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한국의 정책평가제도 변동에 관한 정부별 비교연구 : 정부성향(paradigm idea)과 국무총리 위상을 중심으로
한국정부에 최초의 정책평가제도라 할 수 있는 심사분석제도가 1961년 도입된 이후 정책평가제도는 약 50여 년 동안 정부정책의 효율성, 책임성을 강화하는 수단으로서 많은 제도변동을 겪으며 발전해 왔다. 특히, 미국 등 선진국의 경우 평가제도는 예산, 감사제도와 밀접하게 연계되어 발전되었으나, 한국은 국무총리의 국정통할을 위한 기능적 수단 중의 하나로서 발전되어 온 특징이 있다. 1987년 헌법에 의거 출범한 노태우 정부에서 국무총리실에 평가기능이 부활(‘90년)된 이후 정책평가제도는 각 정권마다 다양한 명칭으로 불리면서 커다란 변동이 있어왔다. 본 논문은 장기적 관점에서 정책평가제도 변동의 핵심적 영향요인을 규명하고, 각 정부별 평가제도 변동양태는 어떠했는지를 비교분석 함으로써 향후 평가제도 변동을 예측하고 바람직한 제도개선 방향을 제시하는 것을 목적으로 한다. 이를 위해 본 연구에서는 역사적 신제도주의 이론을 기반으로 제도변동 영향요인을 환경 요인, 정권 특성, 행위자 역할로 나누어 설명하였다. 특히, 평가제도 변동의 핵심 영향요인으로 작용하는 정권특성(제도적 맥락)을 정부성향(paradigm idea)과 국무총리 위상(status) 변화를 중심으로 분석하여 정부별 변동압력을 규명하였다. 정부별 변동양태 분석을 위해 메타평가(meta evaluation) 분석모형을 제시한 후, 3개 부문(평가체제, 평가과정, 결과환류)에 대한 변동강도 비교를 통해 정부별 변동유형을 제시하고 정부성향에 따른 제도 운영상의 공통점과 향후 평가제도 변동의 시사점을 모색하였다. 주요 연구내용 및 분석결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 정권교체 등 환경 요인의 변화는 정권 특성(제도적 맥락)의 변화를 촉발하게 되는데, 제도적 맥락 중 정부성향의 연속성 여부, 국무총리 위상의 고저 등에 따라 평가제도에 대한 변동압력 강도는 차이가 나타나게 된다. 둘째, 평가제도 변동압력은 직전정부와 정부성향이 불연속적일수록, 국무총리 위상이 높을수록 강하게 나타난다. 그러나 평가제도의 실제 변동여부는 국무총리의 위상에 좌우되므로 평가제도 변동의 가장 큰 영향요인은 국무총리 위상이라고 할 수 있다. 셋째, 정부별 평가제도 변동양태에 대해 종전 제도와의 변동강도와 연속성을 기준으로 4가지로 유형화하였다. ① 김영삼 정부(행정조정실 심사평가)는 변화강도가 약하고 노태우 정부와 연속성이 있는 「점진적 변동」이었다. ② 김대중 정부(국무조정실 기관평가)는 변화강도가 매우 크고 김영삼 정부와 연속성이 약한「급진적 변형」이었다. ③ 노무현 정부(국무조정실 통합평가)는 변화강도는 강하지만 김대중 정부와 연속성이 있는「급진적 변동」이었다. ④ 이명박 정부(국무총리실 통합평가)는 노무현 정부와 동일한 법적기반으로 변화강도는 약했으나, 이전 정부와 연속성이 약한「점진적 변형」유형이었다. 넷째, 정부성향에 따라 평가제도 운영에 일정한 정향이 나타났다. 즉, 진보성향 정부에서 평가기능을 보다 강조하고 급진적인 제도변동이 일어났다. 평가과정에서도 진보성향 정부의 경우 기관평가/종합평가/계량평가 등이 강조되었으며, 결과처리의 제도화 및 평가결과에 대한 실제 환류수준도 보수정부에 비해 진보성향 정부가 높았다. 본 연구의 주요 정책적 함의는 다음과 같다. 첫째, 현재 정부업무평가기본법에 대한 체계적인 정비방향에 대한 시사점이다. 향후 5년 주기의 정권변동에 따라 평가제도가 탄력적으로 적용될 수 있도록 법률 및 시행령 규정사항, 평가기본계획 및 시행계획 등으로 규정을 체계화하되, 정부성향 등 정권특성에 따라 차이가 나는 부분은 하위규정에 위임토록 하여 융통성 있는 운영을 도모해야 할 필요가 있다. 둘째, ‘06년 제정된 정부업무평가기본법 중 실제 제도운영과 다르게 규정된 불필요한 조문 삭제와 법령상 혼재되어 있는 성과관리 제도를 분리?규정하는 등 정비를 할 필요가 있다. 셋째, 정책평가기능을 통한 국무총리의 국정통할 지원을 위해 국무총리가 정책조정 필요사항과 의도하지 않은 부처 간 정책혼선 분야를 파악하고 적극 대응할 수 있도록 이명박 정부에서 널리 활용된 수시현안과제 분석을 활성화하고 발전시킬 필요가 있다. Since the Korean government adopted an assessment system for government policies and programs for the first time in 1961, the Institution of Government Policy Evaluation(IGPE) has been developed as a way for reinforcing efficiency and responsibility of government policies. Even though the IGPE in the advanced countries such as USA has been closely related to the budget or audit system, the Korean system has been evolved as one of the Prime Minister’s authorities to control and supervise the cabinet. After the function of policy evaluation was endowed to the Prime Minister’s Office in 1990 under the Tae-Woo Noh Administration, based on the Constitution of 1987, the IGPE has been gone through various changes with ever-changing names for each Administration. This study is aimed, from the long-term perspective, at finding out the causal mechanisms of the institutional changes and giving directions for further improvement of the system through the comparative analysis of the institutional changes in each Administration and the identification of focal factors for the institutional changes. The framework of this research is based on historical neo-institutionalism, which classifies main driving forces of the change into threefold: environmental factor, traits of each