입법과정과 입법의 민주적 정당성

이우영 ( Woo Young Rhee ) 서울대학교 법학연구소 2011 서울대학교 法學 Vol.52 No.4

이 연구에서는 대의민주주의적 방식을 원칙으로 하는 입법과정을 직접민주주의적 요소가 특히 공개와 참여의 개념을 통해 수정하고 보완해 가는 추세를 보이는 현시점에서, 입법의 정당성은 근본적으로 그리고 궁극적으로 입법에 대한 공동체 구성원의 신뢰를 충족하는 것이어야 한다는 명제 위에서 한국의 입법과정과 입법현황을 분석하고, 나아가 입법의 정당성의 관점과 목표하에 입법에 대한 신뢰를 제고하기 위한 입법과정 관련 법제의 개선 방안을 논의한다. 이를 위하여 연구의 배경이자 맥락으로서 한국의 국회 및 입법 관련 각종 통계와 지표를 살펴본 후, 대의민주주의에서 국회 입법의 효력의 근거로서의 정당성과 한국 입법과정의 특징 및 입법과정을 입법의 정당성 및 그 효력의 면에서 논의한 헌법재판소의 판례를 분석하고, 입법의 정당성 관점에서 그리고 입법에 대한 신뢰 제고의 취지에서 한국 국회입법과정의 개선점을 모색한다. 근래 의원발의 법률안이 급증하고 국회의 정부제출 법률안에 대한 수정률이 증가하며 여야공동발의법률안의 수 및 통과율이 증가하고 입법 과정에서의 공청회 개최 건수도 크게 늘고 있는 등 민주화 과정을 통해 행정부에 대한 입법부의 위상과 권한 및 기능이 점차 정상화되어온 상황에서, 이제 대표로서의 입법부의 역할에 대해 엄정한 기준을 정립하여 적용하는 것이 필요하다는 인식을 공유하고, 이러한 점이 입법의 정당성을 제고하는 방향으로 제도화될 수 있어야 하겠다. 특히 고유의 역사적 상황을 통해 한국 입법과정이 갖고 있는 단원제 의회하의 강한 위원회중심주의적 특징은 대의민주주의하 입법의 정당성을 위한 숙의기능과 입법의 질을 저하시킬 우려가 있다. 의원입법의 발의 단계에서도 소수의 권익과 다원주의의 가치를 훼손하지 않으면서도 입법의 질을 확보할 수 있는 기준 내지 장치를 마련하고, 위원회중심주의적 국회 입법과정에서 상임위원회 소속 위원에 대해 이해관계의 충돌 등에 대해서는 강한 규제를 마련해 입법의 정당성을 확보해야 한다. 보다 넓은 맥락에서, 법률안 및 법률에 대한 평가시스템의 도입과 시행, 입법로비의 양성화를 통한 규제 원칙의 정립, 사문화된 법률의 정리, 위헌결정된 법률에 대한국회의 대응에 대한 심층적 논의, 한시법 등 특별법의 지양 및 입법 기준의 정비 등이 입법의 정당성을 제고하여 국민의 입법에 대한 신뢰를 확보하기 위해 추구해야할 과제이다. 궁극적으로 입법과정을 공개하고 투명성을 높임으로써 입법과정에 대한 감시와 통제를 가능하게 하며, 입법의제의 설정에서부터 심의과정에서의 논의에 이르기까지 가능한 한 저비용의 참여가 가능하게 하고, 숙의를 통한 입법의 질을 제고하는 것이 입법에 대한 신뢰를 제고하는 길이다. Legislation in a representative democracy is the decisionmaking in form and substance of, by and for the constituents of the community and the community itself, through representation. As such, the legitimacy of legislation is derived from its democratic legitimacy and effectiveness, which serves as the ground for the law`s enforcement in the community with general and mandatory applicability. Such legitimacy ultimately is the foundation for the trust of the constituents in law and its implementation. This paper first analyzes historical accounts for the legislation and the legislative process in the Republic of Korea to explain the nation`s idiosyncratic legislative process, through statistics pertaining to National Assembly and its legislation. This paper then examines the elements of and the grounds for the legitimacy of legislation in a representative democracy in light of the theories of representation and of the legislative process, focusing on the concepts of representativeness, deliberation, and accessibility to the legislative process. Some of the decisions of the Constitutional Court of the Republic of Korea on the legislative process and the effect of legislation and particularly on the relevance of a defect in legislative process to the effect of legislation are discussed. This paper then moves on to suggest changes in pertinent laws and their implementation that regulate legislative process in Korea. The legislation in Korea in its form and substance was largely lead by the executive branch through its idiosyncratic mechanism of allowing the executive branch to submit legislative bills to National Assembly. Korea`s National Assembly, however, has been in the process of normalizing its legislative function and authority, particularly since the 13th National Assembly that was constituted in 1988. Statistics as well as relevant laws and legislative practices unequivocally indicate that the legislative process has been democratized and the quality of legislation has increased. Yet, as epitomized as much concentrated legislative authority vested in sixteen standing committees in National Assembly throughout legislative process while Korea has a unicameral legislature, Korea`s legislative process indicates institutional barrier to deliberation as well as representativeness and accessibility, which are core elements of legitimacy of the legislation in a representative democracy as juxtaposed against direct democracy mechanism of legislation. Such institutional arrangements make the legislative process susceptible to unlawful legislative lobbying as well. Measures to activate substantial and substantive deliberation throughout legislative process in National Assembly that would not compromise expertise and efficacy of standing committee review are to be introduced, which will ultimately serve to hoist and substantiate trust of the public in legislative process and law in Korea.

