국회의원의 불체포특권 개선을 위한 법제적 연구

김대지,김상겸 국민대학교 법학연구소 2023 법학논총 Vol.36 No.2

국회의원의 불체포특권은 오랜 역사를 가지고 있는 의회의 특권이다. 17세기 초 형성된 불체포특권은 당시 군주로부터 압박을 피하기 위한 수단이었다. 불체포특권은 시대와 국가에 따라 다양하게 발전하였는데, 현대에도 많은 국가는 자국의 상황에 맞게 불체포특권을 헌법에 규정하고 있다. 우리나라도 1948년 건국헌법에서 국회의원의 불체포특권을 규정한 이후 현행 헌법은 제44조에 규정하고 있다. 불체포특권이 헌법상 국회의원의 특권임에도 논란이 계속되고 있는 것은 이 특권을 오⋅남용하였기 때문이다. 불체포특권이 논란의 중심에 서게 된 것은 권위주의 정부의 시대가 갔지만, 오히려 1990년대 중반 민주화된 정치환경에서 오⋅남용되기 시작하였기 때문이다. 제15대와 제16대 국회에서는 무려 27건의 체포동의안이 국회에 제출되었지만, 한 건도 처리되지 못하였다. 이런 국회의 태도에 변화가 생기기 시작한 것은 제19대 국회이다. 그동안 국민으로부터 방탄국회라는 비판을 받을 것에 대한 반응으로 11건의 체포동의안 중 4건을 가결한 것이다. 불체포특권은 국회의원 개인의 신체의 자유를 보호하여 자유로운 의정활동을 보장함으로써 행정부의 자의적인 탄압이나 억압으로부터 국회의 정상적⋅자주적 기능과 활동을 보장하기 위한 기능을 갖고 있다. 불체포특권의 헌법적 의미와 기능에도 불구하고, 오⋅남용으로 인하여 헌법적 의미와 가능을 상실한다면, 불체포특권의 존재에 대하여 헌법현실적인 논의가 필요하다고 본다. 불체포특권이 오히려 대의제 민주주의와 법치국가원리를 훼손한다면 헌법적 의미를 상실하게 된다. 특히 국회의원이 주어진 지위와 권한을 이용하여 실정법을 위반함에도 의정활동을 계속하는 것은 역으로 헌법질서를 훼손할 수 있는 문제가 있다. 국회의원의 불체포특권에 대하여 그동안 이의 개선을 요구하는 목소리가 많았다. 그러나 헌법에 명문 규정을 두고 있어서 헌법을 개정하기 전에는 특권 자체를 없애는 것은 불가능하다. 그리고 실질적 법치국가의 시대가 왔다고 하여도 외압으로부터 공정한 국정 수행을 위하여 불체포특권은 필요하다고 볼 수 있다. 다만 현행 불체포특권은 헌법적 의미를 살리는 방향으로 개선되어야 한다. 헌법이 규정하고 있는 불체포특권의 기본적 내용은 헌법을 개정하기 전에는 변경하기가 불가능하다고 보아야 한다. 그렇다면 불체포특권의 요건과 절차를 규정하고 있는 국회법의 개정을 통하여 불체포특권을 개정해야 할 것이다. 이를 위해서는 체포동의안이 국회에 제출되면 24시간 이후 72시간 이내에 표결을 의무화해야 한다. 체포동의서의 제출과 함께 국회의원에게 소명기회를 부여하고, 국회의원 스스로 자진 출두 등의 방법으로 수사를 받겠다고 하면 체포동의안을 철회하는 것도 필요하다. 이외에도 국회의원 선서에 불체포특권의 오⋅남용을 하지 않겠다는 내용을 포함하는 것도 의미가 있다. The privilege of freedom from arrest for members of the National Assembly is a privilege of the National Assembly with a long history. The privilege of freedom from arrest, established in the early 17th century, was a means to avoid pressure from the monarch at the time. The privilege of freedom from arrest has developed in various ways depending on the times and countries, and even in modern times, many countries stipulate the privilege against arrest in their constitutions according to their own circumstances. Since Korea's founding constitution in 1948 stipulated the privilege of freedom from arrest for members of the National Assembly, the current constitution stipulates it in Article 44. Although the privilege of freedom from arrest is a privilege of members of the National Assembly under the Constitution, controversy continues because this privilege has been misused. The reason why the privilege of freedom from arrest came to be at the center of controversy was because the era of authoritarian government was over, but it began to be misused and abused in the democratized political environment in the mid-1990s. In the 15th and 16th National Assembly, as many as 27 arrest motions were submitted to the National Assembly, but not a single case was processed. It was during the 19th National Assembly that this attitude of the National Assembly began to change. In response to criticism from the public that the National Assembly was bulletproof, four of the 11 arrest motions were passed. The privilege of freedom from arrest has the function of protecting the physical freedom of individual members of the National Assembly and ensuring free legislative activities, thereby ensuring the normal and independent functions and activities of the National Assembly from arbitrary suppression or oppression by the executive branch. Despite the constitutional meaning and function of the privilege not to be arrested, if the constitutional meaning and possibility are lost due to misuse and abuse, it seems necessary to have a realistic discussion on the existence of the privilege not to be arrested. If the privilege of freedom from arrest actually undermines the principles of representative democracy and the rule of law, it will lose its constitutional meaning. In particular, there is a problem that if members of the National Assembly continue to engage in legislative activities despite violating positive law by using their given status and authority, this may conversely undermine the constitutional order. There have been many voices calling for improvement regarding the privilege of freedom from arrest of National Assembly members. However, because there is an explicit provision in the Constitution, it is impossible to eliminate the privilege itself until the Constitution is amended. And even if the era of a country with the practical rule of law has arrived, the privilege of freedom from arrest can be seen as necessary to conduct state affairs fairly against external pressure. However, the current privilege of freedom from arrest must be improved to preserve the constitutional meaning. The basic content of the privilege of freedom from arrest stipulated in the Constitution should be considered impossible to change until the Constitution is amended. If so, the privilege without arrest should be revised through revision of the National Assembly Act, which stipulates the requirements and procedures for the privilege without arrest. To achieve this, once an arrest motion is submitted to the National Assembly, a vote must be held within 72 hours after 24 hours. It is necessary to give members of the National Assembly an opportunity to explain themselves along with the submission of consent to arrest, and to withdraw the consent to arrest if the National Assembly members themselves agree to undergo the investigation by voluntarily appearing. In addition, it is meaningful to include in the oath of members of the National Assembly a clause pr...

