재정분권과 지역 간 경제력 격차의 관계 분석

한재명 한국경제학회 2020 經濟學硏究 Vol.68 No.2

The purpose of this study is to investigate the effects of fiscal decentralization on regional disparities and to analyze the role of various fiscal equlization systems in this process. For this purpose, panel analysis was conducted on the impact of various decentralization indicators on the regional disparity of GRI per capita and the role of various fiscal equlization systems. The increase in the ratio of local tax or the ratio of self-revenue to local revenue, which is an indicator of fiscal decentralization, can indirectly contribute to narrowing regional disparities in combination with the local consumption tax equlization system. This suggests that fiscal decentralization, if harmonized with current fiscal equlization systems, could contribute to narrowing regional disparities. 본 연구는 재정분권이 지역 간 격차에 어떤 영향을 미치는지 알아보고, 이 과정에서 각종 재정격차 완화 장치가 어떤 역할을 하는지 분석하는 것을 목적으로 한다. 이를 위해 2000년 이후를 대상으로 각종 재정분권 지표가 주요 지역경제력 지표의 지역 간 격차에 어떤 영향을 미치는지, 그 과정에서 여러 재정형평화 제도의역할은 무엇인지에 관한 패널분석을 시도하였다. 그 결과, 재정분권 지표인 지방세입 대비 지방세 비율 또는 자체수입 비율의 상승이 지방소비세 형평화 제도를매개로 간접적으로 지역 각 경제력 격차를 축소하는데 이바지할 수 있는 것으로나타났다. 이는 재정분권이 단순히 국세의 지방세 이양을 통한 지방세 확충만이아니라 지역 간 경제력 격차의 완화까지도 가져올 수 있는 적정 재정격차 완화 장치의 활용을 병행하여 추진될 때 소기의 성과를 거둘 수 있음을 시사한다.

