중국 외교정책 결정과정 - 대 한반도 정책 결정과정에 대한 이해를 위한 초보적 분석

김흥규(金興圭) 신아시아연구소(구 신아세아질서연구회) 2008 신아세아 Vol.15 No.3

  이 글은 중국의 대외정책 결정과정의 구조 과정, 행위자의 틀 속에서 대한반도 정책결정이 어떻게 형성되고 있는 지를 분석하려는 시도이다. 1978년 시작된 개혁과 개방 정책은 중국 외교정책 결정과정에도 중대한 변화를 가져왔다. 정책의 우선순위가 경제발전에 중점을 두면서 외교는 경제 발전을 촉진하기 위하여 재조정의 과정을 거쳤다 개혁ㆍ개방 시기 중국 외교정책의 결정과정은 점차 국제체제에 편입되면서 보다 다양하고, 복합적이고 전문화된 시안들의 수요가 크게 증대됨에 따라 이에 대처하기 위한 제도적인 노력을 반영하고 있다.<BR>  정책 결정과정에 있어 ‘민주’의 원칙과 ‘집단지도체제’의 원칙이 강화(민주집중제 실시)되었다. 정책 결정을 위해 개인의 전횡이나 다수결의 원칙보다는 다양한 이해관계자들이 조정과 타협을 통해 합의에 도달하는 전통이 강화되고 있으며 이 특성은 향후에도 유지될 전망이다. 그 결과 중앙영도소조, 각종 공작회의 등 정책을 조정ㆍ협의할 수 있는 조직이 활성화되고 그 중요도가 제고되었다.<BR>  정책 결정의 참여자나 관료조직은 보다 전문화되고 있고, 참여자의 수도 대폭 확대되었으며, 정책사안의 전문화로 싱크탱크의 역할이 더욱 중요하게 되었다. 싱크 탱크들은 점차 당정의 정책에 대한 홍보 기능을 넘어서 지식의 제공자이자 정책제언자로서 기능이 강화되기 시작하여 직간접적으로 정책 결정과정에 영향력 행사하고 있다. 특히 정책결정권자에 접근성이 높아짐에 따라 그 영향력의 정도도 크게 확대되는 데 1990년대 상해국제문제연구소, 2000년대 ‘중국개혁개방논단’을 예로 들 수 있다. 대학기관과 연구자의 영향력도 점차 확대되고 있는 추세이다.<BR>  제도적으로 외교정책결정의 최정점에는 정치국과 정치국 상무위원회가 존재한다. 그러나 개혁 초기에 중앙 서기처, 1990년대 중반이후로는 중앙외사영도소조가 권력의 최상층에서 행정과 정책 조정의 역할을 담당하면서 실제적으로는 가장 중요한 정책 결정기구로 부각되었다. 중국 지도부는 외교정책결정과 관련하여 당, 군, 정부의 각 관련 부처나 싱크탱크 및 비공식적민 자문 등의 형태로 정책결정을 위한 정보와 제언을 청취하는 통로를 확보하고 있으며, 이 과정은 점차 제도화되고 전문화되고 있다. 일반 외교 사안은 정부(국무원)의 역할이 당보다 더 중요해지고 있다. 특히, 외교부는 외사영도소조 및 정치국 상무위원회에서 결정된 외교정책을 집행하는 역할과 동시에 외교업무 주관부처로서 정책건의 역할을 수행하고 있다. 한반도 외교정책 결정에 있어 외교부의 위상이 당대외연락부를 추월한 것은 부처의 전문성을 중시한 결과이기도하고, 북한과의 관계를 정상국가간의 관계로 보는 관점이 힘을 얻고 있는 것을 반영하는 것이기도 하다.<BR>  한반도 관련 정책제언 통로는 공식적으로 당, 정부, 군에 각각 존재하며 각 주요 기관들은 대부분 하부에 자체의 싱크탱크를 보유하고 있어 자료의 수집 및 정책제언 기능을 지니고 있다. 공식적인 채널이외에도 비공식적인 채널들이 존재하기는 하지만 여전히 외교부를 중심으로 한 공식적인 채널이 중요하며, 학교 연구기관보다는 당정군의 주요 연구기관의 정책적 영향력이 상대적으로 더 크다고 평가된다. 그러나 북핵과 관련한 사안은 외교사안이자 국가안보와 관련된 사안으로서 일반 외교사안과는 달리 군부와 군부 싱크탱크, 군비통제 및 군축관련 전문가들이 정책 투입기능이 아울러 중요하다고 평가된다.<BR>  중국 외교 분야에서의 정책결정은 비교적 국가이익에 대한 합의에 도달하기 쉬운 분야로 빠른 결정이 내려질 수 있는 분야였지만, 최근 들어 대한반도 정책과 같이 주변국간의 이해관계가 복잡해지고 전문적인 지식을 요하는 사안은 정책결정에 참여하는 참여자의 수가 확대되고 정책결정의 과정도 복잡해지는 경향이 존재하고 있다. 중국 외교 및 한반도 관련 정책결정은 여전히 중국 최고 지도부의 의중이 중요하기는 하지만, 점차 제도화의 수준, 참여자의 수, 의제의 확대라는 측면에서 세계적인 추세에 맞춰 변혁이 이뤄지고 있다. 단 그 변혁의 속도와 범위가 서방측의 수준에 미치지 못하고 지체되고 있기 때문에 중국적인 정책 결정과정으로 비춰지고 있다. 이러한 특징으로 말미암아 중국의 대한반도 정책 결정과정은 제도화와 전문화 및 투명성이 점차 강화되는 추세에 있으면서도, 당분간은 여전히 소수자에 의한 정책결정, 내부 이해집단간 정책조절과 협의기능 중시, 상대적 투명성 부족이라는 중국적 특색의 정책 결정과정을 유지할 것으로 보인다.   This article aims to analyze how the Chinese foreign policy toward the Korean peninsula is made by looking at China"s foreign policy-making structure, processes, and actors. Decision making in Chinese foreign policy was considered one of the easiest matters to come to an agreement where national interest could be quickly met. Recently, however, complex issues that require expertise in the field such as the policy toward the Korean peninsula brought a tendency for increasing the number of actors thus complicating the decision making process itself. Therefore, a reform movement within China to further institutionalize the decision making process and expand the scope of agendas to meet the international standards is taking place. Chinese decision-making regarding the Korean peninsula is tending toward institutionalization, specialization, and strengthened transparency, as well.<BR>  But the low speed and limited range of reform compared to the western case makes the Chinese decision making process one of a kind. The power of Chinese leadership still remains an important factor for its foreign policy-making in general. Due to this characteristic, Chinese foreign policy toward the Korean peninsula will depend upon the power of a few decision makers for now and keep its features of emphasizing the coordination of bureaucratic interests and relative lack of transparency.