국회 법률안 심의 과정에서의 민주성 확보에 관한 소고 : 위원회제도를 중심으로

석인선 이화여자대학교 법학연구소 2008 法學論集 Vol.12 No.2

의회주의란 국민에 의해 민주적으로 선거된 합의기관인 의회에 의해 다수결원리로써 국가의사를 결정하는 정치방식을 말한다. 오늘날의 대중적 민주정치는 필연적으로 의회주의를 채택하고 있다. 국민대표기관인 국회의 입법 기능이 대의민주주의가 추구하는 이상을 충실히 구현하도록 수행되기 위해서는 국민 대다수가 공감하는 법률이 적시에 제정되어야 할 것이다. 국민 대다수가 공감하는 법률이 제정되기 위해서는 우선 그러한 입법의 필요성에 대한 의견이 국민들 사이에 자유롭게 형성되고표현되며 교환될 수 있어야 한다. 법률안이 발의된 후에는 국회 내에서 의원들 간에입법안에 대해서 다양한 의견이 자유롭게 표출되고 교환된 후 입법안에 대한 의원들상호간의 타협과 설득의 과정을 거쳐 최대 다수의 국민이 수용할 수 있는 가장 합리적인 법안이 모색된 후 최종적으로 입법안이 다수결의 형식으로 국회 본회의에서 채택되어야 한다. 이러한 입법과정을 통하여 국민 대다수가 공감하는 내용의 법률이 제정되기 위해서 가장 중요한 것은 입법과정의 민주적 정당성 확보이다. 이러한 민주적 정당성은 우선 심의민주주의(deliberative democracy)라는 관점에서 고려되어야 하며, 한편으로는 입법과정에서 다수의 횡포와 소수의 횡포가 발생하지 않도록 관련 제도가 구축되어야 한다. 입법과정에서 민주성을 확보하기 위해 각 단계별로 다음과 같은 방안이 검토되어야 한다. 첫째, 법률안의 입안단계에서 민주성을 확보하기 위해서는 국민의사를 수렴하기 위한 법제기구의 보강, 입법과정에 국민 참여의 제도적 보장, 입법과정의 공개가 필요하다. 둘째, 법률안심의과정에서 민주성의 확보가 요구된다. 국회는 회의체이므로 회의형식으로 법률안을 심의하며, 이 과정에서 공개성이 필수적이다. 셋째, 법률안 공포단계에서는 법률안의 내용이 일반국민에게 주지될 수 있는 방안의 강구가 요망된다. 특히 입법과정의 핵심과정인 법률안의 심의와 의결은 상임위원회중심주의와 본회의결정주의에 따라 행해진다. 오늘날 정당국가경향에 의하여 의회는 공개토론의 장소라는 본질적 요소로서 제시되는 의사의 공개성, 토론 장소로서의 본회의 중심과는 달리 위원회 또는 소위원회에서 의사가 결정되고 있다. 따라서 입법과정에서의 민주성 실현에 있어서는 법률안심의와 의결과정에서 핵심적인 역할을 하고 있는 위원회제도의 민주성 확보가 매우 중요한 관건이 되고 있다. 본 논문은 국회 입법 기능의 민주성과 효율성을 달성하기 위한 전제 논의로서 위원회제도를 중심으로 국회 법률안 심의과정에서의 민주성 확보를 위한 논의를 모색하고 있다. 제1장은 입법과정의 민주성 확보 문제의 필요성을 제시하고 있다. 이어제2장에서는 법률안심의와 의결과정에서 핵심적인 역할을 하고 있는 위원회제도의 민주성의 확보논의를 위한 전제로서 위원회제도의 의의, 위원회제도의 목적과 기능, 위원회의 종류와 직무에 관해 개괄적으로 살펴본다. 제3장에서는 법률안의 위원회 회부제도의 개요와 그 개선방안에 관해 논의한다. 제4장에서는 위원회 법률안심사에서의 공정성과 투명성 확보에 관해 고찰한다. 제5장에서는 4장까지의 논의를 통해 종국적으로 다음과 같은 결론을 내리고 있다. 상임위원회 중심주의를 채택하고 있는 우리 국회의 현실에서 위원회중심주의의 한계를 인식하는 것이 선행되어야 한다. 위원회중심주의는 법률안의 주요 내용이 소관위원회 소속의 소수의 의원들에 의하여 결정된다는 것을 의미하는데 이익집단의 로비에 약한 등 민주성면에서 취약함을 나타내고 있다. 또한 위원회심의 과정에서 소위원회 심사의 운영은 전문성을 확보하는 데 중요역할을 하나 민주성면에서 취약할 수 있으므로 민주적 운영과 공개를 통해 민주성을 확보해야 한다. 단일소관위원회제도는 다양한 이해당사자들의 의견이 입법과정에 투영될 가능성이 제한됨으로써 심의민주주의의 요청에 반할 수 있다는 점과 소수 이익집단의 횡포가 작용할 가능성이 있다는 점 등의 문제점을 초래하고 있는데 이러한 문제점을 타개하기 위해서는 관련위원회제도와 연석회의 제도를 활성화할 필요가 있으며, 법률안을 단일 위원회가 아닌 관련된 복수의 위원회에 회부하는 제도의 도입을 검토할 필요가 있다. 아울러 전원위원회제도를 활성화하고 본회의의 심의를 강화하는 것이 필요하다. 또한 위원회 법률안 회부단계에서 위원회 회의의 공개와 더 나아가 소위원회 회의의 공개의 원칙과 의사기록의 원칙이 확립되어야 한다. 또한 위원회 단위의 입법과정상의 투명성확보를 위한 방안은 위원 개인의 이해관계의 갈등적 현실에서 자유로울 수 없으므로 대립되는 가치를 어떻게 조화시킬 것인가에 대해 보다 경험적이고 실천적인 방안을 강구해야 한다. Contemporary popular democracy has adopted parliamentarism, which means that the parliament composed by the democratic election decides the national opinions under the majority rule. The parliament should make laws satisfying most people in order to realize the ideal of the popular democracy. In the first place, the opinions of various classes have to be reflected in the legislative process. For this purpose, the common interests in legislation should be collected and delivered to the members of the parliament. Then, assemblymen should have time in discussing and persuading each other on the basis of the people's needs. In other words, it is necessary to ensure democracy in the legislative process. The parliament is characterized by the emphasis on the committee system. Therefore, the democracy in the committee system should be secured in order to ensure democracy in the legislative process. In the referral stage, bills are referred only to Primary Committee under the existing law. However, this system has some problems in that the decision is made by small number of assemblymen and is easily affected by the interest groups' lobbying. For improving these problems and ensuring democracy, the committee system should be operated in a democratic way such as the related committee system, multiple referral and joint meeting. In the deliberation stage, the committee has to open the proceedings as well as those of subcommittees and establishes the rule of recording. In conclusion, more empirical and practical plans should be made to balance the competing interests between the interested parties for clarifying the legislative process and securing democracy in the committees. For this purpose, in Part I, I explain the necessity of the study on the ensuring democracy in the legislative process. I make a general survey on the Parliamentary Committee system in Part II. Part III deals with the referral system of the Parliament, mainly the limits of the sole committee system and the alternatives to the existing problems. In Part IV, I review the plans to guarantee the fairness and clearness in the deliberation of the bills.

