문화예술기관의 자율성 연구 : 예술의전당 사례연구

국문 초록 (Abstract)

【국문 초록】

본 논문은 문화예술기관의 자율성에 관한 연구이다. 자율성은 정부와의 관계를 규정하는 관계자율성(relational autonomy)과 기관 내부에 해당하는 내부자율성(internal autonomy)으로 구분할 수 있다. 본 논문은 관계자율성은 법적자율성, 구조자율성, 재정자율성으로 세분하였고, 내부자율성은 관리자율성, 정책자율성으로 구분하여 분석하였다.
문화예술기관의 환경에서 정치적 환경과 경제적 환경으로 구분할 수 있는데, 정권 변화에 의한 정치적 환경 변화보다는 경제적 환경 변화의 영향이 더 크고 지속적으로 영향을 미쳤다. 전두환 정권 이후 민주화됨으로써 사회적 자율성이 높아졌고 정권 변화에 따라서 문화정책 이념이 정권마다 제시되었으나 예술의전당의 운영에는 크게 영향을 미치지 못하였다. 반면에 급격한 경제적인 환경 변화는 문화예술기관 운영에 영향을 크게 미쳤고 지속적이었다.
1998년 정부는 운영 지침으로 80%의 재정자립도를 달성할 것을 제시하였다. 이에 따라서 예술의전당은 경영합리화 방안으로 조직과 정원을 감축하였다. 정부의 지침은 예술의전당이 운영 방향을 고유 목적사업 달성하는 공공서비스에서 재정자립도라는 경영적 성과 달성을 목표로 전환되는 계기가 되었다. 따라서 양적 성과 달성이 예술의전당 운영의 주요 목표가 되었다. 예술의 운영이 IMF 경제 위기를 극복하고 운영이 성공적인 것으로 평가되어 왔다. 그러나 연구 결과 양적 성과에 치중하여 질적 성과와 차이가 나타났다. 그동안 양적 성과만을 연구 대상으로 삼음으로써 질적 성과에 대한 분석을 소홀히 한 결과였다. 오페라, 무용, 연극 등 고유 목적 사업 대신에 수익형 사업인 뮤지컬의 수입에 의하여 재정자립도를 유지한 것이어서 질적 성과는 낮았다. 정책자율성이 낮아졌다고 할 수 있다. 이렇게 신자유주의 기간에 양적 성과와 질적 성과가 다르게 나타난 현상을 본 연구에서 자율성의 역설(autonomy paradox)이라고 명명하였다.
본 연구 결과는 자율성의 역설이 정부의 지나친 개입으로 인한 목표 달성에 치우칠 경우에 질적 성과가 낮아질 뿐 아니라 조직의 운영 목표에 영향을 미친다는 것과 자율성이 기관 운영 성과를 측정할 수 있는 변수가 될 수 있다는 것을 발견함으로써 행정학적 함의를 갖는다. 뿐만 아니라 예술의전당의 창립기 부터 현재까지를 정권 변화에 따른 영향을 시기별로 분석함으로써 정치적 영향력 보다는 경제적 환경이 더 크게 영향을 미쳤다는 것을 밝혔고, 예술의전당의 역사적 실체를 국정감사자료, 예술의전당 보고서, 계획서 등 구체적인 내부 자료를 근거로 하여 밝힌 것도 중요한 연구 의의라 할 수 있다. 왜냐하면 예술의전당을 창립기 부터 현재까지 구체적인 과정을 밝힌 연구로는 처음일 뿐 아니라 양적 측면과 질적 측면을 동시에 분석 대상으로 삼아 이론화 할 수 있는 자율성의 역설을 발견하였고, 종적 연구의 첫 사례연구로서의 의미가 있기 때문이다.
결론을 요약하면 ① 문화예술기관에 대한 환경 요인은 정치적 환경보다는 경제적 급변 현상의 영향력이 더 컸다. ② 신자유주의에 입각한 재정자립도 지침과 같은 정부의 성과주의는 예술의전당 운영을 양적 성과에 치중하게 한 원인이었고, 질적 성과를 낮게 하였다. ③ 따라서 재정자율성을 제외한 법적자율성, 구조자율성 등의 관계자율성과 ④ 조직, 인사, 예산 등 관리자율성과 고유 목적사업 추진과 관련된 정책자율성이 낮아지는 원인이었다. ⑤ 관계자율성과 내부 자율성이 성과에 미치는 영향을 비교하면 내부자율성이 문화예술기관 운영의 성과를 더 좌우한다. 따라서 문화예술기관에 대한 팔 길이 원칙은 준수될 가치가 있다. ⑥ 문화예술기관은 고유 목적사업이 예술활동에 있으므로 경영자(CEO)와 예술감독(artistic director)의 역할 분담이 필요하고, 예술감독제의 시행이 중요하다. ⑦ 다른 문화예술기관의 운영 성과 분석 평가도 양적 성과와 질적 성과를 동시에 연구하여 운영실체를 밝힐 수 있는 방법론으로서의 가치가 있고 실제로 문화예술기관의 운영 실태를 밝힐 수 있다. ⑧ 자율성의 역설이 문화예술기관에서 발견되어 자율성을 행정학에서 이론적으로 적용할 수 있는 변수로서의 의의가 있다.