한반도 ‘주변 4국’의 대외정책 결정과정 및 조직 연구

강석승(Kang Seok-Seung) 북한학회 2021 북한학보 Vol.46 No.1

한반도를 둘러싸고 있는 미국, 중국, 러시아, 일본 등 주변 4국은 영토나 인구규모, 군사력, 국민소득(GNP) 등 여러 가지 측면에서 강대국 이라 부를 수 있을 만큼 전세계에서 막강한 영향력을 행사하고 있는 국가이다. 특히 이들 4국은 이 지구상에서 유일한 분단국 이라 할 수 있는 남북한의 분단과 대립, 그리고 앞으로 있게 될 평화통일의 그날에까지 직간접적인 영향력을 미칠 수 있는 매우 중요한 국가이다. 이들 국가들은 모두가 정권수립 이래 핵과 중장거리 미사일 개발을 지속하고 있는 북한과 대치하고 있는 우리나라에 대한 정책을 자국 외교정책의 주요 우선순위에 두고 있다. 그렇기 때문에 이들 4국의 대외정책, 그 중에서도 이들 국가가 수립하여 추진하고 있는 대한반도정책의 변화추이는 한반도의 평화정착은 물론이고 남북한관계 개선에 매우 중요한 변수로 작용하고 있다. 바로 이런 측면에서 볼 때, 막강한 국력을 지닌 이들 4국의 대외정책은 물론이고 이 정책이 결정되는 구조나 과정은 우리의 큰 관심사이자 주된 관심의 영역이 될 수밖에 없다. 이들 4국의 대외정책결정과정과 조직은 각국의 체제에 따라 다르며, 동일한 체제를 가지고 있는 국가의 경우에도 각국의 정치체제나 국민성 등 내부정황에 따라 상이하가 때문에 우리로서는 항시 그 추이를 주시하는 가운데 예측가능한 정책대안을 마련할 필요가 있다. 이른바 해양세력 으로 우리나라와 오랜 동맹관계를 유지해 오고 있는 미국과 일본의 경우 민주주의체제국기이나, 전통적 대륙세력 으로 북한과 밀접한 군사외교관계를 유지해 오고 있는 중국과 러시아의 경우는 권위주의체제국가이기 때문에 이들 국가를 대상으로 하는 우리의 대외정책 역시 정황변화에 따라 변화할 수밖에 없다. 왜냐하면 근시안적 사고와 목전의 국익추구에만 치중하여 이들 4국과의 외교관계를 추진한다면, 잘못된 외교적 판단으로 막대한 역작용과 후과를 초래할 수 있기 때문이다. 대통령중심제국가인 미국의 경우 대통령은 정권의 교체여부에 별다른 영향을 받지 않고 적어도 대외정책의 결정과정에서 실질적으로 최종결정을 하는 행위자이다. 즉 의회가 대외정책의 결정과정에서 청문회, 결의안, 법안 등을 통해 수렴한 결과를 대통령이 고려요소로 감안하는 가운데 이른바 씽크탱크 의 보고서와 토론, 자문결과 등을 종합하여 대통령이 최종적으로 결정하는 시스템을 유지하고 있다. 또한 국가안전보장회의(NSC)와 부통령, 국무부, 국방부, 정보기관, 대외경제관련 부처 등의 의견도 대통령의 대외정책결정과정에 적지 않은 기능을 하고 있다. 이밖에도 각종 이익집단과 언론, 방송, 여론 등도 대통령의 대외정책 결정과정에 직간접적인 영향을 미치고 있다. 특히 대한반도정책의 경우 국무부 산하의 동아시아·태평양국에서 관장하고 있으며, 이외에도 의회내 의회조사국과 각급 전문가그룹, 씽크 탱크, 매스미디어를 통한 여론의 동향 등도 이 과정에서 적지 않은 영향을 미치고 있다. 당-국가체제인 중국의 경우, 대외정책은 당중앙 외사공작위원회, 외교부, 당 대외연락부, 국가안전부, 인민해방군 참모부 등에서 올라온 외교사안을 정치국 상무위원회가 승인하여 국가주석이 최종적으로 확정한다. 이 과정에서 통일전선공작부, 중국사회과학원 등의 검토의견이 감안되며. 중앙당교와 국무원 발전연구중심 등 씽크 탱크에서도 해당정책에 대한 자문을 한다. 대한반도정책의 경우 다른 외교사안과 거의 마찬가지이지만, 대외연락부가 가장 큰 영향력을 발휘하고 있으며, 중앙당교 산하 연구기관인 조선반도평화연구중심의 개혁개방논단 이 집중적으로 검토하고 있다. 자민당과 민주당 등 이른바 양당구도 가 형성되어 있는 일본의 경우 대외정책은 주무부처인 외무성이 중심적 역할을 하고 있는데, 이곳에서는 집권당인 자민당을 비롯하여 일본경제단체연합회 와 일본회의국회의원간담회 등과 같은 유관단체와 언론기관, 여론 등의 의견이 수렴되고 있다. 대한반도정책의 경우 외무성 아시아대양주국의 북동아시아 제1과와 제2과가 주무부서인데, 이곳에서도 각급 언론과 방송 및 인터넷 매체와 시민단체를 통한 여론을 수렴하여 관련정책을 결정하여 내각수상이 최종결정토록 하고 있다. 