사회보장부문의 서비스 전달체계 연구 - 맞춤형 서비스를 위한 통합성 분석을 중심으로 = Social Security Service Delivery System : An Integrated Approach to Customized Services

국문 초록 (Abstract)

1. 연구의 배경 및 목적 본 연구는 `수요자 중심의 맞춤형 복지전달체계 구현`이 핵심 국정과제로 강조되고 있는 시점에서, 이용자의 욕구를 중심으로 전달체계를 점검하고 전달체계를 통해 이루어지는 서비스 대응 과정에서의 통합성을 진단하여, 진일보한 전달체계의 개선안 설계를 위한 방향 설정 및 세부적인 서비스의 통합성 제고방안 마련에 정책적 시사점을 제공하고자 함. 다양하고 복합적인 복지 욕구의 출현, 사회적 서비스 제도의 확대, 신공공관리 등 행정 여건의 변화, 수요자 중심의 맞춤형 서비스 강조(통합사례관리 강화, 읍면동 복지허브화 추진)와 함께 사회보장을 범위로 복지정책 추진체계의 확장을 촉구하는 법적 여건(사회보장급여법 시행)은 복지 전달체계에 대한 새로운 관점의 검토를 요구하는 배경임. 이에 본 연구에서는 일반행정 전달체계와 차별화되는 복지조직으로서의 요건 강화, 서비스의 통합성 향상, 통합적 서비스 제공을 위한 전문역량 및 공적 책임성 확보가 전달체계 영역의 주요한 쟁점이라 착안함. 오랜 기간 개선의 요구 속에서 `읍면동 복지허브화` 등을 통해 변화가 추동되고 있는 복지 전달체계가 보다 진전된 단계로 발전하기 위해서는 맞춤형 서비스의 강화, 통합적 서비스 제공체계를 우선순위 높은 요소로 주목할 필요가 있다고 판단하고, 이에 대한 입체적인 진단을 통해 선행연구와 차별화된 연구를 시도함. 2. 주요 연구결과 첫째, 전달체계로 표출되는 복지욕구와 서비스 지원의 패턴을 세 가지 분석을 통해서 파악함. 우선 공공 복지전달체계의 핵심 대면서비스 부서인 읍면동 주민센터와 희망복지지원단을 대상으로 복지욕구 및 지원 현황을 분석한 결과, 가장 빈번하게 접하는 욕구영역(경제, 생활환경, 신체적 건강유지, 정신적 건강유지, 일상생활)과 법정 급여 이외의 지자체 대응이 필요한 복지욕구(정신적 건강유지, 생활환경, 학대·폭력·응급 상황대응, 경제, 고용, 일상생활, 가족관계)의 양상은 신체적 건강유지를 제외하고는 빈번하게 접하는 복지대상자에 대하여 법정급여만으로 대응하기 어려운, 다른 서비스를 연계하지 않거나 복지급여 자체의 포괄성이나 충분성 수준이 제고되지 않는 경우, 복지욕구 충족이 미약한 상황임을 시사함. 고용, 학대·폭력·응급상황 대응, 가족관계 영역에 대한 대응 필요성이 부각되었는데, 고용 욕구는 근로능력에 따라 다차원의 맞춤형 서비스가 필요한 영역임에도 불구하고 본 연구에서 복지와 고용의 통합적 접근에 대한 현장의 인식은 매우 낮은 수준으로 확인되어, 현행 고용센터와의 막연한 연계를 넘어서는 대책이 요구되는 상황으로 판단됨. 또한 학대·폭력·응급상황 대응, 정신적 건강유지, 가족관계 영역은 현행 지자체의 대응역량(전문적 서비스 및 자원 연계·동원)을 넘어서는, 다차원적 상황에 대한 공적 대응책이 필요하며, 보건의료, 주거, 고용의 영역을 아울러 보다 전문적인 서비스 지원을 위한 통합적 접근이 필요불가결함을 시사함. 둘째, 범정부 사회보장사업의 사회보장사업 수급 패턴 분석 및 전달체계 파악을 위하여, 1년간 사회보장정보시스템(범정부)에 적재된 데이터(2,040만 6천 명의 수급이력 4만 5,419천건)를 대상으로 수급이력 연관성 분석(association rule analysis)을 실시함. 전체 수급자의 사업 관계성은 물론, 기초생활보장수급 여부, 장애 여부, 연령(미취학 아동, 취학아동, 노인)별로 구분하여 심층 분석하고, 통합적으로 제공될 필요성이 있음에도 불구하고 분절적으로 구성, 개선이 필요한 사업을 검토함. 전반적으로 복지사업의 전달체계는 지자체(읍면동)를 중심으로 원스톱 서비스를 제공하는 모습을 보이지만, 사업시행 부처, 사업성격, 급여유형 등에 따라 부분적으로 상이하게 나타나, 연관성 분석 결과를 토대로 중심사업과 연관사업에 대한 일괄 신청 또는 연계 신청이 가능하도록 전달체계의 조정이 가능할 것이며, 이를 통해 개별 사업마다 신청하는 번거로움과 그로 인한 행정적 비효율을 방지할 수 있을 것으로 제안함. 셋째, 복지부문 전달체계의 현황을 새로운 분석을 통해 보다 면밀하게 종합적으로 파악함. 먼저 기존 복지 전달체계를 넘어서는 사회보장영역의 사업별 전달체계를 파악한 결과, 지자체(시군구-읍면동, 보건소) 43%, 공공기관 40%, 민간기관 17%의 분포로 확인됨. 특히 다수를 차지하는 공공서비스기관의 범위, 집중도 등을 검토하여 전반적인 전달체계의 기초적인 구도를 확인함. 다른 하나는 그동안 명확히 밝혀진 적이 없던 기초자치단체 복지담당부서의 상세한 분석을 시도함. 