선거제도의 기본원칙과 공직선거법의 개혁방안

고문현(Koh, Moon-Hyun) 한국토지공법학회 2020 土地公法硏究 Vol.90 No.-

Despite the COVID-19 emergency that hit the world, the 21st National Assembly election was completed without a hitch, and the world is paying attention to the achievements of the Republic of Korea. The ruling party, the winner of the general elections, has gained momentum to push ahead with its reform agenda based on public support, while the defeated Future United Party and others are in a panic, and the party should be reorganized by analyzing the cause of the election defeat quickly. The ruling and opposition parties should fully analyze the public s intentions in the upcoming general elections and make political reforms based on them to pave the way for a balanced Korea. Reform of the electoral system, which has been in trouble in the 21st general election, is very important and urgent. Here, the political reform tasks under the Public Official Election Act to be accomplished in the 21st National Assembly are as follows. At the heart of the reform debate are reform of the current majority-representative system in favor of the majority party, the direction of future reform on the current quasi-linked proportional representation system, improvement of the fixed-list party list system and relaxation of quorum requirements of a parliamentary negotiation body. First of all, the current majority representation system of the elected district system should be reformed and changed to a minority representation system of the mid- and large-scale constituencies. In the 21st general elections, the Yeongnam-based Future United Party and the Honam-based Democratic Party swept the region, deepening regional leanings compared to the 20th general elections. The current system of majority representation in the two major parties based in Yeongnam and Honam should be reformed to reduce the number of wasted votes and change to a minority representation system in which minorities can be elected as representatives. To this end, the Public Official Election Act should be revised in the 21st National Assembly to prepare for an institutional framework to represent the interests of minorities. Second, the direction of future reform on the current quasi-linked proportional representation system needs to be focused on curbing the emergence of satellite political parties in the semi-linked system. As a way to block the emergence of satellite parties, the proposed state election model in Germany can be adopted as an example. The Bavarian state election system, which is being linked, adopts a method of determining the seats of a political party as a result of the sum of regional and party votes. The introduction of this method will reduce the chances of the emergence of satellite political parties because it will be difficult to secure seats as expected by the parent political party that established the satellite party or the satellite political party. Third, the proportional representation parliamentary elections based on the current fixed-list party list system should be revised to a variable-list party registry system. The fixed-list party list system allows voters to vote only in favor of the party list set by the leaders of each party when preparing the proportional representation list in each party, and it cannot affect the order of proportional representation lists at all. Therefore, by exploiting these blind spots, when ranking proportional representation candidates at the head of each political party, candidates who paid more illegal contribution to the party than candidates abilities or qualities have been placed in the top ranks of the party list. Now, the government should boldly correct such abuses and adopt a variable list proportional representation system that allows voters to change all the rankings of proportional representation lists presented by political parties. If this happens, even if a candidate is placed at the top of the proportional representation list drawn up by each party, voters can push him or her to the bo 세계를 강타한 코로나 비상상황 속에서도 제21대 국회의원선거가 대과없이 마무리 되어 전세계가 대한민국의 성과에 주목하고 있다. 이번 총선의 승자인 여당은 국민의 지지를 바탕으로 개혁과제를 추진할 동력을 얻게 되었고, 패자인 미래통합당 등은 패닉상태에 휩싸여 있는데 빨리 패인을 냉철히 분석하여 당을 재정비하여 하여야 할 것이다. 여야는 이번 총선에서 나타난 민의를 충분히 분석하여 이를 토대로 정치개혁을 이루어 반듯한 대한민국의 초석을 다져주기 바란다. 이번 제21대 총선에서 문제점이 노정된 선거제도의 개혁, 특히 국회의원 선거제도의 개혁이 매우 중요하고 절실하다. 여기에서 제21대 국회에서 이루어야 할 공직선거법상의 정치개혁과제를 살펴보면 다음과 같다. 개혁 논의의 핵심은 다수당에 유리한 현행 소선구제 다수대표제의 개혁과 현행준연동형 비례제의 향후 개혁논의의 방향, 고정명부식 정당명부제의 개선방안, 원내교섭단체의 정족수 요건 완화 등이다. 먼저, 현행 소선구제 다수대표제를 개혁하여 중 대선거구제 소수대표제로 바꾸어야 한다. 이번 21대 총선에서 영남을 기반으로 하는 미래통합당과 호남을 기반으로 한 더불어민주당이 휩쓸어 20대 총선에 비하여 지역 쏠림현상이 심화되었다. 현재 영호남을 각각 기반으로 하는 양대 다수당에 유리한 현행 소선구제 다수대표제를 개혁하여 사표(死票)를 줄이고 소수자도 대표로 선출될 수 있는 중 대선거구제 소수대표제로 전환해야 한다. 이를 위하여 21대 국회에서 공직선거법을 개정하여 소수자의 이익을 대변할 수 있는 제도적 틀을 마련해야 한다. 둘째, 이른바 준연동비례대표제 관련 ‘공직선거법’ 일부개정법률안의 경우는 원안과 수정안의 차이가 더욱 심각하다. 원안의 취지와 내용을 벗어나지 않은 정도의 개정에 대한 주요내용은 선거권 연령의 18세 하향과 비례대표후보자 후보자 추천의 ‘민주적 절차’뿐이다. 또한, 비례대표 의석의 연동의 경우도 2020년 4월 15일 실시하는 제21대 국회의원 총선거만 특별히 모든 의석의 연동이 아닌 일부 의석의 연동으로 수정하였다. 이 또한 원안의 연동형비례대표제 도입의 취지를 명백히 위반하는 것이다. 현행 준연동형 비례제의 향후 개혁논의의 방향은 준연동형에서 위성정당의 출현을 억제하는데 중점을 둘 필요가 있다. 위성정당 출현을 차단하는 방안으로는 독일에서 제안된 ‘바이에른 주의회선거 모델’을 검토해볼 수 있다. 연동형을 실시하고 있는 바이에른 주의회선거제도는 지역구득표와 정당득표를 합산한 결과로 정당의 의석을 정하는 방식을 채택하고 있다. 이 방식을 도입하면 위성정당을 설립한 모(母)정당이나 위성정당이 기대한 만큼 의석을 확보하기 어렵기 때문에 위성정당의 출현 가능성이 낮아진다. 셋째, 현행 고정명부식 정당명부제에 기초한 비례대표 국회의원선거를 가변명부식 정당명부제로 개정하여야 한다. 고정명부식 정당명부제란 각 정당에서 비례대표명부를 작성할 때 각 정당의 수뇌부에서 정한 정당명부에 유권자가 단지 찬성표만 행사할 수 있는 것으로 비례대표명부의 순서에는 전혀 영향을 미칠 수 없다. 따라서 이러한 맹점을 악용하여 각 정당의 수뇌부에서 비례대표 후보의 순위를 정할 때 후보의 능력이나 자질보다는 당에 공천헌금을 많이 납부한 후보나 당수뇌부의 측근 등을 정당명부의 상위순위에 배치하여 왔다. 이제는 이러한 폐단을 과감히 시정하여 유권자가 정당에서 제시한 비례대표명부의 순위를 전부 바꿀 수 있는 가변명부식 비례대표제를 채택하여야 한다. 이렇게 된다면 각 정당이 작성한 비례대표명부에서 설령 1순위에 배치된 후보라 하더라도 유권자들이 보기에는 공천헌금을 많이 납부하거나 능력도 없이 단지 정당수뇌부의 최측근이어서 상위순위에 배치된 후보라는 이유로 비례대표명부의 최하위로 밀어낼 수가 있다. 그 결과 처음 정당 명부상에서 상위순위에 배치된 후보이더라도 최종 선거결과 동일한 순위로 남아 있을 것이라고 확신할 수가 없게 되어 공천 헌금 납부를 거부하거나 정당수뇌부에 맹목적으로 충성하는 일이 없게 될 것이다. 이렇게 되면 공천 헌금의 폐해와 측근정치의 폐해를 청산하여 선거혁명을 이룩할 수 있게 될 것이다. 넷째, 다원화된 이익을 제대로 반영할 수 있도록 현재 동일정당 소속 국회의원 20인을 요건으로 하고 있는 원내교섭단체의 정족수 요건을 대폭 완화하여 5인으로 완화하여야 한다. 현행 국회의원 20인 요건이 완화되지 않는다면 제3의 소수이익을 대변할 수 있는 정당의 출현이 용이하지 않게 되고 그 결과 민의를 충분히 반영하는 정치체제가 되기 어렵다. 이상에서 살펴본 개선사항을 중심으로 여야 정치권은 시대정신과 헌법 가치에 부합되는 선거제도의 개혁을 이루어 코로나19에 지혜롭게 대처하여 위상을 드높인

