損失補償에서의 正當補償에 관한 法的 硏究 : 토지소유자 추천제도를 중심으로

김상규 서울시립대학교 2009 국내박사

國文抄錄 본 연구를 진행하게 된 이유는, 우리나라는 지난 1970년대부터 도시화와 공업화를 목적으로 대규모 개발사업이 꾸준히 시행되어 왔는데, 특히 지난 5년간 참여정부 시기에 국토 균형 발전 등을 위해 행정중심복합도시, 혁신도시, 기업도시, 신도시 건설 등 70여개의 개발사업에 집행된 보상비가 117조원에 달하고, 이명박 정부 들어 새만금 개발사업 등에 230조원, 보상 위․수탁 협약을 체결하고 7월부터 본격적인 보상에 착수하게 되는 대규모 국책사업인 ‘4대강 살리기’ 프로젝트에 금년 내로 2조 8천억을 포함 모두 22조 2천억 원이 넘는 비용이 지출되게 되는 등 보상업무와 관련하여 국가재정의 지출과 부동산시장에 미치는 영향이 증대되어 보상업무의 객관성과 공정성이 더욱 요구되고 있음에도 불구하고 보상업무 전반에 국민의 지지를 받지 못하고 신뢰를 잃고 있다는 사실 때문이다. 그간 국민의 권리의식이 향상되고 보상에 대한 법감정 등이 변화되고 있다고는 하나 피보상자의 보상액에 대한 불만은 상존하여 개발지역 주변의 지가급등에 따른 지나친 가격현실화 요구로 보상금의 확대지급을 위한 불공정한 감정평가가 이루어지는 등 국가사업의 효율성이 주로 강조되는 토지보상제도에서 문제점이 발생하고 있어 정당보상을 위한 보상제도 전반을 살펴보고 이와 관련하여 현행 감정평가업자 선정제도와 공평무사한 감정평가를 위하여 제도 개선을 모색해보고자 하였다. 정당한 보상을 위한 감정평가를 위해 합리적인 보상제도로의 목적으로 시행되는 감정평가업자 선정제도 및 토지소유자 추천제도는 실행 과정에서 부조화, 비효율, 비능률적으로 진행되고 있어 이를 제거하거나 개선하여야 한다는 요구가 높아지고 있고, 보상과정에 자주 발생하는 문제를 해결하기 위하여 이 제도의 개선, 폐지 등 대안을 생각해보게 된 것이다. 토지소유자 추천제도는 사업시행자가 보상액을 산정하기 위하여 감정평가를 의뢰하는 경우에 2인 이상의 감정평가업자에게 평가를 의뢰하되, 토지소유자가 요청하는 경우에 토지소유자가 추천하는 감정평가업자 1인을 추가로 선정할 수 있도록 규정한 제도이다. 사업시행자와 토지소유자 사이에 보상과정에서의 갈등 문제를 해결하기 위하여 감정평가업자 선정과 토지소유자 추천제도를 개선하는 최적의 대안을 강구해보고자 하는 것에 본 연구의 목적을 두었다. 이러한 연구 목적을 달성하기 위하여 본 논문은 총 6개장으로 구성하였고, 본문은 5개장을 할애하였다. 그 연구방법으로는 문헌적 연구로서 국내에 발표된 논문과 연구보고서, 그리고 국회에 의원 입법된 자료 등 다양하게 접근하여 비교 분석하였다. 제1장은 위에서 기술한 것과 같이 연구목적 및 연구방법을 언급하였고, 제2장에서는, 헌법상 손실보상의 기준과 개념, 근거와 요건, 그리고 토지수용 및 보상법제상 손실보상기준, 헌법규정의 변천과 법률상 보상기준의 변천을 언급하고, 제3장에서는 독일의 상당보상원칙, 규범체제와 보상의 내용 등 외국의 손실보상 제도를 살피고 우리 법제와는 어떠한 점에서 비교가 되고 차이가 나는가를 보았다. 제4장에서는 헌법상 정당보상의 의미와 개별입법의 한계, 손실보상의 내용과 절차 및 법률규정과의 관계와 헌법상 정당보상 판례의 변천과 정당보상원칙 침해관련 판례를 언급하고, 정당보상과 감정평가업무의 연관성, 공시지가의 역할을 알아보았다. 제5장에서는 손실보상에서의 정당보상의 실현을 위하여 토지소유자 추천제도와 사업시행자 감정평가업자 선정제도를 본격적으로 다루었다. 보상업무와 감정평가, 보상업무 실행에 따른 갈등발생 문제, 감정평가업자 선정의 연혁 및 토지소유자 추천제도의 문제점과 법적 쟁점을 살피고, 개선 및 폐지와 관련된 법개정을 추진하였다. 그리고 이른 바 정당보상의 실현을 위하여 제3기관의 신규진입을 통한 감정평가업자 선정 및 추천에 관한 진보된 효과를 기대하였고, 보상전문기관의 현황을 개관하고 보다 발전된 단계로써의 전업보상기관의 도입 검토와 자격제도 및 보상전문 인력 양성문제를 살펴보는 것까지 다루었다. 제6장에서는 앞서 각 장에서 언급하였던 내용을 요약하고 제안된 개선안에 따른 법률의 제정을 다시 한 번 촉구하면서 결론을 맺었다. A Legal Study on the Just Compensation of the Expropriation -Focusing on landowners' recommendation system- Kim, Sangkyu Faculty of Law Graduate School The University of Seoul Korea has continued to implement large development projects since 1970's in order to urbanize and industrialize its land. In the last 5 year period of 'Administration of Participation', especially, the administration operated about 70 development projects in order to achieve equal development of the whole country and some of them includes 'City of Innovation Project', 'City of Business Project' and other new town development projects. Its compensation expense amounted almost to ￦117,000 billions. The current administration of President Lee Myung Bak plans to spend ￦230,000 billions on 'Development Project of Saemangeum reclamation'. In addition, The president Lee administration plans to spend ￦2,800 billions this year and total ￦22,200 billions on a large public project, 'Enlivening 4 Rivers', which is scheduled to make entrustment contract with parties concerned and to begin compensation work from July this year. Due to this large scale expense of government budget and the impact on real estate market, objectivity and impartiality of compensation work are more needed now. Despite of this situation, however, the public do not much trust the overall compensation work and even do not believe it. Thus, the importance of compensation for public projects has initiated this study. Although people's awareness of law has improved and their emotion toward expropriation has become more reasonable, their dissatisfaction for the amount of compensation from expropriation still exists. The area located near public projects has always experienced sharp increase in land price and the property owners have requested for more compensation equal to the increased level of land price. This produced unfairness in appraisal practice and caused many problems in compensation system of public projects of which first priority is speedy and efficient implementation. These overall situation makes it necessary to review general compensation system and improve current selection system of appraisal business operators and finally, propose alternatives for impartial appraisal practice. In order to guarantee fair appraisal for just compensation, the selection system of appraisal business operators and landowners' recommendation system were introduced. However, these two systems exposed many problems including fraud, ineffectiveness and inefficiency in their execution. Thus, voice for abolishing or improving them has been on the rise and this study naturally focused on various solutions such as their improvement or abolishment to solve these frequently encountered compensation-related problems. Public project operators usually request appraisal service to more than 2 appraisal business operators. If the landowners' recommendation was made, project operators can also designate one more appraisal business operator which is favored by landowners. Thus, in order to solve the conflict between landowners and project operators, this study has put its purpose in coming up with optimal solution for selection system of appraisal business operators and landowners' recommendation system. In order to achieve the above purpose, this study produced its results comprising of total 6 chapters, 5 of them being main bodies. The main approach in this study is literature survey, that is, to review and analyze domestic papers, research reports and various data in Congress. In chapter 1, the purpose and approach of the study is described as mentioned above. The chapter 2 deals with standard and concept of compensation for expropriation in Constitutional Law, reason and condition for compensation, guideline of compensation in expropriation related laws and the history in change of compensation standards in Constitutional Law and other related laws. The chapter 3 reviews compensation systems of foreign countries including criteria of reasonable compensation and contents of specific compensation in Germany. It also compares its research results with domestic laws. The chapter 4 explores the meaning of just compensation in Constitutional Law and limitation in realizing its meaning through individual laws, contents and procedures of compensation and its relation to regulations in law, change in judgement of court cases for just compensation in Constitutional Law, and finally court cases recognizing the violation of just compensation. It also introduces the relationship between just compensation and appraisal, and explains the role of public notification of land price. The chapter 5 focuses on the selection system of appraisal business operators and the landowners' recommendation system for realization of just compensation. It examines compensation works and appraisal, conflicts related to compensation, history of selection system of appraisal business operators, and problems or legal issues of landowners' recommendation system. It also studies proper revision or abolishment of related regulations in law. In addition, it analyzes the upgraded effect of the selection system of appraisal business operators and landowners' recommendation system by the 3rd parties' institution, and shows the current status of compensation business companies. In the end, it suggests introduction of compensation-specialized companies, certification and education of compensation experts.

