포용성장과 부동산 보유세제 개편 - 주택을 중심으로 -

국문 초록 (Abstract)

□ 연구목적
○ 본 연구의 목적은 포용성장의 관점에서 바람직한 주택 보유세의 개편방안을 모색하고, 보유세 개편의 세수효과와 소득재분배 효과를 분석하는 것임.
- 2008년
글로벌 금융위기 이후 OECD는 성장 친화적 조세로서 재산과세를 강화할 것을 주장하였으며, OECD 국가에서 소득분배 및 자산의 불균등이 악화되면서 2010년대 중반부터 포용성장(Inclusive Growth)의 측면에서 재산과세를 높이도록 권고하고 있음.
· 우리나라에서는 투기수요 근절 등 주택시장 안정 차원에서 종합부동산세를 개편하고 있지만, OECD, IMF 등 국제기구에서는 포용성장을 위한 조세정책 권고사항으로 재산세제를 강화할 것을 주장하고 있음.
- 2018년 하반기에 우리나라 정부는 부동산자산에 대한 과세공평성 제고, 주택시장 안정 등을 목적으로 종합부동산세를 개편하였지만, 재산세는 개편하지 않았음.
· 2017년 기준 재산세 주택분(4조 580억원)은 종합부동산세 주택분(3,878억원)의 10.5배 수준이므로 주택 보유세에서 종합부동산세보다 재산세액이 훨씬 중요함.
- 본 연구에서는 포용성장의 관점에서 재산과세에서 중요한 위상을 차지하고 있는 재산세를 중심으로 보유세 개편을 논의하고, 세제개편이 소득재분배에 미치는 영향도 살펴봄.
· 주택시장 안정 등에 대해 국민적 관심이 높은 주택 보유세에 집중하여 분석함.
· 주택 보유세 개편 대안을 모색하고, 2018년 국세통계연보와 지방세통계연감 자료를 기초로 하여 대안별 세수효과를 분석함.
· 한국조세재정연구원의 재정패널을 이용하여 주택 보유세 개편의 소득재분배 효과를 분석함.
□ 포용성장과 조세정책
○ 최근 들어 OECD 국가들의 소득불균형은 악화되고 있음.
- HFCS 통계자료에 따르면 OECD 18개 국가의 소득 상위 20%의 점유율은 38.5~53.9% 사이에 분포하고 있지만, 순자산의 경우 50.1~76.0%까지 분포하고 있는 것으로 나타남.
- 선행연구들의 분석에 따르면 고소득계층에 대한 소득세율 인하 등 조세체계의 누진성을 약화시키는 조세정책을 펼친 결과 세계적으로 소득불균형 현상이 심화되었다고 평가함.
- 우리나라의 소득불균형은 외환위기 이후부터 글로벌 금융위기까지 지속해서 악화 추세를 보이다가 2010년대 들어와서는 다소 완화되고 있는 것으로 평가되고 있음.
· OECD 30개 국가 중 우리나라의 시장소득 지니계수는 소득불평등이 낮은 국가(3위)에 해당하지만, 처분가능소득을 기준으로 하면 소득불평등이 높은 국가(27위)에 해당함.
· 이는 그 동안 우리나라에 시행해왔던 소득재분배 정책이 그다지 효과적이지 않았음을 의미함.
○ 경제적 불평등이 경제성장에 장기적으로 부정적 영향을 준다는 점이 대두되면서 경제성장을 추구하면서도 소득분배를 개선하자는 포용성장이 주목받고 있음.
- OECD에서는 “포용성장이란 기존의 경제성장 중심에서 벗어나 사회구성원의 삶의 질 향상, 사회의 다양한 불평등 문제 해소, 계층 간 형평성 있는 분배 등을 추구하는 복합적 개념”이라고 설명함.
- OECD, WB, IMF와 같은 국제기구에서 포용성장을 위한 연구가 활발히 이루어지고 있으며, 정책 권고안을 다양하게 제시함.
· 여성의 경제활동 참여 강화, 사회적 약자를 위한 양질의 일자리 창출, 재분배와 사회안전망 강화를 위한 조세·보조금 정책 등의 정책을 권고함.
○ 포용성장을 위한 조세정책은 효율성-공평성 중 특히 공평성을 강조하고 있음.
- 포용성장을 위한 조세개혁은 효율성과 공평성의 상충관계를 최소화하는 방향으로 조세정책을 펼치는 것을 말함.
· 효율성은 유지하면서 공평성을 높이거나, 공평성을 유지하면서 효율성을 높이거나, 효율성과 공평성을 동시에 개선하는 조세개혁을 말함.