초집권적 권위주의체제하에서 푸틴 이 절대적 권력을 행사하고 있는 러시아에서의 대외정책 결정은 푸틴과 그의 측근으로 이루어진 이너 서클 이 막강한 영향력을 행사하고 있다. 이 과정에서 대통령 행정실의 외교안보담당 보좌관과 대통령외교정책부와 국가안보회의, 연방관구 전권대표를 비롯하여 총리와 외무부, 국방부, 정부기관 등이 여론의 동향을 감안하여 해당정책에 대한 검토의견을 상신한다. 대한반도정책의 경우 대통령행정실과 안보회의를 비롯하여 외교부 아주1국과 국방부 등에서 결정한다. The four neighboring countries, including the United States, China, Russia, and Japan, which surround the Korean peninsula are countries that are exerting powerful influence in the world enough to be called superpowers in various aspects such as territory, population size, military power, and national income. In particular, these four countries are very important countries that can exert direct or indirect influence until the day of the future peaceful unification of the South and North Korea, which is the only divided country in the world. All of these countries have prioritized their foreign policy facing North Korea, which has continued to develop nuclear and long-range missiles since the establishment of North Korea regime. For this reason, the foreign policy of these four countries, especially the trend of changes in policies on the Korean peninsula established and promoted by these countries, is acting as a very important variable not only for the establishment of peace on the Korean peninsula, but also for the improvement of inter-Korean relations. Among the characteristics of the foreign policy decision process of the four countries, South Korea is directly or indirectly influenced by the tensions between the US and China, which are positioned as so-called G2 countries . The foreign policy decision process of the four neighboring countries and the study of related organizations are essential for the improvement of South Korea s national interest and diplomatic influence, as well as for the establishment of peace on the Korean Peninsula and improvement of inter-Korean relations. Therefore, we must continue to analyze and evaluate the trend, and strive to prepare countermeasures.

