民官協力(PPP)에 의한 公的課題遂行의 法的 爭點 ― 獨逸 및 유럽연합(EU)에서의 論議를 중심으로 ―

정남철 한국공법학회 2008 公法硏究 Vol.37 No.2

오늘날 민영화, 특히 민관협력(PPP)은 우리나라뿐만 아니라 독일 및 유럽에서도 행정개혁의 중요한 수단의 하나로서 발전하고 있다. 최근 이명박 정부도 규제완화, 작은 국가, 탈규제주의를 강조하고 있으며, 장차 단계적으로 공기업의 민영화를 계획하고 있다. 그러나 민관협력의 개념은 여전히 불명확하고 다투어지고 있다. 독일에서는 일반적으로 “공적과제나 그 수행을 사적 영역 또는 사권의 주체에게 전면적 또는 부분적으로 이전하는 것”으로 이해되고 있다. 민영화의 형식은 대체로 형식적 민영화, 실질적 민영화 그리고 기능적 민영화로 구분된다. 이 중 민관협력은 기능적 민영화와 밀접한 관련을 가진다. 민관협력의 개념은 “공적인 손과 사인이 협력하는 특별한 경우” 또는 “공행정과 사기업 사이의 협력” 등으로 정의될 수 있다. 특히 독일에서는 실무상 민영화의 모델을 운영자모델, 특허모델 그리고 협력모델 세 가지 유형으로 구분하고 있다. 민관협력의 한계영역은 대체로 전통적인 임무영역(예컨대 내무, 외교, 국방 및 사법 등)에 제한되었다. 그러나 오늘날 민관협력에 적합한 분야로는 교통인프라, 공공시설의 건축, 사회복지 그리고 내적 안전(소위 민경협력의 문제) 등이 고려되고 있다. 또한 사회국가원리에 기초한 생존배려의 공적과제가 민관협력을 통해 달성될 수 있는지가 문제되고 있다. 다만, 공적인 손과 사인 사이의 협력이 독일법질서에 원칙적으로 적대적인 것은 아니라고 보는 견해가 유력하다. 생존배려와 관련하여, 공적과제의 수행에 대한 최종책임, 특히 보장책임은 여전히 국가에 있다. 공적과제의 민영화는 법치국가의 관점에서 비판되어지기도 한다. 민관협력의 법형식으로 공법계약이 문제된다. 이를 “계약에 기초한 민관협력”이라고 부르기도 한다. 그 밖에 사인(특히 사기업)을 통한 공적과제의 수행시에 국가가 어느 정도의 범위까지 책임을 지는지도 문제되고 있다. 유럽공동체의 경제헌법은 시장경제에 기초하고 있다. EC조약 제4조 제1항 및 제98조는 자유경쟁 있는 열린 시장경제의 원칙을 천명하고 있다. 유럽공동체법의 영역에서 공동체법상의 자유화와 민관협력모델이 서로 조화를 이룰 수 있는지도 논란이 되고 있다. 지금까지 독일 및 유럽연합에서의 민관협력의 법적 의미와 현황을 고찰해 보았다. 그러나 생존배려영역에서의 민관협력에 의한 공적과제수행은 ―특히 법치주의적의 관점에서― 중요한 헌법적 문제를 제기하고 있다. 따라서 민관협력과 관련된 현존하는 법적 규율의 흠결을 극복할 중요한 과제는 한국의 입법자에게 맡겨져 있다. 독일에서는 이미 민관협력촉진법이 제정되어 있다. 우리의 입법에도 참고할 만한 가치가 있다고 보인다.

독일 민관협력사업(PPP)에 관한 법적 고찰

Jorn Axel Kammerer,김태호(감수) 서울대학교 공익산업법센터 2017 경제규제와 법 Vol.10 No.2

독일은 2017년 중반 이후 민관협력(PPP)을 헌법적 개념으로 도입한 최초의 국가라는 불확실한 기록을 보유해 왔다. 그와 동시에, 특히 고속도로 건설과 유지관리에 있어 민관협력의 유용성뿐만 아니라 그 의미와 범위에 대한 오랜 논란은 아직도 끝나지 않았다. 본 논문에서 밝히는 바와 같이, 연방고속도로와 그 건설 및 관리를 다루는 독일 기본법 제90조의 개정으로 민관협력의 길이 열렸으나 해당 조항이 갖는 지리적, 기능적 제약을 고려할 때 허용된 민관협력의 범위가 그다지 넓지는 않다. 게다가 당시 민관협력사업이 어떤 것인지 선보이기 위한 것으로 여겨졌던 A1도로의 브레멘-함부르크 구간의 실패가 임박하자 헌법의 개정에 그늘이 드리워졌다. 해당 구간의 민간 영업권 보유자가 기본 계약모델의 단점으로 인해 파산지경에 이르렀음을 선언하고 나섰고, 연방감사원(Federal Court of Auditors)은 민관협력의 비경제성을 들어 계속해서 이에 반대해 왔으며, 민관협력의 지지자들은 이를 부인해 왔다. 일견 기본법 제90조(2)항은 민관협력을 반대하는 주장을 수용하는 것으로 보이지만 이 조항은 민관협력의 개념을 헌법적으로 인정하고, 민관협력의 합법성을 뒷받침하고 있다. 곧 모든 연방 도로의 계획, 시공, 관리에 대한 공적 소유를 민간인프라기업에게 위임하게 되면, 향후 민간사업가가 공법인이 아닌 본인과 마찬가지로 민법의 적용을 받는 법인과 협력하는 측면에서는 민관협력의 성격이 바뀔 수 있다. 독일이 계획대로 현재 중차량에 한정된 통행료법 적용 범위를 모든 차량으로 확대하는 것을 유럽재판소(European Court of Justice)가 허용한다면 통행료 매출의 유입으로 민간협력자에게 보상이 이루어질 수 있어 민관협력이 새로운 전기를 맞이할 수 있다. 헌법 개정에서 여전히 이의를 제기할 만한 부분은, 민관협력이라는 용어의 사용에 논란의 여지가 많은 개념에 대한 구체적 이해가 반영된 것으로 보이지 않고 또한 이 개념을 정립시키고 있지도 않은바, 이에 대한 기대를 저버릴 수밖에 없다는 점이다.

