연방제 수준의 개헌을 위한 과제 - 제주특별법의 사례를 중심으로 -

최용전(Choi Yong-Jeon) 한국지방자치법학회 2017 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol.17 No.3

제주특별자치도의 법적 지위를 헌법전에 명문화함에 있어서 최근에 가장 빈번하게 회자되고 있는 단어가 ‘연방제 수준’이라고 생각된다. 연방제 수준의 지방분권은 2005년 고(故) 노무현 대통령의 간담회 발언까지 거슬러 올라갈 수 있으며,73) 제주도를 폐지하고 제주특별자치도를 설치한 2006년 2월 ‘제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법(이하 “제주특별법”이라고 칭함)’을 제정하게된 목적이기도 하다. 단일국가인 대한민국은 중앙집권적 통치형태의 부작용을 최소화하고자하는 의미에서 2006년 ‘연방제 수준’의 지방분권을 목표로 제주특별법를 제정하여 제주특별자치도를 출범시키며 지방분권의 시금석을 마련하고자 하였던 것이다. 그러나 제주특별법은 ‘고도의 자치권’의 보장을 목적으로 삼는 정도에 그쳤으며, 10여년이 경과하였지만, ‘연방제 수준’은 멀어지고 ‘고도의 자치권’의 달성에도 미치지 못하다는 비판을 받고 있다. 이러한 비판의 대부분은 전통적인 법이론과 현행헌법의 실정법적 제약으로 인한 결과로 보고 있기에, 많은 학자들은 제주특별자치도의 법적 지위를 헌법명문화하자는 주장을 제기하고 있다. 그러나, ‘연방제 수준’의 자치권이 어느 범위까지의 자치권을 의미하는지 명확하지 않다. 미연방제도에서는 건국초기 주정부의 권한이 광범위하였으나, 점차 연방정부의 권한이 확대되어 오면서 오늘날 지속적으로 균형상태가 유지되고 있다 고 보고 있다. 그러나, 미국 연방제는 주권의 분할과 주의 통치권이 인정되는 제도로서 다른 국가들과 비교하여 주의 권한은 상대적으로 강함은 주지의 사실이다. 독일연방제도는 국가행정은 원칙적으로 주의 권한임을 원칙으로 선언하고 있으나, 연방의 감독과 재위임의 제한 그리고 연방의 주에 대한 협력사무의 한정(제85조 제1항과 제4항, 제91a조 제1항) 등으로 인하여 실질적으로는 주는 연방의 집행기 관으로서의 기능을 가질 뿐이며, 유럽연합의 출현은 이를 더욱 가속화하고 있다. 한편 자치분권국가인 스페인은 국가의 존립과 경계에 관한 사항, 전국적 통일성이요구되는 사항, 국민투표 등은 국가의 권한에 속하는 사항으로 규정하고 있으며(제149조 제1항 일부분), 자치공동체에 고유한 조직, 영역, 지역공공사업 등은 자 치공동체의 권한에 속하도록 하고 있다(제148조 제1항 일부분). 그러나 문화, 안전,보건 등 상당부분 국가와 자치공동체의 권한범위가 중복·공유되며, 중복·공유의 성격도 원칙과 보충의 관계도 있으며, 원칙과 집행의 관계 등 다양하게 존재하고 있다. 그러므로 연방제국가인 미국과 독일의 연방과 주의 분권현황과 단일국가인 스페인의 지방분권을 참고하여, 제주특별자치도에게 연방제 수준의 자치권을 부여하기 위하여, 필요한 몇가지 과제를 도출할 수 있었다. 첫째, 단일국가성을 유지하 면서 연방제 수준의 자치권을 보장하기 위하여 중앙정부와 지방정부의 통치권의 분배가 필요하며, 둘째, 제주특별자치도의 통치권을 확보하기 위하여 중앙정부와 제주특별자치도가 가지는 입법권의 대상이 되는 자치입법사항과 국회입법사항을 분배할 필요가 있으며, 셋째, 자치권을 지방자치법상 주민의 권리로 규정하며, 헌법상의 ‘권리와 의무’의 목록에 명문화할 필요가 있다고 하였다. As a single nation, the Republic of Korea enacted the Jeju Special Law in 2006 with the aim of federal decentralization in order to minimize the side effects of the centralized ruling form. The Jeju Special Self-governing Province was launched based on the Jeju Special Law and it was intended to provide a benchmark for decentralization. However, the results were insignificant due to the traditional legal theory and the actual legal limitations of the current Constitution. Many scholars argued that the legal status of the Jeju province should be defined by the Constitution. Therefore, the state of decentralization of the federal and state of the US and Germany, both of which are federal states, and the decentralization of the single country, Spain, were studied. In addition, the exact meaning of the phrase ‘federal level’ was examine. Three tasks have been proposed to grant federal-level autonomy to the Jeju Special Self-Governing Province. First, distributing the sovereignty of the central and local governments is proposed in order to maintain autonomy at the federal level while maintaining a single nationality. Second, in order to secure the sovereignty of the Jeju Special Self-Governing Province, the self-governing legislation items and the legislative items of the National Assembly that are subject to the legislative power of the central government and Jeju Special Self-Governing Province should be distributes. Third, autonomy is defined as the right of residents in the Local Autonomy Law; this should be listed in the basic rights detailed by the Constitution

