차의 법적 근거를 분명히 하고, 국회의 개정안 발의 및 발의된 개정안의 의결 과정에서 국회 및 국회의원의 권한행사에 신중을 기하고 국민의사를 수렴・반영하는 통로의 마련과 참여의 절차를 제도화하고 있으므로 바람직하다고 평가할 수 있다. The Constitution represents a national consensus on the value system that guides the state and society in a long-term and sustainable manner. Therefore, the enactment and amendment of the Constitution are representative political processes that embody the principle of national sovereignty. While the Constitution must remain stable and enduring to fulfill its meaning and function, its amendment procedure should be stricter than that of ordinary laws, making it difficult to change. However, the Constitution must also accommodate the socio-economic changes and demands of the community, thereby sometimes leading and sometimes facilitating the transformation and development of society. As the fundamental value system of the community, the Constitution maintains its identity by balancing normative stability and normative dynamism, ensuring that it functions as a living constitution through the amendment process. In Korean constitutional history, major constitutional amendments were often driven not by the need to improve inherent constitutional issues but by external political events, vested interests, and the desire to maintain political power. Moreover, these amendments were frequently carried out in a unilateral and coercive manner, violating the amendment procedures and requirements prescribed by the Constitution. Additionally, despite the constitutional significance of amendments and the principles of democracy, the current Constitution does not include any procedures to ensure substantive public participation and opinion-gathering in the amendment process. This challenges the argument that excessive rigidity and strictness in the amendment procedure make constitutional revision difficult or impossible, as such claims lack sufficient persuasiveness. To ensure a dynamic and living Constitution, rather than merely relaxing the rigidity of the amendment procedure, it is more appropriate to enhance the possibility of constitutional revision by expanding opportunities for public participation and opinion-gathering. This approach better aligns with the principles of national sovereignty and democracy. By doing so, political consensus and compromise necessary for proposing constitutional amendments can be facilitated, and public participation can serve as a legitimate basis to promote parliamentary approval of amendment proposals. Therefore, legislative efforts are needed to concretize the constitutional amendment procedure and expand the processes for gathering public opinion and participation.

