圓滑한 共同開發을 爲한 地區單位計劃의 改善方案에 關한 硏究 = A Study on Facilitating Joint Ownership Development in District Level Urban Plan : The Case of Gwanak-Gu, Seoul|RISS 상세보기

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The wave of industrialization since 1960s caused the influx of the rural population into the metropolis, and the industrial structure and mode of living underwent a sudden change, giving rise of urbanization. The growth of cities caused much problem, giving salience to the systematic defect of the existing urban planning. Despite continuous demands for systematic modification in the dimension of urban planning, it has proved difficult to reflect the distinctive qualities (in the dimension of urban planning). There has been limitations in actively building a city at this point, and the urban design has been introduced to improve on this matter. With the complementary measure, the design is now modified into the district unit plan, but the prospect is that a better complemented system and name are soon to take place in the future. This is because the district unit plan is a not a system preferred by the "haves" or landholders, but rather there has been much assertion that it is an unreasonable system.
Most of the times, plans begin with anticipation or opinions of only a few rather than an active interest from most of the residents through public announcements, public hearings and presentation meetings for residents in the process of establishing a district unit plan, a public project. The present condition is that an actual resident participation, such as a direct landholders' request of what is necessary and resident participation from the planning process, is considerably insufficient. In this study, I attempt to grasp attributes and limitations of joint developments for the purpose of diversifying involvement and revitalization of landholders in the future.
A joint development undergoes construction with 2 or more lots and parcels as a start. And in this case, the problem of effectiveness is called into doubt- whether incentives are granted and the joint development is being carried out according to the guidelines when construction permission is given. For the actual analysis of a joint development, the effectiveness of joint developments have been examined through the rate approved by old urban planning committee's consideration for modification and civil proposals in regards to joint developments. Furthermore, I examined problematic points of the special planning districts and measures for improvement. For a realistic and logical operation of the district unit plan, I propose a measure that would lead to a harmonious joint development project.
First, the plan must have the possibility of realization by basing on opinions of landholders or participation of residents and division of public roles. And rather than consolidation or cancellation of implicit large-scale developments, a scheme is likely to be realized when characteristics of a region and appropriate plan are specialized, even if it is for a small-scale development.
Second, the means to promote a joint development should be induction-oriented rather than regulation-oriented. And an active promotion of the plan would become possible not when merely centering on the roles of experts and administrators, but when landholders' will to participate and profits of the development are determined to some extent.
Third, when a joint development within a district unit plan zone is designated, a fixed scale or autonomous or selective joint development should be incited, instead of indiscriminately deciding on the largest possible scale of development. For scales above fixation, a system that approves a joint development through related procedures in case detailed development plan is to be established by each scale as a special plan district. In this case, the scheme may be regarded as another regulation, but it has the potential to become extremely effective in an aspect of leading a smooth joint development, and active participations of landholders are anticipated as well.
Fourth, reasons that developments of regions designated by the district unit plan are not being realized than undesignated regions are because of the decline of landholders' will(for development) due to excessive regulations, and its economic effect after the development is judged to be insignificant. Therefore, a more flexible and bold operational plan of incentives should be proposed.
Fifth, at the time of designation(of a joint development) the maximum development of a small-scale joint development or an autonomous and selective joint development should be induced.
For medium-scale or above joint developments, lands that can contribute to the public in the maximum development scale such as Pocket Park, vacant land opened to the public and public space may be secured. And this is effective in providing pleasantness to the city. So, medium-scale joint developments should secure 25% or more of the entire lots to bring out the effect of the development. Therefore, an active administrative inducement is necessary.
Sixth, in the case of Gwanak-gu, large-scale lots of Nambu Highway should be brought into the special plan district, and determine the development plan in detail by lot in order to arrange an appropriate and flexible plan of floor space index incentive. Infrastructure should be formed preferentially so that it is carried out in the public, and provide support to bring about preferences of civil developments.
Seventh, in cases of lands near Bongcheon Station, 11 blocks-70,446㎡ should be vitalized as a special plan district and improve on the systematic and legal support since the development cannot take place without the consent and cooperation of landholders.
Eighth, among 11 blocks of special plan districts 2 blocks should change its use and readjust it as a landmark position. In case there is no consideration of residents at the time of the establishment, there should be a consultation with the authority with decisive power and come up with a plan with more incentives such as a rental house, rental one room and rental resident for singles. Moreover, intendance should install a Task Force team to provide one-stop administrative support and operate a total-service system.