중장기 지방재정전망 모형 연구

한재명,최은철 한국지방세연구원 2021 한국지방세연구원 기획보고서 Vol.2021 No.3

□ 연구목적 ○본 연구는 국내외 중장기 재정전망 모형의 구조와 특징을 정리하고, 이에 기반하여 새로운 중장기 지방재정전망 모형이 갖춰야 할 요소들을 검토 □ 주요내용 ○지방재정전망의 필요성 및 고려 사항 - 인구구조 변화, 저성장, 국가채무 증가, 수도권 비대화 등 사회경제적 변화에 대응하여 지방재정 지속가능성 평가를 위해 지방재정전망 필요 - 인구·거시경제변수의 충분성, 재정전망 범위, 수입, 지출, 재정수지 및 채무 측면에서 고려 사항 제시 ○국내 재정전망모형의 구조와 특징 - (전망 단위) 국가재정전망의 경우 중앙정부에 국한하거나 여기에 지방자치단체(전국)까지 포함하기도 하고, 지방재정전망의 경우 17개 시·도를 대상으로 하거나 전국, 자치단체 유형, 일부 지역에 국한하는 경향 존재 - (전망 대상) 국가재정전망의 경우 총수입·총지출 혹은 통합재정수입·지출 등이며, 지방재정전망의 경우 지방세입·세출 등 - (전망 기간) 대체로 40년을 초과하며, 분석수준에 따라 5~28년 수준도 존재 - (수입) 조세, 세외수입, 지방교부세, 국고보조금, 기타로 구분하여 정리 - (지출) 사회복지 분야와 그 외 분야 혹은 의무지출과 재량지출로 구분하여 정리 - (재정수지 및 채무) 국가재정전망에서는 (통합)재정수지, 사회보장성기금수지, 관리재정 수지, 국가채무비율 등을 산정하는 반면, 지방재정전망에서는 재정수지 산정에 국한 ○국외 재정전망모형의 구조와 특징 - (전망 단위) 대체로 연방정부 또는 중앙정부(지방정부 추계치 일부 포함) - (전망 대상) 각종 거시경제 및 재정지표, 재정수지, 채무 등 - (전망 기간) 중기전망이 6년, 장기전망이 31~41년 - (수입) 규모가 큰 주요 항목별로 추계하거나 세부 항목별로 구분하여 추계 - (지출) 지출 규모가 큰 복지지출을 보다 세분화하여 추계 - (재정수지 및 채무) 일정한 가정 아래 재정수지 적자, 채무 등을 추계 ○새로운 중장기 지방재정전망 모형이 갖춰야 할 구성 요소 - (전망 목적) 이용 가능한 인구 및 거시경제변수 시계열의 제한성, 분석방법의 제약 등을 고려할 때 한시적으로 중기전망에 기반한 재정건전성 평가를 목적으로 설정 - (전망 단위) 17개 시·도 - (전망 대상) 순계 기준 예산(일반+특별)에 한정 - (전망 기간) 중기지방재정계획 기간인 5년 또는 중기 수준인 25년으로 설정 - (모형 구조) 인구부문, 거시경제부문, 수입부문, 지출부문, 지방재정수지 부문, 지방채무 부문으로 구성 · 인구부문은 통계청의 장래인구추계 시·도편 자료 이용 · 거시경제변수는 세부 수입 및 지출 추계 모형의 설계 방식에 따라 필요 범위 설정 · 수입부문은 지방세, 세외수입, 지방교부세, 국고보조금, 융자수입 등으로 구분하여 전망 방법 검토 · 지출부문은 의무지출(법정/보조/이자 의무지출)과 재량지출로 구분하되, 이 두 지출이 통합재정지출과 어떤 관계를 갖는지 검토 · 지방재정수지 부문은 기금 세부자료의 제약으로 예산과 기금을 포괄하는 통합재정수지 및 통합재정수지비율이 아니라 예산에 한정한 재정수지 및 재정수지비율만을 산정 · 지방채무는 재정수지 적자 발생 시 이를 지방채 발행을 통해 충당한다는 전제 아래 추계 <그림 1> 중장기 지방재정전망 체계 □ 시사점 ○중장기 지방재정전망모형 설계 시 다음과 같은 사항에 유의할 필요 - 첫째, 전망의 목적을 분명히 하여 모형 활용의 유용성 확보 필요 · 사회경제환경 변화에 따른 각 시·도의 재정수지 및 채무 증가 속도를 파악하는 데 잠정적인 목적을 두되, 향후 재정의 중장기 지속가능성 평가로 확장할 필요 - 둘째, 신규 모형은 가용자료의 한계를 고려하여 가급적 단순하게 설계하되 충분한 자료 확보를 전제로 현실의 복잡성 반영 필요 · 우선 전망 단위는 243개 자치단체 전체를 대상으로 하기보다는 17개 시·도에 국한하고, 전망 대상은 기금을 제외한 예산에 한정하며, 전망 기간은 중기 수준이 적절 - 셋째, 추정 가능한 시·도 단위 거시경제변수 종류를 늘리고, 추계 방법의 고도화 필요 · 시·도별 GRDP와 더불어 물가상승률, 임금상승률, 경제활동참가율, 실업률 등도 시·도 단위 추계가 가능할 수 있도록 하고 그 방법을 고도화할 필요 - 넷째, 지방세와 세외수입의 세부 항목에 대한 추계 방법의 지속 개선 필요 · 현행 지방세 세목 11개 모두 개별 추계가 가능하게 할 필요가 있으며, 세외수입의 경우에도 신장성을 고려한 세부 항목에 대한 추계가 가능하도록 할 필요 - 다섯째, 국고보조금은 국고보조사업 지출 추계 결과와 연계하여 전망 필요 · 사회복지 분야 국고보조금의 경우 사회복지 국고보조사업 추계 결과에 기반하여 전망할 수 있고, 그 외 분야 국고보조금의 경우에도 관련 국고보조사업 추계 결과에 기초하여 전망 - 여섯째, 의무지출 포괄 범위의 불확실성을 고려하여 의무지출과 재량지출 추계치에 대한 해석에 신중을 기할 필요 · 법정 의무지출 범위에 대한 상세 목록이 제공되지 않고 있는 상황에서 의무지출과 재량지출의 구분은 그 절대 규모보다는 추세 변화에 한정하여 제한적으로 해석될 필요 - 일곱째, 보조 의무지출은 사회복지 국고보조사업과 그 외 국고보조사업으로 구분하여 추계하는 것이 적절해 보이며, 이를 위한 지방세출 세부 예산 자료의 확보 필요 · 사회복지 국고보조사업 지출은 인구구조 변화를 반영한 전망을 하고, 그 외 국고보조사업 지출은 경상 GDP 혹은 개별 시·도 GRDP에 연동하여 전망하는 것이 적절 - 여덟째, 지방재정의 지속가능성 평가를 위한 지표 개발 필요 · 지방재정 현실에 부합하는 지속가능성 평가 지표의 개발 및 활용을 통해 각 시·도 상황에 걸맞는 유용한 정보를 제공할 필요