87년 헌법 개정론의 의의와 한계 – 순차적ㆍ부분개헌의 모색 –

김종철 한국헌법학회 2023 憲法學硏究 Vol.29 No.3

87년 헌법에 대한 개정논의는 탄생시점부터 배태되어 왔다. 그러나 6월항쟁이라는 혁명적 계기를 통해 구현된 헌법으로서의 역사적 의의와 이 헌법이 역대 어느 헌법보다 오랜 기간 유지됨으로써 20세기 초 제2차 세계대전 후 식민지에서 독립한 국가 중 성공적으로 민주공화제와 시장경제체제를 모두 구축하는 중요한 성과를 거두었음을 소홀히 해서도 안된다. 이처럼 긍정적 요소와 부정적 요소를 모두 가지고 있는 87년 헌법에 대한 개정 논의는 그 성과를 유지하고 계승하면서도 문제점이 드러난 개정사항을 검토하고 그 성과를 가시화하는데 필요한 조건과 방법을 모색하는 과제를 제시하고 있다. 이 글은 그동안 축적된 헌법개정에 관한 상당한 자료와 연구성과를 바탕으로 현행 헌법의 개정 필요성이 제기되는 배경과 구체적 쟁점을 유형화하여 살피면서 이러한 헌법 개정이 현실화되기 위해 필요한 조건에 대해 검토하고 헌법 개정이 효과적으로 달성되기 위한 방법과 절차의 방향성을 근본적으로 전환시킬 필요성을 강조하는 것으로 구성된다.. 헌법개정논의가 여러 차례의 시도에도 불구하고 제대로 성과를 내지 못하고 있는 이유는 다양할 것이다. 우선 헌법개정논의의 이중구조에 대한 선이해가 필요하다. 헌법개정논의는 개정하려는 대상인 헌법이 가지는 본질적 특성에 따라 그 의의와 한계가 있음을 충분히 숙지할 필요성과 더불어 헌법에 담거나 이미 있는 조항을 개정하려는 주제영역이 가지는 고유한 속성 또한 헌법개정논의의 주요한 고려요소라는 점이 동시에 감안되어야 한다. 그동안의 87년 헌법개정론은 헌법을 정치적 가치나 목표의 실현수단으로만 이해하는 경향이 있었다. 그러나 이와 같은 헌법에 대한 이해는 헌법의 규범성을 너무 소홀히 하는 위험성을 안고 있다. 헌법은 정치적 가치질서를 구현하고 있기도 하지만 국가의 최고규범으로서 정치적・사회적 통합의 전제조건을 형성할 만큼의 안정성이나 체계정합성을 가져야 한다는 점을 간과해서는 안된다. 한편 헌법개정논의에서 헌법의 안정성과 더불어 고려해야 할 헌법의 속성이 그 역사성의 가치이다. 87년 헌법은 입헌민주주의의 기본적 요소인 인권의 보장과 민주적 정치제도를 비교적 충실히 반영하고 있다. 따라서 1987년 헌법체제는 불완전하나마 시민항쟁의 결과물로서 그 이전의 권위주의 체제가 달성하지 못했던 높은 수준의 민주화와 자유화를 달성하는 안전판 기능을 수행해 왔으므로 이러한 진화적 안정성을 희생할 만큼 현행 정치시스템의 오류나 비효율성에 대해 실증적・체계적 기준에 따른 진지한 검토가 필요하다. 또한 헌법개정을 둘러싸고 다양한 동기들이 작용하고 있기 때문에 개헌논의의 합리화를 위해서 헌법개정의 필요성을 제기하는 원인론과 그 해결책으로서의 개헌안 사이에 인과관계적 연계성을 확인하는 것이 필요하다. 종합하면, 헌법개정의 범위와 관련하여 현재의 민주공화제적 운용에 지장을 초래하는 헌법사항에 대하여 정치적, 사회적 합의가 이루어진 경우로 한정할 필요가 있다. 국회와 대통령은 주권자 국민이 헌법공동체의 기본규범인 헌법의 궁극적 저작자로서의 지위를 충실히 반영하여야 한다. 또한 헌법개정의 절차와 방법론이 새로운 쟁점으로 부각되어 오고 있는데 헌법의 저작자로서의 지위(authorship)를 가지는 주권자 국민의 참여가 실질화될 수 있는 숙의형 공론절 ... There is a need for a sequential and gradual process of constitutional reform, with targets that reflect the strong need for constitutional reform and the level of consensus at various levels. It is also necessary to respond to the fact that the flawed political representation system has been an essential problem of the 1987 Constitution. That is, efforts should be made not only to emphasize representation in the constitutional revision process, but also to ensure sufficient participation of the people, who hold the authorship of the constitution, in accordance with the principle of sovereign people, which is the highest principle for the formation of national power structure. As a realistic alternative, it is necessary to actively embrace the civic and deliberative public debate system in the constitutional amendment process rather than the traditional method. This can be achieved to a certain extent through legislative reforms such as the Constitutional Amendment Procedure Act or the Referendum Act, rather than constitutional amendments. In the end, we believe that sequential partial constitutional amendments, along with the democratic institutionalization of the constitutional amendment process, including the introduction of a deliberative public debate system, is a realistic alternative to inherit the achievements of the 1987 Constitution, improve its shortcomings, and build a new level of democratic republic.

