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炭素排出勸 去來制度에서 排出勸의 權利性에 관한 硏究 : 온실가스 할당 및 거래에 대한 법률의 문제점을 중심으로
명효진 高麗大學校 法務大學院 2014 국내석사
지구온난화로 인한 인류의 지속가능한 발전의 저해와 생존의 위협의 문제가 제기된 이래 국제사회는 이를 해결하기 위한 다양한 노력을 기울여 왔다. 그 노력의 일환으로서 마침내 1995년 기후변화협약(UNFCCC)이 마련되고 나아가 1997년 온실가스감축에 관한 실질적이고 법적구속력을 갖는 교토의정서(Kyoto Protocol)를 통하여 온실가스감축의 방안으로서 “탄소배출권거래제도”를 마련하기에 이른다. 이 제도는 온실가스감축 활동에 따른 비용의 부담과 기술의 이전의 문제의 어려움을 합리적으로 해결하기 위한 방안으로서 수요와 공급 및 가격의 원리라는 자본주의적 시장기능을 도입하였다는 측면에서 실험적이고 획기적인 방안으로 평가되고 있다. 우리나라는 2010년 1월 「저탄소 녹색성장 기본법」 제정하여 온실가스ㆍ에너지목표관리제를 실시하도록 규정하고, “탄소배출권거래제도”를 위한 근거규정을 마련하였으며 이를 기초로 하여 2011년 2월28일 「온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률(안)」을 입법예고한 후 2012년 5월 14일 법률 제11419호로 「온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률」을 제정하고 국제사회의 흐름에 참여하기 위한 발판을 마련하였다. 그러나 「온실가스배출권의 할당 및 거래에 관한 법률」은 그 대부분의 내용이 배출권의 발생 및 배출권의 규제에 관한 국가의 작용에 집중되어 있을 뿐 배출권거래제도의 중심이 되는 <거래>에 관한 규정은 거래의 당사자에 관한 규정과 거래방법으로서 ‘매매’를 준용하는 규정만 있을 뿐 실제 거래상황에서 문제되는 상황이 거래의 안전에 관한 내용은 실질적으로 전무하다. 이러한 문제는 2015년 이후 배출권거래가 본격적으로 시행된 후 나타나게 될 당사자 상호간 거래에 관한 분쟁을 해결하기 위한 준거법으로서 기능을 할 수 없게 될 수 있는 바 이에 대한 수정과 보완이 시급하다. 이러한 문제점을 인식의 출발점으로 삼아 「배출권거래법」시행에 따른 기본적인 쟁점을 중심으로 배출권의 의의를 비롯하여 쟁론이 가장 심한 배출권의 법률적 성질에 대한 논의를 살피고 배출권의 권리적 성격을 논증하고자 하였을 뿐만 아니라 이를 전제로 「배출권거래법」의 재해석을 시도하였다. 나아가 현재 「배출권거래법」상 갖추지 못한 사적거래에 관한 규정의 미흡함을 지적하고 거래법의 기본원리인 사법(私法)적 관점에서 논의가 필요한 부분을 제시하고 법률상 불비를 지적하여 이의 보완을 촉구하고자 한다. 물론 배출권거래제도가 갖는 본질적인 문제점은 일찍 배출권거래제도를 도입하고 시행에 들어간 유럽 각국의 법률에서도 여전히 해결되지 않고 논쟁으로 남아 있는 실정이다. 첫째, 배출권의 권리성의 인정여부에 관하여 살펴보면 UNFCCC의 경우나 독일의 경우 배출권에 관하여 명시적인 권리성 인정에 관한 규정을 두고 있지 않고 있으나, 프랑스의 경우 하나의 물권(物權)으로 인정하는 규정을 마련하여 권리로서 인정하고 있는 반면 미국의 경우 청정대기법(CAA;Clean Air Act)에서는 명시적으로 재산권성을 부인하고 있는 등 권리성 인정여부에 대하여 통일적인 견해가 확립되지 않고 있다. 