正當補償에 관한 公法的 硏究 : 미국의 사례를 중심으로

석호영 고려대학교 대학원 2009 국내석사

Legal principals of just compensation in the system of expropriation for public utility is established related to the interpretation of just compensation in Clause 3, Article 23 of the Constitution, which sets out the standard for loss compensation. In regard to the range of just compensation, theories including perfect compensation, fair compensation and compromise compensation contradict each other but the precedent is favorable to perfect compensation. Generally perfect compensation means that there should not be any limitation in compensating the objective values of property right as well as the period and methods, which also means complete compensation. Despite establishment of such legal principals of just compensation, conflicts and disputes occur related to compensation according to expropriation for public utility in the process of development projects so this study explores the causes of constant conflicts and disputes in terms of the principles of law. In other words, this study synthetically examines the contents and cases of just compensation of both Korea and the U. S. which have had active debates on the issue earlier than in Korea and presents solutions for the problems related to just compensation in order for the owners of property that has been violated to properly receive just compensation regulated in the Clause 3, Article 23 of the Constitution. This study consists of five sections. The first section for introduction describes the purpose, scope and method of this study on just compensation. The second section for Korean just compensation explains theories, criteria and cases of just compensation in Korea. The third section is for just compensation of the U. S., which elucidates theories, requirements, subjects and cases of just compensation of the U. S. In the fourth section,this study discovers problems of just compensation through synthetical investigation on the contents and cases of just compensation of Korea and the U. S. that is discussed in the previous section 2 and 3, and present the resolutions. Section 5 for conclusion generally summarizes after examining the contents that are mentioned in the earlier sections. In conclusion, for just compensation, firstly, a case has to satisfy the requirements including legality of public infringement, public need, and special sacrifice, and the best concept of just compensation may be the one reflecting the concept of fair market values and living rights compensation that is stressed in the grounds and cases related just compensation of Korea and the U. S. However, just compensation requires considerations on specific feasibility of each case including whether the property that has been violated include real property rights, whether it is the main property to be required for individuals' living and how much efforts will be put to gain each asset, by reviewing individual conditions of each case comprehensively, because every case related to just compensation has separate problems and social phenomenon, environment, the benefit and protection of the law of each nation are different. In addition, it might be proper to resolve the compensation claims which is not based on the law through legislative or systemic measures. 공용수용제도에 있어 정당보상의 법리는 손실보상의 기준에 관한 헌법 제23조 제3항의 정당보상의 해석과 관련하여 성립된 보상이론이다. 정당보상의 범위에 관하여 학설은 완전보상설, 상당보상설 및 절충설로 대립하고 있으나, 판례는 완전보상설의 입장을 취하고 있다. 일반적으로 완전보상은 재산권의 객관적인 가치보상은 물론 그 보상의 시기․방법 등에 어떠한 제한을 두어서는 아니 된다는 완전한 보상을 의미한다. 그러나 이와 같은 정당보상의 법리가 성립되어 있음에도 불구하고, 개발사업의 과정에서 공용수용에 따른 보상과 관련한 갈등과 분쟁이 지속적으로 발생하는 것을 볼 수 있다. 특히 최근에 발생한 ‘용산참사’는 실질적인 보상이 전제되지 않은 공익사업에서 발생할 수 있는 분쟁이 어떠한 결과를 초래할 수 있는지를 극단적으로 보여주고 있다. 이는 시행조합측과 소유권자들 간에 ‘정당한 보상’에 대한 판단기준의 차이에서 비롯된 것으로 보인다. 이에 본 논문에서는 “용산참사”를 계기로 사회적으로 부각된 보상문제가 지닌 법적 문제에 대하여 헌법상 정당보상의 원칙과의 관계, 즉 도시정비사업의 시행과 관련하여 세입자나 상가임차인의 재산권침해에 대한 보상문제가 공법상의 손실보상의 문제인지 정비사업조합과 조합원과의 사법상 법률관계의 문제인지를 검토한 이후에 정당보상에 대한 논의가 활발히 진행되어 온 미국의 정당보상의 내용 및 판례를 비교법적으로 검토하여 그 시사점을 찾아 정당보상법리의 발전적 대안을 모색하여 제시하였다. 본 논문은 전체적으로 5개의 장으로 구성되어 있다. 제1장은 서론 부분으로서 본 논문의 주제에 대한 연구의 목적, 범위 및 방법을 기술하였다. 제2장에서는 국내의 정당보상에 대한 내용으로서 정당보상에 관한 학설 및 기준에 대한 이론적인 부분을 정리하고 정당보상과 관련한 국내 판례를 중심으로 정당보상에 관한 내용을 정리하였다. 제3장에서는 미국의 정당보상에 관한 내용으로서 미국의 정당보상에 대한 이론, 요건 및 대상 부분을 정리하고 판례를 중심으로 미국 정당보상에 관한 내용을 정리하였다. 제4장에서는 제2장과 제3장에서 살펴본 우리나라와 미국의 정당보상에 관한 내용 및 판례의 종합적인 검토를 통하여 정당보상과 관련한 문제점들에는 어떠한 것들이 있는지 살펴보고 그러한 문제들에 대한 개선방안을 제시하였다. 제5장 결론에서는 앞서 살펴 본 내용에 대한 총괄적인 검토와 함께 전체적인 내용을 정리하였다. 결론적으로 정당보상의 대상이 되기 위해서는 우선적으로 공용침해의 적법성, 공공의 필요, 특별한 희생 등이 전제되어야 하고, 정당보상을 위해서는 우리나라와 미국의 이론 및 판례에서 강조하는 ‘공정한 시장가치의 개념’ 및 ‘생활권보상’이 반영되어야 할 것이다. 그러나 정당보상과 관련한 사례들마다 그 개별적인 사안이 다르고 해당 국가의 사회적 현상, 환경, 법익 등이 각각 다르므로 정당보상을 위해서는 각각의 사례들의 내용 및 사정 등을 종합적으로 고려하여 각 사례에서의 피침해재산이 토지재산권에 해당되는지 여부, 개인의 생존에 필요한 주요 재산인지 여부, 당해 재산을 어느 정도의 노력으로 취득한 것인지 여부 등 사례들의 타당성을 구체적으로 고려하여야 할 것이다. 또한 법률적 근거 없는 대상에 대한 보상요구를 위해서는 입법적 또는 제도적인 방안을 통한 해결이 바람직하다고 할 것이다.