외교정책결정자의 개인적 특성과 미국의 군사적 개입격차: 오바마 대통령의 크림반도 및 남중국해 대응 비교

이수진,이신화 고려대학교 일민국제관계연구원 2019 국제관계연구 Vol.24 No.1

This research aims to investigate policy decision dynamics behind U.S. non-military intervention in the Crimea crisis and military intervention in China’s construction of artificial islands in the South China Sea. In order to review the difference in Washington’s military intervention against the two revisionist major powers, it looks at which variable worked most critically to have strong explanatory power among multiple determinants of foreign policy decision-making process. In common with earlier studies, while recognizing complex interplay among individual, domestic, and international system variables involved in foreign policy decision-making process, this study argues that the top policy maker played a crucial role in determining military intervention. On the premise that each policy-making phase of problem recognition, diagnosis, planning and selection provides an important framework for understanding foreign policy decision-making process, it reviews how President Obama’s personal attributes, especially his perception, belief system, motive, definition of situations, and preferences had a decisive influence on military intervention decisions. 본 연구는 오바마 행정부 시기 러시아의 크림반도 합병사태에 대한 미국의 군사적 불개입과 중국의 남중국해 인공섬 건설에 대한 군사적 개입 이면의 정책결정 동학을 규명하는 것을 목적으로 한다. 이를 위해 규칙 기반의 국제질서에 도전한 두 강대국(러시아와 중국)에 대한 군사적 ‘개입격차’를 고찰하는 데 있어 외교정책결정요인들 중 어떤 요인이 가장 적실성 있는 설명력을 지니는지 살펴보았다. 본 연구는 다른 기존연구들과 마찬가지로 개인적, 국내적 및 체제적 변수의 상호작용이 군사적 개입 여부를 결정하는 데 중요하다는 점을 인식하면서도, 최고정책결정자의 특성과 역할이 가장 중요한 변수라고 주장한다. 문제인식, 진단, 계획, 그리고 선택이라는 각각의 정책결정단계가 외교정책결정과정을 이해하는 중요한 분석틀을 제공한다는 전제 하에, 크림반도와 남중국해 사태에 대한 미국의 대응에 있어 오바마의 개인적 특성, 특히 그의 인식, 신념체계, 동기, 상황정의, 선호 등이 어떻게 군사적 개입과 불개입을 가르는 데 영향을 끼쳤는지 고찰하였다.