연동형 비례대표제 법안에 대한 입법평론

홍완식(Hong Wan Sik) 유럽헌법학회 2019 유럽헌법연구 Vol.0 No.28

그간의 선거제도 개혁에서는 국회의원의 증원, 중대선거구제, 양원제, 비례대표 의석수의 증대와 권역별 비례대표제, 석패율 제도 등이 논의 주제였는데, 대부분의 선거제도 개혁방안들은 실현되지 못하였다. 헌법의 개정을 요하는 것은 별론으로 하더라도 공직선거법의 개정을 통한 선거제도의 개혁은 현역 국회의원들의 기득권이나 각 정당의 이해득실과 무관할 수 없기 때문에 공직선거법을 개정하기가 쉽지는 않다. 그러나 소선거구 다수대표제와 비례대표제의 문제점에 대한 인식을 공유하고 있다면, 당위론적 관점에서 연동형 비례대표제 특히 권역별 연동형 비례대표제의 도입을 신중하게 검토할 때가 되었다고 본다. 연동형 비례대표제 도입 등을 내용으로 하는 제19대 국회에서의 공직선거법 개정안은 임기만료로 모두 폐기되었고, 제20대 국회에서도 연동형 비례대표제 도입을 내용으로 하는 공직선거법 개정안이 다수 발의되어 있다. 이들 법안들은 권역으로 하건 전국을 대상으로 하건 연동형 비례대표제의 도입을 내용으로 하고 있고 대개의 법안에서는 지역구 의석과 대비하여 비례대표의석을 확대하자는 내용을 두고 있다. 그러나 비례대표 의석수를 늘리고 비례대표의석의 배정을 권역별로 결정하는 방안은 현실정치와의 연관성이 민감하기 때문에 필요성이나 당위성과는 별개로 공직선거법이 개정되어 연동형 비례대표제가 도입될지 여부에는 의문이 제기되고 있다. 그러나 현실적인 어려움이 있더라도 바람직한 선거제도와 정치개혁을 위해서 그리고 정당의 득표와 의석수의 불비례를 통한 선거결과의 왜곡을 시정하기 위한 최소한의 개선이라도 이루어져야 한다는 주장에 설득력이 있다. 이에 더하여, 정치개혁은 선거제도만 개선된다고 해결되지 않는다. 공천과정의 우려와 문제점을 해소할만한 정당제도의 개혁이 이루어지지 않는다면 선거제도의 개혁은 오히려 개악이 될 수도 있다. 현재와 같이 폐쇄형 명부식으로 비례대표제를 작성하는 경우 즉 하향식 공천의 경우에는 정당 공천과정의 투명성과 공정성이 보장되기 어렵다. 따라서 비례대표 의석수를 늘이는 경우에는 공천과정의 투명성과 공정성이 더욱 보장되는 정당제도의 개혁이 동반되어야 할 것이다. Under the present election system, the National Assembly is composed of members elected from individual electoral districts and proportional representatives from a national constituency. According to the Public Election Act, the national Assembly has 300 members with 253 elected and 47 proportional representation seats. The Public Election Act adopts the proportional representation system in National Assembly election. The electoral district of a proportional representative consists of the entire nation. Since the election of proportional representatives in the National Assembly and the election of district assembly person are two different elections, the voter should be allowed to cast two separate ballots, one for his or her favorite candidate in the electoral district and the other for the political party of his or her choice. The current Public Election Law featuring single-member constituencies has long been blamed for failing to reflect voters’ preferences because there is a large gap between the votes a party gets and its actual number of seats. Many voters demand the reform of the Public Election Act for the National Assembly election system to better reflect voters’ party preferences. One of the reform agenda of the President Moon and the current ruling political party is the introduction of the regional proportional election system. To achieve this proportional electoral system reform, is the revision of the Public Election Act needed. The 5 bills on the Public Election Act plan to reform the current public election system. According to the new proportional electoral system, the number of National Assembly seats will be determined in proportion to the total number of votes a party’s candidate wins in the general election. The success of such electoral system reform depends on whether the political parties can decide beyond their partisan interests. The parties should listen to the voices of the people for a better electoral system.