민관협력법제의 법적 쟁점에 관한 고찰

배건이 한국입법학회 2019 입법학연구 Vol.16 No.2

민간과 공행정의 주체가 공적인 역무를 공동으로 수행하는 방식을 의미하는 민 관협력은 협력방식 및 절차 등에 대한 정당성과 투명성을 바탕이 되지 않는다면, 또 다른 관료주의의 문제점을 낳을 수 있다. 따라서 본 논문은 민관협력법제에 관 한 법적 쟁점을 분석하여 향후 입법적 개선필요성을 제시하고자 한다. 기관형성적 민관협력 형태의 경우, 민간이 참여하여 위원회는 구성하는 경우에는 지방자치단 체의 의사가 반영되는 구조가 미흡한 점이 발견되었으며, 제3섹터 방식의 민관협 력은 민간과 행정청간의 의사결정과정에서는 갈등과 업무상의 책임소재를 가리기 어려운 점 등이 문제점으로 언급할 수 있다. 이어서 협약형 민관협력의 경우, 자율 협약방식에서는 자율이라는 명목으로 민간의 재산권을 제한하는 효과를 가져오기 도 하며, 행정주체와 협업하는 민간조직들은 실제 지속적인 영업활동을 위해 협약 의 체결을 일방적으로 수용할 수밖에 없는 위치를 갖는 등, ‘자율’의 의미가 실현되지 않는 경우가 발생하고 있었다. 공적 사무의 민영화 사례에서는 운영의 불투명 성으로 인해 민영화 조직에 대한 국가의 관리감독 및 통제에 대한 논의가 다시 쟁 점화 되고 있었다. 마지막으로 공공시설의 건설을 위해 민간기업의 자금을 유치하 는 방식의 경우, 민간투자법에 따라 활성화 되고 있는데 다음 사항에 대한 입법적 보완이 필요하다고 판단된다. 첫째, 대상시설이 「민간투자법」상 사회기반시설에 포 함되는지를 쉽게 판단하기 어려운 시설물이 존재한다는 점이다. 둘째, 대상사업 지 정행위는 일종의 행정계획이므로, 이를 지정취소하는 것은 행정청의 재량이기 때 문에 취소가 가능하다 할 수 있지만, 이를 신뢰한 민간이 입는 손실에 대해 보상청 구가 가능한 지에 대해서는 추가적 논의와 입법적 보완이 필요하다고 판단된다. 셋 째, 「민간투자법」 제9조의 경우 민간부분의 사업제안 등을 규정하고, 제안된 사업 의 추진절차 등과 관련해 필요한 사항을 대통령령으로 정하도록 규정하고 있는데, 상당한 금액이 소요되는 사회기반시설에 대한 민간제안사업의 추진절차와 그 내용 을 시행령을 통해 규정하는 것이 타당한 것인지 의문이 든다. 민관협력법제의 여러 가지 쟁점 가운데 가장 중요한 부분은 공적 역무를 수행하는 협력적 관계에 있어 서 민・관 간 책임의 분배에 관한 사항일 것이다. 민간투자와 관련해서는 재정법 및 지방자치법 등에서 이에 관해 규정하고 있지만, 모든 민관협력 사례에 적절하게 적 용하기에는 한계가 있다. 향후 민관협력법제의 개선사항과 관련해 많은 입법적 논 의가 진행되겠지만, 다양한 사례별로 민・관 간 책임의 분배에 관한 세부적 논의가 필요할 것이다. Public-private partnership which means the method that main agents of private enterprises and public administration jointly perform their duties can cause other problems of bureaucracy unless legitimacy and transparency of collaborative methods and procedures serve as the foundation. Therefore, this thesis tries to present the need for future legislative improvement by analyzing legal issues of public-private partnership legislation. In case of the form of public-private partnership of institution building, insufficient points were found in the structure which reflects local governments' ideas when committees are organized as private enterprises participate in it. And the point that public-private partnership of the third sector method is difficult to settle conflicts and clarify where the business responsibility lies in decision-making between private enterprises and administrative agencies can be mentioned as the problems. And in case of public-private partnership of agreement types, the effects which limit private property rights in the name of autonomy can be brought in the autonomous agreement methods and there have been the cases that the meaning of 'autonomy' is not realized such as the cases that the private organizations which cooperate with main agents of administration cannot actually help accepting the agreements unilaterally for continuous business activities. In the cases of privatization of public office work, discussion on the state's managerial controls of privatized organizations has become an issue due to operational opacity. Finally, in the case of the method that private enterprises attract funds to construct public facilities, it has revved up according to the Act on Public-private Partnerships in Infrastructure. So, it is judged to need legislative supplementation regarding the following details: First, some solicited facilities are difficult to be easily judged to be included in infrastructure according to 「the Act on Public-private Partnerships in Infrastructure」. Second, the acts to designate solicited projects are a kind of administrative plans. So they can be cancelled because administrative agencies use their discretion in cancelling them. But the possibility of compensation claims for loss of the private enterprises which trusted them is judged to be additionally discussed and need Legislative supplementation. Third, Article 9 of 「the Act on Public-private Partnerships in Infrastructure」 defines unsolicited project proposal, etc. by private sectors and the details required for procedures to carry forward the proposed projects as prescribed by Presidential Decree. The researcher have doubts if it is reasonable to define the procedures and contents to carry forward infrastructure projects proposed by private enterprises that enormous sums are spent through enforcement ordinance. The most important part of several issues of public-private partnership legislation is the details of allocating responsibility between private enterprises and public institutions in partnerships to perform public duties. The finance act and the local autonomy act define public-private investment, but they have the limit to be properly applied to all the public-private partnership cases. Legislative discussion will very much be done with regard to improvements of public-private partnership legislation in the future but detailed discussion on allocation of responsibility between private enterprises and public institutions of various cases is needed.