법률안 국회통과 소요기간의 결정요인에 관한 연구

목진휴(Jin Hyu Mok) 한국정부학회 2009 한국행정논집 Vol.21 No.3

이 연구는 어떤 이유로 국회에서의 법률안의 통과기간이 차이를 보이는지, 그 원인을 파악하고 정책적 의미를 찾는데 목적을 둔다. 이 연구를 위해, 제 14대 국회에서 제17대 국회에 이르기까지 국회의 상임위원회에 제출된 법률 제정안과 개정안을 대상으로 분석을 시도한다. 국회에서의 법률안 통과기간에 영향을 초해하는 원인을 확인하기 위해 우선 경험과 논리를 기초로 법률안 국회통과 소요기간 결정모형을 설정하고 자료의 검증을 통해 요인의 경험적 타당성을 분석한다. 이 연구의 모형에는 법률안의 발의주체, 법률안의 유형 등과 같은 국회의 의정활동에 영향을 주는 요인들이 포함된다. 상임위원회에 제출된 법률안의 특성을 기초로 하는 자료의 분석결과 다음과 같은 결과를 도출해 냈다. 우선, 최근의 국회에서 법률안의 통과기간이 길어지는 현상을 확인하였다. 다음으로 대통령이 있는 선거해와 다수당이 상임위원회의 다수의석을 차지하는 경우에는 법률안의 통과기간이 짧아진다는 점도 확인하였다. 그런가하면 법률안이 의원발의 경우 혹은 제정안인 경우에는 법률안의 통과기간이 지연되는 현상이 발생함을 확인하였다. 마지막으로 법률안이 국회의 전반부에 제안될 경우, 법률안의 통과에는 상대적으로 장기간이 소요되는 것으로 확인된 것이다. 이러한 분석결과는 다음과 같은 정책적 함의를 제공한다. 먼저, 국회에서의 법률안 통과에 소요되는 기간이 다른데는 의미있고 설명이 가능한 원인이 존재한다는 점을 인식하여야 한다는 것이다. 이는 정책관련자들이 자신의 책임으로 진행되어야 하는 정책이슈를 법률화하는 국회의 과정에 대해 매우 신중하게 접근해야 한자는 점을 지적한다. 정책관련자들은 왜 어떤 법률안은 장기간을 소요하는지를 설명할 수 있는 요인의 정책적 중요성을 인식하여야 한다. 이에 대한 정보는 정책관련자뿐만 아니라 국회의원들에게도 궁극적으로 법률화되는 정책이슈의 국회 처리과정을 예측하는데 더 효과적일 수 있도록 도와주기 때문이다. This study investigates the reasons why certain bills in the Korean parliament take a longer time in passage to become a law. For that, all the bills for the new laws and a sample of the amendments are examined from the 14th assembly to the 17th assembly. This study sets up a model that helps explain why certain bills take longer time than others by including such factors as the impact of the presidential election, those who initiate bills, timing of the bill presentation, the type of bills, and the extent to which the ruling party dominate the standing committee. By using the data that specify the characteristics of the bills that were presented to the standing committees under the period of the analysis, this study comes up with the following findings and suggestions that can have significant policy implications that would help improve the assembly`s legislative process. First, found is that bills in recent assemblies took longer time in passage. Second, the year when the presidential election or when the ruling party takes a majority in the committee, less time was taken for its passage. If a bill is initiated by the assembly person or it is a new bill, it would take longer passage time. Finally, if a bill is presented at the first half of the assembly, it is more likely to take longer passage time. The policy implications that can be drawn from these findings include the followings. First, it is important to recognize that the passage time of the bills do have meaningful and explainable reasons. This suggests that policy makers may have to take a serious approach to deal which the legislative process when they need to take a responsibility to carry out public policies in a form of the law. They must recognize the importance of those factors that explains why certain bills take either longer or shorter passage time. This information would enable both assembly persons and government policy makers to be more effective in anticipating the assembly process in dealing with public policy issues that to be transformed into a proper laws.