立法過程에서의 葛藤解決 : 韓國의 狀況과 問題點

金裕煥 梨花女子大學校 法學硏究所 2010 法學論集 Vol.14 No.3

한국에서 입법갈등이 실질적으로 현실적인 문제로 대두된 것은 1987년 6월 항쟁이라고 지칭되는 민주화의 변혁 이후의 일이라고 할 수 있다. 1987년 이전에도 입법을 둘러싼 갈등이 없지 않았으나 그것은 권위주의적 억제기제에 의해 통제되고 있었으므로 수면 위의 문제로 떠오르기는 어려웠다. 그러나 1987년의 민주화를 핵심적인 계기로 하여 한국사회는 정보혁명, 시민사회의 성장, 사회의 다원화와 분화 등의 변화과정을 겪었고 이것은 오늘날 한국사회에서 다른 공공갈등과 아울러 입법갈등을 현실적인 문제로 부상하게 하고 있다. 입법갈등도 공공갈등의 일종이므로 공공갈등에 대한 대응을 위한 사회적 Infra의 지대한 영향을 받게 된다. 따라서 공공갈등에 대한 적절한 대응이 가능하도록 하는 국가적 하부구조를 갖추고 있는가 하는 것이 입법갈등의 문제를 해결하는데 있어서도 매우 본질적인 문제가 된다. 이러한 하부구조는 대체로 ① 공동체 구성원의 기본적 욕구의 충족, ② 사회자본, ③ 합리적 정책결정과정과 참여구조. ④ ADR을 포함한 전문적 분쟁해결기제의 형성 등의 요소가 핵심을 이룬다. 민주국가에서 입법과정은 여러 이익단체 간의 이해를 조정하는 과정으로 이해된다. 이처럼 입법과정을 입법과 관련된 제이익을 조정하는 것으로 이해하게 되면 입법과정은 관계 제이익(諸利益)이 충분히 이익대변을 할 수 있는 구조로 형성되어야 할 것이다. 관계 제이익의 반영을 구현하기 위한 제도화모델로 행정청의 감독(Agency Oversight)모델과 행정청의 참여(Agency Participation) 모델이 거론되고 있는데, 어떠한 모델이든, 관계되는 이익대변활동에 대해 합리적인 검토를 행한다는 것이 매우 중요하다. 입법정책이 어떤 특정한 계층이나 이익집단의 관점에서만 고려되는 것이 아니라 문제되는 법안에 대해 다른 의견을 가진 사람의 의견을 합리적으로 검토하는 가운데 형성되는 것이 갈등의 예방을 위해 매우 중요하기 때문이다. 입법과정에서의 이해조정 및 갈등의 조정은 ① 법령안이 성안되는 과정에서 자문기구나 정부기관 상호간의 협의조정기구, ② 법령안의 심사과정에서 입법예고와 공청회 등의 의견수렴절차, ③ 규제영향평가를 포함한 규제심사, ④ 갈등영향평가, ⑤당정협의나 국회에서의 정치협상 등을 통해 이루어질 수 있다. 전반적으로 입법과정에서의 갈등조정기제는 정책조정기제로서의 성격을 가지고 있으며 또한 국민참여기제로서의 성격을 가지는 경우가 많다. 우리나라의 경우 정책조정의 관점이나 국민참여의 관점이 모두 제도와 관행에 충분히 반영되어 있지 않은 것이 문제점으로 지적된다. 입법과정에서의 이해조정 및 갈등조정에서 획기적인 것은 참여적 의사결정방법을 통한 조정이다. 노무현 정부시대에 이러한 시도가 몇 차례 있었고 『공공기관의 갈등 예방 및 해결에 관한 규정』이 이를 반영하고 있으며 이명박정부가 성립된 이후에도 국회에서 미디어법 갈등 해결을 위해 미디어법발전위원회를 통하여 이러한 시도를 한 바 있다. 문제는 이러한 참여적 의사결정방법을 여하히 설계하느냐 하는 것인데 지금까지의 성패는 전문성을 살린 의사결정방법의 설계의 적합여부에 달려있었던 것으로 평가된다. 향후 참여적 의사결정방법이라는 새로운 방법으로 입법갈등을 해결하고자 한다면 의사소통 및 합의과정의 설계과정을 포함하여 갈등관리 전과정에 대한 합리적이고 전문적인 설계를 위한 제도 및 사회적 갈등관리시스템이 절실히 요구된다고 할 것이다. Public Conflict in the legislative process in the Republic of Korea started in the 90s as Korean society was undergoing an array of changes. Such changes have been taking place in various ways and have been closely related to the following factors: democratization, emergence of knowledge-based information society, pluralism, emergence of NGOs and NPOs and several historical incidents related to public disputes. Under such circumstances, Korea has developed several mechanisms to manage difficulties when they arise from public conflict in the legislative process. These include Regulatory Impact Analysis and Participatory Decision-making Processes. However, these mechanisms have not worked well recently. There were big conflicts surrounding media legislation in the national assembly even though the national assembly generated a new mechanism for conflict resolution in the legislative process. That mechanism was The Public Committee for Media Development which consists of academics and professionals in the private sector. New methods and trials should be continuously introduced in conflict resolution in the legislative process in spite of above-mentioned failures. However, conflict resolution should be well designed and detailed according to the goals and situations of the legislation. This study proposes new directions for establishing new policy-making paradigms for conflict resolution in the legislative process in light of the above-mentioned points of view. Firstly, we should strengthen communication between the Government and political parties, between the Government and NGOs or stake-holders, and between the National Assembly and stake-holders. For this purpose we should introduce new and aggressive methods for public consultation. Secondly, the practices and culture around public conflict should be transformed. Legislators and administrators need to respect public opinion and comments and establish new job guidelines in favor of decision-making throughout public participation and active communication.