특별자치도 자치입법기능의 한계와 극복방안

조정찬(曺正燦) 한국지방자치법학회 2007 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol.7 No.3

제주특별자치도는 자치권을 신장하기 위하여 여러 가지 배려를 하고 있는데 자치권의 중요요소인 자치입법권에 대하여는 특별한 배려가 없다는 지적을 하면서 주민의 권리 의무나 벌칙에 관한 조례를 제정할 때에는 반드시 법률의 개별적 위임을 받아야 한다는 지방자치법 제15조 단서를 제주도에만큼은 적용하지 않도록 하는 규정을 두어야 하고, 이러한 특칙의 인정이 헌법에 위반된다는 일부의 주장이 있기 때문에 헌법개정까지 시도하여야 한다는 논란이 있었다. 그러나 우리 헌법의 해석상 주민들의 직접선거로 구성된 지방의회가 제정한 조례는 그 지역에 있어서는 법률과 마찬가지의 효력을 갖는다고 해석함이 지방자치의 취지에 부합하다는 점 등에 비추어 현행 헌법 아래에서도 지방자치법 제15조 단서를 삭제하는 것은 가능하다고 본다. 다만 지방자치법 제15조 단서 조항이 삭제되더라도, 같은 조 본문에 규정된 법률우위의 원칙은 남아 있기 때문에 국가의 법령이 관여하지 아니한 공백부분에만 조례의 적용이 가능하다는 점에서 단서 조항 삭제의 입법효과는 그리 크지 않고, 또한 이 문제는 제주도에만 국한시킬 문제가 아니기 때문에 제주특별자치도와 관련하여서는 논의의 실익이 적고, 국가의 법령과 조례 사이의 충돌 문제와 입법 시차의 문제 등 실제 운영상 여러 가지 혼란이 제기될 수 있다는 점에서 지방자치법 제15조 단서 삭제 문제는 제주특별자치도와 관련하여서는 더 이상 거론하지 않기를 주장한다. 그 대신 제주특별자치도의 자치입법권을 실질적으로 신장시키기 위한 방안은 제주특별법에서 다른 지역에서 대통령령 등 국가의 행정법령에 위임하는 내용을 제주도에만 국한하여 조례로 정하도록 위임하는 특칙을 가급적 많이 규정하는데 노력을 기울이는 것이 보다 효과적이라고 본다. 현행 제주특별법에도 이러한 특칙이 상당히 많이 규정되어 있어서 제주특별자치도의회에서 활발한 조례입법실적을 보여주었는데 앞으로 이러한 입법기능을 더욱 발전시키기 위하여서는 제주특별자치도의 실무공무원들과 의회의원들의 자치입법역량을 강화하는 등의 조치가 필요하다. 그리고 제주특별법에 규정된 법률제정건의권을 잘 활용하여 제주도에 부합되는 입법을 촉진시키는 일도 간접적으로 제주특별자치도의 자치입법권을 신장시키는 일이 될 것으로 본다. 済州特別自治島は自治権を伸長させるため、いろいろな配慮をしているのだが、自治権の重要要素である自治立法権に対しては特別な配慮がないことを指摘しながら、住民の権利義務や罰則に関する條例を制定する場合は、必ず法律の個別的な委任を受けるべきだという地方自治法第15條の旦書を済州島にだけは適用しないようにする規定をおくべきで、このような特則の認定が憲法に違反になるという一部の主張があるため、憲法改正まで試みなければならないという論議があった。 しかし、我が憲法の解釈上、住民たちの直接選挙で構成された地方議会が制定した條例は、その地域において法律と同様に効力を持つと解釈するのが、地方自治の趣旨に附合する点などに鑑みて、現行憲法下でも地方自治法第15條の旦書を削除することは可能である。 ただし、地方自治法第15條の旦書條項が削除になるとしても、同條の本文に規定した法律優位の原則は残っているため、国家の法令が関与してない空白の部分にだけ條例の適用が可能だという点で、旦書條項の削除の立法効果はあまり大きくなく、その上、この問題は済州島に局限させる問題ではないため、済州特別自治島と関わっては論議の実益が少なく、国家の法令と條例の間との衝突問題と立法時差の問題など実際運営上いろいろな混乱が提起されると点で、地方自治法第15條旦書削除の問題は済州特別自治島と関わって、これ以上、挙論されないよう主張するのである。 その代わり、済州特別自治島の自治立法権を実質的に伸長させる法案は済州特別法で、他の地域では大統領令など国家の行政法令に委任する内容を済州島にだけ局限して、條例として決めるよう委任する特則を可及的にたくさん規定することに努力を尽くすことがより効果的である。 現行済州特別法にもこのような特則がかなりたくさん規定されていて、済州特別自治島議会で活発な條例立法の実績をあげているのだが、これからは、このような立法機能をさらに発展させるために済州特別自治島の実務公務員たちと議会議員たちの自治立法力量を強化するなどの措置が必要である。 そして、済州特別法に規定した法律制定建議権をちゃんと活用して、済州島に附合する立法を促進させることも、間接的に済州特別自治島の自治立法権を伸長させることになるのである。

濟州特別自治道의 對外交涉 法制

Kim Boo Chan(金富燦) 한국지방자치법학회 2006 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol.6 No.2

