디지털 과세(Digital Taxation)에 관한 정책네트워크 연구 : 주요 선진국 및 한국을 중심으로

김지영 서울과학기술대학교 2020 국내박사

플랫폼 기반과 디지털 경제로 인해 새로운 비즈니스모델(business model)이 생겨나게 되고, 경제발달의 급격한 변화에 맞추어 국제조세제도의 문제가 제기되었다. 저세율 국가로의 조세회피와 전통기업과 디지털 기업과의 격차로 인한 공평과세의 문제, 사업장 중심의 과세체계의 문제로 인한 공정과세의 목소리도 커졌다. 이에 OECD와 EU 등 국제적 차원에서의 디지털세의 제안과, 향후 디지털경제에 맞는 비즈니스모델에 입각한 국제조세제도의 기틀마련을 위한 국제적 움직임이 활발해지게 되었다. 해외 국제기구 및 국가들의 입장이 서로 다르고, 국제적 차원에서의 협력도 필요하지만 국내의 디지털과세 정책의 도입에 관한 필요성이 커지게 되어 해외 주요 선진 국가별로 디지털 과세에 대한 정책네트워크는 어떤 차이가 있는지를 먼저 살펴보고, 국내에서 정책에 참여하는 디지털 과세에 대한 정책네트워크는 해외의 주요 선진국들과 어떤 차이가 있는지를 분석하며, 국내의 디지털 과세에 대한 바람직한 정책네트워크는 무엇인지를 제시하고자 본 연구를 시작하였다. 연구의 결과 해외의 디지털 과세에 대한 정책네트워크의 특성은 프랑스의 경우에는 새로운 비즈니스 모델로 인한 사용자의 가치를 중심으로, EU 국가내에서의 공정과세와 자국기업을 보호하는 방안으로 도입하였고, 영국은 사용자의 참여를 강조하여 디지털서비스세의 도입에 적극적인 입장이다. 아일랜드의 경우는 구글과 페이스북의 유럽지사가 있고, 조세 및 재정 주권의 침해를 이유로 판단하여 반대하고 있다. 독일의 경우에는 데이터를 기반으로 하는 플랫폼을 구축하고 있는 자동차 산업에 영향이 클 것으로 보아 이중과세와 기업 간에 형평성이 저해될 수 있는 문제점이 있다고 하여 찬성에서 입장이 바뀌기도 하였다. 반대하는 국가 중 미국의 경우에는 강력한 갈등적 상호작용으로 무역보복조치로 입장을 나타내고 있었으나, 주로 디지털서비스세를 도입한 국가들은 EU의 제안을 가급적 수용하려는 정책네트워크의 양상을 알 수 있었다. EU와 OECD의 국가들의 사례에서 나타난 것처럼 EU회원국 간에서도 국가별로 각국의 이해와 국가 내 이해에 따라 입장이 서로 다르게 나타나고, 미국의 사례처럼 과세 대상에 해당되는 기업이 다수인 국가와, 미국의 원조를 통한 경제성장을 이루는 아일랜드는 자국기업의 피해를 우려해 강력한 반대의 입장을 나타내고 있었다. 또한 정책네트워크 분석을 통하여 정책결정과 영향이 있는 주요 이슈로는 프랑스는 비즈니스모델, 공평과세와 자국기업보호를 찬성의 이슈로, 영국은 비즈니스모델과 공평과세, 국제조세문제를 찬성의 이슈로 나타났다. 정책을 결정하지 않은 국가인 경우에는 아일랜드는 공평과세와 국제조세문제, 자국기업보호를 이유로 반대를 하였고, 미국은 국제조세에서 차별적 조세와 이중과세, 자국기업보호의 이슈로 반대를 하였다. 입장이 바뀐 사례의 대표적인 독일은 국제조세문제와 자국기업보호의 이슈로 정책을 결정하지 않았다. 국내의 디지털 과세에 대한 정책네트워크는 초기에는 국회를 중심으로 정부와 정부산하기관들의 입장이 디지털경제에서의 공평과세와 조세회피를 이유로 찬성을 했었는데, 국제적인 논의가 계속되면서, 국내기업, 특히 삼성전자와 같은 국내글로벌 대기업들의 해외에서의 피해와 손실을 우려해 신중을 기하고 있었다. 또한 시민사회의 입장이 언론을 통해 오보가 되는 경우에 정부는 정정보도를 통해 국제적 상황과 국내 정치 및 경제 상황에 신중한 모습을 보이기도 하였다. 또한 디지털 과세는 국내에서도 법적, 정치적, 경제적 등 여러 가지 복잡한 요인들이 있었으며, 이러한 복잡한 문제들을 해결하기 위한 상호작용으로 정부, 국회, 학계, 시민사회 및 업계들은 토론회, 세미나, 포럼, 법안 발의 등 다양한 방법으로 노력하고 있음을 알 수 있었다. 본 연구에서 디지털 과세에 대한 정책은 행위자와 행위자 간의 상호작용 및 관계구조 속에서 도입 및 결정이 되며, 이들 사이에는 복잡하고 다양한 이해관계와 다양한 분야에서 국가와의 관계 및 국가내 행위자의 관계 속에서 정책네트워크에 영향을 받아 이루어짐을 알 수 있었다. 디지털 과세의 도입에 관한 정책네트워크의 분석을 통한 국내의 주요이슈로는 공평과세, 국제조세문제, 자국내 기업보호 측면의 이슈가 정책결정에 영향력을 주는 것으로 나타났다. 찬성의 이슈는 공평과세, 국제조세문제의 두가지 이슈였고, 반대의 이슈는 자국내 기업보호와 이중과세, 통상마찰, 국제조세문제의 이슈가 나타났다. 특이할 점은 찬성의 이슈에서 공평과세의 이슈는 국내 행위자 모두 공통이슈로 선정하였다는 데에 의의가 있으며, 반대의 경우에도 국회를 제외한 정부, 업계, 학계, 시민사회 모두가 자국내 기업보호를 정책결정에 중요한 이슈임을 나타내고 있었다. 포스트 코로나의 영향 및 4차 산업 혁명의 영향으로 경제는 디지털 경제의 패러다임의 전환이 확산될 것으로 전망된다. 디지털 플랫폼을 기반으로 하는 비즈니스모델의 출현과 확산도 경제적으로 파급효과가 클 것으로 예상된다. 이러한 경제의 패러다임의 변화는 국제조세문제와 주요한 경제적 실재의 등장을 가속화시킬 것이다. 따라서 디지털 경제에서 국가 간 과세권 확보를 위한 조세정책의 확립이 필요하다. 현행 조세제도에서의 개념정리, 과세대상의 재정립 및 과세형평을 위한 과세방안 등이 마련되어야 할 것이다. 또한 디지털경제에서의 논의가 국가 간의 과세문제 뿐만 아니라 국내시장에서의 고용안정 및 소득불균형으로 인한 복지지출 증가가 심화될 것을 고려하여 초점을 맞추어 정책이 결정되어야 할 것이다. 우리나라는 전자정부의 경쟁력이 우위에 있으므로 다양한 정보를 활용하고, 분석대상 및 기술을 강화시켜 정책이 반영될 수 있도록 정부의 책임 있는 역할이 강조된다. The digital economy has created a new business model based on the platform, and problems with the international tax system have been raised in line with the changes due to rapid economic development. Voices of fair taxation have also grown due to tax avoidance to countries with low tax rates, the issue of equitable taxation due to the gap between traditional and digital companies, and the problem of the taxation system centered on the place of business. Accordingly, international movements at the OECD and EU levels have become active to provide a foundation for the international tax system based on the business model suitable for the future digital economy with the proposal of the digital tax. Although the need for cooperation at the international level is recognized due to the different stances of international organizations and countries on digital taxation, as the necessity to introduce digital taxation policies in Korea emerged, this study will review the difference in the policy network of digital taxation in major developed countries. Then, it analyzes how the policy network for digital taxation participating in policy differs from the major developed countries and suggests a desirable policy network for digital taxation in Korea. As a result, the characteristics of policy networks for digital taxation in major countries are as follows. In the case of France, with the emphasis on the user's value due to the new business model, a method of imposing fair taxes in the EU and protecting domestic companies was introduced, and the UK is an active position to introduce a digital service tax based on user participation. Ireland, on the other hand, opposes reasons for infringement on tax and fiscal sovereignty, as European branches of Google and Facebook are in its country. In the case of Germany, it was expected that the automobile industry, which is building a platform based on data, would have a serious impact, it changed its position of the assent on digital taxation because of the possibility of double taxation and impaired fairness among companies. In the case of the opposing countries, the United States showed its position as a trade retaliation due to strong conflicting interactions, but the countries that mainly introduced digital service tax showed the aspect of the policy network to accept EU proposals as much as possible. As seen in the case of countries in the EU and OECD, even among EU member states, each country's position differs according to the interests of each country and the situation facing the country, and as in the case of the United States, countries with a large number of companies subject to taxation and countries such as Ireland, which achieves economic growth through aid from the United States, expressed strong opposition because they feared damage to their own companies. Besides, the main issues affecting policy decisions through policy network analysis have appeared the business model, fair tax, and protection of domestic companies in France, and the business model, fair tax, and international tax issues in the UK. As a case in which the policy was not decided, Ireland objected on the grounds of fair taxation, international tax issues, and the protection of its own businesses, and the United States opposed based on discriminatory taxation, double taxation, and the protection of its businesses. Germany, a representative example of a changed position, has not decided on policies due to international tax issues and the protection of its own companies. The policy network for digital taxation in Korea was initially supported by the government and its affiliates, mainly on discussions at the National Assembly, for reasons of fair taxation and tax evasion in the digital economy, but is a cautious position due to the damages and losses from abroad of large global companies, such as Samsung Electronics, as international discussions continued. In the case of being delivered incorrect news to civil society through the media, the government also showed prudent appearance in the international situation and domestic political and economic situation through the correction report. Also, digital taxation has many complex factors such as legal, political, and economic factors in Korea, and as interaction with these complex issues, governments, parliament, academia, civil society, and industries are trying to solve it in various ways such as discussions, seminars, forums, and legislation. The policy on digital taxation is introduced and decided based on the interaction and relationship structure among actors, and this study found that the policy on digital taxation is done under the influence of the policy network through the complex and diverse interests and relationships with countries in various fields and actors within the country. Through the analysis of the policy network on the introduction of digital taxation, the main issues in Korea that influenced policy decisions were fair taxation, international taxation issues, and issues related to domestic company protection. Two issues of assent were fair taxation and international taxation issues, and the issues of opposition were issues of corporate protection, double taxation, trade conflict, and international taxation issues. Remarkably, in the issue of favor, the fair taxation issue was selected as a common issue for all domestic actors, and in the opposite case, government, industry, academia, and civil society, excluding the National Assembly, indicated that corporate protection in the country was an important issue in policy making. The effects of the post-Corona Virus and the 4th Industrial Revolution are expected to spread the transition from the economy to the paradigm of the digital economy. The emergence and diffusion of business models based on digital platforms are also expected to have a large economic ripple effect. This paradigm shift in the economy will accelerate the emergence of international tax issues and major economic realities. Therefore, in the digital economy, it is necessary to establish a tax policy to secure taxation rights between countries. In the current tax system, the concept of taxation, the reestablishment of taxation object, and tax plan for equity in taxation should be prepared. Also, in the digital economy, the policy should be decided considering not only the taxation problem among countries but also the increase in welfare expenditures due to employment stability and income imbalance in the domestic market. In Korea, the responsible role of the government is emphasized so that it can be reflected in policies by utilizing various information and strengthening analysis objects and technologies based on the competitive edge of e-government.

