개발부담금 부과기준으로서의 개발이익 산정에 관한 문제점과 개선방안 = Problems and Improvements in the Calculation of Development Gains as a Standard for Imposition of Development Charges

국문 초록 (Abstract)

토지공개념을 실현하기 위한 제도로 1990년 개발부담금 제도가 도입되어 제도가 시행된 지 30년이 경과하였다. 개발부담금 제도는 정상지가상승분을 초과하는 불로소득적인 개발이익이 생긴 경우 국가가 납부의무자로부터 이를 환수하여 배분하는 제도이다. 개발부담금은 개발사업의 시행으로 취득한 이익, 즉 개발이익 중 일부를 환수하는 부담금이라고 할 수 있다. 개발부담금 부과는 재산권 제한을 의미하므로 그 부과기준은 부과 대상자가 현실적으로 얻게 되는 개발이익과 일치하여야 한다.
개발이익환수법 제6조 제1항 제3호는 개발사업을 완료하기 전 사업 시행자의 지위가 승계된 경우 승계인에게 사업기간 전체의 개발부담금 납부의무를 부과하도록 하고 있다. 개발사업이 승계되는 경우 승계 전사업시행자(양도인)는 자신이 발생시킨 개발이익을 매매가격에 포함시키는 방식으로 실현하게 된다. 그럼에도 위 법률조항은 승계인으로 하여금 언제나 양도인이 발생시킨 개발이익에 관한 개발부담금까지 부담하도록 하고 있다. 이는 양도 전 개발이익에 관하여 실질적 이익귀속자가 아닌 사람에게 개발부담금을 부과하는 것이므로, 실질적 이익귀속자부담 원칙과 평등원칙에 반하고, 재산권 제한의 과잉금지 원칙에도 위반된다. 따라서 위 법률조항은 삭제되어야 한다. 대신 개발사업 도중 사업 시행자의 지위가 이전된 경우 그 시점을 양도인에 대한 부과 종료 시점으로 정하면 개발부담금 부과의 공백은 발생하지 않을 것이다.
개발이익환수법 제2조 제3호와 개발이익환수법 시행령 제2조 제4항에 따라 정상지가상승분은 일반적으로 각 연도별 해당 시ㆍ군ㆍ구의 평균지가변동률이 적용되어 산정된다. 그런데 당해 토지의 부과 개시 시점 당시의 이용 상황에 따른 지가변동률과 해당 시ㆍ군ㆍ구의 평균 지가변동률은 편차가 있을 수밖에 없다. 공시지가를 활용하면 종래 이용 상황에 따른 지가변동을 공시지가제도 범위 내에서 정확하게 산출할 수 있다. 그럼에도 위 법률조항은 개발 토지의 실제 지가변동과 다른 금액이 산출될 수밖에 없도록 입법되어 있으므로 입법형성권을 일탈하였다고 할 수 있다. 또 종래 이용 상황이나 지역이 다른 동일 시ㆍ군ㆍ구의 개발사업지에 같은 평균지가변동률을 적용하여 정상지가상승분을 산정하는 것은 실질적 평등원칙에도 위배된다. 뿐만 아니라 종래 이용 상황에 따른 지가상승액보다 위와 같이 산정한 정상지가상승분이 더 적을 경우에는 개발로 상승한 지가상승분이 아닌 부분에 대하여도 개발부담금을 부과하게 되어 납부의무자의 재산권을 침해하게 된다. 이러한 문제점은 정상지가상승분 산출에 공시지가를 활용함으로써 해소할 수 있다. 부과 개시 시점 당시의 표준지를 이용하여 종료시점의 공시지가를 산정한 후, 그 산정된 지가에서 개시시점의 공시지가를 뺀 금액을 정상지가상승분으로 인정하도록 한다면, 법체계에 부합하는 적정한 개발부담금을 산정할 수 있을 것이다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

As a system to realize the concept of land disclosure, the development levy system was introduced in 1990 and 30 years have passed since the system was implemented. The development levy system is a system in which the state recovers and allocates unearned development profits that exceed the increase in normal land prices from the person liable for payment. A development levy can be said to be a levy on recovering part of the development profit from the implementation of a development project. The imposition of a development levy means a restriction on property rights, so the criteria for imposition shall be consistent with the development gains that the person subject to imposition actually obtains.
Article 6 (1) 3 of the Development Profit Recovery Act imposes a payment obligation on the successor if the status of the project operator is succeeded before the completion of the development project. This provision is that even if the successor has paid the sale price including development profits generated by the previous implementer, the successor must also bear the development charges related to the development profits generated by the previous implementer. This is a development levy imposed on a person who is not an attributor of real profit in relation to pre-transfer development gains. This is contrary to the principle of real taxation and the principle of equality, as well as the principle of prohibition of excessive restriction of property rights. Therefore, the above clause should be removed. Instead, where the development project is transferred in the interim, the timing of the completion of the imposition of the transferor shall be separately determined. There will be no vacuum in the development levy.
According to Article 2-3 of the Development Profit Recovery Act and Article 2 (4) of the Enforcement Decree of the Development Profit Recovery Act, the average land price fluctuation rate of the relevant city, county, and district is generally applied to calculate the normal land price increase rate. Therefore, the normal land price increase differs from the actual land price change for the individual land. However, there are no devices to adjust. It is a deviation from the right to legislate, and it violates substantial equality by treating others equally. The above provisions may infringe on property rights. The above problems can be resolved by using the official land price to calculate the increase in normal land prices. The land price at the time of termination shall be calculated using the standard land at the time of commencement. The amount of land price calculated minus the land price at the beginning of the period shall be recognized as the increase in the normal land price. In this case, the calculation of the development levy would reflect a rise in the appropriate normal land value consistent with the legal framework.

참고문헌 (Reference)

1 이선영, "토지재산권의 가치보장과 개발이익 환수의 한계 -개발부담금제도를 중심으로-" 한국토지법학회 26 (26): 189-224, 2010

2 류해웅, "토지법제론" 부연사 2012

3 신형구, "재산권의 보장과 토지공개념에 관한 연구" 동국대학교 대학원 2020

4 이주희, "개발이익환수를 위한 산정방법" 한국지방행정연구원 1988

5 안균오, "개발이익 환수규모 추정과 개발부담금제도 개선방안 연구" 한국공간환경학회 (33) : 48-76, 2010

6 심민석, "개발부담금제도의 실효성 확보방안 연구" 한국토지공법학회 80 : 113-142, 2017

7 김남욱, "개발부담금제도에 관한 고찰" 한국토지공법학회 10 : 157-179, 2000

8 최진수, "개발부담금의 법적 성격과 그 합헌성 심사기준에 관한 고찰" 한국공법학회 49 (49): 535-560, 2020

9 방정현, "개발부담금 제도의 운용실태와 개선 방향에 관한 연구-전라남도 사례를 중심으로" 목포대학교 대학원 2015