제주도는 지난 7월 1일부터 시행에 들어간 제주자치도특별법에 따라 특별자치도 로 새롭게 출범하였다. 제주도는 특별자치도로서 자치입법권을 비롯하여 자치행정권, 자치조직 인사권 및 자치재정권 등 자치권이 강화되고 자치도와 주민 스스로 국제자유도시 의 발전 방향을 정하고 책임행정을 수행할 수 있는 권한과 책임을 갖게 되었다. 제주자치도특별법은 종전의 제주도에 적용되고 있는 각종 법령상 행정규제를 폭넓게 완화하고 중앙행정기관의 권한을 대폭 이양하며 투자 인센티브를 확대함으로써 지금까지 지지부진 하던 국제자유도시 조성에 박차를 가하고 이를 통하여 국가발전에 이바지하려는 목적을 가지고 있다. 또한 제주도는 그동안 정의로운 복지공동체를 건설하고 한반도와 동북아의 냉전을 허물고 평화를 가져오는 데 기여할 수 있도록 하기 위하여 스스로를 평화의 섬 으로 만들기 위하여 노력하여 왔다. 분단으로 인한 4ㆍ3 의 상처와 아픔을 간직한 20세기를 뒤로 하고 21세기 제주의 미래를 이끌어 갈 비전과 발전전략으로서 세계평화의 섬 구상이 학계와 시민사회를 중심으로 제시되어 왔다. 90년대 후반에 들어와서는 지자체 차원에서 세계평화의 섬 구상을 정책화하고 법ㆍ제도적 차원에서 이를 실현하기 위한 구체적인 작업이 이루어져 왔다. 이러한 배경 하에 지난 99년에는 「제주도개발특별법」 개정을 통하여 국가가 제주도를 세계평화의 섬 으로 지정할 수 있도록 하는 법적 근거를 마련하였으며, 이는 2002년 4월에 발효되어 시행되어 왔던 국제자유도시특별법과 지난 7월 1일부터 시행에 들어간 제주자치도특별법에서도 계속 유지되고 있다. 이에 근거하여 정부는 2005년 1월 27일 제주도를 동북아 평화와 한반도 교류거점으로 발전시켜 나가기 위한 취지에서 세계평화의 섬 으로 지정ㆍ선포한 바 있다. 제주자치도특별법은 국제자유도시와 세계평화의 섬을 지향하고 있는 제주특별자치도의 법적 지위와 위상, 그리고 권한과 책무에 관한 기본법에 해당하는 것이다. 그러나 제주자치도특별법은 자치분권의 확대와 국제자유도시를 조성하기 위한 조세 특례 등을 포함하고 있는 것은 사실이지만 국제자유도시 및 세계평화의 섬으로서의 제주도의 국제적 지위와 역할을 확립할 수 있도록 배려한 흔적은 거의 찾아볼 수 없다. 오늘날 세계화, 정보화, 지방화 시대로 접어들면서 지방자치단체와 시민(단체)들이 직접 국제교류 및 협력 사업에 적극적으로 참여하게 되었으며, 특히 무역ㆍ통상ㆍ원조ㆍ지역협력 등 전통적으로 중앙 정부에 의하여 추진되어 오던 분야에 대해서도 지방자치단체가 관여하는 모습이 일반화됨으로써 외교의 성격 및 주체에 큰 변화가 나타나게 된 것이다. 이와 같이 지방정부 또는 지방자치단체가 주도하는 국제교류ㆍ협력 사업은 이제 이른바 지방외교라는 이름으로 그 역할이 공식화되고 정당화되는 시기를 맞게 되었다. 따라서 이번에 제주특별자치도 법제를 마련하는 과정에서 제주자치도의 자치권의 확대와 관련하여 대외업무에 관한 자율성 강화와 관련하여 구체적인 논의가 이루어지지 않았던 것은 매우 유감스러운 일이 아닐 수 없다. 이제는 외교 사항이 절대적 국가사무라고 전제하는 데서 벗어나서 지방의 외교 문제를 적극적으로 논의할 필요가 있으며 지방자치단체의 대외교섭 업무의 법제화에 관해서도 관심을 가질 시점에 와 있다고 본다. 특히 제주자치도는 국가적 차원의 자치분권화를 위한 시범자치도로서의 역할을 수행 하도록 요구되고 있으며 한반도 및 동북아 국제평화를 촉진하기 위하여 세계평화의 섬으로서의 기능도 수행해야만 하기 때문에 전통적인 지방자치단체의 법적 지위만을 근거로 해서는 그 책무를 원활하게 수행하는 데 많은 어려움이 따르게 되는 것이 사실이다. 제주자치도는 국제자유도시 개발을 경제활성화를 위한 핵심적 전략으로 추진하고 또한 한반도 및 동북아 평화정착을 위한 세계평화의 섬 구상을 구체적으로 추진하면서 외자 유치 및 통상협력과 평화교류ㆍ협력 차원의 대외업무에 보다 많은 관심을 갖지 않을 수 없게 되었다. 정부와 제주자치도는 국제자유도시이자 세계평화의 섬인 제주도에 사람ㆍ상품ㆍ자본의 자유로운 이동을 보장하고 평화 사업을 통하여 지역 및 국제평화에 기여할 수 있도록 대외업무 및 교섭에 관한 권한을 강화하고 관련 법제를 확충할 필요가 있다고 본다. Jeju (Province) has striven to be the key region to develop the nation as well as Jeju and improve living condition and social welfare by making Jeju into a competitive and environmentally friendly, Free International City under 「the Special Act on Jeju Free International City」 since 2002. Recently Jeju, Which is establishing itself as a free international city, introduces an advanced self-governing community model based on self-regulation and creativity. Central Government and Jeju Province jointly forwarded the plan to transform Jeju into a special self-governing province in order to promote the free international city project. Jeju (Island) has been also engaged in building an Island of World Peace that can contribute to the construction of a just welfare community and the replacement of cold war relics with peace on the Korean Peninsula and Northeast Asia. The idea of Jeju as an Island of World Peace was proposed mainly by the academia and civil society as a vision and development strategy for a new future of Jeju in the 21st century. It was under these circumstances that in 1999 「the Special Act on Jeju Development.」 was revised, thus providing a legal basis for designating Jeju as an Island of World Peace. This legal rationale was further supported and strengthened in Article 12 of 「the Special Act on Jeju Free International City」. 「The Special Act on the Establishment of Jeju Special Self-governing Province and the Creation of Free International City」(hereinafter cited as Special Act ) was passed by the National Assembly and became effective on July 1, 2006. Accordingly Jeju Province could obtain a special legal status as the Special Self-governing Province and the Central Government s affairs and authority were drastically transferred to Jeju Special Self-governing Province. But, there is no quasi-governmental authority and special legal institutions in the Special Act for the Jeju Special Self-governing Province to make an external relations for inducing foreign capital and promoting peaceful cooperation with other foreign local entities. An effective execution of the projects for Jeju Free International City and Island of World Peace would require more strong and systematic approach to build up the legislative, administrative and financial foundation including a diplomatic competence for mutual cooperation and division of roles and responsibilities by the central Government, Jeju Special Self-governing Province and other non-State actors.