문화재 관리에 관한 정책네트워크 분석 : 경복궁 보존, 관리 및 활용 사례를 중심으로

심재선 경희대학교 대학원 2010 국내박사

본 연구는 우리나라 문화재 관리에 관한 정책과정을 정책네트워크 이론을 통하여 분석하였다. 문화재관리는 일반적으로 문화재의 보존, 관리 및 활용 세 분야로 구분함에 따라 이 연구에서는 수도 서울의 대표적 문화재인 경복궁의 복원정비, 공개 그리고 궁중문화행사를 선정하여 분석하였다. 본 연구는 경복궁 복원정비, 공개 및 궁중문화행사 정책네트워크의 동태적 실태를 파악하기 위해 정책결정과정과 함께 정책집행과정도 분석하였다. 본 연구는 먼저 경복궁 복원정비, 공개 및 궁중문화행사에 영향을 미친 정책환경을 정치경제적, 사회문화적, 그리고 지리적 환경으로 구분하여 고찰하였다. 이어 경복궁 복원정비, 공개 및 궁중문화행사는 어떻게 이루어졌는지 실태를 분석하였다. 위의 세 분야의 정책네트워크에 대해서는 핵심적 구성요소인 정책참여자, 정책참여자간의 상호작용 및 정책네트워크의 관계구조를 분석하였다. 본 연구에서는 경복궁 복원정비, 공개 및 궁중문화행사의 정책네트워크에 대해 정책환경, 정책네트워크 구성요소 및 행정제도 등을 분석변수로 삼고 종합적으로 비교분석하여 공통점, 차이점 및 문제점을 파악하였다. 이러한 비교분석결과 나타난 정책네트워크의 특성을 토대로 경복궁 관리에 관한 정책적 시사점을 파악하였다. 이와 같은 분석과정을 통해 향후 경복궁의 효과적 관리에 필요한 정책네트워크의 개선방안을 제안하였다. 본 연구는 분석결과 경복궁 관리 정책네트워크에 관하여 다음과 같은 사항을 요약정리 할 수 있다. 첫째, 경복궁 복원정비, 공개 및 궁중문화행사를 효율적으로 추진하려면 정부기관은 단독으로 정책을 결정하고 집행할 수 없음으로 타 정책참여자들의 자원을 지원받아야 한다는 점을 확인하였다. 둘째, 중앙정부의 정책결정과정에 지방자치단체, 전문기관 및 단체 등의 협력이 필요함을 확인할 수 있었다. 대표적 사례로 경복궁 광화문의 원위치 복원은 서울시의 광화문광장 조성, 광화문 앞 도로의 선형변경 등이 이루어짐에 따라 가능하였다. 셋째, 경복궁 복원정비는 정부의 확고한 정책목표를 달성하려는 의지에 의하여 추진되었음을 확인하였다. 특히 광화문 제자리 복원은 대통령 비서실, 국무조정실 등 정부의 상부기관에서 관계기관간 업무협의를 주도하여 이루어졌다. 넷째, 경복궁 공개와 궁중문화행사의 정책네트워크에 민간부문의 비공식적 정책참여자가 적은 경우 정책효과가 미흡하게 나타났다. 즉 경복궁관리소는 경복궁과 한정된 인력, 예산 등 자원을 가지고 경복궁 관람인원의 증가, 충분한 관람서비스 제고 및 궁중문화의 보급선양을 추진하는데 한계가 있음을 확인 할 수 있었다. 다섯째, 정책네트워크의 정책참여자의 수와 정책참여자들간의 상호작용에 따라 경복궁 관리의 정책결정과 정책집행이 원활하게 추진되었음을 확인하였다. 경복궁 복원정비 정책네트워크에 정부기관, 지방자치단체, 민간의 전문단체, 문화재 수리업자 등 다양한 정책참여자가 다수 참여하였고, 상호작용이 활성화됨에 따라 광화문 복원이 가능함을 알 수 있었다. 본 연구는 결론적으로 경복궁 복원정비, 공개 및 궁중문화행사의 정책과정은 정책네트워크에서 가장 핵심요소인 정책참여자들의 수와 역할이 중요한 영향력을 행사하였다는 특성을 파악할 수 있었다. 또한 문화재 관리정책은 정부기관 외에 현대사회에서 중요한 위치와 자원을 소유하고 있는 민간 및 전문부문의 정책참여자들이 다수 참여하여야 정책효과를 증대시킬 수 있음을 확인하였다. 한편 본 연구는 마지막으로 향후 경복궁의 효율적 관리를 도모하기 위한 정책네트워크 개선방안을 제시함으로써 문화재 관리정책에 대한 새로운 발상의 전환을 시도한 의미가 있다고 본다. This study analyzed the policy-making process of our cultural heritage through the policy network theory. Generally, management of cultural heritage is divided into the three fields, such as conservation, management and promotion of cultural heritage, and thus this study selected restoration & improvement, opening and court cultural events of Gyeongbokgung Palace which is a representative cultural heritage of the South Korea's capital, Seoul for its analysis. This study also analyzed policy execution process together with policy-making process in order to grasp the dynamic actual conditions of the policy network for the restoration & improvement, opening and court cultural event of Gyeongbokgung Palace. This study first considered the policy environment, which affected the restoration & improvement, opening, and court cultural events of Gyeongbokgung Palace, by dividing them into political & economic, socio-cultural, and geographical environment. In addition, this study made an analysis of the actual conditions to look into how the restoration & improvement, opening and court cultural events of Gyeongbokgung Palace were made. As for the policy network for the three fields, this study analyzed the relational structure of the essential components, such as participants in policy-making process, interaction between policy-making participants, and policy network. This study grasped the common points, differences, and points at issue, etc. by comprehensively comparing & analyzing the policy network for restoration & improvement, opening and court cultural events of Gyeongbokgung Palace while setting policy environment. policy network components and administrative system, etc. analytical variables. On the basis of the characteristic of policy network coming out of such a comparison & analysis, this study grasped policy-based implications concerning the management of Gyeongbokgung Palace. This study proposed an improvement plan for policy network needed for effective management of Gyeongbokgung Palace later through the analysis process like this. This study, based on analysis results, can wrap up the policy network for management of Gyeongbokgung Palace into the matters as follows: First, this study confirmed the point that the Government agency have to supported with other policy-making participants' resources to effectively promote the restoration & improvement, opening and court cultural events of Gyeongbokgung Palace because they cannot make a decision on or execute policies single-handed. Second, this study could confirm that there needs to be a cooperation on the part of local autonomous entity, professional institutions and organizations in the process of policy-making decision. As a representative case, the restoration of Gyeongbokgung Palace to its original location was made feasible with the development of Seoul city-led Gwanghwamun square and alteration to line shape of the street in front of Gwanghwamun, etc. Third, this study confirmed that the restoration & improvement of Gyeongbokgung Palace was promoted by the government's determined will to achieve policy goals. Particularly, the restoration of Gwanghwamun to its original place was done by the top governmental agencies like the Presidential Secretariat and the Office for Government Policy Coordination which took the lead in business consultation with the departments involved. Fourth, this study discovered that there appeared insufficient policy effect in case there were a small number of unofficial participants in policy-making on the private sector in policy network for the opening of Gyeongbokgung Palace and court cultural events. In short, this study could confirm that there was a limit for the management office of Gyeongbokgung Palace to promote the increase in the viewing number of the people, increase in sufficient viewing service and propagation & enhancement of court culture with restricted manpower, budgets and resources. Fifth, it was found that depending on the number of the policy-making participants in policy network and interaction between policy-making participants, the decision on policies and policy execution in relation with the management of Gyeongbokgung Palace were smoothly promoted. Actually, there were a variety of policy-making participants in policy network for restoration & improvement of Gyeongbokgung Palace including governmental agency, local autonomous entity, private professional organizations, and contractors to undertake renovations, etc. and it was found that restoration of Gwanghwamun was made available according to the revitalization of interaction. Conclusively, this study could have a seize on the characteristic that the most essential elements in policy network- the number & role of policy-making participants- exercised vital influence to the policy process of the restoration & improvement of Gyeongbokgung Palace, its opening and court cultural events. In addition, this study confirmed that it's only when policy-making participants of private & professional sectors, who are possessed of key posts and resources in modern society, are involved in large numbers besides the governmental agencies that the management policy of cultural heritage could augment its policy effect. Lastly, this researcher thinks that this study has a significance in that it attempted a new change of conception concerning management policy of cultural heritage by suggesting the improvement plan for policy network with the aim of fostering effective management of Gyeongbokgung Palace from now.