민관협력 - 민간투자법의 협력적 요소에 대한 평가

김성수 경희대학교 법학연구소 2017 경희법학 Vol.42 No.2

Die Zusammenarbeit zwischen der Verwaltung bzw. der öffentlichen Hand und den Privaten hat in den letzten Jahren aus mehreren Gründen deutlich an Bedeutung gewonnen. Über die Hintergründe dieser Erscheinung braucht hier nicht weiter spekuliert zu werden. Vielfach ist es die blanke Finanznot der öffentlichen Kassen, die zu diesem Mittel greifen lässt. Zugleich zeigen die Erfahrungen aber auch, dass die Zusammenarbeit mit Privaten nicht nur die öffentlichen Haushalte entlasten, sondern auch weiterreichende Vorteile erbringen kann. So geht es mittlerweile auch um die bessere Nutzung privaten Know-hows sowie privater Kreativität und Flexibilität, die zu größerer Effizienz und auch zur Beschleinigung eines Vorhabens führen können. In klassischer Hinsicht derartiger Kooperation mit Privaten kommen die sog. Beliehne und Übertragung der öffentlichen Aufgaben an Verwaltungshelfer in Betracht. Hierbei wird der Schwerpunkt darauf gesetzt, ob die ausreichende Aufsichtsmöglichkeit der öffentlichen Hand gegenüber den Privaten vorhanden ist. Hier fehlt es an dem für die partnerschaftliche Kooperation immanenten Synergie-Konzept. In Korea wird die PPP im engeren Sinne als PFI verstanden, deren Schwerpunkt in einem Kooperationsvertrag zwischen dem öffentlichen- und privaten Sektor liegt. Mit Bezug auf die kooperationsvertraglichen Inhalte wie die gemeinsame Zielsetzung, der Einrichtungsbetrieb, das Entscheidungsverfahren der Benutzungsgebühr und auch die Risikoverteilung werden die vertraglichen Kooperationskomponente zwar positiv angesehen. Dennoch orientiert sich der Kooperationsvertrag weniger an der Gestaltung von dem ständigen Meinungsaustausch und der Governancebildung, als vielmehr an der Regelung der jeweiligen Rechte und Pflichte des Vertragspartners. Mit der Einführung der BTO-risk sharing und BTO-adjusted verminderen sich sowohl die Finanzbelastung als auch das Risiko des Fehlverhaltens der öffentlichen Hand. Noch ist abzusehen, ob damit die gesellschaftliche Kritik an der PFI als eine Vorzugsbehandlung zugunsten der großen Unternehmen zu vermeiden ist. 민관협력은 공공부문이 공적 과제를 수행하는 행태와 관련된 것으로서 기존의 비효율성을 극복하기 위하여 민간부문의 참여를 개방하고 그들과 상시적인 소통과 협력을 통하여 보다 민주적이고 효율적으로 문제를 해결하는 방식 또는 조직원리를 의미하기도 한다. 공공부문과 민간부문간의 다층적인 협치구조로서의 민관협력이 이에 해당한다. 협의의 민관협력으로서 민간투자가 경제적·재정적 측면을 강조하는 것이라면 협치구조로서의 민관협력은 보다 정치적인 의미로서 거버넌스를 의미하는 것으로 이해할 수 있다. 이를 광의의 민관협력으로 부르기로 한다. 그런데 민관협력이 가지는 용어 그 자체의 언어적 의미로 보면 공공부문과 민간부문이 협력하는 모든 방법과 수단을 지칭하는 의미로 사용될 수도 있다. 다시 말하자면, 민간투자와 거버넌스와 같이 비교적 최근에 논의되는 민간부문과 공공부문간의 협력과는 달리 공무수탁사인(Der Beliehene)이나 공적 과제의 민간위탁, 민영화 등의 형태와 같이 기존의 행정작용의 법적 형식으로서 민간부문을 행정활동에 연루시키는 일체의 방식을 지칭한다. 이를 최광의의 민관협력으로 보기로 한다. 공무수탁사인, 민간위탁, 민영화와 같은 광의의 민관협력을 실현하는 제도들은 공공부문이 법령상 민간부문의 업무집행이 공공성 목표를 이탈하지 않도록 필요·충분한 통제 및 감독 장치를 행사할 수 있도록 입법화 하는 것이기 때문에 민관협력이 지향하는 협력적이고 쌍방향 소통방식과는 전혀 다른 구조와 양상이라고 할 수 있다. 우리나라에서 민관협력은 협의로서 민간투자로 이해하는 경향이 있는데, 특히 민간투자사업을 시행하는 사업시행자와 주무관청 간에 체결되는 실시협약은 이를 제도화하는 중요한 수단이다. 실시협약은 주무관청과 사업시행자 각각의 권리와 의무를 규율하는데 중점을 두고 있을 뿐 정작 상시적인 소통과 협력을 위한 거버넌스의 구축 등 민관협력의 본질적인 구성요소에 대한 배려는 미흡한 수준이다. 민간투자사업 과정에서 사업의 리스크를 완화하기 위한 제도로서 사업시행자의 수익성을 직접적으로 보전하는 MRG를 폐지하고 주무관청과 사업시행자가 투자위험을 분담하기 위하여 새로 도입한 위험분담형, 손익공유형 제도는 사업시행자의 모럴해저드를 방지하고 재정부담을 완화할 수 있는 장점을 일부 인정할 수 있다. 그러나 이 역시 제도 자체가 난해하여 자칫 잘 못 운영되는 경우에는 여전히 재벌과 투기자본에 대한 특혜시비에서 벗어나기 어렵다.

