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과세자주권 확대방안 연구: 탄력세율제 활용의 한계를 중심으로
김홍환 ( Kim Hongwhan ),정순관 ( Chung Soongwan ) 한국거버넌스학회 2018 한국거버넌스학회보 Vol.25 No.2
이 연구의 목적은 지방자치단체 과세자주권의 확대방안을 모색하는 것이다. 이를 위해 과세자주권의 종류, 허용범위, 실태를 파악하였다. 과세자주권은 세목결정권, 세율결정권, 과세표준 결정권으로 구분할 수 있는데, 우리나라 헌법에서 세목과 세율은 법률로 정하도록 하고 있어 원칙적으로 세목결정권과 세율결정권을 보장하지 않는다. 또한 과세표준 역시 지방세가 재산과세를 중심으로 하고 있고, 재산과세의 기준이 되는 시가표준액이 다양한 법률에 의해 미리 결정되므로 과세표준의 결정권 역시 보장되지 않는다. 다만, 탄력세율제도를 통해 세율결정권을 보장하고 있으나, 탄력세율제도 또한 거의 사용되지 않는다. 이의 요인을 파악하면, 지방교부세 뿐만 아니라 국고보조금, 조정교부금, 시·도비 보조금 등 모든 이전재원의 교부에 있어 지방자치단체 자체재원 확보 규모를 기준으로 삼고 있으므로 지방자치단체는 탄력세율 제도를 활용하여 지방세 규모를 확대할 유인을 갖지 못하기 때문이다. 과세자주권 확대를 위한 정책적 함의는 두 가지 측면에서 제안하였다. 첫째, 헌법개정을 고려하지 않는 경우에는 지방자치단체 과세자주권의 하나인 탄력세율제도를 활용한 세율결정권의 보장이 가능하므로 이를 위해서, ①지방재정구조를 이전재원에서 자체재원 중심으로 전환해야 하고, ②이전재원과 관련된 각각의 재정제도는 원칙에 따른 운용체계로의 개편이 필요하다. 다만, 이러한 재정제도 개편에 있어 하나의 제도만을 개편할 때 이해관계를 조정할 수 없다는 문제가 있으므로 전면적 개편이 필요하다. 둘째, 헌법개정을 추진할 경우 지방자치단체에 세목신설권의 보장보다 국세와 지방세를 정함에 있어 세수 발생지역의 지방자치가 가능하도록 “지방세 우선주의”가 채택되어야 한다. The purpose of this study is to find ways to expand the autonomous right to tax of local governments. To do this, we grasped the types of the autonomous right to tax, the permissible scope, and actual conditions of the rights. The Autonomous right to tax can be divided into decision of tax items, tax rates and standard of assessments. In the Korean Constitution, tax items and tax rate are decided by law. Therefore, in principle, there is no guarantee the rights of tax items and tax rates. In addition, since the taxation standard is determined in advance by various laws, the determination of the standard of assessment is not guaranteed either. This is because it is based on the ratio of self-financing such as local grant taxes, nation subsidies, mediation grants, and the upper autonomy subsidies. In other words, local governments do not have the incentive to expand the local tax rate by utilizing the flexible tax rate system. Policy implications for the autonomous right to tax are proposed in two aspects. First, if the constitutional amendment is not considered, it is a measure to guarantee the right to decide the tax rate using the flexible tax rate system. For this, the local financial structure should be shifted from the dependent resources to the self-funded ones, and the financial transfer system should be operated in accordance with the principles. Second, if the amendment of the Constitution is to be implemented, "local tax preference" should be adopted in order to allow local autonomy in establishing national tax and local tax.
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