지방교부세와 조정교부금의 재정 형평화 효과 분석과 시사점

한재명 한국지방세연구원 2023 TIP(TAX ISSUE PAPER) Vol.96 No.0

경제 불확실성 시대의 지방부채 관리 방안

한재명 한국지방세연구원 2023 지방세포럼 Vol.65 No.-

통합부채 및 우발부채 관리방안 연구

한재명 한국지방세연구원 2021 KILF Report Vol.124 No.-

지방자치단체 재정분석 기능 개선방안 연구

한재명 한국지방재정학회 2024 한국지방재정학회 세미나자료집 Vol.2024 No.4

지방세외수입 운영실적 분석・진단 제도의 개선과제

한재명,김병남 한국지방세학회 2019 지방세논집 Vol.6 No.2

본 연구는 시행된 지 4년여가 경과하고 있는 지방세외수입 운영실적 분석・진단 제도의 현황과 문제점을 알아보고, 동 제도가 지방세외수입의 체계적・효율적 관리 및 지방세외수입확충에 기여할 수 있는 개선과제를 모색하는데 목적이 있다. 지방세외수입 운영실적 분석・ 진단 제도는 절차 측면에서 유기적이고 체계적인 연계 부족의 문제가 있고, 지표 측면에서는각 지표에 영향을 미칠 수 있는 다양한 요인들에 대한 구분 미흡, 일부 정책지표 및 중점관리세목의 미적용 대상 과다, 지표체계의 전면 개편에 따른 환류 기능 미흡 등이 문제로 지목될 수 있다. 이에 따라 운영실적 분석・진단 제도의 개선을 위해 분석・진단 운영의 효율화를통한 자치단체 부담 경감, 본 지표 이외 다양한 보조지표의 활용, 자치단체 의지와 무관한 미수납액 통계의 체계적 관리, 각 지표에 영향을 미치는 다양한 요인들을 식별할 수 있는 체계적 모형의 구축, 정책지표 및 중점관리세목 적용 대상의 조정, 분석・진단 지표의 환류 기능강화 등이 필요한 것으로 보인다.