대구 시내버스 준공영제 도입과정의 정책네트워크 분석

김언호 영남대학교 대학원 2009 국내석사

본 연구는 대구시내버스 준공영제 도입과정에서의 정책네트워크를 분석한 것이다. 이를 위해 네트워크를 구성하고 있는 NGO, 전문가, 노동조합, 운송사업조합, 지방정부 등을 분석하였다. 이러한 네트워크의 과정을 설명하고 분석하고자 한다. 정책형성 단계에서 대부분이 결정된 것처럼 보였지만, 시간이 경과함에 따라 정책산출을 위한 과정이 진행되었다. 본 연구는 정책네트워크의 관점에서 정책형성과정의 과정과 내용을 소개하고 있다. 또, 시내버스 준공영제와 같은 논쟁적인 정책 이슈에 대한 이해에 있어서 정책네트워크 개념의 중요성에 대한 의의도 제시하고 있다. 시내버스 운영 체제의 경우 수 십 년 간 민영체제로 유지되어 왔다. 그러나, 대구시의 경우 충분한 검토 과정이 없는 가운데 2004년 6월 2일 시내버스 파업이라는 과정을 거치면서 준공영제라는 제도가 도입되었다. 이의 도입과정에서 다양한 행위자, 연계의 구조와 속성을 통해 준공영제 시행을 위한 계획을 수립해 나갔는지에 대해서 분석하였다. 정책네트워크 분석을 통해 살펴본 시내버스 준공영제 도입과정을 요약하면 다음과 같다. 첫째, 시내버스 준공영제 도입과정에서 노동조합과 운송조합이 가장 강력한 주도세력이라고 할 수 있다. 그리고, 준공영제 도입 약속을 하고 세부시행계획을 수립하기 위한 버스개혁시민위원회가 운영되는 기간에서 대구시가 가장 주요한 행위자라고 할 수 있다. 둘째, 정보의 흐름 측면에서 권력수준에서는 시내버스 파업 해결을 위하여 시내버스임단협중재시민위원회를 구성하여 파업의 조속한 해결을 위해 중재에 나섰고, 시의회와의 간담회를 통해 시내버스 파업과 준공영제 시행과 관련된 협력을 구하였다. 대중수준으로는 시내버스 준공영제 시행을 위하여 실시된 대중교통체계개편 용역과 관련하여 시민을 대상으로 하는 공청회나 설명회를 개최하여 정책에 대한 이해를 구하고자 하였다. 셋째, 연계행위의 측면에서 보았을 때 공식적이고 다양한 연계의 형태를 보여주었다. 우선 버스개혁시민위원회를 통한 공식적 연계행위가 기본적인 형태였다. 비공식적 연계와 공식적 연계를 동시에 병행함으로써 시내버스 준공영제 시행 준비를 비교적 원활하게 추진할 수 있었던 것으로 평가된다. 넷째, 정책네트워크 구조는 폐쇄적인 것으로 평가할 수 있다. 한편, 폐쇄적인 성격으로 인해 정책네트워크 구조의 지속성을 상당히 강하였다. 이러한 분석 결과를 바탕으로 시내버스 준공영제 도입과정의 정책네트워크가 향후 지방정부 정책 결정과정에 주는 정책적 함의는 다음과 같이 제시할 수 있다. 첫째, 정책의 결정과정에서 다양한 집단과 시민들의 의견이 폭넓게 반영하여야 한다. 둘째, 정책결정을 위하여 구성되는 위원회를 중심으로 하는 공식적 연계행위를 보완할 수 있는 방안을 마련하여야 한다. 셋째, 지방정부는 정책네트워크에서 보다 적극적인 상호작용이 필요하다. 그 중에서도 정보흐름과 연계행위와 관련하여 대중수준으로의 비공식적인 다양한 활동이 필요하다. This study attempts to Analyze the process of introducing the Quasi-Public Bus Management in Daegu Metropolitan City in the viewpoint of policy network perspectives. For this purpose, the study employs network components such as local governments, an employer association, labor unions, experts, NGOs. The work tries to describe and analyze the process following those stage consequently. At the beginning stage, the policy seemed to be hardly processed. As time goes on, however, they were approaching to hammering out a legal output. This study introduces those stages and details on the policy making process with policy network perspectives. It also implicates the importance of policy network concept in understanding those arguable policy issues such as Quasi-Public Bus Management. In case of the operation system of local bus, it has been maintained in a privately managed system for the last tens of years. However, as for the Daegu Metropolitan City, Quasi-Public Bus Management System was introduced without sufficient review after undergoing the strike of local bus on June 2, 2004. In the process of introduction of this system, an analysis was made on whether a plan was prepared to execute the Quasi-Public Bus Management System through a variety of actors and structure & attribute of linkage. The process of introduction of Quasi-Public Bus Management reviewed through the analysis of policy network can be summarized as follows. Firstly, it can be said that the Labor Union and Transport Union are the most powerful leading forces in the process of introduction of Quasi-Public Bus Management. And it can be said that the Daegu Metropolitan City Office is the most important actor during the period that Citizen Committee for Bus Reformation is operated to prepare the detailed execution plan after promising to introduce the Quasi-Public Bus Management. Secondly, in the viewpoint of information flow, the Citizen Arbitration Committee for Local Bus Collective Bargaining was organized from the level of power and it began to arbitrate to resolve the strike as soon as possible, and cooperation was sought in connection with the strike of local bus and the execution of Quasi-Public Bus Management System through a round-table conference with a municipal assembly. From the level of the mass of people, the understanding about the policy was sought by holding either a public hearing or presentation against the citizens in connection with the service about the modification of public transportation system that has been performed to execute the Quasi-Public Bus Management System. Thirdly, when seen from the viewpoint of linkage action, official and various patterns of linkage were found out. First of all, the basic pattern was the official linkage action through the Citizen Committee for Bus Reformation. It can be valuated that the preparation for the execution of the Quasi-Public Bus Management System was comparatively smoothly promoted by implementing the unofficial linkage along with the official one at the same time. Fourthly, the structure of policy network can be valuated as closed one. While, the continuity of structure of policy network was very strong because of its closed characteristic. On the basis of analysis like this, I can suggest as follows the implication of the policy given to the policy decision process of local government in the days to come by the policy network in the process of the introduction of Quasi-Public Bus Management System. First, the opinions of various citizen groups and citizens should be reflected in the process of policy decision making. Second, A plan should be prepared to supplement official linkage action with priority given to the committee organized for policy decision. Third, the local government needs more positive interactions in the policy network. Among those, in connection with the linkage action with the flow of information, various kinds of activities are necessary in the level of the mass of people.