탈냉전기 남중국해 영토분쟁 연구

정태민 육군군사연구소 2015 군사연구 Vol.- No.140

탈냉전기 국제체제에서는 협력과 갈등이 동시에 나타나는 과도기적인 혼란이나타난다.그러한 현상 중 하나가 해양 영토분쟁이다.특히,중국 남부에 위치한남중국해는 영유권 분쟁이 가장 치열한 곳 중 하나이다. 일반적으로 남중국해 영토분쟁은 남사군도의 영유권 분쟁을 의미하며,남중국해는 경제적·전략적 가치 때문에 분쟁이 끊이지 않고 있다.그동안 중국은 영토분쟁에 대해 양자주의의 입장을 고수했지만,탈냉전 이후 변화된 모습을 보였다. 남중국해에서 '논쟁보류,공동개발'이라는 정책을 펴기 시작한 것이다. 본 논문은 다양한 변수를 반영할 수 있는 로즈노의 예비이론을 적용하여 중국의남중국해 정책을 분석한다.변수들의 상대적 잠재력을 평가한 결과,개인변수에비해 체제변수,정부변수,사회변수가 탈냉전기 중국의 남중국해 정책에 더 많은영향을 준 것을 알 수 있으며,'논쟁보류,공동개발'이라는 중국의 정책은 '보존형'으로 분석되었다.따라서 남중국해 분쟁은 평화적으로 해결될 가능성이 그리크지 않으며,무력충돌로 인한 상호 손실에 대한 우려 때문에 '관리'의 문제로남게 될 가능성이 크다. 우리에게도 남중국해는 동아시아와 인도대륙을 잇는 해상교통로로서 중요한의미를 갖는다.그러므로 중국과의 경제관계에서 현실적으로 우리가 중국에게꼭 필요한 존재라는 것을 인식시키는 외교적인 노력과 더불어,영유권 분쟁 발생시 우리의 안전과 해상교통로 확보를 위한 충분한 해양력을 보유할 뿐만 아니라 우리의 상선이나 어선을 보호하기 위한 전략적 변화도 모색해야 한다. 주제어:남중국해,영토 분쟁,탈냉전기,로즈노의 예비이론,외교정책 결정요인 Although China had been taking a bilateral stance regarding territorial disputes, it changed after the end of the Cold War. China started to employ a 'Set aside dispute and pursue joint development' policy. Appling Rosenau's pre-Theory that can reflect on various variables, this paper analyzes China's policy regarding the South China Sea. Evaluating relative potentials of variables showed that system variables, government variables and society variables had greater influences than individual variables in China's Foreign Policy of the South China Sea after Cold war. Also China's policy called 'Set aside dispute and pursue joint development 'is analyzed to be 'preservative type'. Therefore, the South China Sea dispute is not likely to be resolved peacefully. It is likely to be the problem of 'management' because of concerns about the mutual losses due to armed conflict. The South China Sea is also important for us as the SLOCs(Sea Lanes of Communications). Therefore, we should not only make diplomatic efforts, but also seek the strategic changes to protect our merchant ships and fishing vessels against territorial disputes. Keywords : South China Sea,Territorial Dispute, foreign policy decision-making factors Post-Cold War, Rosenau's Pre-Theory