government, and the role of major actors. Especially, the characteristics of government, as a focal factor for the IGPE’s change are analyzed by paradigm idea and Prime Minister’s status, and then their impacts on the institutional change are identified. After building meta evaluation model to analyze the IGPE’s change at each government and comparing the strength of change in three categories (evaluation system / process / feedback), the type of changes in each Administration and its implications are suggested. The main results are as follows. First, it is found that the changes in environmental factors like regime change trigger the changes of the traits of government, which are manifested as the adjustments both in the continuity of paradigm idea for each government and in the level of Prime Minister’s status. Second, it turns out that the strength of pressure on the IGPE’s change in an Administration is stronger when the continuity of paradigm idea is weaker than the former government and the level of Prime Minister’s status is higher. However, it is identified that more important factor for change is Prime Minister’s status because the IGPE’s change relies on Prime Minister’s status. Third, the result of the IGPE’s change in each Adminstration is classified into four types according to change strength and institutional continuity. ① The change in the Young-Sam Kim government is a type of「incremental change」, weak change strength and close continuity comparing with the previous government. ② The Dae-Jung Kim government can be interpreted as a type of「radical transformation」, strong change strength and weakened continuity comparing with the previous government. ③ For the Mu-Hyun Roh government, a type of「radical change」seems appropriate, with strong change strength and strong continuity comparing with the previous government. ④ Finally, the Myung-Bak Lee government can be recognized as a type of「incremental transformation」, externally weak change strength with internally weak continuity comparing with the Mu-Hyun Roh government. Fourth, according to paradigm idea in managing and operating the IGPE, a different orientation for each government, relying on the political propensity, is found. It turns out that a relatively liberal government stresses more on the function of the IGPE and sets radical institutional change in motion. Also, it is shown that a liberal one also places more importance on the method of organizational / comprehensive / statistical evaluation and reaches the high level of feedback than a conservative Administration. These findings lead us to the following conclusions. First, to improve the Government Performance Management Act in 2006, it is necessary to seek a balance between the systematization of policy rules and the delegation to sub-provision, considering the change of presidency every five year. Second, the revision of unnecessary provision apart from operating reality is necessary. and it is also needed to amend mixed institutional provision of evaluation and performance management. Third, for the support of Prime Minister’s cabinet control through the IGPE, the tool of spontaneous policy issue analysis, widely utilized in the Myung-Bak Lee government, should be reinforced and developed to detect the needs of policy coordination and make corrections for the unintended policy errors among Ministries.
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