학업중단 학생 교육지원에 관한 정책네트워크 연구 : 서울시 사례를 중심으로

이동화 연세대학교 대학원 2015 국내석사

한국 사회는 지금까지 정부차원에서 추적조사조차 이루어지지 않은 학교교육의 한 문제를 직시해야할 상황에 놓여있다. 학령기의 청소년들이 더 이상 교육을 지속하지 못하고 학교를 떠나는 ‘학업중단’ 문제가 우리 사회에서 일어나고 있는 것이다. 전체 학령인구 대비 백분율로 따지면 우리나라의 학업중단율은 1.0%에 불과하다. 그러나 약 8만명의 청소년들이, 수도권에서만 2만5천명의 청소년들이 학교를 나와 어떠한 생활을 하고 있는지 추적과 관리가 안된다는 점은 청소년 복지 및 바람직한 시민양성에 있어 큰 문제가 된다. 학업중단 학생을 지원하기위한 보다 조직적이고 체계적인 관심이 필요한 시점이다. 따라서 이 연구는 서울지역을 사례로 학업중단 학생 교육지원을 위한 정책운영을 '정책네트워크' 관점에서 설명하고 정책개선과제들을 밝히고자 하였다. 이론적 렌즈로서 택한 정책네트워크 이론은 정책과정을 제도화된 관계와 비공식적 관계가 상호작용하여 구성되는 구조로 이해한다. 이 이론의 관점은 복합적인 요인의 작용으로 나타나는 학업중단 문제 특성상 다양한 행위자들이 각자의 대안을 가지고 참여하는 정책운영 양상을 이해하는데 적합할 것이다. 연구자는 연구설계과정에서 분석 대상을 「학업중단 숙려제」, 「학업중단 관리방안」, 「학교밖 청소년 종합지원대책」으로 하고 분석의 범위를 2012년~2014년까지 서울시 행정구역 속에서 이루어지는 정책의 집행과정으로 정하였다. 분석자료는 문헌조사와 심층면담을 통해 수집하였으며 자료들을 바탕으로 서울시 학업중단 청소년 교육지원 체제가 형성 된 환경 요인, 그리고 실제 정책네트워크의 운영을 설명하는 법적 내용, 행위자, 상호작용(자원교환)을 분석하였다. 연구결과는 크게 정책네트워크의 배경과 네트워크의 실제 운영내용들로 설명할 수 있다. 먼저 서울지역의 학업중단 교육지원 네트워크가 등장한 배경을 살펴보았다. 그 배경은 전국적인 학업중단 문제에 대한 위기의식에서 시작한다. 소위 ‘학교 붕괴’는 학업중단 및 청소년들의 방황이라는 여러 문제를 낳았다. 그리고 학교 밖에서 다른 교육을 모색하는 ‘대안 교육’이 등장하는 계기가 되었다. 중앙정부는 1990년대 후반부터 학업중단에 정책적으로 접근하기 시작하였다. 서울지역의 지자체 및 교육청도 각각 학업중단 예방과 사후관리 방안들을 추진하였다. 초창기 정책은 상담위주로 접근하거나, 학업중단 청소년을 개인문제로 보거나 대안교육 기관들을 제도화의 대상으로 접근하는 등 몇 가지 문제를 가지고 있었다. 동시에 서울시는 학업중단 지원체제 구축에 필요한 인프라들을 마련할 수 있었다. 2012년 이후 학업중단이 다시금 의제화된 이후에는 기존 인프라를 활용하는 한편 행위자간 네트워크가 원활히 운영될 수 있는 법안, 조직참여와 프로그램 개발, 참여조직간 활동 조율이 요구되었다. 이 같은 배경에서 정책네트워크가 움직이는 실질적 내용인 법적 내용, 행위자, 행위자들의 상호작용의 특성은 다음과 같다. 첫 번째로 법적 내용 분석에 따르면 서울지역의 학업중단 청소년 교육지원 과정에는 여러 법안들이 행위자들을 지원하거나 행동을 일부 제한하는 규제 역할을 하고 있었다. 학업중단 정책의 지원대상은 「초·중등교육법」이 정의하는 ‘정규학교 교육을 받고 있지 않는 9세에서 24세 이하의 청소년들’이다. 「청소년복지 지원법」, 「초중등교육법시행령」, 「서울특별시교육청대안교육기관의지정및학생위탁등에관한규칙」 등은 학업중단 청소년 지원방안들과 관련 조직의 활동을 뒷받침한다. 두 번째로 행위자 분석에서는 정책네트워크에 참여하는 행위자들이 공교육 제도를 기준으로 교육청의 관할 하에 공교육 제도를 따르는 제도권 안과 밖을 구분하고 있음을 확인하였다. 이에 따라 공교육 제도의 안과 밖의 행위자들을 분류하고 다시 법적 참여 권한을 기준으로 공식 행위자와 비공식 행위자로 구분하였다. 제도권 안에서 공식 행위자는 서울시 교육청이며 비공식 행위자는 학교와 위탁형 대안학교, Wee센터이다. 제도권 밖의 공식 행위자는 서울시와 자치구이며 비공식 행위자는 학교밖청소년지원센터, 대안교육기관들이다. 행위자들은 학업중단을 고민하는 학생들에게 숙려기간을 주거나 학교를 나온 학생들에게 교육을 제공하는 역할들을 한다. 각자의 역할을 수행하기 위해서는 다른 행위자와의 자원교류를 필요로 한다. 일부 참여조직은 다른 행위자로부터 재정뿐만 아니라 보다 추상적인 자원인 교육 프로그램, 심지어 조직 문화·철학에 대한 상호이해를 필요로 하고 있었다. 마지막으로 상호작용 분석에서는 행위자들이 다른 행위자와 맺는 상호작용, 즉 행위자간 자원교환과정과 그에 따른 전체 네트워크 구조를 살폈다. 전체 네트워크 구조는 제도권 안의 네트워크와 제도권 밖의 네트워크로 구성되어있으면서 학교밖청소년지원센터를 중심으로 하는 스타형 구조로 그려졌다. 이같은 구조 속에서 첫째로 부각되는 것은 제도권 교육기관들의 상호작용이 제도권 밖에 비해 덜 활성화되어있다는 점이다. 이는 경험의 차이가 크게 작용한 것으로 보인다. 둘째로 학교밖청소년지원센터는 제도권밖은 물론 제도권안의 교육조직과도 상호작용하고 있어 하나의 조직 안의 네트워크의 밀집 정도가 큰 것으로 나타났다. 학교밖청소년지원센터는 상호작용의 밀집도로 발생하는 업무를 원활히 소화할 수 있는 인원이 부족한 상황이다. 셋째로 제도권 안과 밖을 넘나드는 자원교환과정에서 학생 추적을 위한 정보원들이 지나치게 분산되어 있었고 학생의 개인정보 보호 문제도 지적되고 있었다. 이상의 연구결과들은 학업중단 교육지원 네트워크가 제도권 안에서의 네트워크, 제도권 밖의 네트워크로 이분되어있는 양태를 설명한다. 그리고 한 네트워크가 내부적인 정비없이 다른 네트워크에 의지할 경우 업무과중, 동떨어진 책임주체 등의 문제로 안정적인 정책추진 및 정책 효과가 보장되기 어려울 것임을 시사한다. 이를 바탕으로 연구자는 학업중단 교육지원에 참여하는 제도권 안과 밖의 행위자들이 네트워크 내 조직관계와 교육전문성을 정비할 것을 제언하였다. 그리고 제도권 안과 밖을 넘나드는 행위자들의 상호작용에서 재정자원뿐만 아니라 교육프로그램, 교육문화와 같은 추상적 자원도 활발히 교환하며 발전하는 관계를 주장하고 이를 위한 방안들을 제시하였다.