지방소득세 확대의 쟁점과 대안

한재명,김민정 한국지방세연구원 2020 한국지방세연구원 수시연구보고서 Vol.2020 No.5

□ 연구목적 ○ 본 연구는 현 정부의 재정분권 추진 계획을 고려하여 지방소득세 확대 방안을 제시하고, 기초자치단체의 세수 확충 및 지역 간 세수편중의 완화를 위한 대안을 모색 - 또한 2020년 개인지방소득세에 대한 지자체 독자신고 시행에 따른 지자체별 감면 운용 방향도 정리 □ 연구내용 1) 지방소득세 확대의 필요성 및 쟁점 ○ 지방소득세 확대의 필요성 - 1단계 재정분권 추진 과정에서 소외되었던 기초자치단체의 세수 확충 - 신장성 높은 기초단체세 확충 - 지자체의 재정자율성 및 재정책임성 강화 - 지역 특성에 맞는 감면 운용의 활성화를 위한 물적 기반 마련 ○ 지방소득세 확대의 쟁점 - (개인지방소득세 종합소득분 납세지 일원화) 지방자치단체의 재정책임성을 높이고 세수편중의 완화를 위하여 개인지방소득세의 납세지를 원천징수 여부와 무관하게 거주지 원칙에 입각하여 주소지 기준으로 일원화가 필요하다는 주장 존재 - (개인지방소득세 종합소득분 세율체계의 단일비례세율 전환) 편익과세의 실현, 지역 간 세수편중의 완화, 중앙정부 정책변화에 따른 영향의 최소화 등을 위해 개인지방소득세의 세율체계를 누진세율에서 단일비례세율로 전환이 필요하다는 주장 존재 - (개인지방소득세 양도소득분의 물적 과세 전환) 개인지방소득세 양도소득분의 납세지를 납세자의 주소지에서 부동산 소재지로 전환하여 부동산 세원관리의 효율 및 편익 원칙의 적용 가능성을 높이고, 세수 편중 문제를 완화할 필요가 있다는 주장 존재 - (개인지방소득세 양도소득분 세율체계의 단일비례세율 전환) 수도권 및 대도시로의 세수편중 완화를 위해 개인지방소득세 양도소득분의 누진세율체계를 비례세율로 전환할 필요가 있다는 주장 존재 - (법인지방소득세의 공동세화) 세수 편중의 문제를 갖는 법인지방소득세에 대한 다양한 공동과세 방안 존재 - (법인지방소득세의 지방사업세 전환 및 세율체계의 단일비례세율 전환) 법인지방소득세를 지방사업세 혹은 법인사업세 형태로 개편하고, 현행 누진세율체계를 비례세율로 전환할 필요가 있다는 주장 존재 - (지방소득세 독자 감면 운용 기반 마련) 2021년 개인지방소득세의 실질적 독립세화를 앞두고 그동안 지방소득세 공제·감면 중 국세인 소득세·법인세와 공통적으로 운영이 가능한 범위와 지자체 조례로써 가능한 범위에 관한 논의가 진행 중 2) 지방소득세 확대 방안과 효과 분석 ○ 지방소득세 확대 방안 - 지방소득세 세율을 과표구간별로 2배 인상하고 그 만큼 소득세·법인세 세율을 인하하는 것을 기본 방안으로 삼고, 법인지방소득세를 수직적·수평적 공동세화하는 것을 추가 방안(각각 대안1, 대안2)으로 설정 - (기본 방안) 지방소득세 세율 2배 인상 - (대안1) 지방소득세 세율 2배 인상 + 법인지방소득세 인상분의 수직적 공동세화 - (대안2) 지방소득세 세율 2배 인상 + 법인지방소득세 인상분의 수평적 공동세화 ○ 주요 가정 - (전체 세수 중립) 지방소득세 확대가 이루어지는 경우 그에 상응하는 만큼 소득세와 법인세를 감소시켜 전체 세수(국세+지방세)를 일정하게 유지 - (중앙-지방-지방교육 간 재정중립) 중앙-지방 간 기능재배분 가능성은 배제하고 지방교부세 또는 지방교육재정교부금 재원을 줄이는 방식을 통해 재정중립을 도모 - (법인지방소득세 수직적·수평적 공동세) 시·도별 법인지방소득세 2배 인상을 전제로 각 시·도에 대해 관할 기초자치단체의 법인지방소득세 인상분을 기초자치단체별 인구와 종업원수 기준으로 배분 - (시도세 전출금) 지방소득세 세수 중 특별·광역시 및 경기 본청 증가분의 50%는 해당 시·도 교육청으로 전출하며, 법인지방소득세를 수평적 공동세화하는 경우 시·도분은 관할 시·군에 모두 배분되므로 시도세 전출금 산정 대상에서 제외 ○ 세수·세입 및 재정형평화 효과 분석 - 1단계 재정분권 추진에 따른 지방소비세 인상을 전제하고 지방소득세 확대 대안별로 중앙-지방-지방교육 간 총체적인 재정변화 분석 · 지방소득세를 현행보다 2배 확대하는 경우 내국세(소득세)는 17.26조원 감소하고, 그만큼 지방세(지방소득세) 확대 · 지방에서는 지방소득세 증가로 시·도 교육청에 넘겨주는 시도세 전출금이 늘어나(4.31조원) 그 만큼 (순)세입이 감소하고, 시·도 교육청에서는 시도세 전입금 증가 · 지방교육의 재정중립을 위해 시도세 전입금 증가분만큼 지방교육재정교부금 규모 축소가능(해당 교부금 4.31조원 절약) · 중앙기능의 지방 이양 혹은 주요 국고보조사업의 보조율 인하 등의 조치가 이루어지지 않은 상황에서 중앙정부의 재정중립을 위해서는 국세 감소분(17.26조원)에서 