글로벌 개발협력 파트너십으로서 민관협력 거버넌스에 대한 비교연구

김태균(Taekyoon Kim),이승철(Seung-Chul Lee),최나은(Naeun Choi) 고려대학교 일민국제관계연구원 2015 국제관계연구 Vol.20 No.1

2000년 MDGs를 넘어 Post-2015 개발의제 도출과 SDG의 17개 목표를 이행하기 위한 다양한 기제 중 민관협력이 중요하게 거론되고 있는 반면, 민관협력의 가치에 대한 평가가 상대적으로 관대한데 비해 실질적인 이용가치와 제도화 방안에 대한 논의와 분석은 빈약한 수준이다. 향후 Post-2015 시대에 보다 적극적으로 민관협력을 국제개발 사업에 도입하기 위해서는 민관협력에 배태된 다양한 문제에 대한 정치한 분석이 수반되어야 하며, 이는 위험관리, 레버리지 효과, 책무성 기제, 민간부문과 ODA와의 역할관계 등이 포함된 체계적인 분석틀에 기반을 두어야 한다. 본 연구는 세계은행과 유엔개발계획이 축적해 온 민관협력사업의 성과와 특징을 비교 · 분석함으로써, 대단히 상반된 방식의 민관협력이 각각의 다자개발기구가 추구하는 비전과 정책적 환경에 따라 내부적으로 제도화되는 과정을 두 가지 유형으로 정리하였다. 즉, 세계은행의 경우는 신자유주의를 기반한 시장주의에 입각하여 민간부문이 차지하는 역할의 비중이 커지는 데 비해 이에 대한 책무성의 무게는 불균형적으로 배분되는 딜레마에 빠지게 된다. 반면, UNDP의 민관협력 방식은 공적 기관으로서 UNDP가 실질적인 촉매제 역할을 수행하면서 개발파트너로서 민간부문이 맡아야 할 책무성을 보다 명확하게 설계하고 위임할 수 있는 제도적 장치가 마련되어 있다. 이러한 책무성 소재의 명확화는 효과적인 레버리지 활용으로 개발협력의 파트너십의 분업효과를 극대화할 수 있으며, 민간재원의 활용으로 글로벌 공공재 제공을 확장하고, 민간재원의 동원으로 인한 ODA의 대체효과 발생을 적극적으로 통제할 수 있다. While public-private partnerships(PPPs) have been highlighted as a critical implementation mechanism for the transition from the 2000 Millennium Development Goals(MDGs) to the Post-2015 development agenda, scholarly discussions over value and utility of PPPs have been poorly forged with the lack of genuine attempts to investigate how to institutionalize them in real practices. For more affirmative embracement of PPPs in the Post-2015 Era, more thorough analysis on PPPs should be accompanied by a combined package of risk management, leverage effects, accountability mechanisms, and the division of labour between the private sector and ODA. In this sense, this study sets out to compare the dual modes of PPPs, which are respectively conducted by the World Bank and the UNDP, particularly focusing on not only policy visions, but also internal processes of how to institutionalize PPPs in different shapes. In case of the World Bank, its PPPs, embedded in neoliberalism, generate market-based contributions of the private sector and its engagement for development, but end in facing the dilemma of accountability deficits. By stark contrast, UNDP’s PPPs demonstrate an accountable pattern of development partnerships in the sense that the UNDP plays a significant role in facilitating private involvements and institutional leverage for inviting the private sector into a PPP framework. Such a reinforced clarification of accountability is aimed to maximize a positive effect of the division of labour between the public and private partners via leverage effects, to extend the provision of global public goods via the introduction of private funds, and to prevent negative results replacing ODA by private sources of development financing.