번호이동성정책과정에서의 정책참여자 역할 분석

정세혁 국민대학교 대학원 2005 국내석사

본 연구는 정책네트워크와 번호이동성정책과정과의 관계를 설명하기 위하여, 정책네트워크에 대한 참여자의 특성을 고찰하였다. 또한 정책네트워크의 특성을 통해 정책결과가 어떻게 나타났는지를 설명하기 위하여 노력하였다. 본 연구에서 나타난 정책네트워크의 특징을 살펴보면 첫째, 모든 정책단계에서 주도적 역할을 담당하는 정보통신부의 정책목표가 일관성을 갖추지 못하자 정책행위자들의 갈등과 협력의 상호작용이 매우 활발해졌으며, 번호이동성 시차제는 몇 번의 번복 끝에 결정되었다. 둘째, 공식적인 참여자의 역할과 권한, 그리고 기능이 비공식적 참여자에 비해 두드러졌는데, 이는 정책의 성격적인 측면에서 전통적인 규제정책의 영역에 포함되는 통신정책이기 때문일 것이다. 셋째, 정책네트워크의 구조와 상호작용이 개방적이고 수평적이며, 협력적이라 하여도, 반드시 정책의 효과성과 일관성, 그리고 합리성을 담보하지는 않았다. 넷째, 현대의 정책과정은 일반 국민의 참여가 중요시 되고 있는데, 번호이동성정책네트워크에서는 국민의 역할이 전혀 드러나지 못하고 있다는 문제점을 발견했다. 정책단계별 정책네트워크의 특성을 살펴보면, 첫째로 정책형성단계에서는 주도적인 역할을 나타내는 정보통신부의 일관되지 못한 정책 방향에 의해서 다른 정책행위자들이 갈등과 협력의 상호작용을 나타냈다. 구체적으로 IMT-2000사업의 서비스시기에 대한 이해당사자들의 갈등뿐만 아니라 번호이동성 도입 범위에 대한 이동통신사들의 갈등과 협력의 양상이 뚜렷하게 나타났다. 또한 연계성의 측면에서 매우 수평적이고, 개방적인 구조를 나타냈고, 정책네트워크 구조의 형태 측면에서는 여러 행위자가 동시에 서로에게 영향을 주고받는 다소 분산적인 형태를 나타냈다. 둘째, 정책결정단계에서의 정책네트워크 구조는 연계성의 측면에서 수직적이고 다소 폐쇄적이며, 다소 분산적인 구조를 나타냈다. 상호작용의 측면에서는 정보통신부와 다른 정책행위자 간의 갈등적 성격을 나타냈다. 이러한 정책네트워크의 변화는 정책과 관련된 문제들이 구체화 될수록 정책행위자 간의 입장이 명확해지면서 나타난 변화로 볼 수 있다. 마지막으로 정책집행단계의 정책네트워크 구조는 다소 개방적이고, 다소 수직적인 구조와 분산적인 형태를 나타냈고, 상호작용은 여전히 정책행위자 간의 갈등관계로 요약된다. 한편, 번호이동성 정책과정의 단계별 정책네트워크는 모두 이슈네트워크 모형에 가까웠다. 이슈네트워크모형에서는 참여자들 간의 관계가 유동적이며 공개적인 갈등상황까지도 가정하고 있으며, 네트워크의 경계가 불분명하고 시간의 흐름에 따라 변화하는 것으로 보고 있다. 번호이동성정책과정이 이슈네트워크모형에 가깝다고 판단되는 이유는 첫째, 참여자들의 진입 및 퇴장이 매우 쉽고, 참여자들이 계속 변화된다는 점, 둘째, 정책 영역 내에 매우 상이한 문제정의와 해결방안을 가진 많은 집단이 존재한다는 점, 셋째, 갈등은 누가 정책에 책임이 있는가와 어떠한 행동이 취해져야 하는가를 둘러싸고 발생한다는 점, 넷째, 대다수의 이익집단은 교환할 정보가 적고 정책의 집행에 관한 통제권도 약하다는 점, 다섯째, 자원에 관한 문제로써 이슈네트워크 내에서 자원의 교환은 단순한 정보의 교환에 불과하고 정책결과에 큰 영향을 미치지 못하는 점 등에서 이슈네트워크의 모형에 가장 가깝다고 판단된다. 결과적으로 번호이동성 정책과정은 이익집단과 정부 간의 공식적이고 제도화된 접촉이 결여되어 있으며, 정책 문제와 이들이 어떻게 해결되어야 하는지에 관하여 거의 합의가 이루어져 있지 못했다. 또한 자원의 교환이 거의 없었으며, 특정 정책행위자를 배제하는 경우도 없기 때문에 정책행위자들은 정책영역에서 끊임없이 등장하고 퇴장했다. 한편, 번호이동성정책은 합의를 도출하기 매우 어려운 영역이었고, 어떠한 정책행위자도 지배력을 확보하지 못한 새로운 정책 영역이었으며, 특정집단을 강제적으로 배제할만한 확립된 제도가 존재하지 못하는 영역이었다. 결국 정책네트워크 모형은 정책결정의 요인을 밝혀내는데 있어서 구조적 측면과 행위자 측면을 아울러 살펴볼 수 있다는 점에서 유용하다고 할 수 있겠다. 정책이 합리성과 일관성 그리고 효과성을 유지하기 위해서는 정책을 둘러싼 다수의 정책참여자들 간의 개방성과 연계성, 그리고 상호작용의 측면에서 개방적이고 수평적이며 협력적인 네트워크를 나타내어야 하지만 중심적 정책행위자의 역할이 정책에 상당한 영향을 미친다는 것을 간과하지 말아야 할 것이다. 또한 정책과정이 정책네트워크에서 이상형으로 표현되는 이슈네트워크의 유형을 나타낸다고 하더라도 반드시 올바른 정책과정을 나타내지는 않을 것이다. 본 연구는 번호이동성정책과정을 정책네트워크 모형을 이용하여 분석한 연구가 전무하다는 점에서 연구의 의의가 있으리라고 생각된다. 그러나 단일사례에 대한 분석이기에 일반화의 한계가 있으며, 더 나아가 통계분석을 이용하여 결과의 객관성을 확보하지 못한 한계, 정책과정의 참여자 역할을 분석하는데 있어서 필요한 자료수집의 한계, 그리고 정책과 관계된 정책의 책임자들과 면접조사를 실시하지 못했다는 점이 연구의 한계로 남는다.