「진로교육법」입법과정과 그 쟁점에 대한 입법정책적 분석

이명균 ( Lee Myung Kyun ),이일용 ( Lee Il Yong ) 대한교육법학회 2017 敎育 法學 硏究 Vol.29 No.1

이 연구에서는 2015년 6월 22일 제정된「진로교육법」의 입법과정과 입법과정에서의 쟁점을 분석하였다. 교육입법정책 과정 및 쟁점 분석모형을 개발하여 분석준거로 적용하였다. 연구문제는「진로교육법」, 동법 시행령·시행규칙은 어떠한 입법과정을 거쳐 제정되었는가와 입법과정에서의 쟁점은 무엇인가로 설정하였다. 「진로교육법」입법과정 분석결과는 다음과 같다. 첫째, 입법정책 최대 의제는 별도 법률의 제정 필요성이었다. 둘째, 입법정책의 중요 의제는 사회와 정책 변화 등 입법상황이었다. 셋째, 입법정책 결정에서 중요 과정은 입법정보 분석을 통한 입법계획 수립이었다. 넷째, 법률안 준비과정에서 행정부와 입법부 간 협력체제가 중요 요인이었다. 다섯째, 입법 대안선택 및 집행에서 가장 중요한 과정은 국회 소관 위원회 및 소위원회의 법률안 심사과정이었다. 입법과정에서의 쟁점 분석결과는 다음과 같다. 첫째, 입법목적 규정에 추상적이거나 모호한 표현을 지양하고 법률이 지향하는 목표를 명확하게 규정할 것, 둘째, 입법절차에 있어 국회 소관 위원회의 입법예고제 실시와 공청회 활성화가 필요하며 이를 위해 국회법 중 관련 규정을 개정하고 국민의 입법과정 참여를 제고할 것, 셋째, 입법체계면에서 다른 법률과 충돌하지 않도록「진로교육법」제3조를 보완하고, 하위 법령위임이 과다하여 행정권 남용이 우려되므로 보다 구체적으로 규정할 것, 넷째, 입법내용면에서「진로교육법」이 조성법으로서 활성화되도록 조문을 명확하게 규정하고, 임의 규정을 축소할 것, 다섯째, 적용 대상인 학생에 대한 정의를 명확하게 규정하고, 초·중등학교 진로교육의 목표와 성취기준, 진로전담교사와 지원 전문인력, 진로체험 교육과정 관련 규정의 구체화, 대학의 진로교육 관련 규정을 대폭 보완할 것. The problem of this study are as follows. First, What is the legislative process of Career Education Act? Second, What is the issues of the legislative process of Career Education Act? The analysis model of this study is the process of educational legislative policy in Korea. This study aims to contribute the improvement of legislative process of career education related laws. The main conclusion in the legislative process are as follows. First, the top agenda of the legislative process of Career Education Act is enactment necessity. Second, the critical agenda of the legislative process is the legislative situation such as social change and educational policy change. Third, the critical phase of the legislative process is the legislative planning based on the analysis of legislative information. Fourth, the critical factor of the process of preparation of bills is cooperation relationship between administrative branches and National Assembly. Fifth, the critical process of legislative alternative choice and implementation is the function of National Assembly Committee. And, the main conclusion in the legislative process issues are as follows. First, the objectives of enactment should be prescribed clearly. Second, the previous notice and public hearing of bills should be enforced under the supervision of committee of national assembly. Third, the actor of legislation should prevent the conflict between Career Education Act and other laws. Fourth, the Career Education Act should be prescribed as specific and clear statutes. Fifth, the definition of student should be prescribed clearly. And the statutes of the objectives and achievement criteria of career education, career education teachers, supporters, and the actual curriculum of career education should be prescribed specifically.

국회입법과정의 특수성 분석 : 법학전문대학원의 설치, 운영에 관한 법률 중심으로

김지은 이화여자대학교 법학전문대학원 2015 Ewha Law Review Vol.5 No.2

입법과정에 있어 특정한 법률이 이를 제정하는 사람들 만의 내포적 진실에 맞닿아 있다면 공정하지 못한 결과가 발생할 위험이 있다. 또한 이 과정에서 입법자들이 보편적인 인식체계와 부합하는 논리를 전개하는 경우에 대중은 더욱 설득당하기 쉽다. 대한민국의 입법과정 역시 위의 공식에서 벗어나지 않는다. 대다수의 법률은 국민이 뽑은 대표에 의하여 만들어졌으며 이에 대하여 정당성을 부정할 수 없다. 단, 합리적인 절차와 토론을 통한 절차적 정당성이 보장된 법률인 경우에도 이에 대한 지속적 감시와 자숙의 시간이 필요하다. 여기에서는 현재 뜨거운 감자가 되고 있는 2007.7. 법학전문대학원의 설치・운영에 관한 법률의 제정과정을 통하여 입법과정의 특수성에 관해 논의 하고자 한다. 입법 과정은 살아있는 유기체와 같다. 과거 규제 이론은 규제 결과가 입법자의 규제 의사의 단순한 반영이라고 보아서 입법자의 의사로부터 규제의 구체적인 결과를 예측할 수 있는 모델을 상정하는 경향이 있었으나 현실에서는 실제로 규제가 이루어지는 과정에서 행정절차 혹은 행정과정이 큰 역할을 하고 그 과정에서 규제의 실질적인 내용이 정해진다. 입법자의 의사는 사회 구성원의 수요에 의하여 영향을 받고, 그것이 입법자의 목표를 만든다. 법학전문대학원의 설치・운영에 관한 법률에는 입법학적의 보편적인 이론과 한국의 특수한 입법과정의 문화가 담겨있다. 사법시험의 존치와 로스쿨에 관한 여러 논의가 쏟아져 나오는 가운데 본 논문은 2007년으로 회귀하여 로스쿨 법의 특수성에 관한 학문적 접근을 꾀하고자 한다. Here are the currently hot potato 2007.7, through the enactment process of legislation regarding the installation and operation of the Law School would like to talk about the specifics of the legislative process. Legislative process is like a living organism. In reality, this is actually a big role in the process of administrative procedures. Administrative procedure and regulations made given the substantial content of the regulation in the process. Legislators are influenced by the demand of the society, it makes the goal of the legislator. ‘Act on the installation and operation of the Law School’ hold a universal theory of legislation, and is embedded a special legislative procedure in the culture of Korea at the same time. ‘Act on the installation and operation of the Law School’ Article 2 The sound on the basis of deep understanding, freedom and equality, values-oriented definitions for the rich cultural, human and community to provide quality legal services to meet the 'various expectations and requests of the people vocational ethics professional disputes complex legal utensils, is defined as “positive and lawyers with knowledge and skills to solve efficiently. A healthy social discourse hope to meet the legislative objective form. This paper is to return to 2007 and to devise an academic approach peculiarities of the Law School of laws.