제주특별자치도의 의의 및 자치입법권에 관한 고찰

김부찬(Kim Boo Chan) 한국지방자치법학회 2006 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol.6 No.1

제주자치도특별법(이하 특별법 로 약칭함)이 시행됨에 따라 오는 7윌 1일부터 종전의 제주도 는 특별자치도 로서의 새로운 법적 지위를 갖게 된다. 제주자치도 는 자치입법권을 비롯하여 자치행정권, 자치조직ㆍ인사권 및 자치재정권 등 자치권이 대폭 강화됨으로써 선진적인 지방분권모델을 구축하는 한편, 국제자유도시 조성 사업에 박차를 가할수 있게 된다. 특별법은 기존의 국제자유도시특별법에 대한 보완책 내지 발전적 대안 으로서의 의미를 가지고 있다. 특별법은 제주도는 물론 중앙정부의 입장에서 국가발전전략이자 지역발전전략인 국제자유도시 개발전략이 기존의 국제자유도시특별법에 의하여 성공적으로 추진되기에는 많은 한계가 있다는 사실을 자각한 데서 추진된 것이다. 그러나 특별법의 세부적인 내용을 살펴보면 제주자치도가 과연 특별한 법적 지위를 갖는 자치도로서의 권한과 위상이 확보될 수 있는지 의문이 든다. 분권화로 인하여 중앙 정부의 권한이 대폭 이양되고 다수의 특별행정기관이 제주자치도로 이관되고 있음에도 그 업무 규율과 관련된 조례의 제정에 대해서는 다른 일반 지방자치단체와 마찬가지로 자치입법권 제약 규정이 여전히 적용되고 있다. 중앙 정부의 권한 이양에 따라 많은 수의 국가사무가 사실상 제주자치도 사무로 처리되고 국제자유도시를 보다 효율적으로 추진해 나가기 위하여 제주자치도가 과중한 재정 부담을 지게 되는데도, 필요한 재정 확충을 위한 자주재정권의 행사는 여전히 제약되고 있는 것이다. 제주자치도의 경우는 「지방자치법」이나 「지방세법」상 제한을 배제하는 일반적 특례를 둠으로써 자치도 조례가 법률 에 준하는 내용을 규율할 수 있도록 해야 하며 법률안 제출요구 절차도 간소화 해야만 한다. 제주자치도의 재정 확충을 위하여 자치재정권을 강화하기 위한 특단의 대책이 강구될 필요도 있다. 특히 자치권의 영역을 구성하고 있는 자치조직권, 자치행정권, 자치재정권 모두 자치입법권에 의하여 그 범위와 내용이 구체화되지 않으면 안 되는 것이기 때문에 자치입법권에 입각한 조례제정의 중요성은 그 어느 분야보다도 크다고 하지 않을 수 없다. 이에 대비하여 제주자치도는 조례제정과 관련된 전문성을 비롯하여 자치역량을 획기적으로 강화하기 위한 방안을 수립하고 이를 실천해 나가지 않으면 안 될 것이다. Jeju has striven to be the key region to develop the nation as well as Jeju and improve living condition and social welfare by making Jeju into a competitive and environmentally friendly, free international city under the Special Act on Jeju Free International City since 2002. Recently Jeju, which is establishing itself as a free international city, introduces an advanced self-governing community model based on self-regulation and creativity. Central Government and Jeju Province jointly forward the plan to transform Jeju into a special self-governing province in order to promote the free international city project. 「Special Act on the Establishment of Jeju Special Self-governing Province and the Creation of Free International City」(hereinafter cited as Special Act ) was already passed by the National Assembly and becomes effective on July 1, 2006. Accordingly the Central Government s affairs and authority will be drastically transferred to Jeju special self-governing province and the scope of the mandate to Ordinance of Jeju shall be enlarged sufficient to regulate the self-governing affairs. But the scope and level of the self-lawmaking power of Jeju special self-governing province in Special Act would not meet our expectations. Therefore, to allow a large amount of self-government power, to promote key industries, and to enhance industry infrastructure and conditions in Jeju special self-governing province(free international city), the self-government power including self-lawmaking power of Jeju special self-governing province should be enlarged and reinforced to remove the restrictions of the Local Government Act , the Local Taxes Act and so on.