국회의 경찰통제에 대한 실태 분석 : 제16·17·18대 국회의 입법활동·예산결정·국정감사를 중심으로

민형동,주성진 한국공안행정학회 2010 한국공안행정학회보 Vol.19 No.1

Controlling police is one of the main functions which manage police to achieve police purpose and its plan effectively. It is becoming essential not only for police administration's credit, political neutrality and policing legality but also for the prevention of police corruption and its right way. Specially, controlling police by the National assembly, as a systematic and periodic type, plays important role on setting prior or post agreement and approvals or measuring corrects to the police. Controlling the police of the assembly fundamentally aims for maximizing public security services by allowing police to have its own authority and flexible expansion while by exercising political power on the police by the name of appropriateness and effectiveness of police controlling. Meanwhile, the National Assembly has placed critical situations as representative political organization even it has diverse and useful ways to control the police. On the purpose of raising productivity of controlling police, this research evaluates effectiveness of assembly's controlling police with documental investigation about policing legislative activities, budget reviews and statistical data. The research set 10 year duration(2000~2010) from 16th to 18th assembly limits its investigation range to focus on the correct tendency of the police general account budget and profundity and complete level of parliamentary inspection of police administration. Also the study set the other over 60 year duration from 1948 where the Constituent Assembly founded in order to view legislative bills for police administration and actual processing condition. With documentary records related to legislative bills and budget deliberation issued by the National Assembly, the study draws results below. First, presentation of bills related police tends to be increasing each year, but the proposed bills' processing performance stays low degree. Legislative bills came from lawmaker's proposals are much more than from government's submission. But when it comes to processing performance or approval rate, legislative bills from government has been beyond the lawmaker's. Second, assembly's control system for the administrative laws of the police department seems to be operated by political formality such as the lack of public hearing application on the bills, unbalanced proposals only focusing partial letter amendments, and bills abolition due to expiration of terms in office(4 years). Third, the police budget control is greatly influenced by political factors. It surely seems to be determined by which party would take power and more seats. The National Assembly has great influence on police budget, especially, on flexible expenses like criminal investigation or purchase of police vehicle etc. On the other hand, it is found that the Assembly tends to let the fixed expenses like personnel expenses, utilities fee go on. Finally, in regard to parliamentary inspection, the 17th assembly has more accomplished inspection outcomes and less in-depth inspection than the 16th assembly. Overall, according to this study, it is found that the National Assembly has shown better effective and autonomous control on police budget decision processing than on legislative activities for police and has achieved the expected results in that the parliamentary inspection of police administration has outcome fruits. 경찰통제는 경찰목표나 계획을 효과적으로 달성토록 하는 중요한 경찰관리 기능의 하나로서 경찰행정의 신뢰성·합법성·정치적 중립성 확보와 함께 경찰조직의 부패방지와 건전성 유지를 위해 그 필요성이 강조되고 있다. 특히 국민의 대표로 구성되는 국회에 의한 경찰통제는 주기적·제도적인 통제 유형으로서, 경찰의 제반 활동에 관한 사전적이거나 사후적인 동의 내지 승인 및 시정조치를 의미한다. 이러한 국회의 경찰통제는 경찰의 재량권과 신축성을 보장하면서 경찰통제의 적정성 및 효율성 확보를 통해 궁극적으로는 국민에 대한 치안서비스 제공의 극대화를 도모하는데 그 의의를 갖는다. 다만, 국회는 경찰통제를 위한 다양하고 실효적인 수단을 갖고 있는 동시에 대표적인 정치기관으로서 여러 가지 한계를 안고 있다. 본 연구의 목적은 국회의 경찰관련 입법활동과 예산결정 및 국정감사를 중심으로 경찰통제의 실태를 효과성을 중심으로 분석하여 향후 국회의 對 경찰통제력을 제고하는데 있다. 연구범위는 제16대 국회부터 제18대 국회까지 약 10년(2000~2010)동안으로 한정하여 경찰청 소관 법률안의 폐기·부결·수정 현황과 경찰청 일반회계 세출예산안의 수정경향 및 경찰청 국정감사의 심층도와 성과도를 분석하였다. 다만, 법률안 제출 및 처리·가결 현황은 1948년 제헌 국회 이후 2010년 1월 현재까지 약 60여 년 간으로 분석범위를 확대하였다. 이를 위해 국회가 발간한 입법 및 예산심의 및 통계자료를 중심으로 문헌조사를 실시하였고 다음과 같은 연구결과를 도출했다. 첫째, 경찰관련 법률안 제출건수는 해마다 증가 추세에 있으나, 그 처리실적은 매우 저조하였으며, 법률안 제출실적은 의원발의가 정부제출을 크게 앞서지만 실제 법률안 처리율이나 가결율은 정부제출 법률안이 의원발의 법률안을 월등하게 앞서는 것으로 나타났다. 둘째, 국회의원 임기 내에 처리되지 못하고 자동 폐기되는 경찰관련 법률안이 해마다 증가하고 있으며, 법률안 심의를 위한 공청회 활용실적이 저조하고, 의원발의 법률안의 상당수가 극히 한정된 일부 법률의 일부 조문 개정에 집중되고 있다는 점, 그리고 경찰청 소관행정입법에 대한 국회통제 제도가 형식적으로 운용되고 있는 것이 문제점으로 드러났다. 셋째, 국회의 경찰예산에 대한 통제는 정권과 국회 다수당을 누가 차지하느냐와 같은 정치적 요인에 영향을 받고 있는 것으로 나타났다. 경찰예산의 성질별 분류에서는 경직성 경비에 대한 국회의 통제는 미미하였지만, 기능별 분류와 함께 우선순위가 높은 경찰예산에 대해서는 국회가 증액과 삭감을 통해 비교적 자율성 있는 통제를 하고 있는 것으로 나타났다. 넷째, 국정감사와 관련하여 제16대 국회에 비해 제17대 국회는 감사 심층도가 떨어졌지만, 감사 성과도는 크게 향상되었다. 결론적으로 우리나라 국회는 對 경찰통제에 있어 입법활동 보다는 예산결정과정에서 보다 효율적이고 자율적인 통제를 하고 있으며, 국정감사의 경우 성과측면에서 일정부분소기의 목표를 달성하고 있다.