연동형비례대표제 개선을 위한 제언

황동혁(Hwang, Dong-Hyok) 동아대학교 법학연구소 2021 東亞法學 Vol.- No.92

소선거구제 다수대표제의 큰 문제점중 하나는 승자독식의 선거결과, 지역 패권주의에 의한 지역집중투표현상이 극심하게 나타난다는 것이다. 소선거구제를 채택하는 이상 승자독식의 선거결과가 꼭 부정적인 것만은 아니라 하더라도 과거 우리나라의 선거에서는 유권자의 의사가 왜곡되어 지나치게 대표성이 저하되는 현상이 발생하였다. 뿐만 아니라 지역패권주의에 의하여 대표되지 못하는 많은 투표가 무가치로 버려지게 되고 국회의원이 국민전체의 대표자로서의 기능을 하지 못하였다. 결국 승자독식의 선거제도는 지역집중투표현상과 결합되어 선거과정에서 사표가 과다하게 발생하고 결과적으로 투표와 의석간의 비례성이 저하되어 대표성 역시 하락하는 구조적 문제를 내포한다. 2019년 12월 27일 개정된 공직선거법은 국회의원정수를 종전과 같이 300명으로 하고 지역구선거에서 253명, 비례대표선거에서 47명을 선출하되, 비례대표정수 47명 중 30명은 연동형으로 17명은 종전과 같은 병립형으로 선출하는 (준)연동형비례대표제를 도입하였다. 21대 총선은 거대정당의 지역분할구도가 사라지지 않고 그대로 나타났고 위성정당이라는 기이한 편법이 동원되어 유권자의 혼란을 가중시켰고, 소수 정당의 원내진입이 더욱 어려워졌다. 이러한 새로운 선거제도 시행과 관련하여 발생하는 문제점을 개선하기 위해서는 비례대표 정수를 확대하고 정강명부의 작성단위를 권역별 명부방식으로 바꿀 필요가 있다 또한 봉쇄조항을 완화하여야 하고 정당내 비례대표후보자 결정과정에서 민주적 정당성을 확보할 수 있도록 그 절차를 엄격히 규정할 필요가 있다.