環境政策決定에서 行爲者관계의 政策네트워크 硏究 : MDS分析을 中心으로

백정미 延世大學校 大學院 1999 국내석사

본 연구는 정책네트워크 접근법을 통해 환경정책에서 정책행위자간의 네트워크가 어떻게 형성되어있는지를 살펴보고자 한다. 정책네트워크 이론은 분권화되고 다원화된 현대의 복잡한 정책현실을 효과적으로 기술하고, 영향력 있는 정책행위자가 누구인지를 보여줌으로써 부문 정책형성을 잘 설명할 수 있다. 정책분야에 이해관계가 있는 정부 및 비 정부문의 정책집단들은 정책의 형성과 집행과정에 영향을 미치고자 서로 경쟁하고 협조하며 타협하는 정치의 장인 정책 네트워크(policy network)를 형성하게 된다. 환경문제의 경우 이해집단간의 관계는 아주 복잡하여 다양한 정책행위자가 참여하게 된다. 그리하여 이러한 환경정책결정과정에 있어서 행위자 관계를 정책네트워크라는 개념을 통해 설명할 수 있다. 정책네트워크 논의는 학자들에 따라 다양하게 논의되고 있으나, 기본적으로 부문 정책형성을 설명하기 위해 행위자간의 관계를 묘사하는 것이 보편적이다. 본 연구에서도 정책네트워크를 행위자간의 관계라는 측면에서 살펴보았다. 이를 위해 환경정책과 관련한 정책네트워크의 참여자로서 대통령, 환경부, 환경부외 관련중앙부처, 국회상임위(환경노동위), 민간환경단체, 학술전문가집단, 언론, 경제단체, 지방자치단체, 시민 및 주민의 10개 집단을 추출하였다. 그런 다음 MDS분석을 통해 정책목표와 활동방식의 유사성과 영향력분석을 실시한다. 두번째로 정책네트워크에 영향을 미치는 요소에 대한 분석을 위해 변수들을 정치·행정적 변수, 사회적 변수, 기술적 변수로 나누었다. 그리고 이들 변수 중 어느 변수가 환경정책결정 많은 영향을 미치는지를 MDS분석과 빈도분석을 통해 살펴보았다. 환경정책을 결정하는데 있어서의 정책행위자간의 네트워크에 대한 분석결과는 다음과 같다. 첫 번째, 각 집단들간 정책목표와 활동방식의 유사성 관계분석에서 환경부, 민간환경단체, 학술전문가집단, 주민 및 시민, 언론, 환경노동위, 지방자치단체는 정책목표와 활동방식에 있어서 다른 집단에 비해 서로 근접해 있는 것으로 보인다. 대통령은 활동방식에 있어서 다른 집단들과 많은 차이가 나는데, 대통령의 경우 지속적으로 환경정책에 영향을 미치기보다는 정치적인 성격이 강한 것으로 이슈가 크게 제기되기나 전반적인 국정기조를 통해 영향을 미치기 때문이다. 언론과 환경노동위는 환경부와 다른 집단들의 중간지점에 위치하여, 언론과 환경노동위는 다른 집단들간의 매개체 역할을 한다고 볼 수 있다. 그리고 환경부외 관련중앙부처와 경제단체는 다른 집단들과 정책목표와 활동방식에 있어서 차이가 있는 것으로 나타난다. 두 번째, 각 정책결정단계별 영향력 MDS분석을 통한 네트워크를 살펴보면, 정책발의단계에서는 대통령, 국회상임위, 언론이 같은 좌표상에 위치하고 있다. 정책논의 및 확산 단계에서는 민간환경단체, 학술 전문가집단과 환경부와는 좌표상의 거리가 가까워지고 영향적 강도면에서도 정책발의에서보다 주민 및 시민, 학술 전문가집단, 민간환경단체의 환경정책결정에서 영향력이 높은 것으로 나타난다. 정책구체화 및 결점단계에서 환경부외 관련 중앙부처의 환경부와의 영향력관계가 다른 단계에서보다 가까워지고 영향력의 정도도 더 높아진다. 언론의 경우는 정책발의와 정책확산 및 논의단계에서는 영향력이 높은 것으로 보이나 정책구체화 및 결정단계에서는 위의 두 단계보다 영향력이 더 작은 것으로 나타난다. 마지막으로 경제단체는 세단계 모두에서 낮은 영향력을 행사한다고 볼 수 있다. 이러한 환경정책결정과정상의 영향력관계와 정도를 종합해보면 대통령, 환경부, 국회상임위 등 공식적 참여자의 경우 정책결정전반에 있어서 영향력이 강하다는 것을 알 수 있다. 반면, 학술 전문가집단, 민간환경단체, 주민 및 시민 등 비공식집단의 경우는 정책결정 전반이 아닌 정책논의 및 확산단계에서 영향력이 높고, 그 외의 단계에서는 그 영향력이 공식집단들에 비해 약하게 나타났다. 이러한 경향은 정책이 구체화되고 최종적인 결정이 이루어지는 단계에서 뚜렷하게 부각된다. 마지막으로 영향력 요소에 대한 분석결과를 보면 우리나라의 환경정책결정에 중요하게 영향을 미치는 변수는 대통령의 정치 이념, 환경예산, 다른 중앙 부처와의 관계 등의 정치·행정적 변수인 것으로 나타났다. 환경정보, 환경에 대한 전문적 지식 등의 기술적 변수는 환경정책을 결정하는데 정치·행정적 변수보다 영향력이 낮은 것으로 보인다. 위의 연구결과 우리나라의 환경정책결정과정서 정책행위자간의 네트워크는 아직 공식적 참여자의 영향력은 강한 반면, 비공식적 참여자의 영향력은 약한 것으로 나타난다. 이와 더불어서 정책결정과정은 전반적으로 폐쇄적이라 볼 수 있다. 그리고 환경정책결정에 영향을 미치는 자원은 기술적 변수보다 대통령의 정치적 이념과 같은 정치·행정적 변수가 돋보인다. 이러한 결과는 곧바로 환경정책에 강한 영향을 미치는 집단이 누구인지와 연결된다. 위의 연구결과 앞으로의 환경문제에 대한 보다 나은 정책결정을 위해서는 다음과 같은 몇 가지 사항이 고려될 필요가 있다. 민간환경단체 협의회의 적극적인 활용, 환경정보네트워크의 구축과 이의 공개, 환경문제에 대한 전반적인 인식전환이 그것이다. 그리고 환경정책과 관련한 여러 집단들의 역동적인 상호관계를 통해 환경정책 결정과정에 참여를 높이고 적절한 이해를 통해 적실성 있고, 타당성이 높은 환경정책을 수립할 수 있을 것이다. This research observes how policy network: is formed in environmental policy process, through policy network approach. Policy network approach can depict complexive modem policy reality effectively, and explain partial policy formation very well by showing who the most powerful policy actor is. Governmental or non-governmental policy groups which have interest relationships at the policy field, form a policy network which is a political field that compete, compromise and co-operate with one another to exert influence at policy formation and implementation process. In the case of environmental policy, the relationship of interest groups is very complex, and multiple policy actors participate at the policy process. So, It is possible to explain actor relationships at the environmental policy making process through the policy network concept. Policy network is being discussed variously according to scholars. But basically it has become general to describe actor relationships to explain partial policy formation. Also, this research examines policy network on the side of actor relationships. This paper drawed out the President, Ministry of Environment Affairs(MEA), central government except MEA, standing committee of the National Assembly(Environment and Labor Committee), environmental NGOs, environment specialist group, the press, business organization, local governments, and the public as policy network participants for this research. Through MDS analysis, This paper analyzed the similarity of policy goals and activity means. And to analyze factors that affect policy, This paper classified political and administrative factor, social factor, and technical factor. And then, This paper carried out MDS analysis and frequency analysis to find out which factor has the most influence at policy making process of environmental affairs. Results of analysis on policy network in making environmental policy as follows: First, in similarity relationship analysis, MEA, environmental NGOs, environmental specialist group, the public, press, standing committee of the National Assembly, local government are situated closely with one another in policy goals and activity means compared to the other groups. The president differs greatly with other participants in activity means. Because the press and Environment and Labor Committee are located on the middle point of the other groups. These groups take in part a role of meditation between other groups except for standing committee and press. And the central government except MEA and business organizations differ with other groups in setting policy goals and choosing activity means. Second, I examine influential power in network as to policy making stage using MDS analysis. The result is that the president, Environment and Labor Committee, the press are located in same co-ordinates at stage of making policy proposal. At the stage of policy diffusion and discussion, NGOs concerning environment, environmental specialist groups are located in near neighborhood of MEA. And influential power of the public, environmental specialist groups, environmental NGOs in environmental policy making process are stronger than at the stage of making policy proposals. At the stage of defining policy and policy making, the central government except MEA exercise more influence than at any other stage. In the case of press, influence power on environmental policy is strong at the stage of policy proposal and policy diffusion, but influence power about environmental policy is weak at the stage of final policy making and specification. Finally, business organizations have weak influence power on policy process at the three stage. To recapitulate, in research of influence relationships and degree of environmental policy making process, formal participants like the president, MEA, Environment and Labor Committee etc., have strong influential power in all stages of policy making process. On the other hand, non-formal participants like environmental specialist groups, environmental NGOs, the public etc., have strong influence power at the stage of policy diffusion and discussion. Lastly, if one takes a look at the results of analysis on the effective factors, the factor which has the most important influence on environmental policy making in Korea is the political and administrative factor like presidential political ideology, environment budget, relationships with other central government and etc.. Technical factors like environment information and professional knowledge about environment have weak influence power on environmental policy making process. In conclusion, policy network at the process of environmental policy making in Korea show strong influence power of formal participants and weak influence power of non-formal participants. And environmental policy making processes are in closed system. To better formulate policy decisions about environmental problem in the future, positive utilization of the Private Environment Organization Committee with MEA, construction of a environment information network and disclosure of information, change of perception about environmental problems must be considered. And Through appropriate understanding about dynamic relationship of many groups which have interest each other on environmental policy process, it may be feasible to establish a timely and appropriate environment policy.