그간의 공공 복지전달체계 연구, 정부의 정책적 관심은 읍면동의 과부하를 해결하는 데 우선순위를 두어, 통합조사·관리팀의 분리 운영, 서비스연계팀의 본청 설치·운영을 지자체 복지행정 혁신의 주요 과업으로 추진하였고, 복지행정의 책임성 강화를 위한 진전된 서비스방안으로서 통합사례관리 실시를 위한 희망복지지원단 운영, 읍면동 복지허브화를 진행하여, 이 과정에서 조직, 직무, 인력 실태가 파악된 부분은 대체로 읍·면·동과 시·군·구의 통합조사·관리 부서, 희망복지지원단(서비스연계 부서)이었음. 본 연구에서는 복지사업 전반의 기획·집행이 이루어지고 지역사회 사업 운영의 컨트롤 타워가 되는 시·군·구 본청의 사업 부서 편제와 기능, 인력 배치 현황을 최초로 제시하여, 지자체가 중점을 두는 복지 영역, 업무의 분담 구조, 지자체간 투입의 편차 등을 확인함. 넷째, 지자체 행정부서에서 대면서비스가 가장 활발한 읍면동 주민센터와 희망복지지원단 근무자를 대상으로 조사를 실시하여, 주요 서비스업무의 수행 실태와 인식, 유관 기관과의 연계협력, 전달체계 개선 방향에 대한 의견을 파악함. 공공 복지전달체계의 대면서비스 창구인 읍면동 주민센터의 업무 수행 실태를 파악한 결과, 통합사례관리를 위시한 복지 사각지대 발굴, 취약계층 모니터링이 명시적인 개별 업무 영역으로 제시된 이후, 이를 포함한 기초상담과 통합사례관리까지의 업무가 증가(2013년 50.3%에서 2016년 68.2%)하는 등 전반적으로 공공 복지행정부서에서의 서비스업무가 확대되고 있고, 이는 통합적 접근을 중심으로 하는 통합사례관리의 강화 경향이 주도하고 있는 것으로 파악됨. 통합사례관리 업무는 읍면동의 업무로서, 업무량, 난이도, 스트레스 모두 높은 업무영역으로 확인되었으나, 공공 복지전달체계에서 감당하게 된 통합사례관리 업무에 대한 현장 담당자들의 의견은 상당히 긍정적이었음. 다만, 통합사례관리의 정착을 위해서는 무엇보다 적정 수준의 인력 확충이 필요하며, 담당자의 역량 강화-교육-훈련, 사례관리 성과에 대한 질적 평가로의 전환 모색 등이 주요 개선 과제로 제시됨. 업무수행 관련 연계협력의 필요성과 원활한 관계 수준에 대하여 파악한 결과, 사회보장부문 유관 기관과의 협력은 그다지 활발하지 않은 것으로 확인됨(희망복지지원단, 종합사회복지관, 정신건강증진센터, 시군구 사업부서 등을 제외하고는 협력수준이 보통 이하로 평가). 다섯째, 일상의 각종 위험요인에 노출되거나 노출 가능성이 높아 보호서비스의 개입이 필요하거나, 또는 예방적 차원의 지지·지원 방안으로서 현행 아동·청소년·가족서비스를 전략적 통합의 관점에서 점검하고, 서비스의 통합 전략을 제시함. 첫째, 이용자 중심의 서비스 통합 전략으로서, 이용자 중심성, 이용자의 선택권을 우선 고려할 필요성을 제안하고, 현행서비스 전달체계의 가장 시급한 문제로 개별 이용자 서비스 욕구의 다차원성을 고려하며, 맞춤형 서비스를 원활하게 지원할 방안으로서 사례관리 방식의 접근을 우선 고려하는 것임. 둘째, 제공기관 중심의 원스톱 서비스 통합 전략으로서, 이용자가 필요로 하는 서비스를 원스톱 창구를 통해 신청하고 이용할 수 있도록 구조적, 물리적 서비스 통합에 우선순위를 두며, 독립적 기관·시설을 설치하여 운영하는 경우를 포함함. 셋째, 관리·운영 체계 기반의 서비스 통합 전략으로서, 서비스 전달과정의 효율성을 높이고, 맞춤형, 보편적 서비스의 제공을 위한 정보기반 서비스 통합논의로부터 착안하는 방안으로, 독립적인 정보의 집적·관리와 활용이 이루어지고 있는 사업들 간의 통합을 모색하는 것이 핵심임. 3. 결론 및 시사점 본 연구는 그간의 복지전달체계 개편 경험과 맥락, 최근 복지부문의 제도적 여건을 고려할 때, 공공 서비스의 책임성과 통합성을 높일 전달체계 개선 방향의 설정이 필요하다는 데 착안하여, 이를 위한 입체적인 현실점검과 대안 제시를 위한 과제를 검토하였음. `읍면동 복지허브화`를 기치로 진행 중인 복지 전달체계의 개편 추진은 복지행정 패러다임의 변화 방향을 반영하고 있음. 그간의 복지행정 기능이 중앙정부가 기획하여 집행을 요청하는 다양한 사업의 운영·관리를 핵심으로 하였다면, 점차 복지 수요를 중심으로 하여 필요한 서비스를 찾아 대응하는, 지자체의 주도적이고 적극적인 접근을 가능하게 하는 시스템의 중요성이 더해가고 있음. 다차원적인 복지 수요에 대응하는 `인적서비스`와 각각의 사례를 중심으로 한 지속성 있는 서비스·관리가 요청되고 있어, 개개인의 다양한 욕구를 중심으로 한 이러한 접근은 지자체 뿐만아니라, 공공-민간 복지주체들과의 통합적 서비스를 위한 협력 체계, 각 서비스업무 담당자의 재량권의 확대가 가능한 업무 여건의 조성이 필수적임. 본 연구를 통해 사회보장부문 서비스 전달체계의 통합성을 향상시킬 방안으로 첫째, 서비스 일선 창구의 `허브화`와 원스톱 서비스 전략, 둘째, 보다 스마트한 서비스행정 연계시스템 마련, 셋째, 공공 사례관리 시스템의 안착과 민관 협력의 활성화, 넷째, 지자체 복지부서의 정비: 시군구 본청의 컨트롤 타워 기능 강화, 다섯째, 서비스 제공의 통합성을 높일 인력 운용: 전문화와 지속성의 담보방안을 제언함.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