국회의장의 선출과정과 국회의 정치적 위상

이동윤 한국의회발전연구회 2008 의정연구 Vol.14 No.2

The purpose of this study is to examine the electoral process of the Speaker in the National Assembly since the 1987 democratization in Korea, and to explore the improvement way for the political status of the National Assembly. For this purpose, this study classified the electoral types of the Speaker in according to the ‘autonomy’ of candidate selection for the Speaker in each political party and the ‘partisanship’ of each member of the National Assembly in the electoral process of the Speaker. And also, this study investigated the problems of electoral process of the Speaker, and presented the alternative ways for the heightening of political status of the Speaker and the National Assembly. As a research result, the electoral process of the Speaker after democratization in Korea was the type, which has low autonomy of candidate selection for the Speaker and high partisanship of each assemblyman in the election of the Speaker. Realistically, candidate selection for the Speaker in each political party was proceeded by the top-down method in according to an official decision of the Present or party leader. And also, the election of the Speaker was processed by en bloc voting of members of the National Assembly in according to the decision of party leadership, in spite of lawful guarantee for fee voting. In conclusion, a series of electoral processes of the Speaker since the 1987 democratization affected the decline of independency and efficiency of the National Assembly as well as low position of the Speaker in Korean politics. 이 연구는 한국의 민주화 이후 역대 국회의장 선출과정을 살펴보고, 국회의 위상 제고를 위한 개선방안을 모색하는데 주요 목적이 있다. 이를 위해 본 연구는 정당의 의장후보 선정과정에서 나타나는 ‘자율성’과 국회의 의장선거를 통해 표출되는 국회의원의 ‘당파성’을 중심으로 국회의장 선출과정의 유형을 구분하고, 국회의 정치적 위상과 관련된 제반 문제점을 고찰하였다. 연구 결과, 민주화 이후 한국의 국회의장 선출과정은 대부분 정당별 의장후보 선정과정의 자율성은 낮고, 의장선거에서 국회의원들의 당파성은 높은 유형으로 분류되었다. 현실적으로 한국의 정당별 의장후보 선정은 정치지도자의 내정에 따른 하향식 후보선정이 이루어졌으며, 의장선거 역시 외형상 자유투표가 보장되었음에도 불구하고 당론에 의한 일괄투표가 진행되었다. 결과적으로 이러한 국회의장 선출과정은 국회의장 자신은 물론 국회의 독립성과 효율성을 저하시키고 국회의 위상을 약화시키는 주요한 요인으로 작용하였다.

일본에 있어서 議院의 自律權의 내용과 범위

손형섭(SON, Hueung Soeb) 유럽헌법학회 2010 유럽헌법연구 Vol.8 No.-

국회의 자율권이란 입법부인 국회가 내부 의사를 자율적으로 결정하도록 하여 국회의 기능을 보장하고 행정권 등의 부당한 간섭을 배제하는 의미가 있다. 국회의 조직이나 활동 및 내부사항에 대하여 다른 국가기관의 간섭을 받지 않고 국회가 자주적으로 이를 정한다는 것이다. 현대 국가에서 국회 자율권은 과거 왕권으로부터 의회의 자율권을 확보하는 시대에서 권력분립원리에 따라 행정권과 사법권과의 관계에서 자율이라는 의미로 바뀐 것이다. 따라서 국회 자율권에는 현대적인 한계가 있으며, 국회 운영과정에서 자율권에 관한 새로운 문제점이 발생한다. 일본은 명치 헌법에서 의사절차의 특징으로서 천왕제도의 존재와 이를 통하여 의원의 자율권을 상당히 제한한 바 있다. 지금은 현행 일본 헌법을 통해 議院의 자율권이 상당히 신장하여 천왕으로부터의 자율권을 확립하였다. 일본의 경우 양원제를 특징으로 하는 의회를 가지고 있고, 1945년부터 1970년대 까지 이상 국회, 변칙 국회라는 모습으로 의사절차를 준수하지 않는 행태가 있었다. 따라서 이러한 의회운영의 특징과 문제점은 의회 자율권의 한계와 문제점이 되었고 이것에 대한 문제를 하나하나 고민해 왔다. 의원 규칙제정권의 한계문제, 의사절차의 진행문제, 의장의 내부경찰권, 위원장의 내부경찰권, 위원회의 운영에서 일본은 일본 특유의의원 자율권을 형성해 오고 구체화 시켜 왔다. 이것은 오늘날 입헌주의의 기층 위에, 헌법, 위헌심사제, 인권보장을 중심으로 한 새로운 층이 놓인 것을 의미한다. 결국 일본에 있어서 국회는 최고의 기관이지만 오늘날 의회의 활동은 권력분립을 전제로 하여 헌법과 법률의 범위 내에서 자율권을 가지고 활동하는 것을 의미하게 된다. 의원의 자율권의 한계와 문제점은, 의회에서의 타협을 통하여 국회가 헌법 정신에 부합하게 운용하는데서 해결할 수 있다. 국회가 국민으로부터 신뢰감을 얻고, 행정부와 사법부로의 국회운영에 대한 개임의 여지는 없어지게 되며 진정한 국회의 자율권을 확보될 것이다. The autonomy of the National Assembly means Assembly decides autonomously the internal decision from other branch or power, on the organization or activity of Assembly. And Assembly solves the internal matters without the interference of other organizations. Even though, the autonomy of Assembly means autonomy from the King at age, the modern Autonomy of Assembly based on the principle of separate powers between executive and legislative authority. But, the power of Assembly has been limited by executive power, judical power. In Japan, the Meiji Constitution limites the free decision process, institutional autonomy, through the system of tenno. Currently the Japanese Constitution has been established the very height of autonomy. Japan have bicameral legislature. and from 1945 until the 1970s, the Japan National Diet does not comply with the fair proceedings, behavior. Therefore, the issue of this National Diet should be solutions that and contribute autonomy. The trouble has to solve every problem about autonomy of National Diet, the proceedings of the ongoing problems, the Speecher’s the internal police power, the chief of committee’s internal police power. Japan has solved the problem in the running of autonomy of Japan’s unique form. Today, on this base of constitutionalism, morden Constitution guarantee the system of constitutionality, human rights. After all, National Diet eventually has established the autonomy of Assembly. but today’s the autonomy of Assembly is within the scope of the Constitution and would mean on the basis of separate powers, Limitations and issues of autonomy of Assembly should be solved by members of Assembly to compromise on the Constitution through the Assembly being able to operate in conformity with the spirit can be solved. The National Assembly obtain confidence from the people, the executive and judicial branches will be eliminated for the interference, true autonomy of the Assembly will be ensured.