정책과정에서의 권력구조와 네트워크 특성에 관한 연구 : 방송분야 IPTV, 신문·방송 겸영, 미디어렙 경쟁체제 입법사례를 중심으로

김정훈 성균관대학교 2015 국내박사

정책과정은 누가 지배하고 있는가?(Who governs in thepolicy process?) 이에 대한 학술적 논의는 Dahl(1961)과 Hunter(1963) 등으로부터 제기되어 온 고전적인 논쟁이라고 할 수 있다. 다만, 국가 단위의 정책과정에 대해서 그 해답을 명쾌하게 제시한 선행연구를 찾아보기가 어려웠다는 측면에서, 본 연구는 방송분야 입법사례를 대상으로 우리나라 정책과정의 권력모형을 실증해 보고자 하였다. 연구대상을 방송분야로 선정한 이유로는, 먼저 우리나라에서 방송이 법으로써 자유와 독립을 보장받으며 시청자의 권익보호와 민주적 여론형성, 국민문화의 향상과 공공복리의 증진을 위한 공적 책임을 이행해 왔다는 점을 제시할 수 있었다. 더불어 방송이 국민생활 전반에 영향을 미치며 다양한 제도를 통해 방송의 공공성 확보와 산업경쟁력 제고 양 측면 모두를 추구해왔다는 점을 고려해보면, 방송영역에서 나타난 정책과정 가운데 여러 행위자들이 지녔던 다양한 이해관계를 얼마나 합리적으로 반영하였는지를 ‘인간의 존엄성’을 추구하는 정책학적 관점을 통해 다시 한 번 성찰해 볼 필요성도 내세울 수 있었다. 이에 본 연구는 2000년대 이후 방송관련 영역에서 법률로써 공포된 대표적인 입법화 정책으로, 1)2008년 인터넷 멀티미디어 방송사업법 제정을 통한 IPTV 도입, 2)2009년 방송법 개정에 따른 신문․방송의 겸영, 3)2012년 방송광고판매대행 등에 관한 법률 제정을 통한 미디어렙 경쟁체제 도입 사례들에 대하여 그 정책과정을 분석하였다. 연구모형은 권력모형과 정책네트워크 등에 관한 정책학적 논의를 바탕으로 다음과 같이 구성하였다. 첫째, 옹호연합모형(ACF)에서의 논의에 따라 방송영역의 관련사례별로 정책의제를 제시하게 된 외적 환경요인과 이에 주도적인 행위자들을 도출하였다. 이로써 정책 이슈별로 행위자들이 주장한 바에 따라 복수의 옹호연합이 어떻게 형성되었는지 등을 살펴볼 수 있었다. 둘째, Adam andKriesi(2007),Sabatier andWeible(2007)등의 연구를 바탕으로 중심성분석, ERGM분석 등 다양한 연결망분석을 활용하여 정책네트워크의 이론적 논의에 연결망분석의 주요 지표들을 긴밀히 연계하여 연구모형을 구성하였다. 그 결과 시간적 흐름에 따른 내용분석과 행위자 중심의 네트워크 분석을 병행함으로써, 정책과정의 권력구조와 네트워크 특성을 이해하고 방송분야의 정책과정을 설명할 수 있었다. 연구결과는 다음과 같이 요약되었다. IPTV 도입의 경우 통신업계에 권력이 집중되며 정책이 지배적으로 결정되는 모습도 있었으나, 정책과정 전반에서는 방송업계와 통신업계 간에 상호 경쟁적인 관계(competition)로써 갈등 가운데에서도 권력이 분산되는 모습을 보여주었다. 종합편성채널 도입의 법률적 배경이 될 수 있었던 신문·방송 겸영에 대한 정책과정에서는 대통령 공약으로서 정책이 형성되면서 여야 간에 정치적 대립현상이 표출되기도 하였으나 정책이 상대적으로 빠르게 추진되는 모습을 보여주었다. 이에 권력구조는 집중되었고 네트워크는 갈등이 컸던 모습을 보여 정책과정에 지배적인 성격(dominance)이 나타났음도 말할 수 있었다. 미디어렙 경쟁체제 도입의 경우는 반대로 정책과정이 매우 긴 기간을 거쳤다고 볼 수 있었는데, 다만 최종 입법화 단계에 있어서는 헌법재판소의 판결로 인해 법률개정기한이 촉박하게 되자 집중된 권력구조 내에서 정책에 대한 협상이 비대칭적으로 이루어지는 특성(asymmetric bargaining)을 보여주기도 하였다. Sabatierand Weible(2007),Adam and Kriesi(2007)등의 연구내용을 바탕으로, 본 연구의 연구모형에 따라 각 사례들의 정책네트워크 유형을 구분하여 보았다. 그 결과, 방송관련 정책네트워크는 각 사례별로 조금씩 다른 유형을 보여주었다. 먼저 IPTV의 경우에 있어서는 이슈네트워크의 특성이 두드러졌다. 방송업계와 통신업계 중심으로,각각의 신념이나 이해관계에 따라 IPTV를 방송으로 보겠다는 입장과 통신서비스로 보겠다는 입장으로 나뉘어 상호 경쟁적이고 갈등적 상황의 정책과정을 보여준 결과였다. 신문․방송 겸영의 경우에는 하위정부모형의 특성에 보다 가까웠다. 정책추진의 찬성과 반대 옹호연합 간의 갈등구조 하에서 의사결정영역이 매우 제한적으로 집중된 모습을 보여주었기 때문이다. 미디어렙 경쟁체제 도입의 경우 정책공동체 모형의 특성이 나타났다. 오랜 기간이 소요되었던 정책과정 가운데 방송의 공공성 측면을 강조하였던 그룹과 완전경쟁체제를 요구하는 시장 중심적 그룹으로 나뉘어져 다양한 행위자들이 정책과정에 참여하고 있었다. 헌법재판소의 판결 이후 제한경쟁과 완전경쟁으로 경쟁체제의 형태에 대한 논의가 집중되면서 정책공동체의 특성은 더욱 두드러지게 나타나기도 했다. 이처럼 각 사례에서 공공성과 산업성이 함께 추구되는 방송의 특수성 가운데, 정책과정에서 집중된 성격의 권력구조와 갈등구조의 네트워크 특성이 존재하였다는 점은 방송분야 정책네트워크의 한계로 제시될 수 있었다. 이러한 연구결과로써, 본 연구는 세 가지 사례 가운데 두 가지 사례 이상에서 공통으로 나타난 22행위자들을 추려볼 수도 있었는데, 이로써 Mills(1956)가 주장한 ‘제도적 권력 엘리트’혹은 이를 계승하여 Dye(2001)가 밝힌 ‘국가 엘리트’의 존재가 우리나라 방송관련 정책과정에서도 존재한다고 말할 수 있었다. 한편, 정책네트워크에는 방송의 공공성과 산업성 측면에서 신념에 따라 옹호연합이 구분되어 나타나고 있었다. IPTV 사례에서는 방송업계(공공성 중시)와 통신업계(산업성 중시)로 나뉘었으며, 신문·방송 겸영 사례에서는 정치적 좌우 논리 혹은 여야 간의 정치적 입장으로 나뉘어 겸영을 반대하는 연합(공공성 중시)과 찬성하는 연합(산업성 중시)으로, 미디어렙 경쟁체제 도입 사례에서는 kobaco체제 옹호연합(공공성 중시)과 완전경쟁체제 옹호연합(산업성 중시)으로 구분되어 있기도 하였다. 이처럼 본 연구는 첫째, ‘정책과정은 누가 지배하고 있는가?’ 라는 질문에 대하여 행위자 중심의 연구로써 방송분야 정책네트워크가 다원주의 성격을 지니고 있지는 않았다는 점을 제시할 수 있었다. 둘째, 네트워크 분석으로 우리 현실에 대한 실증분석을 수행하였다는 측면에서 네트워크 분석이 우선이론(umbrella theory)으로서 다양한 권력모형의 구분과 정책네트워크의 유형을 구분하는 데 매우 유용한 분석틀임을 증명할 수 있었다. 셋째, 방송분야 정책사례에 대한 실증연구로서 권력구조와 네트워크 특성을 활용한 정책과정 분석모형을 정립하고 이를 통해 우리나라 정책현상을 설명할 수 있음을 제시하였다. 결과적으로 본 연구는 행위자 중심의 정책과정에 대한 연구로서 성격을 지니며, 사례의 단순한 서술이나 행위자들의 개별적 속성(attribute)만을 대상으로 분석하기보다 정책적 핵심 이슈에 따라 행위자들이 어떠한 연결망(network)을 형성하고 있었는지, 또 그러한 정책과정에서의 연결망은 어떠한 특성을 지니고 있었는지 등을 함께 검토함으로써 정책과정에 나타난 행위자들 간의 권력구조와 네트워크 특성을 객관적으로 분석해 보았다는 정책학적 의미를 가질 수 있었다. 연구의 정책적 함의로는 다음과 같은 두 가지 제도개선 방안이 제시될 수 있었다. 첫째, IPTV 사례에서 나타났던 ‘방통융합추진위원회’에 대하여 방송분야 정책과정의 효율성과 민주성을 높이는 방향에서 제도를 개선하여 도입해보는 방안이 모색될 필요가 있었는데, 이는 특히 방송분야 정책과정에서 나타나는 거래비용을 줄이는 데 하나의 해결방안으로 제시될 수 있었다(Coase,1992). 둘째, 방송정책의 중장기적 발전방향에 대한 논의에서부터 다양한 행위자들이 이를 공유할 수 있는 정책설계의 장을 마련할 필요가 있었다. 일례로 2013년 말 방송관련 정부부처들이 공동으로 ‘창조경제 시대의 방송산업발전 종합계획’을 세운 바 있었는데, 그 사안들 가운데 발생 가능한 쟁점들을 미리 연구하고,그 해결방안을 여러 정책 행위자들과 논의할 수 있다면 보다 효과적인 정책집행이 가능해질 것으로 판단되었다.이는 효율성과 민주성을 넘어서는 정책학적 개념인 성찰성 측면에서도 행위자 간 신뢰와 긍정심리를 높이는 방안으로 그 의미를 부여할 수 있었다(Seligman,2002). 궁극적으로 본 연구는 Lasswell(1951;1970)이 주창한 정책학의 목적지향적인 입장에서, 국민의 생활에 매우 밀접한 방송관련 정책이 다양한 행위자들 간에 보다 효과적이고 민주적인 합의에 따라 결정될 수 있도록,실천적 이성에 따른 숙의적 정책토론이 활발히 전개될 것과 정책과정 중에서도 거버넌스 접근방식이 더욱 다양한 각도 로 모색될 것을 제시할 수가 있었다. 본 연구가 분석대상을 방송분야로 한정함으로써 우리나라 정책분야 전반에 대한 연구결과를 제시할 수 없었다는 점과 공식적 언론 내용과 법률안 등을 중심으로 연구가 진행됨에 따라 Bachrach와 Baratz(1970)가 주장하였듯이 비공식적 정책과정을 담아내지 못했다는 점 등은 연구의 한계로 제시될 수 있었다.이에 본 연구를 주춧돌로 이러한 한계를 극복하는 후속연구가, 특히 네트워크 연구를 통해 지속적으로 이루어질 것이 요구되었다.