공공조달영역에서의 민관협력 사업에 대한 유럽 보조금법과 조달법상의 통제

선지원 한국공법학회 2019 공법연구 Vol.47 No.4

Die Public Private Partnership wird als neue Vorgehensweise bei der öffentlichen Beschaffung beobachtet, bei der sich die öffentliche und die private Hand zur Durchführung der öffentlichen Aufgaben zusammenfinden. Dabei können verschiedene Rechtsfragen in der Praxis aufgeworfen werden. Insbesondere eine Prüfung und Kontrolle der durch eine solche Partnerschaft gestalteten Verträge ist im Hinblick auf das öffentliche Recht erforderlich. Denn das PPP-Projekt zur Infrastrukturbeschaffung hat einen großen Einfluss auf das Interesse der Bürger und der Gemeinschaft, obwohl nach dem früheren Kontrolleregime Vergabeverträge in Deutschland privatrechtlich geregelt werden. Jedoch ist unter theoretischer und praktischer Berücksichtigung festzustellen, dass die Rechtsnatur des PPP-Vertrags öffentlich-rechtlich ist. Vor diesem Hintergrund sind die europäischen Beihilfen- und Vergaberegelungen zu beachten, die unter den europarechtlichen Normen über die öffentliche Beschffung von Bedeutung sind. Die PPP hat sich als Modus der öffentlichen Beschaffung schon fest etabliert. Bei der PPP ist daher wichtig, im Einklang mit den Grundsätzen des Europarechts und des Grundgesetzes von den öffentlichen Aufgaben Gebrauch zu machen. Unter Berücksichtigung des öffentlich-rechtlichen Charakters der PPP bedarf es einer öffentlich-rechtlichen Kontrolle. Dies gilt auch für die europarechtliche Regelung, insbesondere das Beihilfen- und Vergaberecht. Im Rahmen des europäischen Beihilfenrechts kommt es darauf an, unter welchen Kriterien die staatliche Tätigkeit beim PPP-Projekt gerechtfertigt wird. Im Vergaberecht geht es darum, welche Pflichten und Verfahren bei der Durchführung des PPP-Projekts zu beachten sind und wie der vergaberechtswidrige PPP-Vertrag kontrolliert wird. Da die PPP einen die Effizienz optimierenden Modus der Erfüllung der Aufgaben darstellt, besteht die Gefahr, dass der öffentliche Träger beim PPP-Projekt nur das Ziel der Effektivitätssteigerung verfolgt und seine Kontrollpflicht vernachlässigt. Doch die öffentlich-rechtliche Tätigkeit muss grundsätzlich der öffentlich-rechtlichen Kontrolle unterstehen. In Berücksichtigung des Konzepts der PPP trägt der öffentliche Sektor die endgültige Verantwortung für die Aufgaben, obwohl die private Hand als Partner am Projekt beteiligt ist. Der Ablaufprozess beim PPP-Projekt kann von der öffentlich-rechtlichen Regelung nicht entkoppelt werden. Allerdings sind Besonderheiten des PPP-Vertrags im Vergleich zum konventionellen Auftrag bei der Regelung zu beachten. Die beihilfen- und vergaberechtliche Kontrolle stellt im Infrastrukturbeschaffungswesen, wo die PPP am meisten herangezogen wird, den wichtigsten Regelungsrahmen dar. Dabei hat der öffentliche Träger sowohl im Rahmen des Beihilfen- und Vergaberechts mit dem Binnenmarkt vereinbare als auch wirtschaftlich effiziente Projekte zu bilden und durchzuführen. Die staatliche Handlung beim PPP-Projekt muss unter Beachtung der öffentlich-rechtlichen Grenzen und zur Verwirklichung der politischen Ziele erfolgen. 민관협력(Public Private Partnership)은 공공 조달 영역에서의 새로운 행위 형식으로서 공적 과제를 수행하기 위해 공공 부문과 민간 부문이 협력하는 형태이다. 이러한 민관협력의 수행 과정에서는 다양한 법적 문제가 제기될 수 있다. 특히 그러한 협력관계를 통하여 형성된 계약의 심사와 통제는 공법의 관점에서 필수적인 일이다. 사회기반시설을 조달하기 위한 민관협력사업은 시민과 사회공동체에 중대한 영향을 끼치지만, 기존의 독일의 조달계약에 대한 통제 질서는 사법상으로만 규율되어 왔다. 그러나 이론적으로나 실무적으로나 민관협력계약의 법적 성질은 공법적인 것이라는 점을 고찰해야 할 것이다. 이러한 관점에서 사회기반시설에 관한 유럽법 규율 중 중요한 것들인 보조금법과 공공조달법의 규율들을 주의 깊게 살펴야 한다. 민관협력은 이미 공공 조달의 행위 형식으로 굳건하게 자리잡았다. 따라서 중요한 것은 이를 공적 과제에서 이용할 때 유럽법 및 헌법상의 원칙들에 부합하도록 하는 일이다. 민관협력의 공법상의 성질을 고려하면 일정한 공법상의 통제가 필요하다. 특히 보조금법과 공공조달법과 같은 유럽법상의 규율들이 이에 해당하는 것이다. 유럽 보조금법의 차원에서 관건이 되는 것은 민관협력 사업 수행 시의 국가 행위가 어떤 요건 아래에서 보조금법상 정당화가 될 수 있을 것인가 하는 문제이다. 공공조달법에서 다루어야 하는 것은 민관협력 사업의 추진 시에 어떤 의무와 절차를 준수해야 하는가의 문제와 더불어 공공조달법에 위반한 민관협력 계약을 어떻게 통제할 것인가의 문제이다. 민관협력은 과제의 수행에 있어 효율성을 극대화하는 방식이므로, 민관협력 사업에서 공적 주체가 오로지 효율성을 위한 전략만을 추구하고 그의 통제 의무를 방기할 위험이 존재한다. 그러나 공법적 행위는 원칙적으로 공법상의 통제 아래에 놓여 있어야 한다. 민관협력의 취지를 생각할 때 공공 부문은 과업에 대해 종국적인 책임을 지게 되나, 사적 주체가 파트너로서 사업에 참여하는 것이다. 민관협력 사업의 진행 절차는 공법의 규정과 뗄 수 없는 관계인 것이다. 물론 전통적인 공공조달과 비교하여 민관협력 계약의 특수성이 규율 시에 고려되어야 한다. 보조금법과 공공조달법상의 규율들은 민관협력이 가장 많이 사용되는 사회기반시설의 조달에 가장 중요한 규범에 해당한다. 공적 주체는 민관협력 사업 수행 시 공통시장 내에서 보조금법과 공공조달법에 합치하도록 행위하여야 할 뿐만 아니라 경제적으로 효율적인 사업을 만들어야 한다. 민관협력 사업에서의 국가의 행위는 공법상의 한계를 준수하여야 하며 정책적 목적의 실현을 추구하여야 한다.