지방교육재정교부금 절약액(4.31조원)을 제외한 12.95조원만큼 지방교부세 재원 축소 필요 - 대안별로 볼 때 지방소득세 2배 인상의 경우(기본 방안) 기초단체 간 세입불균형의 변화가 약하고, 세입감소액 및 불교부단체 수 증가 규모도 비교적 작지만, 기초세수 증가가 제한적이고 시·군 간 세수불균형의 심화 예상 · 법인지방소득세 수직적 공동세화가 추가되는 경우(대안1) 세수불균형이 일부 완화되고, 세입불균형의 변동이 작으며, 세입감소액 및 불교부단체 수 증가 규모도 비교적 작지만, 기초세수가 가장 적게 증가하고 자치구 간 세입불균형이 다소 확대 · 법인지방소득세 수평적 공동세화가 추가되는 경우(대안2) 기초세수가 가장 크게 증가하며, 시·군 간 세입불균형의 변동이 작고, 기초단체 간 세수불균형도 크게 완화되지만, 자치구 간 세입불균형이 커지고 세입감소액 및 불교부단체 수가 가장 크게 증가 3) 지방소득세 독립세화에 따른 감면 운용 방향 ○ 지방소득세 감면 원칙의 정립 - 순수 국가사무에 대한 지방소득세 감면의 원칙적 배제 - 소득세 ·법인세 및 지방소득세에 대한 조세 또는 소득세제 이론에 따른 감면의 공동 적용 - 지자체 간 지방소득세 감면을 둘러싼 소모적 경쟁 방지 및 독자적인 감면 정책의 실시를 위한 기반 마련 - 납세협력비용의 최소화를 위한 시스템의 지속적인 개선 ○ 감면 규정의 체계 개편 - 조세 및 소득세제 이론에 따른 국세 소득세제와 공통되는 과세정책 관련 조항의 지방세법이관 - 일정한 정책목적 달성을 위한 조항 중 국세 소득세제 감면의 틀과 공통되거나 차별화되는 복잡한 지방소득세 감면 조항 정비 ○ 보통교부세 페널티의 완화 및 예비타당성조사·심층평가 강화 - 지역 고유의 특성을 반영한 지자체 단독의 지방소득세 감면에 대해서는 보통교부세 페널티 정도를 낮추되, 예비타당성조사 및 심층평가의 강화를 수반할 필요 ○ 신고납부 시스템의 편의성 제고 - 납세자 입장에서 지방소득세 감면조항을 적용하여 신고납부할 때 불편함이 없도록 신고납부 시스템의 편의성을 높일 필요 □ 정책제언 ○ 2단계 재정분권에서 지방소득세는 현행보다 적어도 2배 인상 필요 - 지방소득세 세율을 전반적으로 2배 인상하게 되면 국세와 지방세 비율이 목표치 7대 3에근접 가능 ○ 부익부빈익빈의 완화를 위한 법인지방소득세의 수직적·수평적 공동세화 방안을 적극적으로 검토하고 그 부작용을 예방하기 위한 대책 마련 필요 - 특히 법인지방소득세의 수평적 공동세화 방안은 기초세수 확충, 시·군 및 자치구 간 세수 불균형 완화에 기여 - 다만 이 방안은 자치구 간 세입불균형 심화, 세입감소액 및 불교부단체 수의 확대 등의 부작용 야기 - 만약 법인지방소득세를 도(道)에 한정하여 수평적 공동세화 하는 경우 자치구 간 세입불균형 심화 방지 가능 - 또한 기존 또는 신규 불교부단체를 대상으로 주요 국고보조사업의 기준보조율 등을 하향 조정하는 경우 불교부단체로의 세원 집중에 따른 세입 편중 문제도 완화 가능 - 아울러 특별·광역시 및 경기 본청 지방소득세 세수 증가분 중 시·도 교육청으로 전출되는 비율을 상향조정하는 경우 그 만큼 지방교부세 축소 정도를 낮출 수 있으므로 전체 세입감소액 축소 가능 - 나아가 중앙과 지방 간 재정중립이 아니라 중앙재정 (순)감소를 감수하고 그만큼 지방의 재정순증이 가능한 경우 전체 세입감소액을 더 줄이는 것이 가능 - 그 밖에 세입이 감소하는 자치단체에 대해서는 중앙정부가 이러한 국고보조율 조정 등을 통해 절감되는 예산에 기초하여 한시적 성격의 재원보전 보조금을 운영할 필요 ○ 중장기적으로 개인지방소득세 세율체계, 종합소득분 납세지 및 양도소득분 인별합산과세를 합리적으로 개선할 필요 - 개인지방소득세 세율체계를 현행 누진세율에서 단일비례세율로 전환하는 경우 지방자치단체의 재정책임성 제고, 편익과세의 실현, 세수 편중의 완화 등 기대 - 개인지방소득세 종합소득분 납세지를 원천징수 여부와 무관하게 주소지 기준으로 일원화하는 경우 지방자치단체의 재정책임성 제고, 세수 편중의 완화 등 예상 - 개인지방소득세 양도소득분의 과세방식을 인별 합산과세에서 물적 과세로 전환하면 부동산 세원관리의 효율, 편익과세의 실현, 세수 편중의 완화 등 도모 가능 ○ 그 밖에 지방소득세 감면 운용 방향의 정립 필요 - 순수 국가사무에 대한 지방소득세 감면의 원칙적 배제 - 소득세·법인세 및 지방소득세에 대한 조세 또는 소득세제 이론에 따른 감면의 공동 적용 등 감면 규정의 체계 정비 - 지자체 간 지방소득세 감면을 둘러싼 소모적 경쟁 방지 및 독자적인 감면 정책의 실시를 위한 보통교부세 페널티의 완화 및 예비타당성조사·심층평가 강화 - 납세협력비용의 최소화를 위한 지방소득세 신고납부 시스템의 지속적인 개선