As the government and policymakers have identified user-oriented customized welfare delivery as one of the core national agenda, this study is aimed at providing implications for improving the current delivery system, which we examined in this study from the perspective of client needs. We also discussed how the welfare services can be delivered in a more integrated way to better meet client needs. The methods and results of study can be summarized as the following. First, we identified welfare needs and the patterns of service provision by using data from the social security information system. Next, we examined case management in the welfare service delivery system and identified the needs for social services. Second, we examined the current welfare delivery system in terms of its structure and characteristics. Specifically, we analyzed the structure of various social protection programs that are delivered by 21 government bodies and looked at the organizational and personnel structures of welfare service divisions at local governments. Third, a face-to-face survey was conducted of community welfare service workers and Hope Welfare Support Team members, regarding their occupational performance and awareness, the way they work in cooperation with their counterparts in other organizations, and their ideas of how the delivery system should improve. Fourth, we sought strategies for integrating services that are delivered for children, youth and families. Last, we suggested five plans in order to improve integration of the social security service delivery system. These five ways of strategies are: i) hub-deliberated service frontline and one-stop service strategy; ii) preparation of smart service-administrative related system; iii) setting of public case management system and invigoration of public- private cooperation; iv) reorganization of local governments` welfare division: city, county, and district headquarters` control tower functioning reinforcement and; v) manpower operation to increase integration of service providing: guarantee of specialization and persistence.