이에 따라 배출권에 관한 학설은 배출권 개념 내지 정의를 하는 경우 “국가의 배출권등록부상 존재하는 단순한 수치”에 불과하다는 견해로부터 “배출권은 법률적으로 보호되는 권리로서 재산권”에 해당된다는 견해까지 다양한 시각이 맞서고 있다. 나아가 배출권의 권리성을 인정하는 견해에서도 그 법률적 성격을 판단함에 있어서 온실가스감축이라는 공공 이익의 목적에 중심을 두어 배출권의 할당과 규제의 국가적 작용에 중심을 두어 규율하는 공권(公權)으로서의 성격을 강조하는 부류와 공익목적 달성을 위한 수단으로서 사법적 거래제도를 도입한 측면을 강조하여 거래 당사자의 보호와 거래의 안전보호에 중심을 두어 사권(私權)으로서 성격을 강조하는 부류로 나누어지고 있다. 살피건대, 배출권에 관한 위와 같은 쟁론은 배출권거래제도가 탄생하게 된 목적으로부터 거래제도 시스템 전반을 단계적으로 살펴봄으로서 해결되어야 한다. 물론 인간생존과 생산활동에서 불가피하게 배출되는 온실가스의 배출을 일반적으로 금지하고 특정한 사람이나 기업에게 일정한 가스를 배출할 수 있는 권리를 인정할 수 있는가라는 배출권거래제도가 갖는 본질적 한계는 따로 논의되어야 하겠지만, 배출권거래제도가 탄생하게 된 본질적인 이유는 급격히 증가하는 지구온난화유발 물질의 감축을 통하여 지구환경보전을 통한 인류의 지속가능한 생존과 성장이라는 공익에 있음을 두말할 나위가 없이 분명하다. 문제는 이를 해결하고자 할 때 나타나는 현실적인 문제를 해결하는 방안으로서 시장기능을 활용한 거래제도를 도입하였다는 사실 또한 고려되어야 한다. 다시 말해 인간의 생산활동에서 불가피 발생되는 온실가스의 감축과 이에 따른 비용의 증가를 비롯한 현실적 위험(Risk)을 감내해야 하는 이들에게 일정한 이익을 보장하여야 한다는 고려와 개발도상국이나 후진국의 물질적 발전가능성을 저해하는 위험을 보전할 필요성의 고려에서 고안된 시장기능을 통한 ‘거래제도’라는 기능이 필요하였다는 점이다. 따라서 배출권은 단순한 장부상 수치로 규정될 수 없는 바 ‘권리는 곧 일정한 이익을 보호하기 위한 합법적 힘’이라 할 때, 배출권은 곧 권리이며 이를 인정할 때 비로소 이해관계인의 법률상 이익이 충분히 실현될 수 있음을 자명하다. 배출권을 하나의 독자적인 권리로 인정한 후 비로소 논의되어야 할 쟁점은 그 권리의 성격이 공권(公權)인가 아니면 사권(私權)인가라는 부분이다. 배출권은 국가가 특정한 사업자에게 일정한 온실가스를 배출할 수 있는 권리를 부여함으로서 발생하게 되는 바 그러한 권리를 부여하는 국가행위의 정당성과 그 한계에 대한 검토를 하거나 또는 할당대상업체로 선정된 자가 받게 되는 배출권의 할당량의 적정성 내지 국가의 규제의 타당성등 온실가스배출권의 공익성에 방점을 둘 것인지 아니면 온실가스감축이라는 궁극의 목적 달성을 위하여 도입된 시장기능을 통한 배출권의 거래제도의 원활함을 도모하고 이에 참여한 사인(私人)의 재산적 이익의 보장과 거래의 안전등에 방점을 둘 것인지에 따라 권리성격을 달리 할 수 있다는 점에서 논의의 실익이 있다. 그럼에도 불구하고 배출권의 성격은 배출권거래제도를 도입하게 된 궁극의 목적과 기능 이 두 가지 측면이 모두 고려되어야 하며 이 경우 공권(公權)또는 사권(私權) 어느 한 쪽의 법률적 성격만이 강조될 수 는 없다. 배출권의 성격은 배출권의 발생단계와 시장에서의 거래되는 상황 그리고 배출권이 목적을 달성하고 소멸의 전 과정을 하나로서 전체적이며 포괄적으로 파악하되 각 국면에서 특히 요구되는 것이 따라 합목적으로 분석되어야 한다. 