민관협력(PPP)사업의 리스크 관리를 위한 제도 개선 연구 - VfM과 해외 사업의 수주가능성 제고 방안을 중심으로 -

윤덕근 ( Duk-geun Yun ),이동주 ( Dong-joo Lee ) 한국법정책학회 2018 법과 정책연구 Vol.18 No.3

해외건설 시장이 민관협력(PPP) 방식을 중심으로 전환됨에 따라, 우리나라도 이에 대응해 국내 건설사의 해외건설 수주를 지원하기 위해 최근 한국해외인프라도시개발공사를 설립하는 등 많은 노력을 하고 있다. 해외 민관협력사업을 수주가능성을 제고하고 궁극적으로 하기 위해 민관협력 사업이 성공적으로 기능을 하기 위해 가장 중요한 요소는 이른바 Value for Money(VfM)라고 할 수 있다. 민관협력사업에서의 VfM은 “공적 부문에 무엇이 최고의 가치를 제공하는지를 결정하기 위한 기초로서, 리스크의 이전, 생애비용 및 사회기반시설에 의해 제공되는 서비스의 조합”으로 정의될 수 있다. VfM은 발주자가 인프라 사업에서 민관협력 방식을 통해 실현하고자 하는 최종 목표일 뿐만 아니라, 많은 해외사업에 있어서 발주처가 입찰평가시 가장 중요하게 살피는 부분 중 하나이다. 즉 VfM은 민관협력사업의 성공을 위해서 뿐만 아니라 민간참여자 입장에서도 수주가능성을 높이기 위해 간과해서는 안 되는 개념이라 할 수 있다. 이러한 VfM의 달성을 위해 가장 중요한 것은 리스크의 적절한 할당과 이전이다. 민관협력사업에서의 리스크는 전통적으로 건설 단계 리스크, 운영 단계 리스크, 공통적 리스크 등으로 구분되나, 민간참여자 입장에서는 전략적 분류방식이 선호되기도 한다. 구체적으로 민관협력사업의 리스크를 해소하기 위해서, 우선 준비단계에서는 해당 국가의 민관협력 제도 체계를 파악하는 것이 출발점이 되어야 한다. 이후 발주처에 접촉하여 입찰 전이라도 조기에 사업에 관여하여 사업 내용에 대한 사전 정보를 최대한 입수할 필요가 있는데, 이를 위해 가장 중요한 것은 신뢰할 수 있는 현지 협력업체를 구하는 것이다. 발주처로부터 확인해야 하는 중요 정보로는 성과명세서(output specification)와 리스크 할당에 관한 내용이다. 입찰단계에서는 리스크를 확인하고 분석하는 작업이 선행되어야 하는데, 이를 위해서는 리스크 워크샵을 개최하여 프로젝트 관련 담당자들이 전부 모여 서로가 가진 정보, 지식 그리고 경험을 최대한 공유하는 것이 중요하다. 그리고 확인된 리스크의 발생 확률과 영향을 데이터에 기반하여 과학적으로 분석해야 한다. 나아가 리스크의 분석에 그치지 않고, 리스크를 구체적으로 어떻게 경감할 것인지에 대한 조치들을 주도면밀하게 수립해 둘 필요가 있다. 협상 및 계약 체결 단계에서는 리스크 할당을 어떻게 계약서에 반영시킬 것인지가 중요하다. 계약적 관점에서 리스크는 보상사유, 면책사유, 불가항력 사유로 구분되는데, 이 중 불가항력의 경우 국가마다 법적 개념이 상이하여 보다 세심한 주의가 요구된다. 한편, 사업의 조달 재원 중 대부분이 투입되는 설계 및 시공 단계에서의 프로젝트 관리 능력도 수주가능성을 궁극적으로 향상시키기 위해서 중요한 본질이라 할 것인데, 이와 관련하여서는 협력적 관계를 반영한 계약 모델, 프로젝트 내부통제 시스템, 가치공학(Value Engineering) 시스템, 정기적인 프로젝트 감사 시스템 등의 제도를 도입할 필요가 있다. Public-Private Partnership (PPP) has been one of the most preferred delivery options for many countries, regardless of their wealthy-status, for initiating, planning, delivering and operating the national critical infrastructure assets. This is mainly due to its advantage of employing private finance and delivery model, which often perceived as more efficient than public sector-led moedel, meaning that PPP brings more ‘Value for Money’(VfM) to the government authorities, their tax-payers and the end-users of the infrastructure assets. As the global infrastructure trend welcomes the PPP model of procurement, Korea is about to launch Korea overseas Infrastructure and urban Development corporation (KIND) in June 2018, to support Korea-led consortiums, including major Korean contractors, in the areas of identifying, funding, developing and delivering bankable PPP opportunities internationally. Although Korea has gained a reasonable level of experience and expertise from executing PPP projects domestically, it is widely accepted that it still lacks in international PPP experience, regardless of the significance and size. In order to successfully incept and deliver overseas PPP opportunites, it is vital to understand the concept of VfM, which is defined as “the combination of risk transfer, whole-life cost and services provided by the facility, as a basis for deciding what offers the best value for end-users”. For a PPP project delivery consortium, it is important to note that the concept of ‘VfM’ is taken into consideration through throughout the life-cycle of the asset, not only at the early stage of procurement assessment. Furthermore the consortium must be structured and governed to deliver ‘VfM’ by focusing on a robust risk management regime which drives appropriate risk allocation and transfer - another core element of ‘VfM’. A risk-based approach, not only helps fulfilling the ‘VfM’ requirement of the PPP projects but also offers a collaborative delivery environment throughout the life-cycle of the asset by providing a data-driven platform for understanding risk profile, appropriate risk allocation between stakeholders and risk mitigation.