국제인권법에 비추어 본 제주4·3특별법의 과제

여경수 민주주의법학연구회 2020 민주법학 Vol.0 No.72

This article reviews the ‘Special act on the jeju 4·3’ in the light of international human rights law. The law includes the Charter of the United Nations, the Universal Declaration of Human Rights, the International Covenant on Civil and Political Rights, the Geneva Conventions of 12 August 1949 and Additional Protocols I and II thereto of 1977, and other relevant instruments of international human rights law and international humanitarian law, as well as the Vienna Declaration and Programme of Action and Basic Principles and Guidelines on the Right to a Remedy and Reparation for Victims of Gross Violations of International Human Rights Law and Serious Violations of International Humanitarian Law. International human rights law is gaining influence over governmental responses to gross and systematic human rights violations. Regional and international human rights institutions and experts regularly apply the rights to truth and reparations and the duty to bring perpetrators to justice when considering State transitional justice policies. I suggest that the special act on the jeju 4·3, in order to comply with the standards of international human rights law, should fulfill the following tasks. Firstly, it is to find out the truth about 4·3 cases. Secondly, it is to realize justice on the jeju 4·3. Thirdly, it is to prepare for the reparation of victims. Fourthly, the special act on the jeju 4·3 must provide guarantees of non-recurrence. 이 논문에서는 국제인권법에 비추어 본 제주4·3특별법의 과제를 다루고자 한다. 제주4·3사건은 대한민국 정부수립 전후로 발생한 중대한 반인도적인 국가범죄이다. 국제인권규범에서는 국가의 중대한 인권침해 사건에 대한 피해자의 진실과 회복에 대한 권리를 보장하고자 많은 노력을 하고 있다. 이와 같은 이행기의 정의를 실현하는 국제규범은 국제사회에서도 일반적인 법규로 승인되고 있다. 이행기의 정의와 관련된 대표적인 국제인권법으로는, <국제연합 헌장>, <세계인권선언>, <경제적·사회적·문화적 권리규약>, <시민적·정치적 권리규약>, <집단살해죄의 방지와 처벌에 관한 협약 >, <전시에 있어서의 민간인의 보호에 관한 1949년 8월 12일자 제네바협약 (제4협약)>, <고문 및 그 밖의 잔혹한, 비인도적인 또는 굴욕적인 대우나 처벌의 방지에 관한 협약>, <비엔나 선언과 행동계획>와 같은 규범이 있다. 그리고 국제연합에서 채택한 <국제인권법의 중대한 위반 행위와 국제인도법의 심각한 위반 행위로 인한 피해자들을 위한 구제와 배상의 권리에 관한 기본 원칙과 지침>은 피해자의 권리를 보장하고 있다. 이 글에서는 국제인권법의 기준에 비추어 본 제주4·3특별법의 과제를 다음과 같이 제시하고 있다. 첫째, 제주4·3특별법상 제주4·3사건의 옹글진 진실을 규명하여, 통일정부수립을 위한 노력이 반영된 제주4·3사건의 역사적인 의미가 반영되도록 한다. 또한 국제인권법 차원에서 4·3사건과 관련된 미국의 법적인 책임에 관한 진실규명을 위한 노력을 하여야 한다. 둘째, 제주4·3특별법상 제주4·3사건의 정의를 실현하여, 제주4·3사건과 관련된 지난날의 사법적인 조치를 바로 잡는다. 또한 제주4·3사건 당시 공식적인 재판 없이 희생당한 희생자들에 대한 국가배상을 통한 사법적 구제를 고려한다. 셋째, 제주4·3특별법상 제주4·3사건의 피해자의 회복을 마련한다. 피해자의 회복과정에서 피해자의 참여를 보장하며, 제주4·3특별법상 제주4·3사건을 왜곡하는 행위에 대한 처벌을 규정하는 방안도 모색한다. 넷째, 제주4·3특별법상 4·3사건과 같은 중대한 인권침해사건의 재발방지를 위한 법제도적인 정비방안을 마련한다. 제주4·3특별법상 제주4·3사건에 관한 역사교육과 인권교육의 근거를 마련하며, 제주4·3사건이 민주시민·평화·인권교육의 소재로 활용될 수 있도록 한다.