입법학의 체계적 연구 활용을 통한 국회입법 혁신방안

조정찬 한국입법학회 2012 입법학연구 Vol.9 No.1

국회의 핵심기능인 입법사무를 혁신하기 위하여서는 심의과정의 혁신과 심의기 법의 개선에 있다. 최근 국회에서는 의원들의 법률안 제안이 활발하지만 법률안을 제안하는 것이 중요한 것이 아니라 제대로 된 법률안을 제안하는 것이 중요하고 정부제안 법률안 을 잘 심의하여 좋은 내용으로 다듬는 것이 국회의 할 일이다. 입법학은 입법이론과 입법기술 외에 입법정책과 입법과정을 다루는 학문이고 실 용성이 높은 학문인데 우리나라에서 입법학은 아직 초보단계에 머물러 입법학의 학 문적 성과가 당장 국회입법의 혁신에 기여할 것으로 기대할 수는 없다. 우리나라에서 입법학은 주로 입안심사에 관한 실무를 담당하는 법제처와 국회사 무처에서 입법기술 위주로 다루었으며 최근 헌법재판소의 입법절차에 대한 통제와 입법내용에 대한 통제도 입법학의 발전에 기여하였고 한국법제연구원도 법률안의 입안과 입법기술의 체계적 정리 및 입법평가 부문에서 업적을 쌓고 있으며 한국입 법학회는 이론적 관점에서 입법학의 발전에 이바지하고 있으나 전반적인 성과는 미 미한 편이다. 앞으로 국회입법조사처에서 입법학을 실무적으로 발전시키는 역할을 담당할 필 요가 있다. 국회입법의 혁신을 위한 과제로서는 의원들의 법률안 입안과 심사의 내실을 기 하기 위한 입법정보를 확충하고, 의원입법 발의요건을 강화하여 의원입법의 질적 수준을 확보하며, 국회의 법률안 심의의결절차를 개선하여 이해관계자의 갈등을 조 정하고, 국회입법지원조직의 역량을 최고로 발휘할 여건을 조성하고 이를 위한 조 직개선을 도모하며,입법기술을 개발하여 활용하는 노력을 계속하는 것이다. We need to innovate the process of the bill deliberation and improve the legislation techniques to reform the legislation which is the major function of the National Assembly. Lately the members of the Nation Assembly have introduced abundant legislative bills to its committees. However, what is more important is the quality rather than the quantity of bills submitted. It is also one of functions of the National Assembly to improve the bills brought in by the Korean Government through the thorough deliberation process. Legislative Studies are very practical sciences which deal with the legislative policy and its process as well as legislative theories and legislative skills. In Korea, however, legislative studies remain in the rudimentary stage. So we cannot expect its academic achievements thus far to contribute much to reforming the legislation of the National Assembly right now. Legislative Studies of Korea until now focused on the legislative skills practiced in Ministry of Government Legislation and National Assembly Secretariat which take charge of actual affairs of legislation. Recently Constitution Court of Korea contributed to the development of legislative studies by controlling the process and contents of legislation according to the Constitutional principles; Korea Legislative Research Institute also produced brilliant achievements in the legislation areas such as drafting of bills, systematic arrangement of legislation techniques, and the legislation assessment; and Korean Society of Legislation Studies contributed to the development of legislation studies in theoretical perspective. Their general outcomes, however, could be said to be slight as yet. In the future, National Assembly Research Service need to play an important role in developing legislation studies practically. To reform the National Assembly legislation, we need to fulfill the tasks as following: we should expand the legislation information to enrich the substance of the law drafting and deliberation of members of the National Assembly; we should ensure the quality of the member legislation by applying stricter requirements in introducing new bills; we should facilitate the adjustment of the conflicts among interested parts by improving the processes for the deliberation and resolution of legislative bills; we should establish the conditions under which the supporting organs of the National Assembly can give full play to their ability, and should improve the organizational structure to ensure it; we should continue the efforts to develop and use legislative techniques.