중국에서의 법안심의과정의 문제점과 개선방안

윤택 ( Run Ze ),김수갑 ( Kim Su Kab ) 한국외국어대학교 법학연구소 2015 외법논집 Vol.39 No.2

법안심의는 법률을 만드는 과정으로 법률이 표결을 통과할 수 있는 전제와 기초이다. 심의 결과는 표결 통과 후의 법률시행 효과와 관련된다. 따라서 법안심의는 입법에 중요한 의미를 가진다. 오늘날 중국은 한편으로 법치 건설을 널리 알리고 다른 한편으로 실천에서 기존의 절차 적 제약을 탈피하고자 한다. 이런 상황은 중국 법치건설의 사실적인 서술일 뿐만 아니라 중국이 법치를 실현하기 위해 반드시 뛰어넘어야 하는 보호벽이기도 하다. 본 논문의 목적은 기존의 입법 과정의 제약이 입법 행사 결과 합법성을 보장하는데 어떠한 작용을 하는가를 논술하는 것이다. 공공 권리에 대해 합법성과 정당성의 고려와 제약을 하고 권리가 부패를 향해 나아가지 않도록 예방하는 것이 현대 법치가 갖고 있어야 하는 의의가 된다. 그러므로 입법심의에 대해 효과 있게 민주적으로 통제하고 입법부패와 입법만능주의 현상의 발생을 예방하는 것이 중요하다. 민주정치에서 어떤 권리의 행사는 모두 일정한 과정규칙을 지켜야 하고 권리를 과정에 존재하게 한다. 실질상 과정 의의 자체는 권리의 규범화 활동방식이고 어떤 절차화하지 않는 권리는 모두 남용되는 위험이 있다. 권리를 행사하는 과정은 권리를 권리 운행에 대해 진정 제약 역할을 하게 한다. 입법심의 과정을 말하면 입법심의과정은 사실 입법활동을 위해 일련의 민주와 이성의 규칙이 설치된다. 입법발호를 예방할 뿐만 아니라 보다 더 중요한 것은 국민의지를 진정 국가의지로 융합되게 하고 법률을 가장 많은 사람의 존경과 스스로 준수하게 하고, 대중의 법률에 대한 신뢰를 높이는데 있다. 이 논문은 과정통제의 시각으로 입법심의과정의 정당화 보장 역할에 대해 논술하고 사법영역과 행정영역에서 이미 성숙하게 연구하고 운용하는 절차통제이론을 입법영역으로 도입하고자 한다. 중국이 현재 채택한 입법심의제도는 아직 많은 부족함이 있다. 중국의 심의절차에는 아직 명확한 법률 규정이 결여되어 있다. 그리고 심의과정에서의 표결제도에 대한 규정도 부족하다. 그밖에 법안심의의 시간 부족, 법안심의의 합의성 약화, 법안심의의 방식 미비, 법안심의의 요소 결여 및 법안심의 중점이 명확하지 않다는 점 등 부족함이 존재한다. 때문에 중국은 완비된 입법제도로 법안심의의 규범화를 향상시키고, 심의 내용을 명확히 함으로써 법안심의는 절차대로 진행되도록 한다. 그리고 심의표결 제도를 채택하여 심의의 단계성과를 강화한다. 또한 법안의 심의 방식 보안, 법안 심의의 공개성 강화 등 수단을 통해서 입법 심의 과정을 보완하여 중국의 입법 심의가 진정으로 심의의 목적을 달성하도록 하여야 한다. Thousands years' cultural tradition affects China deeply. In the field of system culture, the most obviousness is the common phenomenon that the judicial authorities don't follow the process control. It is common that the entity weighs more than the process. The process has become the cover when the entity result is inappropriate. Nowadays, on the one hand, China promotes the rule of law; on the other hand, the established process restriction is avoided in practice. This situation is not only the true portrayal of China legal construction, but also a barrier China must undergo to rule with law. Objectively speaking, China legal construction doesn't lack process regulation. For legislation, the biggest problem is that process without restriction. The purpose of the thesis is to explain the important part that the established legislation process control plays in making sure the result legitimacy of legislation right exercise. It is well known that power under any system maybe dissimilated or abused. It is meaningful for current rule of law to legally and legitimately measure and control the public right, in order to prevent power from corrupting. Therefore, it is significant to effectively control the legislation review exercise, prevent and avoid the phenomenon of legislation corruption and legislative rent-seeking. In democratic politics, the exercise of any power must follow certain process regulation to mix power in process. Essentially speaking, the process itself is the standard operation of power. Any power without going through the process is risking abusing. During the process, the process must play a true role of restriction to power; the purpose to standardize the right exercise can be met. For the legislation review process, it is in fact democratic and reasonable behavior regulation of legislation activity. It not only prevents legislation bossy, but also truly integrates national will to station will, to make law get the respect and voluntary compliance of the majority of people and promote common people's belief in rule with law. The thesis chooses the perspective of process control to explain its effect on the legislation review process legitimacy. It quotes the study and application of the mature process control in the legal field and the political field, because the writer lacks introspection of China legislation behavior regulation. Through the study, the writer believes that China legislation review process voting mechanism lacks relevant regulation, which leads to the abnormal phenomenon of review only no discussion or discussion only no decision, low degree of bill review regulation, lack of time of bill review, weak general discussion of bill review, unimproved bill review way, lack of elements of bill review, and not clear key of bill review and so on. In order to improve current legislation process regulation, China should improve the legislation system to improve the bill review regulation, clarify the bill content to make sure the bill review carried out step by step. The review voting system should be used to stabilize the review's. The bill review method should be improved to strengthen the openness of the bill review. Using all the above ways to improve China legislation review process and truly realize bill review.