비례대표 국회의원 선거제도의 의석배분에 관한 헌법적 문제

김선화 한국헌법학회 2019 憲法學硏究 Vol.25 No.1

The demand for the reforming the election system is urgent. The most favorite is the proportional election system which makes the seat distribution of the National Assembly conform with the people’s will and preference to the political parties. The Proportional Election System is regarded as an election system to fulfill the ideal of equality and diverse democracy. However each election system shall be different according to the detailed elements. We should enlarge the ratio of the proportional seats than current ratio, whether we decide to reform it narrowly to maintain the current system which combine the district seats and proportional seats, or to reform it totally to proportional system without the excessive seats. There is the suggestion of the a medium-term constituency system or a regional proportional seats distribution system to satisfy the demands of the popular not to increase the seats and the desire of the MPs not to decease the district seats. But both of the systems have defects also and the do not have the effect to mitigate regional dividing. Rather we might consider to increase the ratio of the proportional seats in spite of the hesitation of the MPs. Current distribution of the seats is not adequate to the present situation in need of reflect the diverse interests of our society. Surely prerequisite for this is the party democratization, which might be enforced by laws including the regulation of nomination of candidates. When we choose the proportional election system without the excessive seats, it is realistic to reduce the other parties seats according the excessive elected seats of a party in election. It is not perfect proportional system but still enhance the proportionality than now. 선거제도 개혁에 대한 요구가 높고, 국회에서도 선거제도를 개혁하기 위한 위원회가 가동되었다. 특히 연동형 비례대표제가 매우 유력하게 제시되고 있다. 연동형 비례선거제도는 국민의 의사가 정확하고 평등하게 반영되어 평등원칙에 부합되고 다원적 민주주의에 기여하여 헌법적 가치를 구현하는 선거제도로 기대를 할 수 있다. 그러나, 선거제도는 구체적인 요소들에 따라서 그 양태가 매우 달라지는 것이므로 구체적인 제도설계에 따라서 기대하는 바의 성취가 달라질 것이다. 비례대표 의석의 비율에 대해서는 병립식으로 상대다수대표를 기본으로 하더라도 비례대표의석의 취지상으로도 지금보다 훨씬 높아져야 하고, 연동형 비례대표제를 한다면 초과의석이나 보정의석을 도입할 것이 아닌 한은 비례대표의석의 비율이 마찬가지로 훨씬 높아져야 한다. 비례대표의석비율을 높이려고 할 때 현실적으로 국민들이 의석증가를 원하지 않는다는 문제와 국회의원은 지역구 줄이기를 원하지 않는다는 문제 때문에 이 둘을 모두 충족시키기 위하여 또 다른 문제가 있는 중선거구제나 지역패권구도 완화에 도움이 된다는 확신이 없는 권역별 비례대표제를 도입하려고 하기보다는, 지역구 의석수를 줄이고 비례대표 의석수를 늘리는 것이 적절하다고 생각된다. 물론 국회에서 이런 안이 통과되기 어렵다는 지적도 있다. 그러나 국민의 이해관계나 이익이 다양한데 지역대표만이 이렇게 많은 비율을 차지하는 것도 시대상황에 맞지 않을뿐더러, 현역 의원의 재선문제 외에 크게 의미가 없는 지역구 수의 유지가 문제상황을 좌우하는 것은 바람직하지 않다. 국민들의 합의로 의석수가 늘어난다고 해도 현재 240석이 넘는 지역구 의원수는 비례의석과 비교하여 상대적으로 너무 많다. 지역구 의원수를 줄이고 비례대표의석을 늘이는 것이 타당하다. 물론 정당민주화가 선행 또는 병행되어야 한다. 정당민주화를 강제하는 방법으로 공천제도를 상향식 방식만 가능하도록 법률에서 정하도록 하는 방안도 고려할 수 있다. 권역별 비례대표제도에 대해서는 지역주의 구도의 완화에 도움이 되는지 면밀한 검토가 필요하다고 보겠다. 초과의석을 두지 않기 위해서는 현실적으로 완벽한 비례성을 실현하기 어렵다는 점을 인정하고 원래 받아야 하는 의석보다 당선의석이 많은 정당에 대해서는 그 의석을 인정하고 초과된 의석수만큼 다른 정당들의 비율은 줄어드는 방식을 택할 수밖에 없다. 그렇다 해도 지금보다는 비례성이 높기 때문에 현실적인 대안이 될 수 있다. 연동형 비례제 같은 완전히 새로운 제도를 도입하려고 할 때, 당리당략을 떠나 모든 국민의 자유롭고 평등한 정치적 기본권을 실현될 수 있는 방안이 무엇인지 세심하게 숙고하고, 이론적인 문제 뿐 아니라 경험적인 문제에 대해서도 면밀하게 살펴볼 필요가 있다.