「제주특별법」 제216조 및 「제주특별법시행령」 제46조 교육과정 운영 특례 조항에 대한 해석

김대영,이재숙 고려대학교 교육문제연구소 2020 敎育問題硏究 Vol.33 No.3

The purpose of this study is to interpret special cases concerning management of curriculum in 「Special Act on the Establishment of Jeju」 and 「Enforcement Decree of Special Act on the Establishment of Jeju」. Through the interpretation, the following results were derived: First , the scope of the curriculum permitted by the Act is guaranteed to be about 40 percent of the autonomy given the comparison of the 2015 revised national curriculum. More specifically, it has been found that Korean language and Society can be organized autonomously depending on the situation and conditions of schools within 20 percent of the National Curriculum and that within 50 percent of the National Curriculum, English, Math, Science, Physical Education, Art, and Creative Experience Activities can be organized into school curricula. Second, it finds that in the case of high school, the Article 46 of 「Enforcement Decree of Special Act on the Establishment of Jeju」fails to provide minimum standards for organizing school curricula. This is a result of the 「Enforcement Decree of Special Act on the Establishment of Jeju」not having any real influence on schools. To solve this problem, it is needed to revise「Enforcement Decree of Special Act on the Establishment of Jeju」. 본 연구는 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」(이하 제주특별법) 및 동법 시행령에서 제시하고 있는 ‘제주형 자율학교’ 교육과정 특례 조항을 해석하는데 있다. 본 연구는 해당 조항의 해석을 통해 첫째, 「제주특별법」과 「제주특별법시행령」에서 허용하는 초・중학교 제주형 자율학교의 경우 2015 개정 교육과정의 총이수시간 대비 약 40%의 자율권이 보장되며, 교과(군)별로는 국어, 사회의 경우 20%, 영어, 수학, 과학, 체육, 예술, 창의적 체험활동의 경우 50% 범위 내에서 학교의 상황과 여건에 따라 자율적으로 편성 가능한 것을 밝혔다. 둘째, 고등학교의 경우 국어, 사회, 한국사는 2015 개정 교육과정의 필수이수단위를 준용하고, 나머지 교과(영어, 수학, 과학, 체육, 예술, 선택)는 1/2의 범위 내에서 자유롭게 편성할 수 있지만 초・중학교와 달리 고등학교의 경우 「제주특별법시행령」 제46조가 교육과정 편성과 관련한 최소한의 기준을 제시하지 못하고 있는 문제점도 동시에 확인할 수 있었다. 이는 한편으로 「제주특별법시행령」이 단위학교에 실질적인 영향력을 행사하고 있지 못함을 보여주는 결과이기도 하다. 이러한 문제를 해결하기 위해 우선적으로 제주특별법시행령의 개정이 시급하며, 개정의 방향을 결정할 수 있는 후속연구가 요구된다.

제주특별자치도에 연방제 수준의 자치권을 부여하는 헌법개정방안

홍완식 ( Hong Wan-sik ) 건국대학교 법학연구소 2017 一鑑法學 Vol.0 No.38

제주특별자치도의 법적 위상을 확고히 하기 위해서는 법률적 근거만으로는 부족하고 헌법적 근거를 마련하는 것이 필요하다. 제주특별자치도의 헌법적 근거를 마련함에 있어서는 지금까지의 논의를 뛰어 넘는 혁신적인 사고가 필요하다고 본다. 즉, 헌법적 근거를 마련하는 경우에도 어떠한 정도와 내용의 자치권을 제주특별자치도에 부여하는지가 관건이다. 초기의 구상대로 제주도를 ‘자유국제도시’로 만들려면 자치권 정도가 아니라, 한 국가에 준하는 정도의 독립성에 준하는 권한을 부여하는 것을 검토할 필요가 있다고 본다. 기존에도 이미 논의가 있었지만 헌법적 근거를 마련하는 여러 방안 중에서 가장 높은 정도의 자치권을 부여하는 방안은 제주특별자치도에 연방제 수준의 고도의 자치권을 부여하는 방안이다. 국방·외교·통일·화폐·사법 등의 근간이 되는 분야를 제외하고는 모든 것을 제주특별자치도 스스로 결정할 수 있도록 광범위한 자치입법권을 부여한다는 내용이 해당 헌법규정에 명시되어야 할 것이다. “제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법”의 명칭도 획기적으로 변경할 수 있다고 본다. 형식이 실질을 지배하는 경우가 있기 때문에, 법률의 명칭부터 변경하고 법률의 내용도 획기적인 자치권을 보장할 필요가 있다고 본다. 즉, “제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법”을 “제주특별자치도 기본법”으로 변경하고 그에 상응하는 내용을 규정하는 것은 어떤가 한다. 형식 및 효력상 ‘기본법’은 법률과 동일한 효력을 가지는 것으로 해석될 수 밖에 없지만, 실질과 내용상 ‘기본법’은 관련 법률의 체계를 형성해주는 의미를 지닌다.¹⁾ ‘기본법’의 용례는 홍콩의 사례도 있고 독일의 사례도 있기에, 현재의 “제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법”이라는 명칭보다는 개선된 것이 아닌가 생각한다. 이처럼 법률의 제·개정과 조례의 개정이 필요하지만, 헌법적 근거를 갖추는 것이 다른 지방자치단체와의 형평성 시비나 고도의 자치권 부여를 위한 정당성 확보에 큰 도움이 된다고 본다. 이처럼 제주특별자치도는 ‘입법적 특별자치’에서 ‘입헌적 특별자치’로 한 단계 격상되는 것이 바람직하다. 제주에 자치권을 부여하고자 하는 결단이 있다면, 자치의 권한과 내용은 연방을 허용하는 정도의 획기적인 수준으로 하여, 세계적인 관심과 주목을 끄는 정도의 자치도로 만들기를 제안하는 것이다. 제주도를 특별자치지역으로 만들기 위하여 전술한 바와 같은 포르투갈이나 이탈리아 등의 비교헌법적 사례를 검토하는 것에서 나아가, 제주특별자치도가 여러 외국에 벤치마킹이 될 수 있는 자치의 모범적인 사례가 될 수 있도록 해보자는 것이다. In 2006, “The Special Act on the Establishment of Jeju Special Self-Governing Province and the development of free international city” is enacted and Jeju Special Self-Governing Province is established. The purpose of the Jeju International City Act is to contribute to national development by establishing Jeju Special Self-Governing Province and guaranteeing substantial devolution to its local government in order to make the most of the geographical, historical, and cultural traits of its preceding local government, Jeju-do, with highly secured self-governing power based on self-regulation, accountability, creativity, and diversity; and also by developing Jeju-do into a free international city through extensive relaxation of administrative regulation and application of international standards. The free international city means a regional unit wherein regulation will be relaxed and international standards will be applied in order to ensure the international movement of people, commodities and capital as well as convenience in business activities to the maximum extent. According to the Act, the State shall take legislative and administrative actions including the continuous amendment of the relevant statutes as may be required for guaranteeing the autonomy of Jeju Special Self-Governing Province and the successful development as a free international city. But according to the 10 year experience, the Jeju International City Act is not enough to guarantee the autonomy of ‘the Jeju Special Self-Governing Province’. The autonomy of ‘the Jeju Special Self-Governing Province’ or the general self-governing province shall be written in the Korean Constitution by the constitutional revision.