입법과정의 민주적 정당성 강화에 관한 소고

석인선 梨花女子大學校 法學硏究所 2012 法學論集 Vol.17 No.1

국민의 대표들이 모여 있는 의회에서 국가의 중요정책과 국민의 권리·의무에 관한 사항들이 결정되어야 한다는 식의 고전적 의미의 의회민주주의는 오늘날 여러 가지 이유로 그 의미가 퇴색되었으며, 의원들이 국민전체의 이익을 대변하지 않고 잘 조직화된 소수의 이익집단의 이익만을 대변하거나 자신이 소속되어 있는 정파나 직역(職域) 등의 이익만을 추구할 경우 대의민주주의의 기본취지는 퇴색되게 된다. 그러나 오늘날 의회제도가 그 본래의 취지대로 제기능을 발휘하지 못하고 있음에도 불구하고, 아직도 나름의 존재의의와 불가피성을 가진다. 국민들의 대표가 모여 있는 의회는 다양한 의견을 수렴하고 이들 의견 중 어느 의견이 국민전체의 이익을 위하여 바람직한지를 토론을 통하여 검증하고 상호간에 타협과 설득을 시도함으로써 하나의 해결책을 찾아가는데 가장 적합하고도 효과적인 기구라 할 수 있고, 적어도 대의민주정치를 근간으로 하고 있는 이상 선거에 의하여 국민의 대표를 선출하고, 이들로 구성되는 의회만이 국민의 대표기관으로 기능하게 되는 것이 불가피하다. 따라서 의회의 구성과 활동의 민주성이 강화되어야 하고 의회 스스로가 국민의 의사를 최대한으로 수렴 반영하려는 적극적인 의지를 가지고 노력해야 한다. 입법과정의 민주적 정당성을 강화시키기 위해서는 국회라는 대의기구는 단순히 다수결의 원리에 따라 의사결정만을 하는 곳이 아니라 대다수의 국민이 공감할 수 있는 정책대안을 국회의원들의 숙고과정을 거쳐 모색하는 과정이어야 한다. 의회가 헌법이 부여하고 규정한 입법권에 따라 헌법과 국회법 등 관련 실정법상의 입법과정을 통해 제정한 법률이 갖는 효력의 근거는 무엇보다도 입법의 민주적 정당성에 있으며, 이러한 민주적 정당성은 우선 심의민주주의(deliberative democracy)라는 관점에서 고려되어야 한다. 심의민주주의가 성공하기 위해서 무엇보다도 중요한 것은 의사결정이 이루어지기 전에 토론의 기회가 공정하고 평등하게 보장되어야 한다는 것이다. 현행 대의민주주의제도를 유지한다는 전제 하에 국민의 직접 참여보다는 기존 대의기구의 운영 시스템을 개선하여 국회가 입법과정에서 국민들의 다양한 의견을 적절히 수렴하여 타협과 절충을 거쳐 대다수 국민이 수용할 수 있는 최선의 대안을 모색하는 것이 실천적 측면에서 현실적인 방안이라고 생각된다. 현대 입헌주의국가에서 입법의 의미와 기능은 사회적 법치국가와 민주적 질서에서의 입법의 임무와 직결된다. 의회는 민주적 정당성과 절차적 정당성을 갖춘 입법을 통해 집행부의 광범위한 참여 속에서 공동사회의 기본적인 문제를 결정하며, 이러한 결정의 합리화와 안정화를 확보한다. 그러므로 오늘날 입법의 임무가 바로 이 점에 있다는 것을 인식하는 경우 입법과정에서 무엇보다도 중요한 것은 그 과정이 민주화되고 합리화되어야 한다는 것이다. 이러한 입법과정의 민주적 정당성 강화를 위한 논의 전개를 위해 제1장에서 대의민주주의에서의 의회제도의 존재의의와 불가피성을 확인하고 입법과정의 민주적 정당성을 위한 전제논의로서 심의민주주의의 의미를 살펴본다. 제2장에서는 입법과정의 민주적 정당성 판단의 기준으로서 법치국가원칙과 민주주의 원리의 구성요소인 합의제 원리를 전제적 논의로서 고찰한다. 제3장에서는 이러한 원리를 골격으로 하여 입법과정의 민주적 정당성 강화를 위한 요건들을 분석한다. 제4장에서는 입법과정에서의 민주적 정당성 강화를 위해 우리나라에서 특히 요구되는 점을 논의 촉구하면서 결론을 맺고자 한다. Contemporary popular democracy has adopted parliamentarism, which means that the parliament composed by the democratic election decides the national opinions under the majority rule. The parliament should make laws satisfying most people in order to realize the ideal of the popular democracy. In the first place, the opinions of various classes have to be reflected collected and delivered to the members of the parliament. Then, assemblymen should have time in discussing and persuading each other on the basis of the people’s needs. In other words, it is necessary to ensure and strengthen democratic legitimacy in the legislative process. The meaning and function of legislation in the constitutional democracy are connected directly with the duty of legislation in social constitutional state and democratic order. The legitimacy of legislation is derived from democratic legitimacy which serves as the ground for the law’s enforcement in the community with mandatory applicability. When the task of legislation is recognized, it is very important that the legislative process is democratized and rationalized. For strengthening democratic legitimacy in the legislative process, in Part Ⅰ, I explain the inevitability and the significance of the existence of parliamentarism in a representative democracy. Particularly I examine the meaning of deliberative democracy as a prerequisite for a debate of democratic legitimacy in the legislative process. I analyze a constitutional state principle as a standard of judgment and parliamentary system as a constituent element of democratic principles in Part Ⅱ. Part Ⅲ deals with the elements in order to strengthen democratic legitimacy in the legislative process. In Part Ⅳ, I review the standpoints to be demanded for strengthening democratic legitimacy in the legislative process in Korea.