-포용성장을 위해 불평등이 높은 국가에서 조세의 누진성을 강화할 경우 성장률이 증가하고 점진적인 발전이 가능할 것이라 보고 있음.
- 경제성장을 저해하지 않으면서 자산불평등 완화, 조세부담의 공평성을 높일 수 있는 세제로서 재산세·종합부동산세, 상속·증여세, 양도소득세 등이 주목받고 있음.
- 특히 OECD는 부동산과 주거용 부동산에 대한 보유세 비중을 높일 것을 권고하고 있음.
· 부동산에 대한 세금은 상대적으로 시행이 간단하고, 회피가 어려우며, 잘 설계하면 고자산·고소득 가구에 상당한 세금을 부과할 수 있기 때문임.
- OECD에서는 소득세제뿐만 아니라 재산세율 인상 등 보유세를 개편하여 소득불평등을 완화해야 한다고 권고하고 있음.
□ 2005년 이후 보유세제 개편의 평가
○ 2008년~2009년 종합부동산세와 재산세 개편으로 인해 조세 부담의 공평성이 약화됨.
- 세제 개편으로 인해 보유세가 많이 감소하였으며, 이러한 보유세 감소는 주택소유가구와 무주택가구와의 형평성 문제를 초래함.
· 재산세 주택분은 1조 5,098억원(2008년)에서 1조 2,550억원(2009년)으로 17% 감소함.
· 종합부동산세 주택분은 8,449억원(2008년)에서 1,946억원(2009년)으로 77% 감소함.
· 주택 소유자만 주택 보유세의 감소 혜택을 받음.
- 공시가격 6억원 초과 주택에서 보유세가 더 크게 줄어듦에 따라 고가 주택과 저가 주택 간 세부담의 수직적 형평성을 훼손함.
· 공시가격 1억원 이하 주택의 보유세는 평균 37.6% 감소하였으나, 9억원 초과 주택의 보유세는 67.1% 감소함.
○ 2018년 주택에 대한 종합부동산세 개편은 조세 부담의 수직적 공평성을 다소 개선하였으나, 재산세는 개편하지 않는 등 고액 납세자의 세부담만 인상함으로써 ‘넓은 세원-낮은 세율’이라는 효율적 조세정책 방향과 어긋남.
□ 주택에 대한 보유세 개편 방향
○ 우리나라 가계는 자산 대부분이 부동산이며, 주택 등 부동산에서 높은 소득이 발생하고 있고, 다주택자들이 소유한 주택 수도 더욱 늘어나고 있음.
- 2000년 이후 2018년까지 주택의 시장가격은 토지, 경상 GDP보다 더 빠르게 증가함.
· 이는 주택에서 높은 소득(평가이익)이 발생하고 있으며, 주택이 토지 등 다른 부동산보다 더 매력적인 투자수단임을 의미함.
- 주택에서 적잖은 소득이 발생함에 따라 다주택자들이 소유한 주택이 최근 들어 더욱 늘어나고 있음.
· 2017년 기준 다주택가구의 소유주택 수는 698만 3,570호로 전체 주택의 46.64%를 소유하고 있으며, 전체 주택 중 다주택가구의 비중은 2015년(43.65%) 대비 2.99%P 증가함.
· 개인 상위 1%의 주택 보유량은 2007년 37만 201호에서 2017년 94만 4,382호로 증가함.
- 주택보유 상위가구와 하위가구의 주택자산가치 격차가 상당히 큼.
· 주택보유 상위 10%의 평균 주택자산 가액은 8억 8천만원으로 하위 10%(2천 500만원)의 35.23배에 달함(통계청, 2017년 주택소유통계).
○ 주택에 대한 보유세는 낮은 편임.
- 우리나라의 GDP 대비 보유세 부담률은 0.83%로 영국(3.08%), 미국(2.70%), 일본(1.87%) 등 주요 국가보다 낮고, 2015년 기준 우리나라의 부동산 실효세율은 0.16%로 OECD 주요 국가 평균인 0.41%를 크게 밑돌았음.
- 2017년 기준 주택에 대한 보유세 실효세율은 0.111%로 주택 외의 부동산에 대한 보유세 실효세율(0.138%)보다 낮음.
○ 소득세 대비 보유세 비율은 과거보다 더 낮아졌음.
- 2017년 기준 근로소득세 대비 주택보유세 비율은 12.68%로 2005년(16.11%)의 78.7%, 2007년(23.77%)의 53.3% 수준임.
- 이는 2008~2009년 보유세 개편 이후 주택소득은 노동소득보다 상대적으로 더 낮은 세금을 부담하였음을 의미함.