중소기업 정책의 주요 행위자 네트워크 분석 : 19대 국회의 중소기업 법안발의를 중심으로

문지상 성균관대학교 2017 국내석사

중소기업이 고용에서 차지하는 비중은 매우 크기 때문에 국민경제의 기둥이라는 점에서 중소기업 정책을 살펴보는 것은 의미가 있다. 일반적으로, 대의민주주의 국가의 주요 정책은 의회에서 제정하는 법률이라는 형식으로 표현된다. 법률은 정책의 목표, 대상, 수단 등에 관한 모든 내용을 포함하고 있으므로 입법은 하나의 정책형성과 다름없다. 이러한 입법 활동은 입법행위의 주도자가 누구인가에 따라 법안이 갖는 목적과 의도가 달라지며, 법안의 내용과 성격이 결정되기 때문에 본 연구에서는 정책과정으로서 법안발의 활동을 살펴보고자 하였다. 이를 위해 정책네트워크모형을 통한 중소기업 법안발의 네트워크를 분석하고자 하였으며 네트워크 내에 존재하는 하위집단에서의 세력연합을 설명하기 위해 정책옹호연합모형의 정책하위체제 분석요소도 함께 활용하였다. 이를 기반으로 본 연구의 구체적인 목표는 다음과 같이 설정하였다. 첫째, 중소기업 법안발의 과정에서 형성되는 네트워크 구조의 특성을 살펴보고자 하였다. 둘째, 법안발의 활동을 주도하는 행위자를 도출하고자 하였다. 셋째, 네트워크에서 나타난 정책옹호연합들과 이들 사이를 연결하는 중개자를 알아보고자 하였다. 넷째, 중소기업 법안의 발의 및 채택 요인을 분석하고자 하였다. 이를 위해 법안발의에 영향을 미치는 독립변수로서 개인적 요인, 제도적 요인, 지위적 요인, 연결망 요인을 설정하였다. 또한, 본 연구의 정책네트워크모형을 실증적으로 분석하기 위해 사회연결망분석을 실시하였다. 네트워크 구조, 주요행위자, 옹호연합의 도출을 위한 중심성 분석, 응집성 분석, 중개성 분석을 실시하였으며 법안발의 요인과 법안채택 요인 분석을 위해 관계적 변수를 데이터로 하는 비모수적 통계방법으로 랜덤 퍼뮤테이션 회귀분석을 실시하였다. 분석결과로는 첫째, 중소기업의 전체법안 네트워크에서는 낮은 밀도와 높은 상호성과 군집화계수가 나타났다. 둘째, 주요 행위자의 경우, 대표발의는 정당보다 상임위원회로부터 더 큰 영향을 받는 것으로 나타났다. 셋째, 정책하위체제를 분석한 결과, 정치적 이데올로기를 신념체계로 이루어진 여당 야당의 옹호연합을 확인할 수 있었다. 넷째, 개인적 요인인 후원금 모금액과 제도적 요인인 비례대표 요인이 중소기업 법안 발의 활동에 유의미한 영향을 미치는 것으로 밝혀졌다. 다섯째, 법안발의 연결망 요인 중, 외향접근성과 위세중심성 요인들이 중소기업 법안채택에 유의미한 영향을 미치는 것으로 확인되었다. 통제변수로 설정한 상임위원회 변수와 연결 중심성 변수는 유의미한 결과 값이 나타나지 않아 외향접근성과 위세중심성의 요인이 강력하게 영향을 미치는 것으로 분석되었다. 결론적으로, 본 연구를 통해 도출된 이론적·정책적 함의는 다음과 같다. 첫째, 정책네트워크모형을 적용하되, 옹호연합모형의 분석요소들을 연구모형에 포함시키고 방법론적으로 연결망분석을 활용하였다. 둘째, 법안채택에 영향을 미치는 대표발의자의 요인으로 연결망 요인을 제시하고 그 중요성을 실증하였다. 이를 통해, 동료의원들과의 관계를 통한 신속한 정보 교환과 영향력이 높은 의원들과 함께 발의하는 것이 법안 채택에 중요한 요인임을 밝혔다. 셋째, 중소기업 정책은 이념적인 진영논리에 관계없이 여야 모두 정책적으로 중요한 법안임을 인식하고 있음을 확인하였다. 넷째, 중소기업 규제법안 대표발의에는 산업통상자원위원회의 역할은 중요하지 않았고 다양한 상임위원회 소속 의원들도 대표발의를 활발히 이행하고 있었으므로 해당 법안의 소관 상임위원회 일치 여부가 규제 법안 발의에 엄격히 적용되지 않음을 확인하였다.

정책네트워크 관점에서 본 도시재개발사업의 갈등구조 연구 : 용산4구역 재개발사례를 중심으로

여관현 서울시립대학교 일반대학원 2012 국내박사

정책네트워크에서의 NGO의 참여와 역할 분석 : SOFA합동위원회를 중심으로

김태현 서울대학교 대학원 2018 국내석사

Along with the remarkable growth of civil society and increase of its influence, NGO sector is functioning as a significant participant in the policy-making process. There have been numerous research analyzing various policy cases that could give a glance at activities and roles of NGOs. Especially, the significance of research examining the relationship and interaction among various policy actors including government agencies beyond micro-analysis on individual participants based on complication of society has been increasing. This study aims to conduct a micro-analysis by discussing the participation and the role of NGOs based on policy network theories suitable to explain the pluralistic interaction relationship among government agencies that conduct central role in policy-making and other actors. The study focused on participation of NGOs and interaction with Status of Forces Agreement(SOFA) joint committee which decides policy through negotiation between Korean government and US Armed Forces in Korea representing the US government. Two cases introduced in the paper include the participation of multiple actors that brought about national attention and controversy, with particularly remarkable expression of efforts for exercise of NGO' s influence and active interaction among actors which made them suitable for analysis. Thus, the study examined the ways in which NGOs took part in the policy network. Also, the study sought to draw up implication from the process of comparing and evaluating the NGOs activities in two cases. As the result, it was confirmed that NGOs are influenced by environmental factors such as various domestic and international political background and changes in national consciousness, and they try to exercise influence on policy procedure, but as they are limited in being recognized as formal participant of SOFA joint committee, the negotiation channel between Korean and US government, it mostly conducted non-institutional participation such as demonstration, press conference or panel discussion. However, the two cases showed significant differences in terms of coalition. Coalition formed by major NGOs with larger network, various political participation experiences as pivots tend to be more active and solid in interacting with other policy actors, and the influence of their resources were not limited to policy agenda setting procedure or policy decision procedure which shows the major activity of NGOs. Through this, some policy implications were sought in regards to NGO's participation and role. First, there is a need to build the collaborative governanace and to improve the political capability based on reinforcement of power resources. Also, it is important to develop various strategies that could enhance its role in interacting within policy network. Likewise, this study analyzed participation of NGOs based on specific cases to settle the desirable role of NGO within policy network formed in policy procedure that is developed in more diverse and comprehensive ways. 시민사회의 괄목할 만한 성장과 영향력 증대에 따라 NGO는 다양한 분야의 정책과정에서 빼놓을 수 없는 중요한 참여자로서 기능하고 있다. 이에 따라 NGO의 활동과 역할을 엿볼 수 있는 다양한 정책 사례들을 분석하는 연구가 축적되어 왔으며 특히 사회의 복잡화 현상으로 인해 개별적 참여자에 대한 미시적(微視的) 분석에서 벗어나 정부를 포함하는 여러 주요 정책 행위자들과의 관계와 상호작용을 살펴보는 연구의 중요성은 더욱 커지고 있다. 본 연구는 여러 정책과정에서 중심적 역할을 수행하는 정부와 다른 행위자들 간의 다원적 상호작용 관계를 설명하는데 적합한 정책네트워크 이론을 통해 NGO의 참여와 역할을 논함으로써 위에서 설명한 거시적(巨視的) 분석을 수행하고자 하였다. 이를 위해 우리 정부, 그리고 미국 정부를 대표하는 주한미군이 대등한 위치에서 협상을 통해 정책을 결정하는 SOFA합동위원회를 분석 사례로 삼아 이를 둘러싼 NGO의 참여와 상호작용을 중심으로 연구를 진행하였다. 논문에서 소개한 ‘기소 전 신병인도 합의 사례’와 ‘탄저균 배달사고 사례’의 경우 국민적인 관심과 논쟁을 불러일으키며 복수 행위자들의 참여가 나타난 것으로, 특히 NGO의 영향력 행사를 위한 노력이 두드러지게 표출되었고 정책네트워크를 이루는 그 밖의 행위자들 사이의 상호작용이 활발히 이루어져 분석의 대상으로 삼기 적절하였다. 따라서 이들의 참여과정을 정책네트워크의 분석요소인 행위자, 상호작용 및 권력 자원을 중심으로 살펴보았고 두 사례에서 나타나는 NGO 활동을 비교 및 평가하는 과정을 통해 시사점을 도출하고자 하였다. 연구 결과, NGO는 다양한 국내외 정치적 배경과 국민 의식의 변화라는 환경적 요인의 영향을 받으며 정책과정에 영향을 행사하고자 하였으나 한·미 정부간 협의 채널인 SOFA합동위원회가 공식적 참여주체로 인정받을 수 없는 한계로 인해 주로 집회, 기자회견, 토론회 등 장외 투쟁 성격의 비제도적인 참여를 중심으로 활동이 이루어졌다는 특성을 나타내었다. 다만 두 가지 사례는 NGO의 연대 수준에서 큰 차이를 보였는데 넓은 네트워크, 다양한 정책참여의 경험 등을 보유한 메이저 NGO들이 주축이 되어 형성한 연대단체는 다른 정책행위자들과의 상호작용 및 활동에 있어 더욱 적극적이고 입체적인 양상을 전개하였으며 그들이 가진 자원의 영향은 NGO의 주된 활동이 나타나는 정책의제설정과정 및 정책결정과정에 국한되지 않았음을 확인할 수 있었다. 이를 통해 NGO의 참여와 역할에 대한 발전방향을 모색해볼 수 있는데, 우선 다양한 경험과 전문성을 축적한 NGO를 중심으로 NGO 간 연대의 활성화를 통해 정책네트워크 내 행위자들에 대한 영향력 행사를 강화해야 할 것이며 외연의 확장뿐만 아니라 각각의 NGO들이 비교우위에 있는 자원의 확보·축적을 위해 노력함으로써 NGO의 전문성을 강화시켜야 할 것이다. 아울러 국제적 수준의 연대 강화방안을 모색함으로써 각국이 처한 공통의 문제점을 해결할 동력을 확보해야 하고 정부와 형성한 상호 호혜적 네트워크를 통해 정책적 지원의 강화를 유도해야 할 것이다. NGO의 상징인 집회 등의 비제도적 참여를 넘어 협력적 거버넌스의 한 축으로 자리할 수 있는 제도적 참여활동의 시도도 필요하다. 이처럼 본 연구는 구체적인 사례를 통해 NGO의 참여를 분석함으로써 더욱 다양해지고 복합적으로 전개되는 정책과정과 그 속에서 형성되는 정책네트워크 속 바람직한 NGO의 역할을 정립하였다는 데 의의가 있다.