新都市地域 土地補償에 관한 硏究

성창현 단국대학교 2007 국내석사

서울시가 시행하는 뉴타운사업을 필두로 판교신도시, 일산신도시, 동탄신도시 등 대한민국전체가 부동산개발열풍이 일고 있다. 이러한 개발의 이면에는 자신의 터전을 내주어야 하는 현대판 "난장이가 쏘아올린 작은 공"의 주인공들이 있다. 공익사업시행이 필연적이긴 하지만 삶의 터전을 잃은 이들에게 국가적 차원에서 정당한 보상을 해야 함은 당연한 의무이다. 우리나라 헌법 제23조에서 개인의 재산권보장에 대해서 선언하고 있으나, 오늘날과 같은 복지국가에서 공익사업 시행으로 부득이하게 개인의 재산권을 침해하는 경우가 있다. 따라서 우리 헌법 제23조 제3항에서는 '정당한 보상'이루어져야 하며, 이를 실행함에 있어 법률에 유보한다고 규정하고 있다. '정당한 보상'에 대한 정의에 대해 의견이 대립되고 있으나, 일반적으로 '정당한 보상' 이란 침해된 재산권의 객관적 가치의 보상은 물론 부대적 손실을 포함하여 그 보상의 시기·방법 등에 제한이 없는 보상을 뜻한다. 그러나 개발이익에 대해서는 피수용자의 객관적 가치내지는 피수용자의 손실로 보지 않아 정당보상의 대상에서 제외하고 있다. 외국의 경우를 살펴보면 일본은 우리와 비슷한 완전보상의 입장을 취하고 있고, 독일은 상당보상의 입장을, 미국과 영국은 완전보상의 입장을 취하고 있다. 우리나라는 헌법에서 정당한 보상을 선언하고 있으나 개별법 위임되어 적용에 있어 정당한 보상의 의미가 퇴색되는 경우가 있다. 아울러 개발제한구역이나 용도지역지구제 등 특수성으로 인해 토지이용계획에서 개발이익 발생이 상존하고 있으며, 그 규모도 매우 큰 것으로 평가할 수 있다. 따라서 '정당한 보상'의 실현을 위해 다른 나라의 모델이 아닌 우리의 사정에 맞는 방법을 모색해야 할 것이다. 손실보상의 대부분을 차지하는 것은 대물보상이다. 법규상으로 손실보상의 대부분은 토지보상을 비롯한 대물보상이 차지하고 있다. 우리나라 토지보상제도에 있어 시가보상이 이루어지는 것이 원칙이나 실질적으로 공시지가에 의해 평가된다. 공시지가에 의한 평가가 정당한 보상이냐에 대해 많은 의문과 민원이 발생하고 있으나, 공시지가를 기준으로 보상액을 개발이익을 배제하기 위한 것으로서 타당하다고 볼 수 있다. 또한 토지보상관련에서 많은 부분을 차지하는 잔여지 보상은 매수대상요건이 까다롭고, 절차상 많은 문제점을 가지고 있다. 이외 불법형질토지 등의 보상은 현황평가주의의 예외로서 위법한 행위로 조성된 부가가치는 적정보상의 원칙을 훼손된다하여 형질변경된 당시의 이용현황을 기준으로 평가한다. 또한 영업보상, 영업폐지보상, 휴업보상은 직접적인 대물보상은 아니지만 정당한 보상을 실현하기위해 필요로 하는 대물보상의 일종이다. 공익사업을 위한 토지취득은 협의취득과 공용수용의 방법이 있다. 보상금은 원칙적으로 현금지급을 원칙으로 하나, 채권으로 보상을 하기도하고 경우에 따라서 현물보상 등 다양한 방법으로 보상하고 있다. 우리나라의 대표적인 신도시개발사업으로 분당신도시개발사업과 일산신도시개발사업을 들 수 있다. 우선 분당신도시개발사업은 당시 토지수용법과 공특법상 적정 절차에 의해 수행되었으나 행정소송으로 수용재결처분취소 청구의 소가 총75건, 관련토지의 소유권 확인 및 손실보상 등을 청구하는 민사소송이 57건으로 모두 132건이 발생하였다. 일산신도시사업의 경우 분당신도시개발사업과 마찬가지로 토지수용법과 공특법상의 절차에 따라 보상금을 지급하고 취득하였다. 그러나 행정소송의 경우 총 44건을 제기되었고 토지수용재결 처분 취소의 소가 34건, 이주자택지공급처분 취소의 소는 10건을 차지하고 있다. 민사소송으로는 이주자택지 공급분량권과 관련한 소송이 34건, 소유권 이전과 관련한 소송이 14건, 보상금 청구와 관련한 소송이 10건으로 총 58건이 제기되었다. 한편 행정중심복합도시개발 사업과 은평뉴타운사업의 경우 2007년 6월 현재 구체적인 소송사례와 보상가격 등의 자료를 구할 수 없었다. 다만 주민대책위원회에서 제기한 문제점 중 법학적 관점에서 가치가있는 문제로 개발제한구역 해제 이후 용도지역 변경의 문제, 미등재 무허가건축의 보상문제, 재결절차의 구조적 모순, 불공정한 이주대책을 들 수 있다. 이상 신도시개발사업 등 공익사업을 실행함에 있어 정당한 보상이 전제로 되어야 한다. 절차적인 면이나 실체적인 면에 있어 정당성을 가져야 하고, 수용자의 입장을 최대한 배려하여 정당한 보상을 실현해야 할 것이다. 이 또한 복지국가, 사회국가로서 우리가 가져야할 책임이다. The boom of real estate development has arised nowadays such as the new town project by Seoul city, Pankyo new city, Ilsan new city, Dongtan new city, etc. The other side of these developments has caused some miserable residents who must give their places. Although public works are necessary, the government must give right compensation to the residents. Although article 23 of the constitution declares the security of property right, there are some cases which are violated property right by inevitable public works in a welfare nation. In the above case article 23, paragraph 3, regulates that 'right compensation' must enforce and the enforcement reserved by the law. Although there are some opposed opinions about the definition of 'right compensation', right compensation means that the compensation for objective value with incidental loss by violation of property right, and also, the time and method are not restricted about the compensation. However, consumers are excepted right compensation about the profit of development because that is not loss for the consumers. If we see the cases of foreign countries, the case of Japan is very similar to ours such as completeness compensation, Germany has fitness compensation, and the US and the UK have completeness compensation. Although our constitution declares fair compensation, individual law has been mandated so, that makes a few cases which are disappearing the mean of fair compensation. Also, there exists the profit of development by specialty of estate use project such as the restricted area of development or service area district system, etc. In addition, we can evaluate that is very large. Therefore, we have to find out a method which is suitable in our circumstances to actualize 'right compensation'. The most of loss compensation is estate and substitute compensation by legislation. however, substitute compensation is most part in loss compensation. Although market price compensation is a principle in our estate compensation system, in substance we evaluate compensation by public price of estate. Even if there are many doubts and civil petitions about evaluating compensation by public price of estate, we can think that is reasonable because of eliminating the profit of development in the amount of compensation by public price of estate. Also, remained estate compensation which is the most part of estate compensation is very complicated in condition of purchase and there are many problems in process. In addition, illegal characteristic form and quality estate compensation is an exception by status evaluation policy. The value added by Illegal activity damages the principle of proper compensation so, we evaluate use status in that time. Also, business, business disuse, close business compensation are not direct substitute compensation however, those are a kind of substitute compensation to actualize right compensation. Purchase of estate for public works has two methods such as consultation purchase and public use acquisition methods. The amount of compensation is cash by principle, but sometimes that is a bond, actual thing in circumstances. Our representative newly modernizing city projects are Bundang and Ilsan project. First, Bundang project was executed by the process of estate acquisition law and public special law however, total 132 cases of lawsuits and demands were occurred in that time. Those are 75 cases of acquisition judgment disposition cancellation in administration suit and 57 cases of property right confirmation & loss compensation in civil suit. The case of Ilsan project was paid compensation by the process of estate acquisition law and public special law such as Budang project. However, total 44 cases of administration suits were occurred. Those are 34 cases of acquisition judgment disposition cancellation and 10 cases of moving resident home lots supply disposition cancellation. Total 58 cases of civil suits were occurred. Those are 34 cases of moving resident home lots supply right and 14 cases related to proprietary right removal. Meanwhile, it's hard to obtain detailed lawsuit cases and the amount of compensation about administration centered complex city project and Eunpyung Newtown project. Only residents committee suggested some problems such as problem of use area change after release restricted area from development in a point of view in law, non registration no permit building compensation, systematic contradiction in judgment process, unfair moving policy. Executing public works such as newly modernizing city project must propose right compensation. It must be lawful In the side of process or substance and actual right compensation for considering a consumer. That is our responsibility as a welfare and social nation.