글로벌 사회공헌에서 공유가치 창출로: 국제개발 민관협력 혁신모델의 조건

구정우,김율리,김대욱 서울대학교 국제학연구소 2015 국제지역연구 Vol.24 No.1

This article presents a new way of thinking in approaching an increasingly popular topic in international development cooperation, the public-private partnership (PPP). Our alternative model of PPP, lies in the principle of shared value, which involves creating both economic and social values via companies’ core values, and aims to reduce poverty and promote development in developing countries. We first theorize or justify the four major principles of the CSV model of PPP; 1) utilizing companies’ core skills, 2) creating new values, 3) corresponding to the Country Partnership Strategy (CPS), and 4) collaborating across various stakeholders. Second, we categorize the currently available global models of PPP into the US led corporate social responsibility (CSR) model and the European model of fund-raising. Third, we analyze the implemented PPP projects in South Korea using the newly suggested framework. Fourth, we reflect on both global and domestic examples of PPP with promising elements of the new model. Finally, we discuss pivotal conditions under which the suggested model can be realized and make several policy suggestions crucial in revamping the current PPP policies and programs in South Korea. 본 논문은 국제개발 민관협력의 모델 및 방향을 “공유가치창출(CSV)”과 연계하여 제시하는데 그 목적이 있다. 사회공헌 및 자선을 넘어 소외계층을 대상으로 한 경제적․사회적 가치 창출을 목표로 하는 CSV의 원리를 적용함으로써, 개도국의 빈곤타파와 개발에 기여할 수 있는 새로운 민관협력 모델의 구축이 가능하다고 주장한다. 이를 위해 첫째, CSV 민관협력 모델의 원칙을 1) 기업의 핵심역량 활용, 2) 새로운 가치 창출, 3) 국가협력전략(CPS)과의 조응성, 4) 다양한 이해관계자 역량 활용, 네 가지로 제시하고 정당화한다. 둘째, 선진공여국 민관협력의 역사와 추이를 미국의 CSR형과 유럽의 기금형으로 나누어 살펴본다. 셋째, 제안된 CSV 민관협력 모델에 근거하여 국내의 유․무상 민관협력사업의 현황과 문제점을 짚어본다. 넷째, CSV 민관협력 원칙이 비교적 충실히 반영된 국내외 사례를 소개하면서 새로운 민관협력 모델이 개발현장에서 이미 구현되고 있으며, 확산시킬 수 있다는 점을 논증한다. 결론 및 토론에서는 CSV 민관협력 모델이 성공하기 위한 조건과 그 한계, 그리고 향후 국제개발 민관협력 심화를 위한 정책적 과제에 대해 논의한다.