Ninth, 45.8% of civil proposals changed the plan of independent development to a joint development. And cases in which lands were combined for joint developments reached 86.44%. When classifying this in civil types, most of landholders preferred joint developments than independent developments, and they chose the means to heighten investment value through joint developments.
When observing that less than 660㎡ of joint developments reached 74.57%(of the entire joint developments), small and medium-scale buildings that fit regional conditions is preferred than large-scale buildings. This means that the people prefer less than medium-scale buildings for joint developments. Furthermore, in the center of the district (of the district unit plan), operational guidelines for 660㎡ or above medium-scale joint developments should be applied more broadly and endow more benefits.
Accordingly, the plan of a joint development should consider characteristics of the region concerned and planned after going through sufficient consultations with landholders in advance. And within the normal development scale of the region and maximum development scale, a systematic improvement on establishment guidelines are required in order to realize a free joint development.
The present district unit plan, which is established and operates by the incentive-oriented operation for floor space index that is intended to incite joint developments, has limitations in providing the system that allows an involvement from the operational phase and systematizing mutual trade of lots through estimation of its economic factors. Therefore, while making the necessary regulations that would lead to scale-down(small-scale) of the existing urban districts and the problem of lots of an indeterminate form, a standard plan of tax relief should be provided. Furthermore, through an improvement of the system established for the purpose of maximizing economic profit of floor space index, residents' basic wants should be sufficed. And for a well-balanced development of urban environment, understanding and improvement are necessary through a systematic relationship of the public and people,
While the district unit plan reflects special attributes of a region and takes in the opinions of the residents. it includes difficult aspects in urban planning and construction planning as a necessary management method for the systematic and schematic development for the increase of efficiency of land use. And it is developing the systematic foundation that would lead to the accomplishment of the goals of city and construction planning.
Accordingly, through continuous research, a measure to elevate the feasibility of the joint development undertaking and vitalize the district unit plan is needed. Through this study, I attempted to make an empirical analysis on the attributes for effectiveness of joint developments and special plan zone of the district unit plan through realistic, applicable examples. However, to realize a smooth joint development with the optimum scale, there appeared to be limitations for the joint development scale by the district, lot, location and condition, and an analysis for an effective undertaking. There was the need to analyze these in parts, but in this study, an empirical analysis on the issues of joint developments and special plan zone, which were found to be important in the district unit plan, have been made. Therefore, an additional, in-depth analysis of the applied relationship of the optimum scale for joint developments which is to create a realistic systematic support is needed in the future.

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국문 초록 (Abstract)

1960년대 이후 산업화의 물결로 농촌인구가 도시로 유입되고 산업구조와 도시민의 생활양식이 급변하면서 도시화를 초래하게 되었고, 도시의 팽창은 도시문제로 이어져 기존의 도시계획이 가지는 제도적 결함으로 부각되기 시작하면서 이를 개선하고자 도시계획적 차원에서 제도적인 개편이 지속적으로 요구되었음에도 도시계획적 차원의 특성을 반영하기는 여간 힘들지 않았다. 이러한 시점에서 적극적으로 도시를 구축해 가는데는 한계가 있었으며, 이를 개선하고자 도입된 제도가 도시설계이며, 이를 보완하여 상세구역으로 이제는 지구단위계획으로 변경하여 운영되고 있으나, 앞으로 지구단위 보다는 이를 더 보완한 새로운 제도와 이름으로 바뀌는 계기가 올것으로 전망해 본다. 이는 지구단위가 가진자로 구분할 수 있는 토지소유자가 선호하는 제도라기 보다는 오히려 불합리 하다고 주장하는 자가 많기 때문이다.
지구단위계획인 공공계획을 수립하는 과정에서 열람공고와 공청회, 주민설명회 등을 통하여 주민 대다수가 관심을 가지고 적극적으로 참여하는 것 보다는 소극적인 입장에서 바라만 보거나 의견만 제시하는 정도로 시작하는 계획이 대부분이기에 토지소유자 스스로 필요한 것을 요구하고 계획과정부터 참여하는 실제적인 주민참여 방향이 부족하여 매우 안타까운 실정이다.