각 단계별로 강조되고 요구되는 것에 따라 배출권의 성격을 개괄하여 보면 배출권이 국가의 ‘할당’으로부터 탄생하는 단계와 나아가 배출권을 보유한 사업자등에게 국가의 감독기능의 필요성이 요구되는 부분과 더불어 일정한 요건을 구비한 사인(私人)이 국가에 대하여 정당한 배출권의 할당을 요구할 수 있는 부분은 공익(公益)의 보호라는 측면이 강하게 나타나게 된다. 따라서 이 국면에서의 배출권은 공권적 성격을 띄게 되고 이에 관한 분쟁의 조정은 공법적 규율이 적용되어야 할 것이다. 반면 배출권을 할당받는 사업체가 기술력과 생산시설의 효율적 이용을 통하여 온실가스를 감축하게 되고 이로 인하여 잉여된 배출권을 거래에 내어놓아 이를 거래하게 되는 국면에서는 시장거래의 사법적 원리가 강하게 나타나게 된다. 따라서 이 국면에서는 사인(私人)의 재산권으로서 배출권의 보호 및 당사자 및 이해관계 있는 제3자의 보호등 사법적 규정이 적용되어야 할 것이다. 따라서 이때의 배출권은 사권(私權)으로서 성질이 갖는다고 보아야 한다. 이와 같이 배출권은 공권인가 또는 사권인가라는 택일적인 성격을 갖는 권리가 아닌 이중적인 권리로서 각 국면에서 나타나는 법률적 상황에 따라서 그 성격을 달리하고 있음을 주목하여야 한다. 탄소배출권거래제도에서 배출권의 본질에 대한 연구는 현실적으로는 온실가스배출권의 거래제도를 운용하고 이에 따라 나타나는 각종의 이해관계의 조정과 분쟁의 준거가 되는 기준인 법률을 살피는데 그 목적이 있다. 이렇게 볼때 우리나라 배출권거래제도의 준거법이 되는 「온실가스배출권의 할당 및 거래 등에 관한 법률」은 여러 측면에서 미완의 법률이라 평가될 수 있다. 법률의 중심인 <배출권>의 권리성 규정이 불분명한 것은 물론 규정하고 있는 내용의 대부분이 국가의 행정행위 즉 할당과 규제 및 감독에 치우쳐 있을 뿐 “~거래에 관한 법”에서 특히 <거래>에 관한 규정은 거래의 대상이나 거래의 방법에 대한 개괄적인 규정만 있을 뿐 당사자나 제3자의 보호규정등과 같은 거래법의 기본원리가 되는 규정은 전혀 찾아볼 수 없다. 이러한 규정의 불비(不備)는 빠른 시일내에 보완되어야 할 것인 바 그 중에서 반드시 고려되어야 할 사항의 몇 가지를 를 구체적으로 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 배출권의 권리성을 분명하게 할 필요가 있다. 현재 「배출권거래법」상의 배출권은 문언적으로 볼 때, ‘(…)대상업체에게 할당된 배출허용량’이라 규정하고 있다. 물론 이 규정을 합목적으로 해석하면 배출권의 내용이 ‘할당된 배출허용량’임을 나타내고 있음을 알 수 있으나 경우에 따라 배출권이 갖는 권리성을 부인할 여지는 충분하다. 따라서 입법개선을 통하여 “배출권이란 법률이 허용하는 범위에서 1톤의 이산화탄소 또는 1톤의 이산화탄소 등가물에 해당하는 온실가스를 배출할 수 있는 권리”라고 정의함으로써 배출권이 그 자체로서 하나의 권리임을 분명하게 규정하는 것이 필요하다. 나아가 배출권 거래의 대상이 될 수 있는 것은 발생된 모든 배출권이 아니라 감축활동을 통하여 창출되는 ‘잉여배출권’임을 분명하게 규정할 것이 요구된다. 둘째, 탄소배출권의 법률적 성격을 규명하고 혼선된 이론의 합의를 바탕으로 배출권의 권리성을 적극적으로 규정하되 나아가 <권리>로서의 배출권의 이중적 성격을 인정함의 타당성과 합목적성을 충분히 고려하는 입법이 이루어져야 한다. 