○ 주택소득에 상응하는 보유세 부담, 주택과 다른 부동산과의 과세 형평성 제고, 노동소득과 재산소득 간의 세부담 공평성 차원에서 주택에 대한 보유세 부담을 높여갈 필요가 있음.
- 2018년 주택에 대한 세제 개편은 재산세는 개편하지 않고 종합부동산세만 개편함으로써 고액 납세자의 세부담만 증가시켰으며, 이러한 세제개편으로 인해 ‘넓은 세원-낮은 세율’이라는 조세정책의 바람직한 방향과도 어긋나게 됨.
- 지방자치단체의 보편적 증세수단으로 세제의 효율성이 높은 주택 재산세를 정책수단으로 사용할 필요가 있음.
- 2005년 부동산 세제개편 시 급격한 세부담의 완화 차원에서 도입된 제도(예, 세부담상한제)들이 세부담의 공평성을 저해하고 있으므로 불합리한 세제의 정상화 측면에서도 재산세 개편은 필요함.
□ 개편방안과 세수효과
○ 주택보유세 부담의 결정요인인 공시가격, 공정시장가액비율, 세율, 세부담 상한선등을 조합하여 3가지 대안을 모색함.
- 개편 대안 1은 공시가격 현실화와 더불어 세부담 상한선을 인상하는 방안임.
- 개편 대안 2는 개편 대안 1의 내용에 추가하여 과세표준 현실화를 위해 공정시장가액비율을 상향하는 방안임.
- 개편 대안 3은 개편 대안 2의 내용에 추가하여 과세표준 구간과 세율을 조정하는 방안임.
○ 개편 대안 1에서 주택공시가격이 6% 상승하는 경우 보유세 증가액은 7,512억원~8,898억원이며, 보유세 증가율은 12.39~14.68%로 나타남.
○ 개편 대안 2에서 주택공시가격 6% 상승 시 공정시장가액비율이 60%에서 65%로 인상되는 경우 보유세 증가액은 8,971억원~1조 4,049억원이며, 보유세 증가율은 14.80~23.18%임.
○ 개편 대안 3에서 주택공시가격 6% 상승, 공정시장가액비율 60%에서 65%로 조정, 세율을 인상하는 경우 보유세 증가액은 8,940억원~1조 7,906억원이며, 보유세 증가율은 14.75~29.54%임.
- 개편 대안 3에서 세율을 조정했음에도 불구하고 개편 대안 2와 세수증가액 차이가 상대적으로 작은 것은 주택에 대한 세부담상한선을 최대 150%로 설정했기 때문임.
- 세부담상한제가 없다면 개편 대안 3의 세수효과가 훨씬 큼.
□ 소득재분배 효과
○ 주택 보유세의 개편을 통해 소득재분배를 일부 개선할 수 있는 것으로 분석됨.
- 개편 대안 1에서 주택공시가격이 6% 상승하는 경우 지니계수는 0.00008~0.00009P 낮아졌으며, 지니계수 개선율은 0.020~0.023%임.
- 개편 대안 2에서 주택공시가격 6% 상승 시 공정시장가액비율이 60%에서 65%로 인상되는 경우 지니계수는 0.00010~0.00012P 낮아졌으며, 지니계수 개선율은 0.027~0.032%임.
- 개편 대안 3에서 주택공시가격 6% 상승, 공정시장가액비율 60%에서 65%로 조정, 세율을 인상하는 경우 지니계수는 0.00010~0.00013P 낮아졌으며, 지니계수 개선율은 0.027~ 0.034%임.
○ 공시가격과 공정시장가액비율 인상을 통한 과세표준 현실화 방안의 경우 소득재 분배 효과가 크게 나타남.
- 공시가격이 6% 상승할 경우 지니계수 개선 순위는 52개 시나리오 중 38위, 공정시장가액 비율이 60%에서 70%로 인상되는 경우는 52개 시나리오 중 29위이지만, 공시가격과 공정시장가액비율 상승을 병행하는 경우는 52개 시나리오 중 2위임.
□ 결론
○ 본 연구의 분석결과를 종합하면, 주택에 대한 보유세 개편은 재원조달 효과뿐만 아니라 소득재분배 효과도 있는 것으로 나타남.
○ 이는 주택 보유세 개편을 통해 복지 등에 필요한 재원을 조달하면서도 소득과 재산 불평등을 완화시킬 수 있음을 시사함.
○ 주택에서 높은 소득이 창출되고 있고, 주택 소유의 집중현상이 나타나는 상황에서 노동소득과 재산소득 간의 세부담 공평성을 제고하는 차원에서 정책당국은 주택 보유세의 개편을 긍정적으로 검토할 필요가 있음.