본 연구에서는 공동개발에 대한 그 특성과 한계를 파악하므로 향후 토지소유자의 참여를 다양화하고 활성화 하여야 할 것이다.
공동개발은 2이상의 획지 및 필지를 일단의 대지로 하여 개발(건축)하게 되며, 이 경우 공동개발로 인한 인센티브를 부여받고 지구단위계획구역내 건축허가시 시행지침에 맞게 공동개발이 이루어 지는지에 대한 실효성 문제가 제기된다. 공동개발의 실제적 분석을 위하여는 구도시계획위원회 변경심의와 가결된 비율과 공동개발에 따른 민원제기를 통하여 공동개발의 실효성을 살펴보았다. 또한 특별계획구역의 문제점과 개선방안도 살펴보았으며, 이를 감안한 현실성 있는 지구단위계획의 합리적인 시행을 위해서는 원활한 공동개발의 개선방안을 제시하고자 한다.
첫째, 토지소유자의 의견이나 지역주민의 참여, 공공의 역할 분담 등에 기반을 둔 실현 가능한 계획이어야 하며, 무조건적인 대규모 개발 위주로 합병이나 해제보다는 소규모 개발이라도 지역 특성과 여건에 적합한 계획을 특화시켜야 효과적인 실현이 가능할 수 있다.
둘째, 공동개발의 추진방법은 규제중심 보다는 유도중심으로 풀어야 하며, 계획수립은 전문가나 행정가 중심보다는 토지소유자의 참여의지와 개발이익이 어느 정도 확고해야 적극적인 추진이 가능할 것이다.
셋째, 지구단위계획구역 내에서 공동개발 지정시, 과대건축을 규제하는 최대개발 규모를 일률적으로 결정하기 보다는 일정 규모이내는 자율적, 선택적 공동개발을 유도하고, 일정 규모이상은 특별계획구역으로 규모별 세부개발계획을 수립할 경우 관련 절차를 거쳐 공동개발을 승인하는 제도가 필요하며, 이 경우 또하나의 규제로 인식할 우려도 있으나 원활한 공동개발을 유도하는 차원에서는 매우 효과적일 수 있으며, 이럴 경우 토지소유자의 적극적인 개발참여가 있을 것으로 기대된다.
넷째, 지구단위계획으로 지정된 곳이 그렇치 않은 지역보다 개발이 이루어지지 않는 것은 지나친 규제로 인한 토지소유자의 개발의지 쇠퇴와 개발 후 경제적인 효과가 미미하다고 판단되기 때문으로 보다더 융통성 있고 과감한 인센티브 운영방안이 제기되어야 한다.
다섯째, 공동개발 지정시, 소규모 공동개발의 최대개발규모 이내는 자율적, 선택적 공동개발을 유도하고, 중규모 이상의 공동개발은 최대개발규모 이상에서 공공에 기여할 수 있는 토지중 쌈지공원, 공개공지, 공개공간 등의 추가 확보가 가능하게 되므로 쾌적한 도시를 마련하는데 효과적이므로 중규모 공동개발이 전체 획지의 25%이상이 확보되어야 개발의 효과가 나올 수 있어 적극적인 유도행정을 할 필요성이 있다.
여섯째, 관악구의 사례에서 남부순환도로변의 일정 규모이상의 대규모 필지는 특별계획구역으로 유도하여 필지별 세부개발계획을 결정하고 공동개발을 유도하여 지역특성에 적합한 융통성 있는 용적률 인센티브 운영방안을 마련하고, 기반시설은 공공에서 집행토록 우선적으로 조성하여 민간개발이 선호할 수 있도록 뒷받침해 주어야 한다.
일곱째, 본 연구를 통해 봉천역 주변의 11개 블럭 70,446㎡를 특별계획구역으로 활성화하여 개발하기에는 토지소유자들의 동의와 협조 없이는 현행법상 개발이 불가능하므로 원할한 개발을 위하여는 제도적, 법적인 뒷받침이 개선되어야 한다.
여덜째, 특별계획구역중 11개 블록 중 2개블럭을 용도변경하여 이 지역을 대표할 만한 랜드마크적인 위치를 재조정하여 유치하여야 하며, 계획수립시에 서민들을 위한 배려가 없었다면 시행계획시에 결정권자와 재협의하여 임대주택, 임대원룸, 임대독신자 숙소 등을 반영시 더 많은 인센티브를 부여하는 방안과 함께 행정청에서도 One-Stop 행정지원을 위한 Task Force team을 설치하여 획기적인 Total-Service제를 운영함이 바람직 하다.