공권(公權)으로서의 배출권은 배출권거래제도가 갖는 이념적 목적인 인류의 생존에 관한 공익(公益) 달성은 물론 사인(私人)이 갖는 공권으로서 주관적 공권의 측면도 충분히 고려되어야 할 것이다. 따라서 할당량의 배정과 증감, 할당의 취소등에 관한 국가 작용으로서 기능을 위하여 이에 관한 규정을 세분화하되 주관적 공권의 성격을 충분히 반영하여 한다. 따라서 동법률이 갖고 있는 ‘대통령령으로 위임입법 규정’은 상당부분 재검토되어야 할 것이다. 나아가 사인(私人) 상호간의 거래의 측면에서 볼 때, 배출권거래제도가 그 이념적 목적을 달성하기 위한 가장 기본적인 수단으로서 본질은 ‘거래행위’에 있는 것이므로 이 과정에서의 법률관계는 사법적 법률관계이며 거래의 대상으로서 배출권은 재산권(財産權)이며 사권(私權)으로서 성질이 있음을 분명하게 하여야 한다. 특히 거래에 관한 법적 분쟁은 ‘진실한 권리자의 보호’와 ‘거래의 안전’이라는 큰 축을 중심으로 그 해결을 찾아가는 과정이라 할 때, 「배출권거래법」은 이에 대한 규정을 두지 않고 있어 현재로서는 「민법」등 일반사법(一般私法)을 통하여 해결할 수 밖에 없는 바 이는 장기적으로 배출권거래에 참여하는 자들로 하여금 법률관계의 명확성과 안정성에 의구심을 가질 여지가 충분하다. 그러므로 거래상 나타나는 분쟁 해결을 위한 준거법으로 기능을 충분히 하기 위해서는 거래의 안전을 위한 충분한 규정을 두어야 한다. 그 중에서 특히 고려되어야 할 것은 배출권의 거래에서의 배출권은 그 권리의 존속기간이 타 재산권에 비하여 현저하게 단기(短期)일 뿐 만 아니라 그 권리가 갖는 일정한 재산으로서 기능이다. 따라서 진실한 권리자의 보호와 거래의 안전의 문제가 충돌하는 경우 거래의 안전에 더 중점을 두는 규정을 보완하여야 한다. 구체적으로는 공적 장부로서 등록부에 기재된 배출권의 적법성을 강하게 추정하는 규정을 두어야 함을 물론, 배출권이 원인무효인 경우 이를 알지 못하고 거래한 상대방은 물론 선의의 제3자의 보호를 위한 규정등이 그것이다. 셋째, 일반적으로 재산권은 담보적 기능을 갖기 마련인바 배출권에도 일정한 담보성을 인정할 수 있는지가 검토되어야 한다. 살피건대 배출권이 갖는 권리의 단기성에 비추어 볼 때, 배출권에 질권의 설정이나 압류등을 허용할 실익은 없는 바 이에 관하여 일본의 입법례와 같이 이를 명문으로 금지를 규정하는 것이 거래 당사자의 법적 명확성을 보장하는 것이 방안이 될 것이다. 지구 온난화라는 전지구적인 문제에 대응하고 국제사회의 책임있는 일원으로서 참여하기 위하여 우리나라는 많은 노력을 하고 있음은 주지의 사실이다. 그러나 온실가스의 감축과 그 방안으로서 온실가스의 거래에 관하여 명실상부한 법률이 제정되었음에도 이 법률로서는 2015년 이후 발생하게 될 각종의 이해관계의 조정과 분쟁에는 준거법으로서는 제 기능을 하기에는 미흡하다. 법률의 시행 후 예상하지 못한 기준법의 보완은 당연히 이루어져야 하겠지만 이미 예상되는 분쟁의 조정과 해결을 위한 규정은 법질서의 혼란을 미연에 방지하기 위해서라도 조속히 보완될 수 있기를 기대한다. 주요용어 : 온실가스, 탄소배출권, 배출권, 온실가스배출권의 할당, 온실가스배출권 거래, 기후변화, UNFCCC, 교토메커니즘, 저탄소녹색성장법, 배출권의 공신력, 배출권의 압류
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