연동형비례대표제의 정당명부 작성단위에 관한 고찰

황동혁 한국공법학회 2019 공법연구 Vol.47 No.3

Es handelt sich um eine Analyse der Ergebnisse von Parlamentswahl in Korea 2016 in Modell einer Personalisierten Verhältniswahl auf der deutschen und neuseeländischen Weise. Wenn keine Unterschiede nicht berücksichtigt werden, steht der große Unterschied zwischen zwei Lander im Kandidatenliste. Dieser Aufsatz zielt darauf, die Auswirkungen dieser verschiedenen Gruppen auf das Wahlergebnis zu analysieren. Wenn man sich nur die einfachen strukturellen Aspekte ansieht, wird die Art und Weise, wie die Proportionalität eingehalten wird, zur nationalen Methode. Bei der Art der Macht wird die Anzahl der Gegenstände erhöht, die aufgrund der unterschiedlichen Verteilung der Macht während des Produktionsprozesses aufgegeben werden, was zu einem Anstieg der Zahl der Zeichen führt, die nicht auf den Sitz umgestellt werden können. Dafür gibt es weniger nationale Arten von Schildkröten, und es gibt weniger Anzeichen. Und im Vergleich zu den verschiedenen Machtverhältnissen, gibt es weniger Supergirl-Platz, was zu einer größeren Übereinstimmung zwischen der Stimmenzahl und den Klempner führt. Unter den nationalen Methoden der Meditation, gibt es weniger lokale Mitglieder und je mehr proportionale Stimmrechte, desto geringer ist die Wahrscheinlichkeit, dass der erste Richter auftritt und desto mehr trägt es zur Verbesserung der Verhältnismäßigkeit bei. Aber der Nutzen der Machtausübung liegt vor allem darin, dass die Größe der Wahl nicht so groß ist wie die des Landes, sondern im Einklang mit der Wahl der Person, die an die Veränderung des Wahlsystems und die Wahl bestimmter Persönlichkeiten gewöhnt ist. Und es besteht auch keine Gefahr, dass die Prinzipien der direkten Wahlen verletzt werden, die nicht nur dem Wesen der repräsentativen Demokratie entsprechen, sondern auch in festen Registern erscheinen. Selbst wenn es eine hohe Proportionalität gibt, die dem vollständigen Verhältniswahlrecht im Fall der nationalen Einheit entspricht, wird es natürlich möglich sein, ein bestimmtes Maß an Proportionalität bei der Wahl des Verbreitungsmodells zu erreichen. Daher ist es sinnvoller, bei der Einführung des Systems der kumulativen Vertretung nach Macht und nicht nach der Parteiform der nationalen Einheit zu verfahren. 본 논문은 제20대 국회의원선거 결과를 독일식과 뉴질랜드식의 연동형비례대표제 모형에 대입, 분석한 결과이다. 양국의 연동형비례대표제는 사소한 차이점을 젖혀둔다면 비례대표 후보자명부를 권역단위 또는 전국단위로 작성한다는 점이다. 이러한 명부작성단위의 다름이 선거의 결과에 미치는 영향을 분석하고자 했다. 단순 구조적 측면만을 살펴봤을 때 비례성에 충실한 방식은 전국형명부방식이 된다. 권역별 방식의 경우 권역별 구분으로 인하여 한 단계 더 많은 산출과정을 거치면서 버려지는 수가 더 생기게 되고, 그 결과 의석으로 전환되지 못하는 사표의 발생이 많아진다. 이에 대하여 전국형명부방식은 버려지는 수가 적을 수밖에 없고 사표의 발생도 적다. 그리고 전국형 명부작성방식의 연동형비례대표제가 권역별에 비하여 초과의석이 발생이 적고 그 결과 득표율과 배분의석 간의 일치의 정도가 높아진다. 전국형 명부작성 방식 중에서도 지역구 의원정수는 적고 비례대표 정수는 많을수록 초과의석의 발생가능성이 낮아져 비례성 제고에 더욱 기여한다. 그러나 권역별방식이 가지는 효용은 무엇보다 선거의 규모가 전국형에 비하여 크지 않고 선거제도의 변화에 대한 혼란이 적고 특정의 인물을 선출한다는 인물선거에 익숙한 유권자의 투표행태에도 부합한다는 점이다. 그리고 대의민주주의의 본질에 더 부합할 뿐만 아니라 고정명부제에서 나타나는 직접선거원칙 위반의 위험도 없다. 물론 전국형의 경우 완전한 비례대표제와 유사한 높은 비례성을 보인다고 할지라도, 연동형을 선택한 이상 권역별방식에서도 일정수준 이상의 비례성의 제고를 달성할 수 있게 된다. 그러므로 연동형비례대표제 도입 시 전국단위의 정당명부 방식 보다는 권역별 방식을 채택하는 것이 더 타당하다.