損失補償에 관한 硏究 : 正當補償 法理를 中心으로

황옥자 단국대학교 2006 국내석사

Korea has done many public businesses for land expropriation by rapid growth such as a road, railway, industrial complex construction, curtilage development etc. Recently, the goal for balanced growth of a country; the compensation has appeared an important issue by the prearranged development business for a large scale of expropriation such as business & renovation city, administration complex etc. There have been unsolved problems nevertheless academic & business world have done a lot of studies for the expropriation. By a constitution article 23, clause 2, “expropriation of property right by public necessity, use or restriction about the compensation has to be by law, however must provide a right compensation.” Therefore, the constitution regulates that public violation about property right and the compensation of loss. If we study about existing problems of the compensation for loss which is related to right compensation, the most important thing; there is no definition of compensation such as the question of the evaluation of compensation by the price of public announcement, the question of the evaluation of compensation by the price of public announcement which is relatedto the profit of development and the accord with the principle of exclusion about profit of development, the question of the equilibrium between the expropriation of land without the profit of development and the non-expropriation of land with the profit of development. The standard and range of compensation for loss are expended recently by expropriation of land. Most opinions are general compensation is not enough, so compensation of living, indirectness by loss of business, credit etc. should be included. Therefore, if there is noways of improvement about the above problems, that could be a violation of a constitution about protection of property right and the principle of right compensation. The purpose of this study proposes the way of improvement and indicates the problem of existing compensation forloss related to right compensation after reviewing foreign legislation by comparing method and the relation between the standard of compensation and right compensation. For this dissertation, reviewing materials(the study of way of improvement for the acquisition of public land & the system of loss compensation) of the Ministry of Construction and Transportation, then also analyze some separate volumes, other dissertations, and native and foreign materials of science. If we study in details about the study of compensation of loss (by law of right compensation), reviewed and regulated the legislation of the US, Germany, Japan, and UK after reviewing general main contents about compensation for loss in Korea( the definition, requisite, and foundation of compensation of loss) in chapter 2. Discuss the compensation of loss about right compensation on basis of general contents in chapter 3. Also, discuss about the definition and theory of right compensation, the standard of compensation forloss by a constitution article 23, clause 2, and the case of foreign legislation about the standard of right compensation. Discuss problems of the system of current compensation forloss related to right compensation and living, indirectness, and credit compensation in chapter 4. Finally, discuss the result of this study in conclusion. 우리나라는 그동안 급속한 국가발전에 따라 도로·철도·공업단지 건설, 택지개발사업 등 토지수용을 필요로 하는 공익사업이 수없이 행해졌다. 최근 국토의 균형발전을 목표로 전국에 걸쳐 기업도시건설, 혁신도시, 행정중심복합도시 등 대규모 수용을 요하는 개발사업이 예정되어 있어 보상이 중요한 문제로 대두되고 있다. 이에 따라 그동안 학계나 실무계에서 수용에 따른 많은 연구가 행하여져 왔음에도 불구하고 아직 해결되지 못한 문제점을 안고 있다. 우리 헌법 제23조 3항은 “공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다.”라고 규정하여 재산권에 대한 공용침해와 그에 대한 손실보상에 관한 기본원칙을 규정하고 있다. 정당보상과 관련한 현행 손실보상제도의 문제점을 보면, 무엇보다 중요한 것은 보상정의가 확립되지 못하였고, 공시지가를 기준으로 한 보상평가제도가 정당보상 원칙에 합당한 것인지의 여부, 개발이익이 반영되어 있는 공시지가를 기준으로 보상평가를 할 경우 개발이익 배제원칙과 어떻게 조화를 이룰 것인지의 여부, 개발이익이 배제되는 수용대상토지와 개발로 인한 이익을 취하게 되는 인근 미수용토지사이의 형평성을 어떻게 유지할 수 있을 것인지의 여부, 최근 토지수용 등으로 인한 손실보상의 기준 및 범위가 확대되는 추세로서, 일반적인 보상의 기준보다 한 단계 더 나아간 생활보상 및 사업손실로 인한 간접손실보상, 채권보상 등 정당보상의 범위에 포함시켜야 한다는 주장이 강하게 대두되는 바, 이에 관하여 이러한 문제에 대한 제도적인 개선방안이 강구되지 않으면 헌법상 보장된 재산권 보호와 정당보상 원칙에 위배될 수도 있는 사항들이라고 생각된다. 본 연구는 손실보상에서의 일반적인 내용을 살펴본 후 보상기준과 정당보상과의 관계를 고찰해 보고, 외국의 입법례를 비교법적으로 검토·정리해 보고, 정당보상과 관련한 현행 손실보상제도의 문제점을 지적하고 그에 대한 개선방안을 제시하고자 하는데 연구의 목적을 두었다. 본 논문을 위해서 먼저 건설교통부의 자료인 공공용지취득 및 손실보상제도 개선 방안 연구 관련 자료를 중심으로 고찰 후, 그 외 단행본과 연구논문 및 국내·외 학술자료 등 각종 문헌을 정리·분석하는 방법으로 택하였다. 손실보상에 관한 연구(정당보상 법리를 중심으로)를 함에 있어서 구체적으로 보면, 제2장에서는 우리나라 손실보상에 관한 일반적인 주요내용(손실보상의 의의, 근거, 요건)을 살펴본 후, 미국, 독일, 일본, 영국, 등 해외 선진국제도의 입법례를 비교법적으로 검토·정리하였다. 이러한 손실보상의 일반적인 내용을 토대로 제3장에서는 손실보상에 있어서 정당한 보상 법리에 대해 심도 있게 검토 하였다. 우리 헌법 제23조 3항이 규정하고 있는 정당한 보상의 의의와 학설, 구체적인 손실보상의 기준 및 외국의 정당보상기준에 관한 입법례를 살펴보았다. 제4장에서는 정당보상과 관련한 현행 손실보상제도의 문제점과 일반적 보상기준에 한 단계 진보한 생활보상, 간접손실보상, 채권보상 등에 관하여 구체적으로 살펴보았다. 마지막 결론에서는 지금까지의 연구결과를 종합적으로 요약하는 것으로서 마무리 하였다.

공익사업의 토지수용제도에 관한 개선방안 연구

이상우 가천대학교 일반대학원 2020 국내박사

국문 초록 공익사업의 토지수용제도에 관한 개선방안 연구 가천대학교 대학원 행정학과 행정학 전공 이상우 지도 교수 이영균 각종 공익사업 시행으로 인한 토지수용 과정에서 사업시행자와 토지소유자 간에 분쟁이 발생하고 있는데, 그 이유로 사업시행자는 신속한 사업추진과 비용 절감을 추구하지만, 토지소유자(피수용자)는 재산권에 대한 정당보상을 요구하므로 대립 관계가 형성되기 때문으로 볼 수 있다. 따라서 사회는 지속적으로 발생하고 있는 이러한 분쟁이 최소화되길 필요로 한다. 공익사업마다 각각 특성과 상황이 다른 점을 고려하면, 피수용자에 대한 정당보상 여부를 판단하기는 어렵지만, 현행 토지수용제도가 피수용자의 권리의식에 불합치하는 측면이 존재함도 사실이기에 합리적인 개선이 필요해 보인다. 이에 따라 다양한 연구들이 진행되어왔고, 특히 그동안 공법학계에서 공용수용과 정당보상이라는 논제는 계속 다루어져 왔다. 기존연구들은 법과 제도의 불합치성 등을 제기하며 다양한 논제 접근으로 법리 실현에서 제도적 불합리성을 지적하고 있지만, 한편으로는 실질적인 개선안 제시에 미흡한 측면도 존재하기에 본 연구는 이러한 점을 보완하고 주요 문제점 제기와 함께 개선방안을 제시하고자 하였다. 연구방법으로 관련 문헌분석과 함께 외국 토지수용제도를 비교 분석하여 시사점을 도출하고자 하였고, 현직 감정평가사들과 인터뷰를 진행하였다. 특히 토지수용현장에서 보상평가 등 현장경력이 많은 감정평가사들의 의견은 토지수용제도의 주요 쟁점들을 이해하고 분석하는데 큰 역할을 해주었고, 본 연구가 제시하는 개선안의 타당성을 높이는데 도움을 주었다. 연구결과로 토지수용제도에 대한 여섯 가지 개선안을 제시하고자 한다. 첫째, 사업인정에 있어서 그 요건의 강화가 필요하다. 그 이유는 공익사업을 시행하려면 해당 사업시행자는 먼저 사업인정을 받아야 하며 이것은 국가가 사업의 공익성을 판단·결정함으로써 사업 범위를 결정하고 사업시행자에게 적법성을 부여한다. 그런데 일단 사업이 인정되면 사업시행자에게 수용권이 부여됨에 따라 자연적으로 재산권 침해와 직결하게 된다. 둘째, 사업인정과정에서 이해관계인의 참여가 보장되어야 한다. 그 이유는 현행 토지수용제도는 사업인정 고시 전 사전협의에 대한 원칙과 기준이 다소 미흡하다고 할 수 있는데, 만일 사업인정과정에서 토지소유자 등 이해관계자의 참여기회가 부족하다면 이것은 재산권 보호와 충돌될 수 있다. 셋째, 사업인정의제 규정에 대한 입법적 보완이 필요하다. 그 이유는 사회적으로 공공 필요성이 확대됨에 따라 공익사업도 시급성 및 효율성이 중요하게 되었다. 하지만 대부분 공익사업이 사업인정의제 규정으로 사업이 인정되고 있으므로 이로 인해 충분한 사업인정 절차가 생략된다면 사업시행자의 수용권이 남용될 수 있는 소지가 있다. 넷째, 표준지공시지가의 정당성 확보가 필요하다. 그 이유는 토지수용에서 보상액 산정은 표준지공시지가 기준으로 하며 이 원칙은 거의 관련 개별법령 등에서도 적용되고 있다. 따라서 만일 표준지공시지가의 정당성이 결여된다면 보상평가에서 공평성 문제뿐만 아니라, 부동산시장의 투명성을 저하와 과세 측면에서도 문제가 될 수 있다. 다섯째, 개발이익배제 원칙은 공평적 접근이 필요하다. 그 이유는 일반적으로 공익사업 공시 및 시행으로 인근지역 지가는 급격히 상승하는 경우가 대부분인데 토지수용 보상액 산정에서 피수용자에게는 개발이익을 배제하고, 공익사업에 편입되지 아니한 인근지역 토지소유자의 개발이익에 대한 환수가 미흡하다는 것은 헌법상 평등 원칙과도 모순이 된다고 볼 수 있다. 여섯째, 감정평가에서 공정성을 강화해야 한다. 그 이유로 감정평가는 토지 가치를 판정하고 표시하는 것이고, 토지수용 보상액을 산정하는 것이기에 더욱 공정하고 중립적이어야 한다. 따라서 이를 위해 중립적인 평가 기관과 보상평가의 검증시스템도 필요해 보인다. 즉 감정평가가 제도적으로 공정하게 이루어지고 심사된다면, 공익사업 토지수용에서 보상에 대한 분쟁이 최소화될 수 있을 것이다. 주제어: 토지수용, 정당보상, 사업인정, 표준지공시지가, 개발이익, 감정평가