「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」(법률 제10701호, 2011.5.23 일부개정) 중 고등교육법 특례조항 시행에 관한 연구

박재윤 ( Jae Youn Park ),박찬주 ( Chan Joo Park ) 대한교육법학회 2012 敎育 法學 硏究 Vol.24 No.2

「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」(법률 제10701호,2011.5.23 일부개정)은 중앙행정기관들의 권한을 제주특별자치도 도지사에게 이양하였고 일정 사항에 대해서는 대통령령 대신에 조례로 시행할 수 있게 하였다. 동법은 「고등교육법」, 「사립학교법」, 「외국교육기관특별법」에 특례조항을 규정하였는데 이 연구는 「고등교육법」시행에 관해서 검토하였다. 법은 그 시행이 어떻게 되느냐에 따라서 성패가 좌우되는데 제주도특별법은 복잡한 특례조항들을 둠으로써 실제 적용에 어려움이 있다. 특별법은 법률뿐만 아니라 그 법률들의 시행령이나 시행규칙에도 영향을 주는 것이기 때문에 그 적용에 있어서 세심한 주의가 필요하다. 다른 법률과 마찬가지로 제주도 특별법의 특례조항들이 모두 그 입법취지를 밝히고있는 것은 아니기 때문에 특별법을 시행하는 기관(제주특별자치도)은 특별법의 특례 조항 하나하나의 취지를 검토하고 그것을 위한 정책을 수립하며 필요한 자치법규를 정비해야 한다. 제주도특별법이 규정한 「고등교육법」특례조항에 따라 제주특별자치도는 국제적 교육환경의 조성을 위해서 규제를 완화하고 다양한 대학들이 설립 운영될 수 있도록 지원해야 한다. 이를 위해서 필요한 조례를 제정하고 업무 수행을 위한 조직을 창설해야 한다. The purpose of 「the Special Act on the Establishment of Jeju Special Self-Governing Province And The Development of Free International City」 is to contribute to the overall development of the nation: By establishing Jeju Self-Governing Province and guaranteeing the substantial devolution to its local government with highly secured self-governing power based on self-regulation, accountability, creativity, and diversity; and also by developing Jeju into a free international city through extensive relaxation of administrative regulation and application of international standards(Article 1). The Act was revised May 23, 2011 which includes many clauses for transferring of power of the Minister of Education, Science and Technology to Governor of Jeju. In the education sector the act transferred the power of Minister related to the Higher Education Act, Private School Act, to Governor. This paper examined how the Jeju Province implements successfully this Act focusing on the clauses applied to 「Higher Education Act」. Especially what policies should be established, what kinds of bylaws should be made and what organizations should be made for implementation of the Act. The State shall prepare plans and policies as may be required for the successful completion of devolution on Jeju Self-Governing Special Act. We except that this paper will contribute to understand the Act and policies on Jeju Free International Free City.