선거제도 개선을 통한 국회의원의 대표성․비례성 강화방안 연구 ― 독일 연방선거법에 대한 비교법적 고찰을 중심으로 ―

신옥주 한국공법학회 2017 공법연구 Vol.45 No.3

Die Diskussion über die Verbesserung des Wahlsystems darf auf keinen Fall dem politischen Intersse von Parteien nachlaufen werden. Der Ausgangspunkt der Diskussion muss die Verwirklichung der Volkssouveränität und der Weiterentwicklung der Demokratie sein. Das Ziel der Revision des jetzigen Wahlsystems liegt in der Beseitigung des Regionalimus, der Erhöhung der Proportionakität durch die Vermeidung des Wegfallens des Erfolgswertes der Stimmen und der Verbesserung der Räpresentation. Es wäre optimal, dass wie in Neuseeland alle Bevölkerung sich an solchen Diskussion beteiligen und sich auf ein Ergebnis einigen. Aber die Revision des jetzigen Wahlsystems dürfte nicht mehr verzögert werden, weil der relativen Mehrheit nach sich der Vorteil der grösseren Parteien noch vergrössert. Kleinere oder neue Partein bekommen immer weniger eine Chancen, in das Parlamen einzuziehen. Dazu ist auch zu beobachten, der Regionalimus sich vertieft entwickelt. Das deutsche Verhältniswahlsystem, das man als persönalisiertes Verhältnissystem bezeichnet, kann als ein Beispiel für die Änderung des Mehrheitswalsystems Koreas genommen werden. Wahlberechtigte bekommen zwei Stimmen. Erste Stimme ist für Direktmandaten, die im 299 Wahlkreis direkt gewählt werden. Zweite Stimme für Parteien, die nach der Landesliste den Sitz verteilen, ist entscheidend für die Gesamtensitz im Bundesparlament von Parteien. Auf Grund der Gesammtzahlen von abgegebenen zweiten Stimmen jeder Partei wird der Sitz nach Sainte-Laguë-Verfahren verhältmässig verteilt. Der Sitz wird zuerst mit Direktmandaten und den Rest mit Mandaten auf der Landesliste nach der Reihenfolge besetzt. Dieses kann als ein beispielhaftes Wahlsystem, in dem die Vorteilen von Mehrheitswalsystem und Verhältnissystem erhältlich ist, bewertet werden. Wichtig ist, dass deutsches Wahlsystem im engen Zusammenhang mit der Parteidemokratie, innenparteilicher Demokratie und dem Vertrauen an Partein Volks steht. Daher für die Einführung des deutschen Wahlsystems muss vorausgesetzt werden, sich die Demokratiesierung der Partei insbesondere hinsichtlich der Mandatenbestimmung und Bestimmung von Landesliste im Wahlgesetz verankert werden. 공직선거법상 선거관련 제규정의 위헌성과는 별도로 현행의 상대적 다수대표제도 자체가 위헌이라고 할 수는 없다. 그러나 국민주권에 기반한 민주정치와 선거제도가 본질적으로 밀접불가분의 관계가 있고 선거를 통해 나타나는 국민주권의 행사결과가 왜곡없이 의회에서 대표되어야 한다는 관점에서 보면 현행방식의 상대적 다수대표제는 개선될 필요가 있다. 즉, 투표를 통해 표출한 국민의 의사가 국회의 의석배분에 공평하게 고려되고 않음에 따라 약 천만명 정도의 주권자들이 행사한 표가 사표가 되기 때문에 비례성과 대표성을 조화시키는 선거제도를 통해 국민의 대표가 선출될 수 있도록 선거제도를 개선함으로써 의회의 민주성이 강화될 필요가 있는 것이다. 선거제도의 개선을 위하여 독일의 선거제도를 참조할 수 있다. 독일은 비례대표제를 기반으로 하고 직선제를 가미하고 있는데 양자가 상호 연동되도록 하고 있는 점이 특징이다. 연방의회의석은 제2표라고 불리는 정당투표 결과에 따라 각 정당에 비례적으로 이루어진다. 각 당은 배분된 의석을 먼저 제1표를 통해 직선으로 당선 된 총 299개의 지역구(Wahlkreis) 의원을 통해 의석부터 채워가고, 남는 의석을 정당의 주명부(Landesliste)에 따른 비례대표후보로 채우는 방식이다. 다수결로 후보자를 결정하는 직선의원과 비례대표의원의 수를 약 1:1의 비율로 맞추고 있다. 정당의 득표율에 따른 연방의회 의석의 배분을 기반으로 하고 있으므로 선거에서 정당의 정책이 중요하며, 주권자인 국민의 정치적 의사가 가능하면 비례해서 의회에서 빠짐없이 대표될 수 있도록 한다는 점에서 민주적이다. 연방의회의 후보자들을 모집하는 것은 연방정당법에서 정하는 정당의 특권이자 업무로서 정당은 연방선거 약 1년 전부터 모든 차원에서 유력한 후보자들을 모집한다. 정당의 연방의회 후보자선정에 관해서는 연방선거법에서 상세하게 규정하고 있다. 연방선거법에 따라 정당의 후보자선정을 위한 선거에는 선거의 일반원칙이 적용되는데, 이를 위해 모든 정당원이 직접 참여하는 총선거(Urwahl)를 예정하고 있지는 않다. 정당은 모집한 후보자(Partei-Wahlvorschlag)들을 당원에게 후보군으로 제안한다. 직선으로 선출되는 지역구후보자의 경우 지역의 특색이 고려되며 지역구의 정당원전체 혹은 정당원의 대의원총회에서 비밀투표를 통해 후보자가 결정된다. 비례대표를 위한 정당의 주명부(Landesliste)상의 후보와 순위는 연방의회 내에서 정당의 전체의석 수를 결정하므로 매우 중요하며, 지역의 정당원이나 대의원총회에서 비밀투표를 통해 지역명부의 후보자들과 명부순위가 결정된다. 이와같이 정당원들이 선거원칙에 따라 지역구후보자를 결정하고 정당의 주명부후보자와 순위를 직접 결정할 수 있도록 함으로써 정당민주주의의 원칙이 실현되고 있는 점도 시사하는 바가 크다. 공직선거법상 비례대표제를 실질화하여 다수대표제를 보정할 필요가 있다. 비례대표제는 정당에 대한 선거권자의 지지에 비례하여 의석을 배분하는 선거제도이다. 표 가치의 평등을 실현하여 사표를 방지함으로써 입법기관구성에 있어서 주권자의 의사가 가능한한 정확하게 반영되게 하려는 것이다. 비례대표제는 거대정당에게 일방적으로 유리하고 다양해진 국민의 목소리를 제대로 대표하지 못하며 사표를 양산하는 다수대표제의 문제점에 대한 보완책으로 고안 ...