都市計劃事業의 生活權補償에 관한 硏究

고상인 서울시립대학교 도시과학대학원 2006 국내석사

국문초록 본 연구는 생활권보상의 측면에 중점을 두고 정당보상과의 관계 등 이론을 구체적으로 살펴보고 보상민원사례 및 설문조사 분석을 통해서 문제점에 대한 개선방안을 제시하였다. 공공사업은 수용에 의한 강제적 취득이든 협의에 의한 취득이든 사유재산의 보호를 위하여 손실보상이 불가결하며, 이를 위하여 재산권보상이 행해지고 있다. 현대복지국가에서는 재산권보상만으로는 충분하지 않고 종전생활이 회복될 수 있는 생활권보상이 요구되고 있으며, 그 중요성이 강조되고 있다. 현행 손실보상의 범위와 기준에 관해서 최근까지도 많은 논란이 제기되고 있으며, 보상의 기준과 관련하여 실무상으로도 많은 민원이 제기되고 있는 실정이다. 이와 관련하여 본 연구는 공익사업을 위한 용지를 취득하는 경우 「토지보상법」을 비롯하여 각 개별법에서 시행되고 있는 생활권보상으로서의 이주대책과 생활재건조치에 대한 이론 및 생활권보상의 근거에 대한 학설을 고찰하고, 이를 헌법상의 정당보상의 기준인 완전보상의 의미를 이해한다. 이 논문은 보상민원사례 분석과 사례연구지역의 피수용자와 수용자 등 전문가의 설문조사를 통하여 현행 손실보상기준으로 적용되고 있는 문제점이 무엇인지를 검토하여 정리하고, 보상이 보다 적극적으로 이루어져 종전생활이 회복될 수 있는 제도의 모색과 시사점의 도출을 목적으로 하고 있다. 이에 따라 보상민원 및 설문조사 분석결과를 보면 첫째, 합리적인 보상체계유지를 위하여 피수용자가 상대적 박탈감을 갖지 않도록 개발이익에서 발생하는 문제점을 시정하고 형평성의 유지로 보상가 저렴에 대한 민원을 해소한다. 둘째, 현실적으로 상당한 비중을 차지하고 있는 보상의 문제점은 무허가건축물 등에서의 영업보상으로 나타나고 있어 어떠한 형태로도 개선이 되어야한다고 본다. 셋째, 생활권보상제도는 이주단지의 공급과 이주정착금 등 이주대책과 생활안정을 위한 생활비보상․주거대책비보상․간접보상․이직자보상 등이 있다. 그러나 이들 제도는 개별 법률과 사업시행자의 내규에 따라 차이를 보이고 공공사업이 시행되는 지역에 따라 불평등한 보상으로 인하여 민원이 제기되고 있다. 따라서 생활권보상은 실현 가능하고 현실성을 지녀야 하며, 실질적인 연구를 통해 보상입법과 합리적인 제도의 발전 및 사업시행자의 적극적인 노력이 있어야 할 것이다. 주요어 : 정당보상, 생활권보상(생활보상), 이주대책, 생활대책, 이주정착금, 간접보상

공익사업 시행 시 손실보상에 관한 법적 연구

이승헌 동아대학교 법무대학원 2018 국내석사

「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하, ‘토지보상법’이라 칭한다)은 공익사업에 필요한 토지 등을 협의 또는 수용에 의하여 취득하거나 사용함에 따른 손실의 보상에 관한 사항을 규정함으로써 공익사업의 효율적인 수행을 통하여 공공복리의 증진과 재산권의 적정한 보호를 도모하는 것을 목적으로 하여 제정되었다. 공익목적을 위해 필요한 토지 등을 취득할 경우 토지소유자와의 협의에 의해 취득하는 것이 가장 이상적인 방법이지만, 협의가 이루어지지 않으면 원활한 공익사업의 진행을 위해 강제적으로 토지 수용이 행하여진다. 공익사업의 목적을 위한 토지 수용 과정 속에서 피수용인들의 토지보상액은 ‘정당한 보상’에 이르지 못하고 있는 실정이고, 이를 개선하기 위해 「토지보상법」은 2003.1.1. 시행 이후 매년 많은 부분 개정이 이루어지고 있지만 현실을 반영하지 못한다는 비판을 받고 있다. 특히 정당한 보상의 개념을 피수용자의 재산권에 대한 완전한 보상이라고 밝히면서 실제로 「토지보상법」의 대부분 규정과 대법원의 판례 및 헌법재판소의 결정 내용을 확인해보면 재산권의 제한과 공익사업자의 사업시행에 도움이 되고 있다는 점이 근본적인 문제라고 할 수 있다. 현재 토지 공시지가와 실거래가의 차이는 상당한 수준이다. 공시지가 제도의 토지보상액 산정방식의 개선이 필요하다. 현행 「토지보상법」상 토지등 재산권의 보상액을 산정하려는 경우 토지소유자가 원하는 경우에 추가로 토지소유자가 추천하는 감정평가업자 1인을 선정할 수 있도록 하고 있다. 주민 추천에 따른 감정평가업자 선정은 수주목적에 따른 고가 평가로 주변지가 상승, 공익사업시행 지연 등 경제사회적 손실의 부작용이 발생하고 있다. 공익사업 시행에 따른 투기행위는 시행 원가 상승을 불러일으키고, 이는 입주자의 부담으로 이어져 부동산 시장의 불안 요인이 된다. 위장전입, 원주민의 위장영농, 축산업 보상을 위한 가짜벌통, 유령상가 만들기, 원룸 등 쪽방을 이용한 분양권 받기 등 투기꾼들이 나날이 진화하고 있는 실정이다. 본 연구에서는 위와 같은 문제와 관련하여 피수용자에게 헌법상 정당한 보상이 실현될 수 있도록 정당보상의 기준과 원칙에 대하여 국내외 단행본, 연구논문, 보고서 등을 통해 면밀히 분석하였다. 특히 공익사업에서의 손실보상은 일반법적 성격을 가지고 있다. 이러한 점을 이해하는데 「토지보상법」을 중심으로 관련 법규, 판례를 이용하였다. 이를 바탕으로 현행법상 우리나라 손실보상제도의 문제점과 개선방안을 제시하였다.