제주특별자치도 추진에 따른 성과와 발전 방안

김남수(Nam Soo Kim) 제주학회 2013 濟州島硏究 Vol.39 No.-

우리나라는 1991년부터 기초 및 광역의회가 재구성되어 과거 중앙집권적 체제를 벗어나 지방 스스로의 권리와 책임, 자기결정권을 가지고 나름대로 지방분권의 시대에 접어들었다. 그 후 1995년에는 광역자치단체장까지 주민이 직접 선거를 통하여 선출함으로써 지역 주민의 안정과 복지에 더욱 관심을 가지게 되면서 본격적인 지방자치 시대를 열게 되었다. 특히 제주는 2006년 7월1일부터 제주특별자치도 출범과 제주국제도시의 추진을 위한 특별법을 제정. 공포되면서 지방자치의 가장 큰 변화와 발전의 토대를 마련하게 되었다. 제주는 시범적이고 선도적인 지방자치의 모델로써 다른 시. 도 자치단체와 차별화되고, 중앙정부로부터의 권한이양등 상당한 법. 제도적 장치를 마련하여 한국적 지방자치제를 구축할 수 있도록 중앙정부의 지원과 관심의 대상이 되고 있다. 그러나 제주특별자치도가 특별자치도로서 많은 변화와 위상이 높아진 것은 사실이지만 아직도 그에 따른 법. 제도적 장치의 미비, 운영의 미숙 등 하드웨어 및 소프트웨어 부문에서 상당히 부족한 점이 많고 향후 해결해야 할 문제들이 산적해 있다. 따라서 본 글은 제주특별자치도가 출범한 시점에서 그 동안 제주특별자치도의 변화 모습을 살펴보고, 그에 따른 제주특별자치도의 주요 성과와 향후 발전과제에 대하여 분석하고 있다. 주요 변화로써 제주특별자치도의 탄생, 제주도 행정체제의 개편, 제주국제자유도시의 추진, 지방자치 분권의 모델정립등을 제시하였고, 주요 성과로써 법. 제도적 측면에서는 단계별. 제도적 개선, 인사청문회제, 자치경찰제 도입.관광3법(관광진흥법,국제회의산업육성법,(광진흥개발기금법)의 일괄 이양 등에 대하여,운영적 측면에서는 자치권한 및 역량의 강화,투자유치 사업의 확대,유네스코 3관왕 달성 및 세계 7대 자연경관 선정 노력 등을 제시하였다. 그리고 향후 제주특별자치도의 역량 강화와 발전과제에 대하여 집행기관인 제주특별자치도 차원, 제주특별자치도의회 차원 그리고 도민사회 차원으로 구분하여 제시하였다. In July 1 2006, Jeju enacted the special law for international free city and made the jeju special self governing government. From that, it has been important point to change the local self government. Jeju had the model of local self government and played a leading role. Jeju had the differentiated institutions in comparison with the other self governing bodies. Also Jeju had lots of lawful devices from central government. Therefor Jeju was the target of support and corcern from central government to settle the Korean local autonomy. It is a fact that Jeju has a lot of problem, namely insufficient institutional devise and H/W&S/W. In thesis, Iexamine a changeable Jeju special self governing government and analyze the leading outcome and a developing task in the future. I suggest the start of the Jeju special self governing government, the reorganization of Jeju administrative system, the propel of international free city, the establishment of local self government as the leading change. And I Suggest 2 aspects, so to speak institutionally and operationally. First, in the institutional aspect, I suggest the step by step institutional improvement, the active operation of personnel hearing and autonomous police system, a package transfer of tourist law(tourist promotion law, international conference promotion law tourist development fund law). Second in the operational aspect I suggest the reinforcement of self [ower and capability, the expansion of investment inducement, the accomplishment of tripe crown Unesco, the selection of world 7 natural landcape. Finally, I suggest 3 levels that is, the level of Jeju special self governing government, the level of the Jeju special self governing provincial assembly, the level of Jeju people society.

제주특별자치도특별법 개정 법률안의 주요내용과 과제

고헌환(Ko, Heon Hwan) 한국토지공법학회 2009 土地公法硏究 Vol.43 No.3

제주도는 ｢제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법｣이 2006년 2월 21에 제정·공포되고 2006년 7월 1일부터 효력이 발생함으로써 제주특별자치도가 되었다. 제주특별자치도특별법은 그간 2차례의 제도개선을 통하여 제주특별자치도 출범을 위한 중앙권한 이양 및 규제완화와 핵심 산업 육성에 필요한 추가 제도개선이 이루어 졌지만 제주특별자치도의 완성과 국가 신성장 동력의 선도적 역할을 수행할 수 있도록 제도개선의 가속화의 필요성에 따라 분야·기능별 일괄이양 시범 추진 등을 포함하여 제3단계 제도개선안을 마련하였다. 그러나 제3단계 제도개선안 중 정부권한의 일괄이양에서 매우 중요한 내용을 제외하려고 하고 있다. 그리고 관광관련 일반법과 비교해볼 때 법적 실효성에 많은 문제점이 있다. 따라서 본 논문은 관광3법의 일괄이양에 따른 제주특별자치도특별법 개정 법률안의 문제점을 제시하고 그 문제점에 대한 법적 실효성을 실현하기 위하여 입법적 과제를 제안하고자 하였다. In Jeju island, a special law for the establishment of Jeju Special Self-Governing Province and the creation of an International Free City was proclaimed and established in February 21, 2006, and Jeju island became Jeju Self-Governing Province since the effect takes in July 1, 2006. The Special Act On the Jeju Special Self-Governing Province has been accomplished its deregulation as well as the transfer of the central authority for launching Jeju Special Self-Governing Province and the improvement of a necessary extra system for fostering core industry through the system improvement of twice, but it came up with the third phrased system improvement bill including a model plan of the package transfer by subject and skill on the necessity of acceleration of the system improvement bill to complete Jeju Special Self-Governing Province and ensure the pioneering role of the nation new growth power. However, it is excluding very important contents in the package transfer of the government authority among the third phased system improvement bills, and compared to the general law related to the tourism, there are many problems of legal effectiveness. Therefore, this thesis suggests a legislative task to show the problem of the revised bill to the Special Act On the Jeju Special Self-Governing Province and realize it’s the legal effectiveness by the package transfer of three Acts of tourism.