준연동형 비례대표제에 대한 제21대 국회의원선거 결과 분석 및 선거제도 개편안에 대한 소고

서경미 성균관대학교 법학연구원 2024 성균관법학 Vol.36 No.1

우리나라는 소선거구 다수대표제와 병립형 비례대표제를 결합한 국회의원 선거제도를 유지하면서 거대 양당체제의 심화, 지역 기반 정당의 과다대표, 사회의 다양성 미반영, 지역주의 정치 등의 문제에 직면하였고, 이를 해결하기 위해 제21대 국회의원선거에 준연동형 비례대표제를 도입하였다. 그러나 낮은 비례대표 의석비율, 제한된 연동률 등으로 인하여 제도 자체에서부터 선거의 비례성과 대표성을 확보하기 어려운 한계를 가지고 있었고, 거대 정당의 위성정당 창당과 같은 연동 차단 선거전략으로 인하여 사실상 연동형 선거제도가 제대로 작동하지 못하였다. 승자독식의 정치문화와 지역주의 정당구조를 개선하고 인구변동으로 인한 도농 간의 대표성 격차 문제 등을 해결하기 위해서는 현재의 공직선거법 개정이 불가피해 보인다. 그런데 정치개혁특별위원회에 계류 중인 공직선거법 개정안들을 보면, ‘선거의 비례성과 대표성’ 확보와 ‘지역대표성’ 확보라는 서로 상충되는 목적을 함께 제시하고 있고, 비례대표의석 확대와 관련하여 당내 민주화 논의는 전혀 이루어지지 않고 있다. 어느 쪽을 보더라도 서로 상충되는 목적들과 주장들 사이에서 쉽게 해결책을 찾기 어려운 상황이다. 따라서 먼저 선거제도 개혁의 목적에 대한 우선순위를 분명히 할 필요가 있다. 기존의 소선거구 다수대표제와 병립형 비례대표제의 결합이 이미 사회의 다양성 요구에 대하여 제대로 반응하지 못했다는 점에 대해서는 어느 정도 공감대를 이룬 것으로 보인다. 그렇다면 비록 제21대 국회의원선거에 도입된 준연동형 비례대표제가 거대 정당들에 의해 쉽게 무력화되었고, 최근 제22대 국회의원선거를 앞둔 상황에서도 다시 반복될 조짐을 보이고 있으나, 그럼에도 불구하고 선거제도의 개혁 방향은 우선적으로 선거의 비례성과 대표성 확보에 두어야 한다. 선거의 비례성과 대표성 확보를 우선순위에 두고 그에 걸맞은 선거제도 개정을 논의할 필요가 있고, 지역대표성 등을 이유로 비례성을 약화시키는 선거제도 도입에 대해서는 신중할 필요가 있다. South Korea's parliamentary electoral system, a parallel mixed electoral system, has encountered significant challenges. These include major two-party dominance, excessive representation of regionally based parties, insufficient reflection of societal diversity, and regionalism-based politics. The introduction of a quasi-linked proportional representation system in the 21st parliamentary elections aimed to mitigate these issues, yet it fell short due to a low number of proportional seats and low linkage rate, compounded by major parties' strategic use of satellite parties, diluting the intended effects. It is necessary to examine the necessity of revising the Public Official Election Act to address these systemic flaws, particularly the representation disparities between urban and rural areas, and to counteract the winner-take-all political culture and politics that exacerbate regional animosities. However, looking at the amendments to the Public Official Election Act currently pending before the Special Committee on Political Reform, they present the mutually conflicting goals of securing both 'electoral proportionality and representation' and 'regional representation.' Discussions on intra-party democratization, which are crucial for expanding the seats for proportional representation, are entirely absent. From either perspective, it's challenging to find an easy solution amidst these conflicting objectives and claims. Therefore, it's necessary first to clarify the priorities of electoral system reform. The National Assembly should clarify its priorities for electoral reform and reorganize the system to better reflect the diversity of society to ensure that it is truly proportional and representative.

21대 총선 준연동형 비례대표제에 대한 평가와 과제

진시원 법과사회이론학회 2020 법과 사회 Vol.0 No.64

After the candlelight protest, the candlelight citizens emerged as real sovereigns, not just voters. The electoral system required by these candlelight citizens who shouted ‘Democratic Republic’ is an election system that enjoys the ‘equivalence of votes’ in which all citizens exercise equal rights, reduces wasted votes, increases proportionality and representativeness, and resolve regionalism. Such elections are not simple majority votes, nor are they parallel proportional representation system. It is not a 50% semi-interactive proportional representation system, but a 100% interlocking proportional representation system However, the semi-linked proportional representation system applied to the 21th general election was an election system in rags that no one was satisfied with. The proportion was reduced by linking 50% instead of 100%, and the proportion was reduced again by limiting the number of linked seats to 30 seats. In addition, 17 seats of proportional seats remained in a non-interlocked, parallel format, showing the essence of the ragged election system. Moreover, the semi-linked proportional representation system has not been properly applied as the two major parties founded the proportional satellite parties. After the 21th general election, the semi-linked proportional representation system is in a state of abolition. In the end of the 21st general election, the politics should eventually revise the problem-prone, semi-linked proportional representation system, and introduce a 100% interlocked proportional representation system. This is the election system strongly desired by candlelight citizens. In addition, the Moon Jae-in government and the Democratic Party has a duty to respect and follow this general will of candlelight citizens. 촛불집회 이후 등장한 촛불시민은 단순한 유권자가 아니라 실질적인 주권자로 부상했다. ‘민주공화국’과 ‘나라다운 나라’를 외친 이런 촛불시민들이 요구하는 선거제도는 모든 국민이 동등한 권리를 행사하는 ‘표의 등가성’을 누리는 선거제도이고, 사표를 줄이고 비례성과 대표성을 높이며 지역주의를 해소하는 선거제도다. 이런 선거는 단순다수대표도 아니고 병립형 비례대표제도 아니다. 50% 준연동형 비례대표제도 아니고 100% 연동형 비례대표제다. 그런데 21대 총선에 적용된 준연동형 비례대표제는 누구도 만족하기 어려운 누더기 선거제도였다. 100%가 아닌 50%를 연동하면서 비례성을 축소했고, 연동형 의석도 30석으로 한정하면서 한 번 더 비례성을 축소했다. 게다가 비례의석 17석을 비연동형인 병립형으로 존속시키면서 누더기 선거제도의 정수를 보여주었다. 더욱이 준연동형 비례대표제는 양대정당의 비례위성정당 창당으로 제대로 적용되지도 못하고 폐기의 상황에 처해 있다. 21대 총선이 끝난 상황에서 결국 정치권은 문제투성이 준연동형 비례대표제를 재개정하고, 100% 연동형 권역별 비례대표제를 도입해야 한다. 이것이 촛불시민이 지향하는 선거제도다. 촛불집회로 등장한 문재인 정부와 더불어민주당은 촛불시민의 이러한 일반의지를 존중하고 따라야 할 책무가 있다.