국회법과 국회규칙 - 국회의 내부규율에 대한 입법형식과 관련하여 -

양정윤 가천대학교 법학연구소 2017 가천법학 Vol.10 No.1

현행 헌법 제64조 제1항에서는 “국회는 ‘법률에 저촉되지 아니하는 범 위 안’에서 의사와 내부규율에 관한 ‘규칙’을 제정할 수 있다.”고 규정하 고 있고, 국회법 제1조에서는 “국회의 조직과 의사 기타 필요한 사항을 규정”한다고 하여, 국회법에서 국회의 조직과 의사에 관한 내부규율을 규 정하고 있으며, 국회법 및 국회규칙관련법에 근거하여 국회규칙을 제· 개정하고 있다. 그런데 국회의 조직과 의사에 관한 내부규율을 법률의 형식으로 규정하는 경우에는 대통령의 법률안거부권으로 국회의 권한을 사실상 행사하지 못하게 할 수 있어 권력분립의 원칙을 위반할 수 있다. 대통령의 법률안거부권 행사시 국회는 재의결이 가능하지만 재적의원 과 반수 출석과 출석의원 2/3이상의 찬성이라는 그 엄격성으로 인하여 여야 합의로 통과한 국회법개정안이 법률확정되지 못하고 사실상 폐기할 수 있어서이다. 이러한 점에서 국회의 조직과 의사에 관한 내용은 관련 국 회규칙으로 이양하여 그 자율성을 부여하고, 외부적 영향을 미치는 규정 만을 국회법에서 국회규칙으로 위임하는 형식이 아닌 법률형식으로 직접 규정하여 대통령의 견제기능에 놓이게 하는 것이 필요하다는 문제의식이 제기된다. 국회내부에만 영향을 미치는 국회의 조직과 의사에 관한 내용 적 문제점에 대한 규칙심사권은 대법원이 사후적으로 최종적 판단이 가 능하여서이다. 입법권자는 국회이고 그동안 대통령도 국회의 조직 및 의 사에 관한 내부규율에 대해서는 국회의 자율권을 존중하여 대통령이 관 여를 거의 하지 않았다는 점에서 볼 때에도, 국회의 조직 및 의사에 관 한 내부규율에 해당하는 사안을 국회법이라는 법률형식에 둘 필요는 없 어 보인다. 현행 헌법기준에서는 국회법과 국회규칙을 구분하는 것으로 하되, 외부적 영향을 미칠 수 있는 규정은 국회법에서 직접 법률의 형식 으로, 내부적 국회의 조직과 의사에 관한 사안의 규정은 국회규칙에서 규칙의 형식으로 규정하여 국회의 자율권을 최대한 확보하는 방안으로 개선하는 것이 입법권자인 국회의 자율권을 최대한 보호하는 방안이 아 닐까한다. Parliament Law regulates on the organization and proceeding in Parliament. Parliament rule is based on Parliament Law. But President can veto the Bill for Parliament rule due to the formality of law. This can violate the principle of separation of powers. The bill will be discarded due to rigidity of quorum for re-vote of Congress. The internal regulations in Parliament can be controled by President. Even though we should prescribe the formality of law for regulation directly affected the outside restraints in the Parliament Law, also consider the formality of rule for internal contents of Parliament. Supreme Court can decide the final determination on the constitutional problem of Parliamentary Rule. And President respects the autonomy of Parliament. In this side, we should regulate Parliamentary Law with the formality of law for regulation affected the external influence and Parliamentary Rule with the formality of rule for the internal rules of Parliament. Namely, Parliament Law and Parliament Rule is sorted. If Parliament Law and Parliament Rule isn’t divided, President can veto the bill with the formality of law, and then we cannot guarantee the autonomy of Parliament. Therefore, we should consider Parliamentary Law for external relationships and Parliamentary Rule for internal self-imposed control.

국회선진화법의 입법 영향과 발의주체별 입법생산성 분석:

윤창근(Yun Chang geun),안진모(An Jin mo) 한국지방정부학회 2018 지방정부연구 Vol.22 No.1

의원입법의 증가는 입법 활동의 주도권이 행정부에서 국회로 이전되고 있음을 보여주는 중요한 지표이다. 그러나 민주화 이후 의원 발의안은 양적 팽창을 이루었음에도 불구하고, 파행적 국회와 잦은 입법 교착 등 문제가 끊이지 않고 있다. 특히, 정부 제출안과 비교하여 의원 발의안의 낮은 가결률은 입법부로서 국회의 역할에 대한 의문과 문제의식을 야기하였다. 의원입법의 낮은 생산성을 극복하고, 입법주체로서의 역할을 회복하기 위하여 국회는 19대 국회 시작 전인 2012년 5월 국회선진화법을 통과시켰다. 본 연구는 국회선진화법이 적용된 19대 국회의 발의 주체별 입법생산성을 분석하였으며, 그 결과 19대 국회에서 입법 활동이 기존 정부･여당 중심에서 정부-여당-야당의 협력체제로 전환되고 있음을 확인하였다. 첫째, 국회선진화법이 적용된 19대 국회는 이전 국회보다 의원입법의 비중이 3배 증가하였다. 둘째, 의원입법의 비중이 증가는 하였으나, 세부적으로 여당입법보다는 야당입법의 비중이 더 크게 증가하였다. 이 결과는 국회선진화법의 목적인 여･야의 협력정치가 실제 작동되고 있음을 증명하고 있다. 셋째, 여당 위원장의 주요 상임위(예, 기재위, 국방위 등)에서는 정부 제출안의 가결률이 매우 높은데, 이는 여당과 행정부의 협력 및 입법역량 집중으로 설명된다. 반면에, 야당 위원장 또는 여･야가 분점한 상임위에서는 위 원장의 정당 편향성과 입법생산성 간의 관련성은 무의미해지고, 대신에 여･야 의원들의 활발한 입법 활동이 확인되었다. 즉, 소속 상임위에서 의원들은 지역구 이익 대변, 그리고 재선 가능성 제고 등 이익분배이론적 입법 활동을 펼치고 있다. The increase in legislative legislation is an important indicator that the initiative of legislative activity is being transferred from the administration to the National Assembly. However, despite the quantitative expansion of lawmakers proposals after democratization, problems continue to arise, including the crippled parliament and frequent legislative stalemate. Moreover, the low approval rate of the legislative initiative raised questions about the productivity of legislative legislation. In order to overcome the low productivity of parliamentary legislation and restore its role as a legislative body, the National Assembly passed the National Assembly Advancement Act in May 2012 before the start of the 19th National Assembly. This study analyzed the legislative productivity of the 19th National Assembly, which was applied with the National Assembly Advancement Act, and as a result, legislative activities were shifted from the existing government and ruling party to the cooperation system of the government, ruling party and opposition. First, the 19th National Assembly, where the National Assembly Advancement Act was applied, saw the percentage of parliamentary legislation triple that of the previous National Assembly. Second, although the percentage of parliamentary legislation was increased, in detail, the weight of opposition legislation increased more than that of the ruling party. This result proves that the cooperation politics of the ruling and opposition parties, the purpose of the National Assembly Advancement Act, are actually operating. Third, the approval rate of the main standing committee of the chairman of the ruling party is very high, which is explained by the cooperation and legislative capacity of the ruling party and the administration. On the other hand, the association between the chairman s party bias and legislative productivity in the opposition party chairman or standing committee of the ruling and opposition parties became invalid, and the active legislative activities of the lawmakers were confirmed instead. In other words, in the standing committee of the party, lawmakers are conducting theoretical legislation on the distribution of profits, such as reducing profits in the district and raising the possibility of re-election.

‘국회선진화법’에 관한 補論

홍완식 한국입법학회 2016 입법학연구 Vol.13 No.1

‘국회선진화법’이라고 불리는 2012년 5월의 「국회법」 개정은 직권상정이 된 것 도 아니고 날치기처리된 것도 아니며, 여야 공히 각 정당의 의원총회를 거쳤고, 여 야 원내대표 등 정당간의 합의에 의하여 이루어진 것이다. 제19대 국회에서는 직 권상정의 요건을 강화한 「국회법」 제85조와 제86조에 의하여 정부·여당이 원하는 입법을 일방적으로 처리할 수 없게 되었기 때문에, 입법실패의 모든 책임이 ‘국회 선진화법’으로 돌려졌다. 국회에서의 몸싸움을 방지하기 위하여 국회의원들 스스 로 만든 국회선진화법의 입법취지는 잊혀진 듯 보였고, 국회에서의 몸싸움을 더 이 상 보기 싫다는 국민적 여망은 무시된 듯 보였다. ‘책임정치’라는 명분을 내세우며 직권상정이 허용되어야 한다는, 과거 국회가 ‘통법부’라고 불리던 시절의 주장이 다시 제기되었다. 이러한 주장에 힘입어 헌법재판소에 권한쟁의심판이 청구되었고, 직권상정의 요건을 완화하기 위한 「국회법」 개정안도 발의되었다. 결과적으로 권 한쟁의심판은 각하되었고, 발의된 「국회법」 개정안은 모두 임기만료로 폐기되었다. 만일 권한쟁의심판이 인용되었거나 「국회법」 개정안이 통과되었다면, 직권상정을 포함하여 다수당에 의한 의안의 일방적인 처리가 가능하게 되었다는 것을 의미하 는 것이고, 우리 국회에서는 다시금 폭언과 폭력이 난무하였을 것이다. 의장 재임 중에는 당적을 가질 수 없도록 하는 「국회법」 규정이 있지만, 출신 정당의 영향으로부터 완전히 자유로웠던가라는 의문이 있다. 제20대 국회에서 야 당 출신의 국회의장이 직권상정을 한 이후에 ‘다수결 원칙’에 따라서 정부·여당이 반대하는 법안을 일방적으로 처리한다고 가정을 할 수 있다. 이 경우에도 역시 책 임정치라는 명분과 다수결 민주주의라는 논리를 앞세우며, 직권상정을 통해 가결 되는 법안을 그대로 받아들이는 것이 옳은가를 생각해 보자는 것이다. 룰은 공정한 플레이를 위하여 존재하는 것이다. 정의의 신이 눈을 가리고 있는 것처럼, 법률은 특정인이나 특정집단을 위하여 존재하는 것이 아니다. 누가 여당이건 누가 다수당 이건, 「국회법」이 정하는 대로 천재지변이나 국가비상사태가 아닌 한 법안을 직권 상정하여 처리하는 것은 바람직하지 않다. 입법경색은 어느 입법기에나 있었으며, ‘국회선진화법’은 식물국회를 만들지 않았다. 그럼에도 불구하고 뭔가 답답했다면 그것은 법률 때문이 아니라 무능하고 경직된 정치 때문이었다. 그렇다면 변해야 할 것은 법률이 아니라 정치이다. On May 2012, is the amendment to the National Assembly Act passed, which is aimed at preventing violence in the parliament. The speaker’s authority to introduce a bill to a plenary session without the review and decision of the committee is reduced. The new National Assembly Act emphasizes on the dialog and negotiation between the majority and the minority in the National Assembly. According to the Article 85(Examination Period) of the National Assembly Act, the Speaker may designate the examination period of the committee only on the cases ① Where a natural disaster occurs ② Where a war, an incident, or a national emergency occurs ③ Where the Speaker reaches an agreement with the representative National Assembly members of each negotiating party. In other cases, the Speaker may not designate the examination period of the committee. There was the competence dispute between the National Assembly Members and the National Assembly Speaker. Subject matter of this case is whether the respondent Speaker's authority to directly introduce a bill to a plenary session infringes the National Assembly Member's right to review and vote on bills. The Constitutional Court decided that the National Assembly Member's rights to review and vote on the Bills were not infringed.