「행정기본법」에 대한 입법평론

홍완식(Hong Wan Sik) 한국국가법학회 2021 국가법연구 Vol.17 No.3

우선 행정법의 통칙에 해당하는 ｢행정기본법｣의 제정 필요성에 대해서는 이론이 있을 수 없으며 이러한 관점에서 ｢행정기본법｣의 제정이 입법사적으로 매우 중요한 법률의 제정이라는 점에 인식을 같이 한다. 다만 이글에서는 절차적인 측면에서는 ｢행정기본법｣ 입법과정의 적절성과 적법성 및 신중성 그리고 체계적인 측면에서는 전체적인 행정 관련 법률들의 수직적 및 수평적 체계성 등을 분석대상으로 하는 입법평론의 관점에서 ｢행정기본법｣ 입법의 절차적 적절성과 체계적 적합성을 검토하여 보고자 하였다. 행정에 관한 원칙과 법리 및 통칙에 관한 조항을 입법할 필요성이 제기되는 오랜 과정에서는 물론이고 ｢행정기본법｣ 제정과정의 전후에 행정법학 분야에서는 논의가 활발하게 진행되었다. 그러나 입법과정이라는 관점에서 ｢행정기본법｣의 제정과정을 조명해보는 작업은 다소 미진하였다고 본다. 어떠한 법률이 어떠한 입법과정을 통해 입법에 성공하고 또는 입법과정에 아쉬움이 있는지 등의 검토를 퉁해서 바람직한 입법과정을 생각해 보는 분석이 필요하며, 이러한 입법평론이라고 하는 관점과 틀에서 ｢행정기본법｣의 입법과정을 검토해 보았다. 행정법의 일반적인 사항을 총칙적으로 규정하는 법률이 필요하다고 하는 것은 행정법을 연구하고 실무를 담당하는 사람들의 오랜 숙제와도 같은 것이었지만, 문제는 이러한 법률의 간절한 필요에도 불구하고 너무 짧은 기간 동안에 충분한 의견수렴과 숙의과정이 결여된 채로 ｢행정기본법｣이라는 결과물이 만들어졌다는데 있다. 또한 이와 함께 생각해 볼 것은 개별 법령이나 법령의 구체적인 조항도 중요하지만, 거시적으로는 법령들간의 체계성을 검토하는 것도 중요한 입법학 분야의 과제로서 인식되고 있다. 입법을 함에 있어서는 체계정당성 원칙이 존중되어야 하는데, 법체계의 체계성이 유지되기 위해서는각 법령 상호간의 모순과 중복이 없어야 하며 특히 새로이 제정되거나 개정되는 법령은 기존 법령과 더불어 모순이 없는 법체계가 유지되도록 만들어져야 하는 것이다. 이러한 인식과 관점에서 ｢행정기본법｣과 기존의 행정법제와의 체계성에 관해서도 검토해 보았다. 많은 연구자와 실무가들은 행정법의 본질적이고 중요한 사항에 관한 기본법적 규율이 필요하다는 의견에 대해서 폭넓은 공감대를 지니고 있었지만, ｢행정기본법｣의 제정과정에서 행정에 관한 일반규정으로서 들어가야 할 ‘본질적이고 중요한 사항’이 충분히 검토되고 숙고되었는지를 돌아보지 않을 수가 없다. 이론과 판례의 형식으로 확인할 수 있었던 행정법의 기본적인 원칙과 법리를 규정하였다는 점에서 ｢행정기본법｣은 입법사적으로 매우 중요한 입법이지만, 충분한 의견수렴과 숙의과정이 결여되거나 부족한 채로 ｢행정기본법｣이 제정되었다는 지적을 면할 길이 없다. 특히, ｢행정기본법｣의 제정과 함께 ｢행정절차법｣과의 중복 문제와 향후 관계 설정 및 두 법률의 개정과제 등에 관한 우려가 존재한다. ｢행정기본법｣이 제정되었다는 성공과 함께, ｢행정기본법｣이라는 법률 제목에서부터 ｢행정절차법｣ 등 기존의 행정 제법과의 관계 등 체계는 물론이고 ｢행정기본법｣의 내용이나 법적 성격 등에 이르기까지, 향후 논의가 필요한 많은 입법과제가 놓여졌다. In the broadest sense, the administration law is a branch of public law. The administration law deals with the relationship between the people and the government. Administrative law usually encompasses acts and legal principles governing the administration and regulation of government agencies. The Administrative Procedure Act, the Administrative Appeals Act, the Administrative Litigation Act, the Framework Act on Administrative Investigation, the Framework Act on Administrative regulations were enacted before the Framework Act on Public Administration was enacted in 2021. The purpose of the Administrative Procedure Act is to ensure fairness, transparency, and credibility in administrative operations and to protect the rights and interests of citizens, by providing for common matters regarding administrative procedures and thereby allowing citizens’ better access to administrative procedure. The Administrative Procedure Act had the status and function of the basic law in the Korean administration law. And the purpose of the Administrative Litigation Act is to protect citizens from the infringement of their rights or interests caused by the illegal dispositions of administrative agencies and the exercise or non-exercise of public authority, and to ensure proper resolution of disputes over the rights based on public law or the application of law, through administrative litigation procedures. Finally the Framework Act on Public Administration was enacted on March 23, 2021. The purpose of the Framework Act on Public Administration is to enhance the efficiency and transparency in public administration through systematization of the administrative regulations. The legislation of the Framework Act on Public Administration is a significant success and development for the codification of administrative law. The administrative law is codified only in few of the nations. The codification of the administration laws is the process of collecting and restating the law in administration law area. But the legislation of the Framework Act on Public Administration has raised a lot of critics. Many concern about the fail of the legislative integrity between the Framework Act on Public Administration and the Administrative Procedure Act. Therefore it is needed the establishment of the systematization between Framework Act on Public Administration and Administrative Procedure Act and the other administrative laws.

위헌법률심판에서 입법과정의 합리성 심사

강일신 한국헌법학회 2019 憲法學硏究 Vol.25 No.3

In an adjudication on constitutionality of statutes, the Constitutional Court examines whether the content of questioned law violates the Constitution. The Constitutional Court determines the constitutionality by examining reasonableness or proportionality of the law. In the adjudication on constitutionality of law, the Constitutional Court judges the legitimacy of the law through substantive judicial review standard, such as the principle of proportionality, and has little interest in the legislative process through which the legislator enacted the law. Nevertheless, even when the Constitutional Court applies substantive review criteria, it may be difficult to determine the legitimacy of the law. In modern societies characterized by pluralism and uncertainty, legislator is often forced to make value judgments on socially controversial issues or to determine future situations that are difficult to predict. In this case, the Constitutional Court focuses on not only the content of the law itself but also the rationality of legislative process. The Constitutional Court has no choice but to judge the constitutionality of the law, taking into account whether the legislator has considered all aspects at issue, whether the legislator has opened the issue to public debate, and whether the legislator enacted the law with reliable evidence. While substantive legitimacy review of the law accounts for most of the decisions of the Constitutional Court and the elaboration of substantive judicial review standards has attracted the attention of the constitutional jurisprudence, the significance of the Constitutional Court’s control over the rationality of the legislative process has not been addressed sufficiently. Therefore, this article examines the rationality of the legislative process, focusing on the justification of the legislative process review, its contents, and its relationship with the substantive judicial review. This article first identifies the types of procedural reviews that may be a problem in the constitutional adjudication and considers the controversy surrounding the constitutional court’s control of the internal process of legislation (II). The article examines what the review of legislative process refers to and in which areas it can be particularly used, using comparative constitutional precedents (III). Next, the relationship between the review of the legislative process and the review of substantive content is examined, and the intensity of review on the legislative process is examined. (IV) Finally, the article concludes with an implication of legislative process review to the practice of Constitutional Court. (Ⅴ) 위헌법률심판에서 헌법재판소는 다투어지는 법률 내용이 헌법에 위반되는지 여부를 심사한다. 헌법재판소는 합리성 내지 비례성 심사를 통해 법률 내용의 헌법합치성을 판단한다. 위헌법률심판에서 헌법재판소는 과잉금지원칙 같은 실체적 사법심사기준을 매개로 문제되는 법률의 내용적 정당성을 판단하고 입법자가 그 법률에 이르게 된 입법과정에는 별반 관심이 없다. 그럼에도 불구하고, 헌법재판소가 실체적 심사기준을 적용하더라도 법률의 내용적 정당성을 판단하기 곤란한 경우가 있다. 다원성과 불확실성을 특징으로 하는 현대사회에서 입법자는 사회적으로 논란 있는 사안에 대하여 가치판단을 수행하거나 예측이 쉽지 않은 장래 상황을 규율해야 하는 처지에 놓인다. 이러한 경우, 헌법재판소는 일정 정도는 입법의 내용 그 자체의 정당성이 아닌 입법과정의 합리성에 주목하지 않을 수 없다. 헌법재판소는 입법과정에서 입법자가 문제되는 쟁점을 빠짐없이 고려하였는지, 이를 공적 토론에 충분히 개방하였는지, 그리고 입법자가 신뢰할 수 있는 정보에 근거하여 결정하였는지를 고려하여 법률의 헌법합치성을 판단하게 된다. 입법에 대한 실체적 정당성 판단이 헌법재판소 결정의 대부분을 차지하고 실체적 사법심사기준의 정교화가 헌법학의 주된 관심을 끌어온 반면, 입법과정의 합리성에 대한 헌법재판소의 통제가 갖는 의미는 우리 학계에서 비중 있게 다루어지지 않았던 쟁점이다. 이에, 본고에서는 위헌법률심판에서 입법과정의 합리성에 대한 심사의 허용가능성과 그 내용, 그리고 그것이 실체적 사법심사와 맺는 관계를 중심으로 입법과정의 합리성 심사를 검토한다. 본고는 우선 헌법재판에서 문제될 수 있는 절차적 심사의 유형을 구분하고, 이른바 입법의 내적 과정으로서 광의의 입법과정에 대한 헌법재판소의 통제를 둘러싼 정당성 논란을 고찰한 후(Ⅱ), 입법과정심사는 무엇을 지칭하는지, 그것이 특히 활용될 수 있는 영역은 어디인지를 비교헌법적 사례를 소재로 하여 검토한다(Ⅲ). 다음으로, 입법과정 심사와 실체적 내용 심사 간 관계를 고찰하고, 입법과정에 대한 심사강도 문제를 검토한다. (Ⅳ) 마지막으로, 입법과정심사의 우리 헌법실무에 대한 시사점을 언급하는 것으로 글을 마무리한다. (Ⅴ)