2단계 재정분권 추진에 따른 기초자치단체 세입 변동 분석

한재명 한국지방세연구원 2020 한국지방세연구원 수시연구보고서 Vol.2020 No.18

□ 연구목적 ○본 연구는 2단계 재정분권 추진이 지방자치단체, 특히 기초자치단체의 재정에 미치는 영향을 분석하고 그 특징을 도출하는 데 목적을 둠. □ 연구내용 ○재정분권 추진 경과와 특징 - 현 정부는 「자치분권 로드맵(안)」(2017.10.26.), 「자치분권 종합계획(안)」(2018.9) 및 「재정분권 추진방안」(2018.10.30.)을 통해 강력한 재정분권을 추진 중 ㆍ 특히 「재정분권 추진방안」은 1~2단계에 걸친 방안을 제시하고 있는데, 이 중 1단계(2019~2020년)는 이미 완료되었고, 2단계(2012~2022년) 추진을 앞둔 상황 - 1단계 재정분권 추진 사항의 특징 ㆍ 자체재원(지방소비세) 확대를 통해 지방재정 자율성 제고 ㆍ 다만 단계적 추진의 연계성 부족, 비정상적 지방세의 정상화 실패, 과세자주권 및 재정 책임성 강화 미흡, 균특 이양사업 재원보전을 둘러싼 갈등 지속 등의 아쉬움 존재 ○2단계 재정분권 추진 방안에 대한 평가 - (지방세 확충 측면) 국세와 지방세 비율 목표치 7대 3 수준 달성을 위한 필요세수 규모 과소 산정, 법인지방소득세 인상에 따른 부익부빈익빈 문제 해소 방안의 구체성 미흡, 지방소비세 확대에 따른 기초자치단체(특히 자치구)의 재정자립도 악화 가능성 등을 제시 - (중앙정부 기능의 지방 이양 측면) 기능이양 대상 사업 목록·이양 방식 등의 구체성 부족, 국가와 지방 간 기능 재배분에 따른 자치단체 수준의 재정 부담 변화에 대한 구체적인 분석 결여 등을 언급 - (재정조정 측면) ‘기금’ 운용 방안에 대한 엄밀한 재정효과 분석 부족, 지방교육재정감소분 보전 방식에 대한 논의 부재, 세입 감소 자치단체에 대한 재원 보전 대책 미흡 등을 제시 - (제도개선 측면) 법정전출금의 임의전출금화 및 그 증가분 일부의 공동사업비화 방안의 실효성 부족을 제시하고, 시·도 법정 전출비율의 차등화 및 시·도와 시·도 교육청의 협의를 통한 공동사업 추진의 실효성 검토 등을 제안 ○2단계 재정분권 추진 잠정 수정안 - (기본 방안) 법인지방소득세 세율 2배 인상, 지방소비세 세율 5%p 인상(광역과 기초 간 공동세화), 교육세의 지방교육세 전환, 법인지방소득세·지방소비세 증가분의 시도세 전출 비율 상향조정(특별시·경기도 10% 및 5% → 40%, 광역시 5% → 20%) - (대안) 기본 방안 + 법인지방소득세·지방소비세 증가분의 30%, 40% 및 50%로 ‘기금’ 조성 & 기능 재배분에 따른 재원 변동 보정 & 잔여분은 세입감소 자치단체 재원보전 ○분석방법 및 주요 가정 - (분석 방법) 법인지방소득세 및 지방소비세 확대와 교육세의 지방교육세 전환 등이 현행 지방재정조정제도에 미치는 파급효과를 종합적으로 고려하여 대안별 세수·세입 효과는 물론 재정형평화 효과도 분석 - (주요 가정) 전체 세수 중립 및 지방재정 순증의 전제 아래 주요 가정 ㆍ 법인지방소득세와 지방소비세 세수 중 특별시·경기도, 광역시 본청 증가분의 각각 40%, 20%는 해당 시·도 교육청으로 전출 ㆍ 이 경우 새로운 ‘기금’ 출연분까지 포함한 법인지방소득세·지방소비세 증가분을 대상으로 시도세 전출금 산정 ㆍ 아울러 지방교육재정교부금 법정교부율(20.79%)의 변화 없이 지방교육재정 중립의 달성을 위해 ‘기금’을 이용하여 시·도 교육청에 대한 추가 전출금 제도 운영 ㆍ 2단계 재정분권 추진에 따른 지방소비세 세율 5%p 인상분에 대해서도 현행과 동일한 방식의 지역상생발전기금 운영 ㆍ 자치구 일반조정교부금과 보통교부세 산정 시 기금 출연액 및 기능 재배분(균특 이전사업 포함)에 따른 배분액의 80%를 각각 기준재정수요액과 기준재정수입액에 반영 ○분석 결과 - (총괄 결과) 1단계 재정분권 추진에 따른 지방소비세 인상을 전제하고 2단계 대안별로 중앙-지방-지방교육 간 총체적인 재정변화 분석 ㆍ 지방소비세·법인지방소득세 증가(13.32조원)만큼 내국세(부가가치세·법인세) 감소 ㆍ 지방교육재정 중립을 위해 내국세 감소에 따른 지방교육재정교부금 재원의 자연감소분(2.77조원)과 지방교육세 전입금 증가분(5.10조원)만큼 지방교육재정교부금 규모를 줄일 수 있는데, 이는 중앙의 국세 감소 충격 완화에 기여(해당 교부금 7.87조원 절약) ㆍ 중앙과 지방 간 기능 재배분으로 중앙정부는 4.97조원의 재원을 절약하고, 그 만큼 지방의 지방비 부담이 늘어나게 