인도헌법 개정의 특징에 관하여

강경선(Kang Kyong-Son1) 한국인도학회 2010 印度硏究 Vol.15 No.2

인도헌법은 세계 여러나라의 헌법을 모방한 것이다. 지난 60년을 헌정의 중단 없이 헌법을 운영해오면서 인도헌법은 외국과 다른 매우 독특한 점들을 보유하게 되었다. 그 중의 하나가 헌법개정에 관한 것이다. 인도헌법은 사실상 연성에 가까운 헌법이다. 전체적으로 미국이나 스위스, 오스트레일리아, 대한민국에 비교해볼 때도 헌법개정이 그렇게 어렵지 않다. 많은 헌법조항들은 법률개정과 마찬가지로 의회의 단순다수결로써 개정할 수 있다. 헌법 제368조는 의회로 하여금 일정한 절차를 거치면 헌법의 어떤 규정도 개정할 수 있도록 하였다. 개헌발의는 양원 중 어느 한 원이 할 수 있고, 각 원의 전체의원 과반수의 참석과, 투표자의 3분의 2 이상의 찬성을 얻은 경우에 개헌법안으로 확정된다. 다만 일부 규정에 대한 개헌을 위해서는 각 주의 의회들이 발효에 대한 결의를 하는 방식으로써 전체 주의 과반수의 의회에서 비준을 받아야만 한다. 이 경우조차도 미국 헌법의 개정이 전체 주의 4분의 3의 동의가 필요한 것과 대비된다. 이렇듯 인도헌법의 개정은 매우 연성적이라는 것을 알 수 있다. 그러나 제368조에 의한 개헌은 의회와 대법원 사이에 권한충돌을 초래하였다. 의회는 무엇이든지 개헌할 수 있고, 이에 관한 사법심사는 할 수 없다는 규정까지 헌법에 두었다. 하지만 대법원은 사건 심사과정에서 이러한 개헌규정을 헌법의 핵심사항(기본구조)을 위반한 것이라 해서 해당 개헌법을 무효로 선언하였다. 한편으로는 대법원의 보수성을 타파하기 위해 의회가 의욕적인 헌법개정을 한 측면이 있는 반면, 의회가 다수당의 횡포로 헌법의 핵심사항에 관한 개정까지 나아가는 것에 대한 대법원의 견제가 있었던 것으로 이해할 수 있다. 이런 시행착오과정 속에서 인도헌법은 현대적 입헌국가로 성숙해가고 있는 것을 볼 수 있다. The Constitution of India is made up of contents imported from many countries which had already their own characteristically developed constitution. Indian Constitution as a result is usually called, rather cynically, a ‘mosaic Constitution’ or a ‘beautiful patchwork’. But nowadays Indian Constitution has come to a stage where we can appreciate that it has achieved a few characteristics distinct from the Constitutions of many other countries after over 60 years of Indian democratic, constitutional experience. One of them is a way of Constitutional Amendment. Indian Constitution is close to the ‘flexible’ constitution although it is classified as a ‘rigid’ one. Lots of articles of the Constitution can be changed as easily as ordinary acts by the simple majority in the Parliament. However Art. 368 empowers the Parliament to change whatever in the Constitution just in accordance with the procedure laid down in this article. An Amendment of this Constitution may be initiated only by the introduction of a bill is passed in each House by a majority of the total membership of that House and by a majority of not less than two-thirds of the members of that House present and voting, Above all, when some special articles are sought to make any change, the amendment shall also require to be ratified by the Legislature of not less than one-half of the states by resolutions to that effect passed by those Legislatures before the bill making provision for such amendment is presented to the President for assent. Even in this case, we can see that Indian Constitution is rather easier in amendment than the USA Constitution which requires more than the ratification of two-thirds of the whole states. But on the other hand, the Amendment based on the Art. 368 brought about the conflicts between the Parliamen and the Supreme Court. Forty-second Amendment Act, 1976 inserted the section (4) “No amendment of this Constitution made or purporting to have been made under this article shall be called in question in any court on any ground”. As Art. 368 made the Parliament almost omnipotent in the Constitutional changes, the Supreme Court began to take tough position in great reaction against it. The Supreme Court declared that there are Constitutional basic features or basic structure which are the limits of the Constitutional amendment, therefore the Parliament cannot override it even though empowered by the Art. 368. Conservativeness of the Supreme Court is overwhelmed by the Parliament which is active for the social justice. However, the Parliament is again checked by the Court because of its abuse of power. Through trial and error, the relation of the Parliament and the Supreme Court has been brought on balance, and the Indian Constitution, in the mean while, has grown up enough to show off its ripeness.