아홉째, 지구단위계획구역의 공동개발에 관한 전체 민원내용 중 단독개발 계획에서 공동개발로 변경한 민원이 전체의 45.8%였으며, 공동개발을 위해 토지를 합병한 경우가 전체의 86.44%나 차지하고 있다. 민원유형으로 구분해 볼때 대부분의 토지소유자는 단독개발 보다는 공동개발을 선호하였으며, 이는 공동개발로 더 많은 투자가치를 높이는 방법을 선택하고 있었다.
공동개발과 관련하여 면적별로 분석해 볼때 660㎡이하의 공동개발이 전체의 74.57%나 되는 것으로 보아 대형 건물 위주 보다는 중소형 건물 위주로 지역여건에 맞는 건물의 선택을 선호하고 있음이 나타났다. 이는 대형건물 보다는 중규모 건물 이하의 공동건축을 선호하고 있었다. 아울러 지구단위계획의 지구중심에서는 660㎡이상의 중규모 공동개발의 시행지침을 보다 더 폭넓게 적용하여 많은 혜택을 부여함이 타당할 것이다.
따라서 지구단위계획수립시 공동개발의 계획은 그 지역의 특성을 고려하고 사전에 토지소유자들과 충분한 협의를 거쳐 계획되어 져야 할 것이며, 그 구역의 적정개발규모 및 최대개발규모내에서 자유로운 공동개발이 이루어지도록 수립지침 등에 대한 제도적 개선이 요구된다. 현재의 지구단위계획의 수립 및 운영에 있어서도 공동개발을 적극적으로 유도하기 위한 용적률에 대한 인센티브 중심의 운영은 지구단위계획 실시단계부터 동참할 수 있는 제도적 장치와 그에 따른 경제적 요소를 감정평가 등을 통해 필지 상호간의 매매가 가능토록 제도화하는 것은 한계가 있다. 따라서 기존 시가지의 소규모화, 부정형 필지의 문제 해결을 적극적으로 유도하기 위한 필수적인 규제를 하면서도 준수에 대한 세제혜택의 기준안 마련, 용적률의 경제적 이익 극대화를 위한 법 제도의 개선을 통해 주민의 근본적인 욕구를 충족하고 도시환경의 균형적인 발전을 위해 공공과 민간이 상호 유기적인 관계로 이해와 개선의 노력이 필요하다.
지구단위계획은 지역의 특성을 반영하고 주민의 의견을 수렴하면서도 토지이용의 효율성 증진을 위한 체계적이고 계획적인 지역발전을 위하여 반드시 필요한 관리수단으로 도시계획이나 건축계획에서 다루기 힘든 부분도 포함하고 도시계획과 건축계획의 목적을 완성할 수 있는 제도적 기초를 만들어 가고 있다. 따라서 지속적인 연구를 통해 원활한 공동개발로 사업성도 높이고 지구단위계획도 활성화하는 방안이 필요하다.
본 연구는 지구단위계획의 공동개발과 특별계획구역에 대하여 공동개발의 실효성에 관한 특성을 실제적 적용사례를 통하여 실증적으로 분석하고자 노력하였다. 그러나 지구단위계획에서 사업성과 일치되는 적정한 규모로 원활한 공동개발을 이루기 위해서는 지구별, 획지별, 위치별, 여건별 등으로 공동개발 규모와 효과적인 사업성 분석에는 한계가 있었다. 부분적으로 이를 분석할 필요성은 있었으나 본 연구에서는 지구단위계획에서 중요하다고 인식되는 내용의 하나인 공동개발과 특별계획구역에 관해서만 실증적 분석이 이루어져 한계를 가지게 되었다. 따라서 향후 연구로는 지구단위계획에서 실제적인 공동개발에 필요한 적정규모와 적용관계를 보다더 심도있게 분석하여 실현가능한 제도적 뒷받침에 대한 추가적인 연구가 필요하다고 하겠다.

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1960년대 이후 산업화의 물결로 농촌인구가 도시로 유입되고 산업구조와 도시민의 생활양식이 급변하면서 도시화를 초래하게 되었고, 도시의 팽창은 도시문제로 이어져 기존의 도시계획이 ...