되지만 이것이 세수증가분 전체를 상쇄하기에는 부족 ㆍ 이러한 과정을 거쳐 최종적으로 지방교육은 재정중립을 유지하지만 중앙은 (-)3.02조원의 재정순감, 지방은 (+)3.02조원의 재정순증 발생 ㆍ 한편 기금 출연율이 높으면 최종적으로 보전해주어야 하는 세입 감소액 규모 감소 - (세수·세입 효과) 지방소비세 및 법인지방소득세 인상에 따라 지방세가 13.32조원(지방교 육세 증가분 포함 시 18.42조원) 증가 예상 ㆍ 세수 측면에서 시세와 군세는 각각 29.1%, 22.2% 증가하고, 특별시세, 광역시세 및 도세는 각각 15.6%, 13.0%, 5.1% 늘어나며, 자치구세는 14.4% 증가 ㆍ 세입 측면에서 광역단체의 세입은 감소하고 대신 기초단체의 세입은 증가하는 경향 ㆍ 한편 기금 운용 및 그 규모 증가는 광역단체의 세입 감소 규모 축소에 기여 ㆍ 또한 기금 운영이 상대적으로 광역시와 도의 일반회계 감소율을 낮추는 동시에, 기초자치단체의 일반회계 증가율도 낮추는 결과 초래 - (형평화 효과) 지방소비세 및 법인지방소득세 인상은 광역단체 간 또는 자치구 간 1인당 세수 불균형 완화에 기여하지만, 도 간 또는 시·군 간 1인당 세수 불균형 심화 야기 ㆍ 1인당 지방세입 측면에서는 동 방안이 기금 운영 여부와 무관하게 특별·광역시 간 또는 광역시 간 또는 자치구 간 또는 도 간 세입 불균형은 완화시키고, 시·군 간 세입 불균형 은 심화 야기 ㆍ 기금 규모가 클수록 세입 불균형 완화의 정도가 커지고 악화 정도는 감소 - (세입감소 자치단체) 세입감소 단체 수는 기금 운용 규모가 커질수록 많아지는 반면, 그 전체 감소액은 줄어드는 경향 ㆍ 다만 기금 운용 규모가 커질수록 광역단체의 세입 감소액은 줄어드는 반면, 기초 시·군에서 세입감소가 발생하거나 그 규모가 증가 - (불교부단체 수 변화) 불교부단체 수는 기금을 운영하지 않는 경우 종전 8개에서 15개로 7개 증가하고, 지방세(보통세) 증가분의 30%, 40%, 50%로 기금을 운용하는 경우에는 각각 3개, 1개, 0개 증가 ㆍ 한편 보통교부세를 교부받지 않던 종전 불교부단체들 중 서울 본청과 경기 본청은 세입이 감소함에 따라 광역단체 간 세입격차를 줄이는 데 기여 ㆍ 반면 경기 수원·성남·용인·화성은 새로 세수가 급격히 증가함에 따라 기초 시 간 세입 격차를 더 벌리는 결과 초래 - (자치단체별) 세입 감소폭은 대체로 특별·광역시·도에서 증가 ㆍ 특별·광역시·도에서 세입 감소폭이 큰 까닭은 시도세 전출금 증가, 자치경찰제 수행에 따른 지방비 지출 증가, 보통교부세 교부액 감소에서 비롯된 현상 □ 정책제언 ○2단계 재정분권 추진 방안은 다음의 측면을 고려하여 보다 구체적으로 마련 필요 - 지방재정 중립보다는 순증을 전제로 구체적인 방안을 마련할 필요 ㆍ 지방재정 중립을 위해서는 모든 자치단체의 순세입이 0이 되어야 하는데, 지방자치단체 간 재정여건이 서로 다른 상황에서 이는 달성하기 쉽지 않을 뿐만 아니라, 지방재정순증 없이는 2단계 재정분권 추진을 위한 동력을 확보하기 곤란 - 국세와 지방세 비율 목표치 7대 3 수준 달성에 필요한 세수 규모만큼 국세의 지방세 이양 필요 ㆍ 본 연구에서는 법인지방소득세율을 1.5배가 아닌 2배 인상시키는 방안 제시 - 지방소비세 인상 시 인상분의 광역과 기초 간 공동세 운영을 통해 기초의 재정자립도 악화 완화 필요 ㆍ 본 연구에서는 지방소비세 인상분을 우선 권역별 가중치를 적용한 소비지수를 적용하여 시·도에 배분하고, 각 시·도별로 배분된 금액의 절반은 해당 시·도에 귀속시키고, 나머지 절반은 관할 기초자치단체에 인구 비율로 배분하는 방안 제시 - 기능 재배분 관련 대상 사업 목록 및 이양 방식을 구체화함으로써 그에 따른 자치단체 수준의 재정 부담 변화 분석이 가능하도록 할 필요 ㆍ 본 연구에서는 기초연금의 국가 사업화를 비롯하여 대규모 복지사업 중 영유아보육료와 가정양육수당의 지방 이양 및 자치경찰제 도입을 가정 - 법인지방소득세 인상에 따른 부익부빈익빈 문제를 해소하고 동시에 기능 재배분에 따른 재정 부담 변화를 최소화하기 위한 방안으로 지방소비세·법인지방소득세 증가분의 일정 비율을 재원으로 하는 ‘기금’ 설치 및 그 운용방안의 구체화가 필요 ㆍ 본 연구에서는 법인지방소득세·지방소비세 증가분의 30%, 40%, 50%로 ‘기금’을 조성하고 기능 재배분에 따른 재원 변동 보정 및 세입감소 자치단체에 대한 일부 재원보전 용도로 사용 ㆍ 본 연구의 분석 결과에 따르면 기금의 운영은 세입감소 규모를 줄이고, 동시에 