입법과 경제적 효율성 : 침구사제도의 - 입법에 관한 비교제도분석을 중심으로

임종훈 홍익대학교 2009 홍익법학 Vol.10 No.2

사회현상이 복잡해지고 다양화함에 따라서 이를 규제할 입법도 전문화.세분화하고 있다. 더불어 입법의 숫자도 획기적인 증가를 보이고 있다. 그러나 입법의 양적 증가에도 불구하고 정작 우리 사회를 위하여 꼭 필요한 법률이 정치적 이유나 이해관계 집단 간의 대립으로 입법화되지 않는 경우도 많다. 일반적으로 국회는 헌법에 위반되지 아니하는 범위 안에서 무엇을 입법하고 무엇을 입법하지 않을 것인지 여부에 대하여 폭넓은 재량을 가지고 있으며, 구체적으로 입법을 할 경우에도 입법목적을 달성하기 위하여 사용가능한 여러 수단 가운데 어느 것을 선택할 것인가에 대하여도 재량을 가지고 있다. 그렇다면 국회의 입법은 어떠한 경우에 무엇을 대상으로 이루어지는 것이 바람직하고, 어떠한 경우에는 입법을 하지 않는 것이 바람직한 것인지 궁금하다. 입법을 해야 할 경우와 하지 않아야 할 경우에 대한 기준설정이 요구된다. 이글에서는 과거 한 때 의료업으로 제도화된 바 있었고, 현재도 시중에서 많이 행하여지고 있으나, 정작 입법화는 이루어지지 않고 있는 침구사제도를 중심으로 국회에서는 어떤 경우에 입법이 이루어지고, 어떤 경우에 입법이 이루어지지 않는지를 분석하고자 한다. 국회는 대의제민주주의 원리에 충실하게 국민 다수의 뜻을 반영하여 입법을 하여야 하나, 적지 않은 경우 국회는 국민다수의 뜻보다는 잘 조직화된 소수 이익집단의 입장을 대변하는 입법을 하고 있다. 즉 국회의 입법과정은 많은 경우 잘 조직화된 소수의 이익집단과 다수 국민과의 상충되는 이익을 조율하는 과정이라고 할 수 있는데, 그 결과는 다수 국민의 희생 하에 소수 이익집단의 이익을 반영한 입법으로 나타날 수 있다. 이러한 결과는 상충되는 이익을 가진 두 대립 집단이 특정 입법안에 대하여 행사하는 정치적 영향력은 각 집단 구성원들의 정치적 행동이 각각의 구성원에게 가져다주는 이익의 정도와 그 정치적 행동에 소요되는 비용에 의하여 결정된다는 데서 유래한다. 한편 침구사제도의 허용여부를 정치과정에서 결정하지 않고, 시장원리에 맡기는 방법을 생각해 볼 수 있다. 침구사제도를 시장원리에 맡긴다는 것은 의료소비자들이 의료시장에서 한의사와 침구사 중 누구를 선택해서 의료서비스를 받을 것인지를 결정하게 하는 것이다. 이를 위한 방법은 두 가지가 있다. 하나는 침구사제도를 양성화하는(물론 엄격한 자격과 능력 등 요건을 갖춘 사람에게만 면허를 부여해야 한다) 것이고, 다른 하나는 침구사제도를 양성화하지는 않을지라도, 침구사들의 시술행위를 무면허의료행위로 처벌하지 않도록 의료법 제 27조를 개정하는 것이다. 의료소비자들이 침을 맞거나 뜸 치료를 받고자 할 때 한의사를 찾아갈지 침구사를 찾아갈지를 자유롭게 선택하게 한다면 누가 침과 뜸이라는 의료서비스를 보다 저렴한 가격으로 양질로 공급하는지를 의료서비스 시장에서 소비자가 결정하게 될 것이다. This paper analyzes the legislative process in terms of economic efficiency. For this purpose, I conduct a case study on why acupuncture has not been legalized in Korea. The analytical framework employed in this paper is comparative institutional analysis advocated by Professor Neil Komesar of Wisconsin University. Komesar's analysis comes up with two contradicting perceptions of political malfunction - "the overrepresentation of concentrated interests" which is referred to as "minoritarian bias" and "the overrepresentation of dispersed larger interests" which is referred to as "majoritarian bias." In the political process, the relative strength of majoritarian versus minoritarian influence is determined by the distribution of stakes and the costs of political participation. More often, special interest groups with a small number of high per capita stakes have a significant advantage in political action over the general public with a larger number of low per capita stakes. Higher per capita stakes makes it more likely that the members of the special interest group will know the issues and attempt to organize for political action, because their high per capita stakes justify the expense needed to obtain necessary information and to organize for political action. In the efforts to legalize acupuncture in Korea, the organization of oriental medical doctors has a significant advantage over the general public in political action. Thus a variety of efforts to legalize acupuncture have failed. Once acupuncture is legalized, then the market will tell who, between oriental medical doctors and acupuncturists, are more preferred in treating patients.