직권상정 완화론에 대한 비판적 검토

홍완식 유럽헌법학회 2016 유럽헌법연구 Vol.20 No.-

우리 헌정사에서의 국회폭력에 대한 반성으로 2012년 5월 25일에 공포된 개정 「국회법」은 ‘몸싸움방지법’ 혹은 ‘국회선진화법’이라고 불렸다. 개정 「국회법」은 국회의장의 직권상정 제한, 안건신속처리, 합법적 의사진행방해, 안건조정위원회의 설치에 관한 규정, 장기미처리 의안의 자동상정에 관한 규정, 의장석・위원장석 점거 및 회의장 출입방해 행위에 대한 징계의 강화, 예산안 자동부의제도 등이다. 헌정사에서는 여야 모두 과거에 국회의장의 직권상정권을 행사한 적이 있다. 의장에게 직권상정권을 인정하는 것은 선진국가에서 찾아보기 힘든 입법례이기 때문에, 국회의장의 직권상정요건을 강화한 이유는 우리 헌정사에 얼룩진 국회폭력을 근절하려는 것이다. 직권상정 요건의 강화는 일방적 법안처리와 몸싸움이 아닌 설득과 대화를 통하여 입법을 하라는 취지를 담고 있다. 국회의장의 직권상정요건을 제한한 것으로 인하여 법안처리에 어려움을 겪고 있다는 주장도 이해할 수 있지만, 국회는 설득하고 협의를 하는 곳이지 몸싸움을 하고 폭력을 행사하는 곳이 아니라는 점을 명심할 필요가 있다. 제18대 국회에서 통과된 법률의 수는 2,353건 임에 비하여, 제19대 국회에서 통과된 법률의 수는 2,665건으로서, 제19대 국회에서 통과된 법률의 수가 훨씬 많다. 통과된 법률에 대안반영으로 인한 폐기건수를 포함(제18대 국회 6,178건, 제19대 국회 7,111건)해도, 제19대 국회에서 통과된 법률이 훨씬 많다. 따라서, 몸싸움방지법 혹은 국회선진화법로 인하여 제19대 국회가 식물국회가 되었다는 주장은 근거가 없다. ‘쟁점법안’이 통과되지 않아서 식물국회라는 주장은 타당하지 않다. 쟁점법안은 정당과 국민들간에 의견이 대립되는 법안들이다. 이러한 법안일수록 직권상정을 통해 국회의원들의 심의절차를 배제할 것이 아니라, 충분한 심의를 통해 다양한 입장과 이해가 균형있게 반영되어야 한다. 따라서 국회선진화법 이후에는 정부여당간의 협력보다는 정부야당 혹은 여야간의 설득과 협력이 더욱 중요하다. 이를 통해 ‘말의 정치’를 하고 ‘몸싸움의 정치’을 하지 말라는 것이다. ‘몸싸움방지법’의 핵심제도인 직권상정제한이 완화되고 국회의장의 직권상정이 현실화되면, 국회폭력이 재연될 것임은 명약관화하다. 국회의장의 직권상정요건을 강화하여 직권상정을 엄격히 제한하는 규정을 위헌이라고 하거나 이러한 국회법 규정에 따른 국회의장의 권한행사를 헌법과 법률에 위반된 것이라고 볼 수는 없다. The National Assembly passed the amendment to the National Assembly Act, which is aimed at preventing violence in the parliament on May 2012. The amendment of the National Assembly Act of 2012 was passed with 127 votes in favor, 48 against and 17 abstentions. It substantially reduces the speaker’s authority to directly introduce a bill to a plenary session, one of the biggest causes of violence on the floor, unless leaders of negotiating groups have agreed to it or there is a national emergency such as a natural disaster. Article 85(Examination Period) of the National Assembly Act says follows. In any of the following cases, the Speaker may designate the examination period on the cases to be tabled or to have been tabled to the committee. In such cases, in cases falling under subparagraphs 1 or 2, the Speaker may designate the examination period only on the cases related to the applicable subparagraph in consultation with the representative National Assembly members of each negotiating party: ① Where a natural disaster occurs ② Where a war, an incident, or a national emergency occurs ③ Where the Speaker reaches an agreement with the representative National Assembly members of each negotiating party. In these cases, if the committee fails to complete the examination within the fixed period without justifiable grounds, the Speaker may table it to another committee or directly to the plenary session after hearing an interim report.