민간투자사업의 성격과 사업자 선정의 법적 과제

김성수(Kim Sung-Soo) 한국공법학회 2008 공법연구 Vol.36 No.4

민관협력의 경우에는 민간부문과 공공부문에 공통되는 목표가 설정되고 이를 달성하는 수단의 선택, 구체적인 실현방법이 끊임없는 의사교환과 협력의 과정을 통하여 모색된다. 민관협력의 개념적 요소로서는 다음과 같은 것들을 들 수 있다. 1. 공공부문과 민간부문의 대등한 권리와 자격. 민관협력에 참여하는 모든 당사자는 협상과 의사교환의 과정에서 동등한 권리를 갖는다. 그러므로 어느 한 당사자가 제기한 견해와 반론은 협상의 전체 과정에서 동일한 영향력을 미친다. 2. 공통의 이익 창출을 위한 목표의 설정 3. 파트너적 협력관계에서 나타나는 시너지 효과 4. 참여 당사자의 독자성 보장과 책임회피의 금지 5. 실시협약이나 협력계약 등을 통한 협력관계의 제도화 등이다. 특히 공통의 이익을 창출하는 것이 민관협력의 중요한 개념적 요소임을 감안한다면 헌법재판소가 민간투자사업으로 건설되고 운영되는 고속도로의 경우 일반 유료도로와는 달리 사업시행자에게 상당한 수익을 보장하고 실시협약에서 최소운영수입보장 조항을 두는 것을 헌법적으로 인정하는 것은 민관협력사업의 법적 성격을 적절하게 이해하고 있는 것으로 평가할 수 있다. 결국 민관협력사업으로부터 추가적으로 발생하는 비용에 대하여 사업의 대상인 시설물을 이용하는 국민과 이를 최종적으로 보장하는 국가가 합리적인 수준에서 부담을 서로 나누어 지는 것은 민관협력사업에 대한 국가 공동체의 성숙한 의식을 반영하고 사업의 지속가능성을 보장하는 바로미터라고 할 수 있다. 민관협력을 통하여 사업시행자에게 상당한 정도의 수익성을 보장하기 위해서는 국민 일반이 사업의 불가피성과 정당성을 인정하는 것이 무엇보다도 중요하며, 이는 결국 사업시행자 선정의 과정이 투명하고 공정함을 전제로 한다. 그런데 현행 민간투자법은 주무관청이 우선협상대상자를 지정하는 절차에 대하여 특별한 요건이나 사유를 규정하지 않고 이를 전적으로 주무관청의 의무에 합당한 재량에 위임하고 있다. 그리고 사법부는 사후적으로 우선협상대상자 지정에서 탈락한 차순위 협상대상자에게 우선협상대상자 지정행위를 다툴 수 있는 기회를 부여하는 것으로 그치고 있다. 물론 이러한 사후적인 사법심사를 통하여 사업시행자 결정의 투명성과 공정성을 어느 정도 보장할 수 있겠지만 보다 중요한 문제는 민간투자법이 경쟁입찰 방식의 예외로서 주무관청이 우선협상대상자 지정과정에서 일정한 요건을 준수하도록 명시적인 규정을 두는 것이다. 특히 유럽연합과 자유무역협정 체결을 위한 협상을 벌이고 있는 우리의 입장에서는 민간투자사업에 해당하는 공공조달 분야에서 기존의 사업시행자 선정방식을 고수하기는 매우 어려울 것으로 보인다. 그러나 유럽연합 차원에서 도입된 경쟁보장적 대화나 이와 유사한 사업자 선정방식을 우리나라에 그대로 도입하는 것은 현실성이 떨어진다. 그러므로 보다 설득력이 있는 대안으로는 민간투자법에 국가계약법과 지방계약법에 규정된 공개입찰방식을 원칙으로 규정하여, 양법 간의 관계를 우선 분명히 하는 것이다. 또한 민간투자법은 민관협력사업을 수행하는 주무관청이 기존의 협상방식을 선택할 수 있는 요건으로서 사업구조의 복잡성이나 사업조건의 예측불가능성 등을 구체적으로 규정하여 주무관청의 재량을 입법적으로 통제받을 수 있도록 하는 것이다.

국제개발협력을 위한 한국의 민관협력사업(PPP) 연구: KOICA ‘글로벌 사회공헌프로그램’ 분석을 중심으로

손혁상,박보기,김남경 서울대학교 국제학연구소 2014 국제지역연구 Vol.23 No.2

Recently, public-private partnership (PPP) has become the central issue in international development cooperation. The issues are beginning to emerge as a consequence of decrease of ODA volume in the aftermath of the financial crisis. As various development actors such as business enterprises or charity foundations are becoming more involved in development cooperation, PPP is drawing attention as the upcoming alternative solution. In this respect, international donor communities are trying to expand to implement PPP program in order to cover the limited budget, lack of development financing for developing countries. Since 2010, Korea has also carried out PPP program as one of its many grant types. The purpose of this study is to discuss current trends and limitations of Korean PPP programs by analyzing 'Global CSR Program' of Korea International Cooperation Agency (KOICA). This study also aims to search for policy recommendations for more effective PPP programs applying to Korean ODA. From these analyses, this study points out limitations of Korean PPP which include non-linear project identification problem on shared budget system, and limited stakeholders' participation. 최근 국제개발협력 분야에서는 민관협력(Public Private Partnership: PPP)에 대한 관심이 대두되고 있다. 이는 공적개발원조(Official Development Assistance: ODA) 규모가 축소되면서 기업, 재단 등 민간 개발 행위자 참여 확대와 새천년개발목표(MDGs) 달성의 한계로 지적되어온 개발재원 부족 등의 배경을 가지고 있다. 즉 국제사회는 전통적인 ODA의 유용성을 인정하는 가운데 새로운 개발재원을 마련하기 위한 일환으로 민관협력을 확장하기 위해 노력하고 있으며, 국내의 경우도 2010년부터 무상원조 분야에서 민관협력사업이 진행되고 있다. 본 연구는 국내외에서 점차 증대되고 있는 민관협력에 대한 중요성과 그 의미에 주목하여 한국국제협력단의 글로벌 사회공헌프로그램(Global CSR Program)의 분석을 통해 한국의 민관협력사업 특징과 현황을 살펴보고, 향후 개선방안을 모색해 보고자 한다. 이를 위해 먼저 국제개발협력에서 민간재원 확대 현황과 함께 민관협력의 개념, 민관협력의 장단점을 둘러싼 논의를 통해 이제 초기 단계에 있는 국내 민관협력사업에 있어 함의를 찾아보았다. 2010년부터 2012년까지 수행된 KOICA의 민관협력사업인 글로벌 사회공헌프로그램 분석은 사업지역, 예산 규모 및 기간, 분야별 특징에 대해 살펴보고, 사업발굴과 재정분담, 파트너십이라는 세 가지 측면에서 그 특징과 한계를 설명하고 있다. 이러한 분석을 통해 국내 민관협력사업이 갖고 있는 단선적 사업발굴 및 재정분담 방식의 문제점과 공여국 중심의 파트너십, 다양한 민간 주체들의 참여가 이루어지지 못하는 한계 등을 지적하면서 제도적 보완과 지속가능한 개선방향을 제시한다.