公益事業의 施行에 따른 正當補償 具現에 관한 硏究 : 횡성댐과 용담댐 건설사업의 집단분쟁 양상과 보상사례를 기초로

안효훈 한림대학교 대학원 2002 국내석사

In modern constitutional states, a property right is believed to be one of the classical and traditional basic inalienable rights. However with the progress of social states, a property right has been interpreted as a relative right which emphasizes public interests and accompanies internal obligations. Social l imitations on property rights are manifested in Article 23 of the constitution. Section 1 of Article 23 states that a right to property is reserved within the constitution. This in effect, confirms that it belongs as a constitutional human right. Section 2 contends that the use of individual property rights should be appropriate for the maintenance of public welfare. Which thus represents social limitations on property rights. Section 3 declares that expropriation, public use or limited use of individual property can be executed for public interests. Futhermore, it specifies that any infringement on individual property rights should be accompanied by justifiable compensation. Based on the above Article, Article 23, 'Compensation in Public Administration' means the safeguarding action taken by the administration to moderate the sacrifices made by an individual in terms of property. This is referred to an individuals property rights, a rule of fair burden and impartiality and the premise of living rights. In this case justifiable compensation should be interpreted as a complete compensation. Distinctive to the expropriation of urban areas is the operation of public utilities in a grand scale, such as building dams. This not only infringes individual property rights but brings rapid and serious changes on the economic and social demographies of the local community. This can have a great effect on the basic living conditions of the community. This can be especially seen in the case of dam construction. During this process, enormous quantities of land mass are submerged and impacted communities forfeit their basic standard of living. Due to the peculiarities of some rural communities such as lack of education, old age, and reliance on the agricultural industry, the members of these communities can not maintain a certain basic standard of living which was attainable prior to the expropriation. Furthermore, these displaced citizens are unable to recreate the subsistence living of the community surrounding them. Thus becoming a worthless commodity in high unemployment rural regions. The government in turn incurres the enmity of the people. Therefore, this research contains the following contents. Firstly, research on guaranteed property rights under the constitution, its limitation, the criterion of the compensation and details of the compensation was done by studying the traditional theory and institution of compensation under property rights. Secondly, analysis of the collective dispute and the actual condition of compensation in the cases of construction Hweng-Sung multi purpose dam and Yong-Dam multi purpose dam was done to gauge the limitation of usual compensation under property rights. Third, even though the compensation for individual lifestyle is considered as an extended device of compensation to materialize justifiable compensation by scholars, the theoratical structure of it is no yet well built. Therefore, including not only usual compensation in terms of property but lifestyle maintenance, compensation for indirect occurances, the issue of relocation, the value of prior standard of living and the costs of relocation into the structure of compensation was attempted. It was done by reinterpreting the idea of justifiable compensation under Article 23 of the constitution. Also, a study on mental loss which is viewed negatively by many people, was done as the issue of recognizing mental loss as a valid claim for compensation is brought forward more frequently. This was done to emphasize the need to recognize it as a valid claim for compensation. Therefore, the purpose of this research is to accomplish the justifiable compensation as well as amicable operation of public utilities by reinterpreting the property rights and compensation under the constitution.