개정 공직선거법에 따른 연동형 비례대표제의 헌법적 문제점

장영수(Young-Soo Chang) 한국공법학회 2020 공법연구 Vol.48 No.3

2018년 정개특위에 의한 선거제도 개혁의 출발점은 거창했다. 2017년 국회 개헌특위의 실패를 거울삼아 ‘개헌보다 어려운 선거법 개정’을 성공시킴으로써 대한민국의 민주정치를 발전시키고, 나아가 헌법개정을 위한 확고한 기초를 마련한다는 포부까지도 이야기되었다. 그러나 선거제도 개혁을 위한 공직선거법 개정은 시작부터 삐걱거렸다. 여당인 더불어민주당은 소극적이었고, 제1야당인 자유한국당은 확고한 반대입장을 표명하였다. 그러나 소수 3당이 주장하는 명분과 더불어민주당의 과거 당론 등이 결합하는 가운데 정개특위에서 공직선거법 개정안이 마련되었다. 지역구 의석수를 225개로 축소하고, 비례대표 의석수를 75개로 늘려서 이른바 50%연동형을 도입하는 방안에 대해서 많은 논란이 있었지만, 미흡하나마 적어도 기존의 선거제도에 비해서는 비례성이 강화될 수 있다는 점에 대한 기대가 있었다. 그러나 정개특위에서 발의된 공직선거법 개정안이 법사위를 통과한 후 본회의에서 대안 발의에 의해 변경되면서 선거제도 개혁의 명분과 취지는 사라져버렸다. 더욱 심각한 문제는 이처럼 독일식 연동형 비례대표제에서 출발하여 한국식의 준연동형 비례대표제로 바뀌는 가운데 적지 않은 왜곡이 발생하였을 뿐만 아니라, 위헌의 소지조차 다분한 요소들이 나타나고 있다는 점이다. 이는 정개특위의 공직선거법 개정안에서도 나타나고 있었던 것이지만, 국회를 통과한 본회의 수정안에서는 더욱 뚜렷해지고 있다. 그 결과 개정 공직선거법에 따라 4 15총선이 시행된다 하더라도 합헌성 문제를 둘러싼 홍역이 계속될 우려가 매우 커진 것이다. 특히 개정 공직선거법 부칙에서 명확한 기준 없이 47석의 비례대표의석을 30석의 연동형과 17석의 병립형으로 나누어 놓은 것이 게리맨더링에 준하는 선거결과의 왜곡은 아닌지에 대해서도 신중한 검토가 필요할 것이며, 초과의석 정당에 대해서도 연동형 비례대표 의석을 배분하도록 정한 공직선거법 제189조 제2항 제2호의 위헌성 문제는 매우 심각한 것으로 보인다. 이번 공직선거법 개정에 의한 연동형 비례대표제 도입은 선거제도의 개혁이 아니라 왜곡으로 평가되어야 할 것이며, 머지않은 장래에 이를 치유하기 위한 또 다른 공직선거법 개정이 불가피하게 될 것이다.

지역구결합비례대표의원제에 대한 비판적 고찰

음선필 한국의회학회 2012 한국의회학회보 Vol.1 No.1

중앙선거관리위원회(이하, 중앙선관위라 함)는 지역주의의 극복을 위하여 지역구결합비례 대표의원제(이하, 지역구결합비례제라 함)를 구상한 바 있다. 지역구결합비례제는 특정 정당 의 취약지역에 출마하여 비록 낙선하였으나 지역구 득표율이 상대적으로 높은 자를 그 정 당의 비례대표의원으로 부활, 당선케 하여 그 지역에 정치적 교두보를 확보하게 하려는 제 도이다. 그런데 이로 말미암아 지역주의가 과연 얼마나 해소될 것인지는 불분명하다. 실제 에 있어서는 지역구결합비례제가 지역적 기반이 있는 후보자만을 구제하여 사실상 또 한 명의 지역구의원을 선출하는 결과를 가져올 것이기 때문이다. 지역주의의 극복은 각 지역의 균형 발전을 위한 정책수립·시행과 지역인재에 대한 탕평책 으로 가능한 것이지, 정당의 지역적 독점구도를 약간 변경하는 것으로 이뤄지는 것이 아니 라고 본다. 이른바 취약지역에서 몇 석 의석의 확보로 지역주의가 해소된 것처럼 오인케 하 는 것은 오히려 현존하는 지역적 독점 구도를 위장시킨 채 존속시킬 가능성이 매우 크다. 그 뿐 아니라 그나마 국회 구성에서의 비례성을 확보하려는 비례대표의원선거제의 취지를 훼손하는 결과만을 초래할 가능성이 크다고 본다. 중앙선관위가 세심하게 주의를 기울여서 만든 제도임에는 틀림없으나, 지역구결합비례제는 일정한 내재적 한계로 말미암아 전체적으로는 부정적 결과를 초래할 수 있다고 본다. 좋은 의도가 반드시 좋은 결과를 가져오는 것은 아니다. 그렇기 때문에 정치적 지역독점을 해소하고 전체적으로 바람직한 국회의원선거체계를 설계하기 위해서는 중앙선관위가 구상 한 제도를 보완하거나 대신할 새로운 代案이 필요하다고 본다. 지역구결합비례제의 취지를 살리면서 명실상부한 비례대표의원을 선출하는 제도를 구상하기 위해서는 개념적 전환이 필요하다고 본다. 필자는 지역이익을 제대로 반영할 수 있는 비례대표의원을 비례성의 의석 결정규칙으로 선출하는 ‘지역비례대표의원제’를 하나의 대안으로 제시하고자 한다.