목차 (Table of Contents)

• 목 차
• 제 1 장 서론 1
• 제1절 문제제기와 연구목적 1
• 1. 문제제기 1
• 2. 연구목적 7
• 제2절 연구 대상과 연구방법 10
• 1. 연구대상 10
• 2. 연구방법 13
• 제 2 장 이론적 배경 15
• 제1절 정부와 문화예술기관의 자율성 15
• 1. 정부와 문화예술기관 간의 ‘팔 길이 원칙’ 15
• 가. 팔 길이 원칙 논거 15
• 나. 자율성과 팔 길이 원칙 17
• 다. 팔 길이 원칙 적용의 현실적 한계 22
• 2. 문화예술기관의 법적 체계와 성과 25
• 가. 문화예술 준정부기관의 설립과 운영 배경 25
• 나. 문화예술기관의 법적체계 유형과 성과 차이 29
• 제2절 문화예술기관의 자율성과 성과와의 관계 38
• 1. 자율성 연구 검토 및 개념 38
• 가. 자율성 연구 및 개념 38
• 나. 경제이론과 문화예술 자율성 47
• 2. 자율성과 성과와의 관계 52
• 제3절 연구설계 63
• 1. 연구모형 63
• 2. 분석방법 67
• 제 3 장 예술의전당 현황과 시기별 특성 70
• 제1절 예술의전당 현황 70
• 제2절 예술의전당 시기별 특성 74
• 1. 창립기(1982.1-1988.2) 74
• 2. 위상정립기(1988.3-1993.2) 77
• 3. 정상운영기(1993.2-1998.2) 81
• 4. 신자유주의 경영기(1998.3-2013.2) 82
• 5. 전환시도기(2013.3-현재) 86
• 제 4 장 자율성과 성과 분석 89
• 제1절 자율성 분석 89
• 1. 관계 자율성 분석 89
• 가. 법적 자율성 92
• 나. 구조 자율성 96
• 다. 재정 자율성 104
• 2. 내부 자율성 분석 111
• 가. 관리 자율성 111
• (1) 재정관리 111
• (2) 조직, 인사관리118
• (3) 노동조합 128
• 나. 정책 자율성 130
• (1) 예술사업 130
• (2) 부대사업 139
• 제2절 성과 분석 143
• 1. 양적 성과 분석 143
• 2. 질적 성과 분석 145
• 제3절 분석 결과 157
• 1. 시기별 특성과 자율성 분석 결과 157
• 가. 관계 자율성 157
• 나. 내부 자율성 160
• 2. 성과 분석 결과 164
• 가. 양적 성과 164
• 나. 질적 성과 165
• 3. 분석 결과 요약 166
• 제 5 장 결론 170
• 제1절 연구결론 170
• 제2절 연구 함의와 한계 183