손실보상의 대상으로서의 권리금에 관한 연구

이지연 단국대학교 행정법무대학원 2011 국내석사

Various kinds of redevelopment projects for a city revitalization show their double-faced aspects, the projects bring not only improvement on urban residential environment, but also conflicts on compensation such as foregift. Yongsan fire tragedy in Urban Redevelopment Project Area of Yongsan 4 district, central Seoul on January 20th, 2009 is a symbolic case of bad function which shows their extreme conflicts. The key issue of this case lies in the scope of compensation. Under the current Act on the Acquisition of Land etc. for Public works and the Compensation Therefor(hereinafter "Land Compensation Act") and its Enforcement Rule, any compensation for business loss followed by redevelopment projects related can only reach in 3-month-long suspension of business and relocation expenses, not in temporary shops, alternate shops or foregifts. The study on the possibility of substantial compensation for foregift, which is the most serious factor of conflicts, can be the first step toward the solution of this issue. The Foregift issue is not limited to the matters related to Urban Redevelopment Project Area of Yongsan 4 district, and now spread over to transfer or sublease transactions of offices, lands, public houses' rights to lease, which means foregift is now everywhere in any places can earn much profit, becomes practice. In spite of the abovementioned situation, there is no clear rules or definition on Civil Law, the basic law of lease, nor on Commercial Building Lease Protection Act(hereinafter "Lease Protection Act"). Supreme Court also has judged that foregift is not a legal right but a favor in sublease transaction case, so subleassee shall not demand building lessor to return his or her foregift that he or she gave lessee. This discrepancy between practice and laws related allows no compensation for loss regarding foregifts in redevelopment projects like Yongsan, and all the losses related belongs to commercial building lessee, the social weak. This situation leads to unavoidable conflicts between administrative authorities and the damaged people regarding compensation. However, building legal backgrounds to handle this issue is not easy because the concept of 'foregift' is abstract and it is hard to make laws of assessment standard for the detailed compensation amount. Considering all, it is more desirable that foregift should be included in indemnification as one of the compensation for losses, and find out solutions of substantial compensation reflecting its property value than separate compensation clauses on foregift. For this purpose, I reviewed if foregift can be included in compensation for business loss by legal study on compensation for loss. Briefly, the legal meaning of "Justifiable Compensation" of Korean Constitution Clause 3 of Article 23 shall be explained as full compensation, and there is enough room to include foregift as part of compensation for loss from this logical point of view. To support abovementioned, I performed further study on separate laws and cases to find out if foregift is property right. According to Income Tax Act and its Enforcement provide that foregift is a legal concept and shall be treated as lump sum income so that income tax can be imposed. Lease Protection Act also notes that commercial building lessee has right to request for contract renewal with intention to secure return term of foregift. Supreme Court ruled that foregift has its value as cost of transfer or use on business facility, equipment, customer, reputation, business know-how and benefits from its location, and made decision that lessor had an obligation of return foregift to lessee under special circumstances of early termination for lessor's reasons and lessee's lost of use during the lease term agreed. Considering all of these legal grounds, it could be a violation of Constitution that foregift cannot be included in compensation for loss under the reason that foregift is just practice between lessee or Land Compensation Act has no assessment standard of compensation related. Summing up, foregift should be included in compensation for loss as justifiable compensation in case of any loss related to foregift brought by urban redevelopment projects. For definite improvement plan on this issue, firstly I present ensuring a longer and more stable business term under the understanding that 5 year term on right to request for contract renewal, Article 10 of Lease Protection Act is not enough to withdraw lessee's foregift. Secondly, I presented legislative solution that recipient of ratio of capacity incentive shall include commercial building lessee, and appraisal and assesment shall reflect lessee's facility installation cost in a certain ratio by revising Act on the Maintenance and Improvement of Urban Areas and Dwelling Conditions for Residents. Thirdly I present that reasonable range and amount of compensation for loss shall be specified when foregift be included in the compensation. This study has been performed to find out if there are any detailed measures, thru research of current laws and cases regarding admission and ranges of compensation. Regarding the range of the compensation, I also reviewed if there is any problems related to the procedure of compensation. Current procedure on urban redevelopment project does not allow commercial building lessee to have any procedural right but owners of relate real estate such as land only have the right on the project. To settle this, it is necessary to find any measures that secure commercial building lessees' procedural rights so the range can be decided thru the participating procedure. I presented the full-time-organizationalizing of the Compensation Committee which is now an optional organization on Article 82 of Land Compensation Act for joint participating of both project operator and party who has the right of compensation, and this could also mitigate the level of conflict regarding the compensation. And finally, I present that offering temporary shops or alternate places as an alternative solution of monetary compensation which is a principal compensation for loss, and introducing guarantee insurance of foregift return. Performing this study, I reviewed if there are any better measures that enable commercial building lessee have justifiable compensation for their foregift in social justice perspective and rule of fair responsibility, and I found that more detailed research and making up for the weak points thru legislative discussion by the Government to build the ultimate solution on this issue. 도시재생을 위한 각종 정비사업은 도시환경을 개선시키는 등의 순기능도 많지만, 이와 반대로 사업추진과정에서 권리금 등의 보상비를 둘러싼 갈등의 야기 등 역기능도 갖게 된다. 특히 2009년의 용산4구역 도시환경정비사업지구 화재참사사건은 이러한 갈등이 첨예하게 표출된 대표적 사례이다. 이 사건의 핵심은 영업손실에 대한 보상이 현행 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」및 같은 법 시행규칙에 따라 영업의 폐지 및 휴업에 관한 3개월의 휴업보상과 이전비용 등에 대해서만 인정되고, 임시매장, 대체상가 및 권리금 등에 대해서는 인정되지 않고 있다는 점이다. 이러한 갈등의 원인 중 가장 큰 문제가 된 것은 권리금이고, 이에 대한 현실적 보상에 대한 가능성의 판단이야말로 이 문제의 실마리라고 판단된다. 권리금의 문제는 이제 용산4구역 도시환경정비사업지구에 한정된 문제가 아니며, 근래에는 사무실, 토지, 공공주택의 임차권 등의 양도․전대에까지 확장되어 수요가 높은 임차공간이라면 어디든지 권리금이 수수되는 경향을 보이고 있으며, 이러한 수수는 관행이 되었다고 봐야 할 상황이다. 그러나 이러한 권리금은 임대차의 기본법인 「민법」은 물론이고 「상가건물 임대차보호법」에서도 이에 대한 용어나 개념조차 규정하고 있지 않은 사회적 개념 상태이고, 대법원에서도 권리금에 대해 다른 임차인이 건물을 임차하는 경우에 전임차인이 다른 임차인으로부터 지급받을 수 있는 은혜적인 것으로 보아, 원칙적으로 임대인에게 권리금의 반환을 청구할 수 없다고 보고 있다. 이렇게 실거래 관행과 법․제도의 차이로 인해 용산과 같은 도심재개발사업에 있어 권리금에 대한 손실보상이 행해지지 않아, 권리금에 대한 모든 피해를 사회적 약자인 상가임차인이 감수해야 하는 상황이 발생하고 있고, 이에 대해서 행정주체와 피해자는 보상과 관련하여 갈등을 일으키는 경우가 빈번히 발생되고 있다. 하지만 이에 대한 별도의 법적 근거를 마련한다는 것은 권리금의 개념이 추상적일 뿐만 아니라 권리금의 구체적 산정기준을 법률에 마련한다는 것이 현실적으로 어려운 문제점이 있다. 그러므로 권리금에 대한 별도의 보상규정을 마련하는 것보다는 현행법상 손실보상의 내용에 권리금을 포함시키고, 권리금의 재산적 가치를 수렴할 수 있는 손실보상의 현실화 방안을 제시하는 것이 바람직하다 판단된다. 이를 위해 토지보상법상의 손실보상에 관한 법리의 검토를 통해 권리금이 영업손실보상의 대상으로 인정될 수 있는지 살펴보았다. 먼저, 손실보상의 기준에 관한 헌법 제23조 제3항의 정당보상의 의미를 완전보상으로 보는 것이 타당하다 생각되며, 이러한 정당보상의 범위에 권리금을 포함시킬 여지가 충분하다고 생각하였다. 또한 권리금이 손실보상의 대상이 되는 재산권으로서의 성격을 갖는지 판단하기 위하여 권리금의 보호에 대한 개별법상의 규정과 판례의 태도를 검토하였다.「소득세법」 및 같은 법 시행령은 권리금을 법적 개념으로 파악하여 일시 재산소득으로 과세하도록 규정하고 있고, 「상가건물 임대차보호법」은 권리금 반환에 관한 보장기간을 간접적으로 보호하고자 계약갱신요구권을 인정하고 있다. 대법원도 권리금에 대해 영업시설․비품 등 유형물이나 거래처, 신용, 영상의 노하우 혹은 점포 위치에 따른 영업상의 이점 등 무형의 재산적 가치의 양도 또는 일정 기간 동안의 이용대가라고 판시한 바 있으며, 권리금 반환에 있어서도 임대인의 사정으로 임대차계약이 중도 해지됨으로써 당초 보장된 기간 동안의 이용이 불가능하였다는 등의 특별한 사정이 있을 때에는 임대인은 임차인에 대하여 그 권리금을 반환의무를 진다고 판시한 바 있다. 이렇게 권리금의 재산적 가치가 직․간접적으로 법률 및 판례에서 인정됨에도 불구하고 권리금이 임차인 간에 관행적으로 수수되고 토지보상법상에서 권리금 보상이 산정되기 어렵다는 등의 이유로 손실보상의 대상으로 인정하고 있지 않는 것은 헌법상 보장된 정당보상 원칙에 위배된다고 판단된다. 즉, 도심재개발사업 등과 같은 정비사업으로 인하여 권리금에 대한 손실이 발생했을 경우에는 권리금은 손실보상의 대상인 재산권에 포함되어 정당한 보상이 이루어져야 한다고 생각한다. 이에 대한 구체적인 개선방안으로 우선, 「상가건물 임대차보호법」제10조의 계약갱신요구권에 대한 5년이라는 기간이 권리금을 회수하기에 충분하지 못한 기간이라 판단하고 보다 나은 안정 적 영업기간의 보장을 제시하였다. 또한 「도시 및 주거환경정비법」의 용적률 인센티브와 그 대상에 상가임차인도 명시하도록 하고, 감정평가시 상가임차인이 설치한 시설설치비용의 일정 비율을 반영하도록 하는 방안을 제․개정하는 입법적 해결방안 등을 제시하였다. 둘째, 권리금을 손실보상의 내용으로 인정한다면 보상의 대상이 되는 권리금의 합리적 인정범위 및 영업손실보상의 정도가 구체화되어야 할 것이다. 이러한 권리금의 인정범위와 보상의 정도에 대해 현행법령과 판례에 대한 검토를 바탕으로 구체화방안을 모색해 보았다. 이러한 보상의 범위와 관련하여서는 보상절차의 문제점도 함께 검토하였다. 기존의 도심재개발사업 등의 사업추진절차에 있어서는 토지 등의 소유자만이 참여할 수 있었고 상가임차인의 절차적 참여권은 인정되지 않았다. 따라서 보상의 범위가 참여절차를 통하여 합리적으로 저해질 수 있도록 상가임차인에 대한 절차적 참여권을 활성화하는 방안을 모색할 필요가 있으며, 토지보상법 제82조의 임의적 기구인 보상협의회를 상설기구화하여 이를 통해 사업시행자와 보상대상자가 함께 참여할 수 있는 방안을 제시하였다. 이러한 절차적 참여의 보장 및 강화는 보상과 관련한 갈등의 감소에 기여할 수 있을 것이라 생각된다. 셋째, 손실보상의 원칙적 방법인 금전보상을 대체할 수 있는 보상방안으로 임시영업장을 제공하거나 입점기회를 부여한 대체매장을 조성하는 방안, 권리금회수보장보험제도를 도입하는 방안을 제시하였다. 생각건대, 공익사업이 시행되는 경우 상가임차인들이 권리금에 대하여 사회정의와 공평부담의 원칙에 따라 정당한 보상을 받을 수 있도록 하는 개선방안들을 살펴보았으나, 좀 더 궁극적인 해결을 위해서는 향후 정부의 입법정책적 논의 과정을 통해 더욱 심도있는 검토와 보완이 필요하다고 하겠다.