스위스의 헌법개정절차와 사례에 대한 연구 – 국민발안 및 국민투표를 포함하여 –

장지원 한국헌법학회 2023 憲法學硏究 Vol.29 No.4

국민이 헌법개정안을 직접 제안할 수 있도록 하는 국민발안을 우리 헌법에도 도입하자는 헌법개정안과 의견들이 국회 내・외부에서 제안되고 있다. 가령, 2020년에 148인의 국회의원이 국민발안을 도입하는 내용의 개헌안을 공식 발의한 바가 있다. 하지만, 현행의 헌법개정 체계를 그대로 유지한 채 국민발안만을 도입하는 경우 상당한 행정비용과 비효율성이 우려된다. 국민발안을 도입하는 경우 상대적으로 빈번하게 헌법개정안들이 제안될 것으로 예상되는데, 우리의 개정절차 체계는 발의된 헌법개정안에 대한 국회의 수정권이 인정되지 않으면서 동시에 헌법개정을 위해 반드시 국민투표를 거쳐야 하기 때문이다. 즉, 국민발안의 도입에 따라 빈번히 제안되는 각각의 개헌안이 수정없이 국회 의결을 거쳐 국민투표에 그대로 회부된 후 1,500억원 대에 이르는 막대한 비용의 국민투표가 각 개헌안마다 건건이 실시될 수도 있는 체계인 것이다. 이에 헌법개정절차로서 국민발안과 국민투표를 모두 포함하고 있으며, 또한, 국민발안과 국민투표를 130년 이상 운용한 경험을 가지고 있는 스위스의 헌법개정절차와 사례를 살펴보고자 한다. 스위스는 국민발안에 대한 연방의회의 채택 또는 부결의 권고와 대안 제시 등 의회에 적극적인 역할을 부여하고, 국민투표 시 국민발안 외에 의회가 제안한 대안에 대해서도 투표를 실시하는 등 다양한 제도를 규정하고 있기 때문이다. 국민발안과 국민투표가 활발히 이루어지면서도 의회의 적극적인 역할과 국민투표상의 선택권 등을 통해 적은 비율의 국민발안만이 실제 헌법개정으로 연결되는 등 제도 운영상으로도 효율성을 도모하고 있다. 이러한 스위스에 대한 연구를 통해 우리 헌법개정절차에 주는 시사점도 제시하고자 한다. In revising the constitution, there are various types of constitutional amendment procedures depending on whether or not popular initiative and referendum are introduced. For instance, Switzerland's constitutional amendment procedure has both popular initiative and referendum, but that of Korea does not have popular initiative. In Korea, a constitutional amendment and proposals to introduce a popular initiative to the Korean Constitution are being proposed. For example, in 2020, 148 lawmakers proposed a constitutional amendment bill to introduce a national initiative. In addition, the advisory committee of the National Assembly's Special Committee on Constitutional Amendment in 2016 and the Korean Constitutional Society in 2020 respectively proposed opinions to introduce a popular initiative. In improving the Korean constitutional amendment procedure, a popular initiative is being raised as a strong alternative. However, because Korean constitutional revision procedure has essential referendum and the Korean National Assembly has no right to amend the proposed constitutional amendment, if a popular initiative is introduced while maintaining the current revision procedure, considerable administrative costs and inefficiencies may happen. In other words, according to the introduction of the popular initiative, constitutional amendments may be frequently proposed, and after being referred to the referendum without amendment by the National Assembly, the referendum may be carried out in each constitutional amendment. According to a certain study, each referendum costs up to 150 billion Korean won. Switzerland has more than 130 years of experiences and various systems in operating both referendum and popular initiative as a constitutional amendment process. Therefore, this study would like to examine Switzerland's constitutional amendment procedures and cases, and to derive implications for the Korean constitutional amendment procedure.