그 출연율을 높이면 세입감소 규모를 더 크게 줄이는 긍정적 효과 초래 - 시 ·도의 법정 전출 비율 차등화를 통해 지방교육재정교부금 자연 감소분을 일부 보전하고 지방교육세 전환 대상 세목 다양화로 지방교육재정교부금 재원을 절약함으로써 그 만큼 국세 감소 충격의 완화를 위한 지방교부세 축소 정도를 낮출 필요 ㆍ 본 연구에서는 법인지방소득세·지방소비세 세수 중 특별시·경기도, 광역시 본청 증가분의 각각 40%, 20%를 해당 시·도 교육청으로 전출 가정 ㆍ 다만 본 연구의 분석결과에 따르면 대체로 특별시·경기도와 광역시의 순세입 감소폭이 크게 나타나 이들 지역에 대한 시·도 교육청 전출 비율을 각각 40%, 20%보다는 낮게 설정하는 것이 적절 - 최종적으로 세입 감소 자치단체에 대한 보전 대책을 마련할 필요 ㆍ 본 연구의 분석 결과에 따르면, ‘기금’ 출연율이 30%, 40%, 50%인 경우를 대상으로 할 때 ‘기금’을 통한 재원 보전 이후에도 세입감소 자치단체가 발생하며 그 세입감소액 규모가 각각 (-)2.8조원, (-)1.9조원, (-)1.2조원에 상당 ㆍ 이러한 세입감소액에 대해서는 최소한 지방교부세의 자연감소분(2.6조원) 등을 이용하여 한시적으로 보전해줄 필요 - 또한 주요 시 지역 보통교부세 불교부단체의 재정과잉을 최소화하고, 이를 통해 절약된 재원을 세입감소 자치단체에 대한 보전 재원으로 이용 필요 ㆍ 이들 불교부단체를 대상으로 주요 국고보조사업의 기준보조율 등을 하향 조정하는 방안에 대한 검토 필요 - 아울러 대부분의 기초자치단체에서 순세입이 증가하게 되는데, 이 증가분을 이용하여 1단계 재정분권 과정에서 균특사업의 지방 이양에 따라 신설된 전환사업보전계정 중 시·군·구 계정(0.8조원)을 점진적으로 대체 필요 ㆍ 현재 전환사업보전계정은 2022년까지 운영 후 평가를 통해 일몰한다는 방침이지만, 이는 해결이 어려운 과제로서 그 일부(시·군·구 계정)를 2단계 재정분권의 추진 과정에서 해소하는 것이 더 적절 ㆍ 즉 시·군·구 계정을 2021년 50% 축소, 2022년 100% 축소 등 2021~2022년 동안 점진적으로 축소하는 것이 바람직 ㆍ 시·도 계정의 경우에는 2022년 말 일몰이 가져올 혼란을 방지하기 위해서라도 2023년부터 시·도 조례에 근거하여 광역 단위의 시·도 균형발전특별회계로 전환하고 이를 각 시·도 내 지역 각 격차 완화를 위한 재원으로 운용하는 방안 검토 필요 ㆍ 그밖에 시·군·구 계정의 대체에도 불구하고 기초자치단체의 순세입 증가 정도가 클 경우에는 각 시·도 보조사업의 시도비 부담률을 낮추는 방안도 검토 필요 ○한편 본 연구의 분석 결과가 갖는 한계 - 첫째, 2단계 재정분권 추진 방안(2020.3.12. 기준)은 ‘기금’ 조성 방식 및 용도를 다양하게 제시하고 있으나 본 연구에서는 이를 하나의 방식으로 통일시켜 적용 ㆍ 본 연구에서는 법인지방소득세·지방소비세 증가분의 일정 비율로 ‘기금’을 조성하고, 이를 기능 재배분에 따른 재원 변동 보정 및 세입감소 자치단체 재원보전 용도로 이용 한다고 가정 - 둘째, 본 연구에서는 특별·광역시 및 경기 본청을 대상으로 시·도 교육청에 넘겨주는 전출금(시도세 전출금)을 늘림으로써 보통교부세 불교부단체의 재정과잉을 최소화하는 방안을 제안하고 있으나, 그 결과 오히려 이들 단체의 순세입이 감소하는 결과 발생 ㆍ 예를 들어, 서울 본청(특별시)의 경우 순세입이 (-)0.61조원 감소 ㆍ 이러한 순세입 감소 규모를 줄이기 위해서는 시교육청에 대한 시세 전출비율 및 ‘기금’출연 비율을 각각 40% 미만, 30% 미만으로 낮추거나, 자치구 조정교부금의 교부율(서 울, 22.6%)을 하향 조정하는 방안 검토 필요 - 셋째, ‘기금’ 출연금은 물론 기능 재배분에 따른 재원 배분액을 자치구 일반조정교부금 혹은 보통교부세의 기준재정수요액 및 기준재정수입액에 어떻게 반영시킬 것인지에 대한 후속 연구 필요 ㆍ 본 연구에서는 기금 출연금 및 기능 재배분(균특 이전사업 포함)에 따른 기금 배분액의 80%를 각각 기준재정수요액과 기준재정수입액에 더하는 방식으로만 반영 ㆍ 향후 기능 재배분에 따른 지자체별·기능별 세출예산 변화를 어떻게 해당 자치단체의 기준재정수요액에 반영시킬 것인지, 그리고 최종 세입감소 자치단체에 대한 재원 보전 지원액을 해당 자치단체의 기준재정수입액에 포함시킬지 여부도 검토 필요

Ⅱ. 제4차 국가균형발전 5개년 계획과 지방재정

한재명 한국지방세연구원 2019 TIP(TAX ISSUE PAPER) Vol.3 No.-