토지보상에서 중재제도 도입에 관한 연구

최임식 인하대학교 대학원 2016 국내박사

국가가 공공필요에 따라 개인의 재산권을 수용할 경우 반드시 정당한 보상이 수반되어야 한다. 그러나 정당보상은 추상적․불확정 개념임에 따라 그 실체를 규명하기 위한 많은 노력에도 불구하고 끊임없는 분쟁의 대상이 되고 있다. 대규모 개발사업이 중단된 현재도 보상을 둘러싼 분쟁은 완화되지 못하고 있고, 분쟁해결 방식은 매우 단순하여 수용재결과 행정소송 일변도의 쟁송방식으로 진행되고 있다. 국가 공익사업에 토지가 편입되어 특별한 희생을 요구받은 소유자가 격렬한 저항과 분쟁절차로 나아가는 것을 예방하기 위해서는 무엇보다도 먼저 헌법상 정당보상의 이념이 실현된 구체적 보상이 제공되어야 한다. 우리 헌법은 재산권을 보장하되 강한 사회적 의무를 부과하고 있다. 즉, 입법자에게는 재산권의 내용과 한계를 법률로 정하도록 하고 재산권자에게는 자신의 권리를 공공복리에 적합하게 행사하도록 하고 있다. 불가피하게 공공필요에 의한 수용이 필요할 경우 반드시 정당한 보상을 지급하도록 하고 있다. 정당보상을 위한 논의는 독일 연방헌법재판소가 기존 연방대법원의 경계이론과 달리 1981년 ‘자갈채취 판결’에서 분리이론을 도입하고 1998년 우리 헌법재판소가 ‘그린벨트 사건’에서 이를 인정한 이래 획기적으로 발전하고 있다. 헌법 제23조의 재산권 규정은 제1,2항의 ‘재산권 내용·한계규정’과 제3항의 ‘공용침해규정’으로 분리된다. 따라서 비례의 원칙을 위반하여 재산권 내용 규정을 넘어서는 과도한 규제 또는 침해에 대하여, 기존 경계이론은 수용을 구성하여 보상을 청구할 수 있다고 했으나 분리이론은 이와 달리 수용을 구성하지 않으므로 법률적 근거 없이 직접 보상을 청구할 수는 없고 취소소송을 통하여 구제받을 수 있다고 한다. 헌법의 수용에 따른 정당보상은 공익사업에서 행정상 손실보상으로 구체화된다. ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(이하 ‘토지보상법’)은 보상에 관한 일반법적 성격을 가지고 사업시행 절차, 각종 보상기준, 사업인정, 취득 및 보상을 위한 사업인정 전후(前後) 협의, 수용재결 및 후속절차 등을 규정하고 있다. 종전 토지수용법과 공특법을 통폐합하여 2003년부터 시행되고 있는 토지보상법은 사업인정전 협의를 활성화하고 필요할 경우 사업인정을 득하여 수용재결로 나아가도록 하는 취지였으나 현재 대부분의 협의는 사업인정 후 시행되고 있고 협의불성립시 수용재결을 신청한다. 토지수용위원회는 1962년 토지수용법 제정시부터 화해권고라는 대체적 분쟁해결 기능을 유지해 왔으나 실제는 거의 시도되지 않고 있다. 현재 토지보상법상 유일하게 대체적 분쟁해결제도(ADR)를 응용한 화해권고 제도는 사업 전체 단계에서 추상적으로 시도될 수 없고 수용재결 신청된 사건을 전제로 구체적으로 가능하여 활성화되지 못하고 있다. 분쟁을 소송이 아닌 협상(協商)․알선(斡旋)․조정(調停) 및 중재(仲裁) 등으로 해결하는 ADR은 일찍이 로마시대부터 발전하여 왔고 현재는 영국 등 선진국에서 매우 활발하게 시행되고 있다. 특히 국제 상사분쟁에서 상대국의 쟁송제도를 회피하고 분쟁을 국제 공통기준에 따라 신속하게 해결할 수 있는 중재(Arbitration)는 우리나라도 지난 1966년 일반법인 ‘중재법’을 제정한 이래 국제분쟁은 물론 국내 각종 분쟁에서도 유용한 해결수단으로 이용되고 있다. 중재제도는 분쟁을 당사자 간 중재합의를 전제로 제3자인 중재인에게 판정을 맡겨 그 판정에 최종적인 효력을 부여하고 당사자가 소송 등 불복절차로 나아가는 것을 스스로 제한하는 것이다. 따라서 중재는 중재인이 판정하는 사적인 재판이라 할 수 있다. 분쟁은 중재를 통하여 저렴한 비용으로 간이․신속하고 전문성 있게 해결할 수 있다. 중재법은 사법(私法)상 분쟁해결에 적용되고 실제 상사분쟁을 중재로 해결하는 대한상사중재원이 설립, 활동하고 있다. 일본은 지난 2001년 ‘토지수용법’ 개정을 통하여 공익사업 분쟁에서 기존 알선과 함께 중재제도를 도입하였다. 일본 보상중재제도는 우리의 보상액에 해당하는 ‘대상(對償)’만의 분쟁일 경우 쌍방이 관할 광역지방자치단체인 도도부현(都道府縣) 지사에 중재를 신청하고 지사는 토지수용위원 중 3인을 선임하여 중재를 시행한다. 당해 중재판정에는 확정판결과 같은 효력을 부여하여 당사자가 불복할 수 없도록 하고 있다. 사업인정 이후에는 새로운 중재를 신청할 수 없고 중재과정은 비공개가 원칙이다. 일본 중재는 보상액에만 한정되고 지방의회의 의결을 거쳐야 하는 한편 중재인(중재위원회)의 보수성(保守性)으로 인하여 시행자에게 유리한 판정이 빈번하다는 문제점이 있지만 대체로 보상분쟁 해결에 유용한 수단으로 평가받고 있다. 우리는 공익사업에서 그 형식과 주체가 다양화되고 있고 광범위한 사업인정 의제(擬制)․사용수용(私用收用)의 인정 등 헌법상 공공필요성이 완화된 현실을 감안하여 보상 관련 분쟁에 대한 새로운 접근이 필요하다. 다양한 형태의 공익사업과 광범위한 공공필요성이 인정되고 있는 현실에서 재결 및 소송 일변도의 보상분쟁 해결방식은 한계에 직면하게 된다. 이를 위하여 보상현장에서 사적 자치를 구현하고 분쟁을 신속하게 해결할 수 있는 중재제도의 도입이 필요하다. 나아가 외국과의 자유무역협정(FTA)과 충돌 가능성이 있는 국내 법제 특히 토지보상법제에서 외국인 투자자를 국내절차로 유도하기 위하여 그들이 익숙한 중재를 법제화하여야 한다. 우선 일반법인 토지보상법에 중재제도를 신설하고 사업시행자에게 설명의무를 부과하도록 한다. 당사자는 성실한 협의 이후 중재합의를 서면으로 작성하고 관할 광역 지방자치단체장에게 중재를 신청한다. 지방자치단체장은 관할 토지수용위원회 위원 중 3인을 선임, 중재위원회를 구성하고 중재를 위임한다. 중재위원회는 자료조사 등과 당사자의 신청에 따라 중재법에 따른 임시적 처분을 할 수 있다. 중재가 신청되면 당해 토지에 대한 수용재결은 중단된다. 중재의 대상은 보상액에 한정할 필요는 없고 이주자 택지 공급 등 시행자와 소유자의 자원을 다양하게 활용할 수 있도록 한다. 중재판정서는 일반 중재와 같이 당사자 간 확정판결의 효력을 부여하되 그 승인과 집행은 법원의 판결에 따르도록 한다. 중재판정에 대하여 한정된 사유 이외에는 취소소송 등 불복이 제한된다. 토지보상 중재제도를 운영할 경우 우선 재판청구권 제한 문제가 발생할 수 있다. 통설․판례는 민사소송에서 부제소특약(不提訴特約)의 유효성을 인정함에 따라, 수용재결 신청 전 사법상 협의단계에서 당사자 간 합의에 따른 보상중재는 가능하다고 본다. 중재의 장점은 비공개이나 공공기관이 사업시행자일 경우 정보공개 대상이 됨에 따라 절차종료 이후에는 특별한 사유가 없는 한 공개될 수 있다. 현재 일반 중재에서 중재판정서만으로 등기의 단독신청은 불가하나 보상중재의 경우 추후 법령개정으로 수용재결과 같이 이전등기를 위한 시행자의 단독신청을 인정하여야 할 것이다. 변호사가 아닌 자의 중재행위를 처벌하는 변호사법은 특별법인 토지보상법에 신설되는 중재규정으로 해결할 수 있다. 토지보상 중재를 보상금에 한정하지 않는 것으로 설계함에 따라 토지소유자의 도덕적 해이로 인한 무분별한 중재신청도 가능하다. 이에 대하여는 토지보상법에 별도의 장치를 마련하여야 할 것이다. 현재 언론․의료 및 환경 분야에 제도화되어 있는 중재제도를 공익사업 보상분야에 도입하여 재결과 소송 일변도의 기존 보상분쟁 해결과정을 경제적이고 합리적인 해결로 전환하는 단초를 열어야 한다. 나아가 전문성과 중립성을 갖춘 ‘건설중재원’ 설치를 적극 검토하고 장기적으로는 독립성이 보장된 ‘건설중재위원회’로 발전시켜야 한다.